5 Selskapsrettslig omdanning til aksjeselskap

5.1 Mekanismen for omdanning av Opplysningsvesenets fond

Lovgivningen har spredt regulering for omdanning av selskaper og andre foretak. Et eksempel er aksje- og allmennaksjelovens regler om omdanning fra aksjeselskap til allmennaksjeselskap og vice versa. Det finnes imidlertid ingen lovregler for omdanning av særlovsfond som Opplysningsvesenets fond til aksjeselskap. Situasjonen er tilsvarende for flere av de ordinære selskapstypene. Det finnes blant annet ikke regler for omdanning fra ansvarlig selskap (ANS og DA) til aksjeselskap. Heleide statsaksjeselskaper og statsallmennaksjeselskaper kan omdannes til statsforetak etter statsforetaksloven § 55. Statsforetaksloven har derimot ikke regler om omdanning av statsforetak til aksje- eller allmennaksjeselskap.

Flere forvaltningsbedrifter har de siste tiårene blitt omdannet i henhold til spesiallover. Dette var tilfellet ved omdanningene av blant annet Posten, NSB (nå Vy), Avinor, Telenor og Entra til aksjeselskaper (se bl.a. lov 21. juni 2002 nr. 43 om NSB AS og Posten Norge AS). Reguleringen i disse eksemplene bygger på samme mønster. Kjennetegnet er at samtlige eiendeler, rettigheter og forpliktelser – det vil si hele formueskomplekset – overføres til et nystiftet aksjeselskap, og hvor staten som overdrager blir aksjeeier i det nye aksjeselskapet. Dette er tilsvarende som for omdanning til statsforetak og for omdanning fra samvirkeforetak til aksje- eller allmennaksjeselskap (Statsforetaksloven § 55 og samvirkeloven § 145 flg).

Andre omdanningsmekanismer kan også tenkes. Etter aksje- og allmennaksjelovene skjer omdanning ved vedtak og vedtektsendring på generalforsamling i selskapet, uten at det finner sted overdragelse til et nytt rettssubjekt. Den forenklede framgangsmåten er begrunnet i likheten mellom reguleringen av aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, særlig med hensyn til reglene om stiftelse, og gjør seg ikke gjeldende for andre selskapsformer. En annen framgangsmåte er omdanning ved opprettelse av et særlovsselskap, slik som opprettelsen av Vinmonopolet (Lov 19. juni 1931 om Aktieselskapet Vinmonopolet). Selskapet stiftes da gjennom eget lovvedtak.

Departementet foreslo i høringsnotatet at Opplysningsvesenets fond omdannes ved overføring av eiendeler, rettigheter og forpliktelser til et nytt aksjeselskap. Aksjelovens utgangspunkt er at omdanning skjer ved stiftelse og overføring til et nytt aksjeselskap (NOU 1992: 29 Lov om aksjeselskaper s. 201), og dette er framgangsmåten som tidligere har blitt benyttet ved omdanningene av blant annet Posten, NSB, Avinor, Telenor og Entra. Dette sikrer at det nye selskapet oppfyller de alminnelige kravene til aksjeselskaper og kan følge reglene i aksjeloven uten spesialregler. Departementet mente at omdanning av fondet må gjøres etter samme hovedlinjer.

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette punktet og departementet opprettholder forslaget.

5.2 Gjennomføring av omdanningen – omdanningsplan og stiftelse av aksjeselskap

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Det framgår av departementets høringsnotat § 2 første ledd at Opplysningsvesenets fond omdannes til aksjeselskap ved at fondets eiendeler, rettigheter og forpliktelser i sin helhet overføres til et aksjeselskap mot at staten tegner samtlige aksjer i selskaper. Bestemmelsen framhever at overføringene må være samlet. Det vil ikke være grunn for å overføre utvalgte eiendeler eller å skille fondets eiendeler, rettigheter og forpliktelser i forskjellige rettssubjekter. Omdanningen følger de alminnelige reglene i aksjeloven kapittel 2 om stiftelse av aksjeselskap. I henhold til aksjeloven § 2-3 utarbeides det et stiftelsesdokument som minst skal inneholde selskapets vedtekter og angi de øvrige opplysninger som kreves etter aksjeloven. Hele den bestående virksomheten i fondet brukes som statens aksjeinnskudd i selskapet. Det vil ikke være krav om overskjøting av grunneiendommene. Omregistrering i grunnboken og andre offentlige registre i forbindelse med omdanningen skjer ved navneendring.

Paragraf 2 annet ledd i høringsnotatet uttrykker at omdanningen trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Selskapsrettslig stiftes det nye selskapet ved undertegnelse av stiftelsesdokumentet. Departementet la til grunn at Kongen beslutter omdanningen ved godkjennelse og signering av en omdanningsplan som opptrer som stiftelsesdokument. Omdanningsplanen legges fram av styret i Opplysningsvesenets fond og skal minst inneholde selskapets vedtekter og de øvrige opplysningene som kreves etter aksjeloven kapittel 2. Det bestemmes dermed i omdanningsplanen at alle av fondets eiendeler, rettigheter og forpliktelser overføres ved Kongens godkjennelse av omdanningsplanen. Stiftelsen av aksjeselskapet etter aksjeloven § 2-9 og omdanningen av fondet i henhold til omdanningsloven § 2 skjer simultant.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser peker på at bestemte eiendeler som Opplysningsvesenets fond i dag eier bør overføres til andre før omdanning til aksjeselskap. I hovedsak gjelder dette utmarkseiendommer og festetomter.

Miljødirektoratet, Statskog SF, Norges Jeger- og fiskerforbund, Norsk friluftsliv og Den norske turistforening er opptatt av forvaltning av utmarksressursene og at disse forvaltes på en bærekraftig måte til nytte for allmennheten til jakt, fiske, friluftsliv osv. Flere peker på at forvaltningen av utmarkseiendommene bør overføres til Statskog SF og noen mener overføringen bør skje før omdanningen av selskapet.

Statskog SF uttaler:

«En integrasjon vil gi en helhetlig, balansert, kunnskapsbasert forvaltning av statens utmark i møte med blant annet klimaendringer og naturtap, løsninger for fornybar energi, næringsutvikling og høsting av naturressurser.»

Statskog SF mener deres evne til å levere på sitt samfunnsoppdrag vil styrkes vesentlig dersom de aktuelle arealene ble forvaltet av Statskog som en ordinær del av landets statsgrunn og at:

«Det er derfor naturlig at det blir vurdert en modell som sikrer overføring av verdier til kirkebevaringsfondet, samtidig som utmarksforvaltningen overføres til Statskog SF.»

Den norske turistforening og Miljødirektoratet savner en grundigere vurdering av hvordan utmarksarealene bør forvaltes i framtiden og at andre hensyn enn de rent forretningsmessige burde inngått i en slik vurdering. Miljødirektoratet uttaler:

«Miljødirektoratet mener det bør foretas en nærmere vurdering av hvilke føringer som skal gjelde ved eventuelt salg av utmarksarealer fra det framtidige selskapet. Miljødirektoratet har forståelse for at fondets eiendommer må forvaltes på en måte som sikrer framtidige inntekter til istandsetting av kulturhistorisk viktige kirkebygg. Samtidig vil et salg av store arealer fra OVF til private ha betydning for allmenhetens rett til småviltjakt og fiske på disse arealene.»

Miljødirektoratet viser til Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet, hvor det framgår at «Regjeringen vil videreføre det langsiktige arbeidet med skogvern, som i all hovedsak vil skje gjennom vern av offentlig eid skog og ved frivillig vern av privateid skog,…» og til at dette er videre fulgt opp i Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond, der det heter: «I samarbeid med Miljødirektoratet vurderes det fortløpende om fondet kan bidra til økt vern av skog. Rundt 10 pst. av fondets skoger og utmark er i dag vernet eller inngår i verneplaner. Ved vern av skog får fondet erstatning på linje med private skogeiere. All skogsdrift er sertifisert etter godkjente miljøstandarder.»

Miljødirektoratet peker på følgende i sin høringsuttalelse:

«Miljømyndighetene og OVF har hatt ett langvarig og konstruktivt samarbeid om vern av skog på OVF sine eiendommer. OVF har bidratt med arealer til vern, men har i tillegg vært en svært viktig samarbeidspartner knyttet til makeskifteløsninger mot private grunneiere. Dette har bidratt til gode løsninger og at verdifulle skogområder er ivaretatt gjennom vern. Med dagens eiendomsportefølje vurderer Miljødirektoratet at OVF har få eiendommer som er aktuelle for vern, men det kan forekomme. Vår vurdering er at OVF fortsatt kan være en viktig samarbeidspartner knyttet til makeskifteløsninger mot private grunneiere. I tråd med vedtatt politikk forventer vi at dagens ordning, hvor OVF sine eiendommer kan brukes til vern og makeskifte, videreføres, uavhengig av framtidig organisering av OVF, og at skogarealer som fondet skal selge, stilles til rådighet for eventuelt makeskifte og/eller skogvern før salg.»

Universitetet i Oslo, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Norges arktiske universitet og Norges miljø- og biovitenskapelige universitet fester tomter av Opplysningsvesenets fond på sine universitetsområder. Leieforholdene er regulert i egne festekontrakter. Disse universitetene har tidligere bedt om å få overført de respektive tomtene vederlagsfritt fra Opplysningsvesentes fond.

Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet (NTNU), Universitetet i Oslo (UiO) og Norges miljø- og biovitenskaplige universitet (NMBU) reiser spørsmålet om vederlagsfri overføring av de respektive eiendommene. NMBU, UiO og NTNU sine høringssvar oppsummerer problemstillingen slik:

«Høringsnotatet problematiserer ikke hvilke samfunnsøkonomiske hensyn som tilsier at Opplysningsvesenets fonds portefølje bør holdes samlet eller deles før et aksjeselskap stiftes. En eventuell deling av porteføljen, som vil innebære at Stortinget i større grad må bevilge midler til vedlikehold og istandsetting av kirker enn hvis porteføljen holdes samlet, gir ikke nødvendigvis et dårligere samfunnsøkonomisk resultat enn hvis porteføljen holdes samlet. For så vidt gjelder de tomtene som Universitetet i Oslo, Norges teknisknaturvitenskapelige universitet, UiT – Norges arktiske universitet og Norges miljø- og biovitenskapelige universitet fester kan vi ikke se at staten er tjent med en ordning som innebærer at staten og statlig eide enheter settes opp mot hverandre på den måten som høringsnotatet og lovforslaget legger opp til – som innebærer at partene igjen kan stå som motparter i en rettssak.»

UiO uttaler som del av dette at:

«Det framgår av høringsnotatet at Barne- og familiedepartementet legger til grunn at fondets formuesmasse udelt bør overføres til aksjeselskapet som skal stiftes. Departementet unnlater derfor å drøfte om staten samfunnsøkonomisk vil være bedre tjent med at enkelte eiendommer beholdes i statlig eie, som f.eks. at næringsbygg overføres til Statsbygg, festetomter overføres til de fire universitetene og at skog og utmark overføres til Statskog, som er en statseid virksomhet.

Høringsnotatet drøfter heller ikke spørsmålet om de tomter som Opplysningsvesenets fond, som fra 2023 selv er del av staten, bortfester til andre deler av staten, som universitetene, bør håndteres på en annen måte enn tomter som bortfestes til private parter. Alternativet er at tomter som festes bort til statlige aktører tas ut av porteføljen, før aksjeselskapet stiftes, og overføres til den institusjon som bruker tomten.»

(…)

«Vi kan ikke se at departementets forslag om overføring en bloc av fondets eiendeler til et aksjeselskap er vurdert ut fra samfunnsøkonomisk nytte basert på prinsipper tilsvarende de som følger av Utredningsinstruksen.»

UiO sier videre at:

«Vi mener at det gir liten mening at et statlig eid aksjeselskap skal søke å få høyest mulig avkastning fra en statlig virksomhet som er finansiert av Stortinget. Inntil aksjeselskapet er stiftet, er det med hjemmel i lov om Opplysningsvesenets fond, rettslig mulig å avverge en slik situasjon. Det kan gjøres ved at den aktuelle eiendommen overføres vederlagsfritt til Universitetet i Oslo – og tilsvarende for Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, UiT– Norges arktiske universitet og Norges miljø- og biovitenskapelige universitet.»

Drangedal kommune peker i sin høringsuttalelse på manglende vurderinger i høringsnotatet om forhold knyttet Opplysningsvesenets fond som grunneier i sentrumsområder i mange distriktskommuner, og hevder at det er grunn til å forvente at forvaltning og eierskap av Drangedal kommunesentrum vil bli mer bedriftsorientert og kostnadsdrivende etter en omdanning til aksjeselskap. Kommunen har følgende krav i forbindelse med omdanningen:

«Drangedal kommune krev at Staten vurderer den svært uheldige monopolsituasjonen som OVF har i vårt kommunesentrum og at kommunen difor får overta areala i Drangedal sentrum før desse inngår i eit nyoppretta aksjeselskap.»

Kommunesektorens organisasjon KS peker også på at fondets store eiendomsportefølje har betydning for samfunnsutviklingen og kommunenes handlingsrom, særlig i sentrumsnære områder. Knut Sørgaard (privatperson) peker også på sentrumsnære områder og at nasjonal politikk innen areal, transport og klima- og miljøpolitikk bør hensyntas i det nye selskapet.

I høringsuttalelsen fra Karmøy kommune vises det til en spesiell eiendom i kommunen som Opplysningsvesenets fond eier. Det pekes på at eiendommen neppe har noen økonomisk gevinst eller potensiale for Opplysningsvesenets fond og ønsker, dersom omdanningen åpner for det, å overta eiendommen.

5.2.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med flere høringsinstanser som peker på at det er viktig å legge til rette for allmennhetens ferdsel, jakt og fiske i utmark.

Opplysningsvesenets fond har slik departementet forstår det, bl.a. gjennom en rekke avtaler med lokale jeger- og fiskeforeninger, gjort sine utmarksområder tilgjengelige for allmennheten. Fondets eiendommer karakteriseres ved at de, i motsetning til f.eks. Statskog SF sine store og sammenhengende eiendommer, består av en rekke mindre teiger spredt i mange kommuner. Mange av teigene oppnår ikke alene minsteareal til f.eks. storviltjakt. I mange kommuner inngår derfor fondets teiger i lokale grunneiersamarbeid, jf. viltloven kapittel VIII. Tilsvarende gjelder for innlandsfiske gjennom reglene om felles forvaltning i lakse- og innlandsfiskeloven. Tilrettelegging for allmennhetens ferdsel, jakt og fiske i utmark er en målsetning for fondet i dag. Overføringen av skog- og utmarksområdene til et heleiet statlig aksjeselskap vil i utgangspunktet ikke endre på noe av dette. Arealene vil også fortsatt være statseid gjennom statens eierskap i det nyetablerte aksjeselskapet.

Enkelte høringsinstanser tar til orde for en overføring av fondets skog- og utmarksarealer til Statskog. En vederlagsfri overføring av fondets skog- og utmarksarealer før omdanning til aksjeselskap er det ikke anledning til. Vederlagsfri overføring av eiendeler fra Opplysningsvesenets fond er avgrenset til rettssubjektet Den norske kirke, med unntak av gravplasser og kirkegrunn som kan overføres til soknene som kirkeeiere, jf. lov om Opplysningsvesenets fond 18. juni 2021 § 5 og Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond.

Departementet kan heller ikke se at en overføring til Statskog i utgangspunktet ville hatt betydning hva gjelder allmennhetens tilgang til jakt og fiske. Som omtalt over, er allerede store deler av fondets arealer tilgjengelig for allmennheten for jakt- og fiske.

Statens mål med eierskapet i aksjeselskapet Opplysningsvesenets fond er beskrevet over. Dette påvirker ikke tilgjengeligheten for allmennheten for jakt- og fiske på de aktuelle arealene. Som nevnt skal eventuelle utbytter fra Opplysningsvesenets fond fra statens side øremerkes istandsetting av kulturhistoriske viktige kirkebygg. Opplysningsvesenets fond som aksjeselskap vil, som fondet i dag, og som andre selskaper, ha mulighet til å justere og innrette sin virksomhet i tråd med hva som anses hensiktsmessig. Som ny eier er det naturlig at Nærings- og fiskeridepartementet etter overføring setter seg grundig inn i selskapets virksomhet, grunnlag for framtidig strategi og prioriteringer mv. i god dialog med styret.

I denne sammenheng vil vi også peke på Miljødirektoratets uttalelse der det heter at:

«Miljømyndighetene og OVF har hatt ett langvarig og konstruktivt samarbeid om vern av skog på OVF sine eiendommer. OVF har bidratt med arealer til vern, men har i tillegg vært en svært viktig samarbeidspartner knyttet til makeskifteløsninger mot private grunneiere. Dette har bidratt til gode løsninger og at verdifulle skogområder er ivaretatt gjennom vern.»

For departementet er det viktig å understreke at Opplysningsvesenets fond sine eiendeler er svært sammensatt og eiendomsporteføljen spenner fra mindre veiparseller til store landbruks- og skogeiendommer. I høringsuttalelsen fra Drangedal kommune blir det vist til at Opplysningsvesenets fond eier store sentrumsområder i kommunen og kommunen ønsker å overta disse. Dette gjelder for flere kommuner, også i de større byene. Vi viser til omtale over om at det ikke er anledning til overføring av eiendommer til annet enn markedsverdi.

Departementet legger vekt på at selskapet forvaltes på en bærekraftig og kostnadseffektiv måte av høy kvalitet for de kulturhistorisk viktige byggene, eiendommene og landbrukseiendommene som er igjen i selskapet. Selskapet skal som grunneier fortsatt ta vare på og videreutvikle verdier i porteføljen med eiendommer og bygg over hele landet på forretningsmessig måte og innenfor kommersielle rammer, fremdeles medvirke til utvikling lokalt med langsiktige og miljøriktige løsninger. Forventninger til bærekraft, samfunnsansvar, lederlønn mv. følger av Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap (eierskapsmeldingen).

Når det gjelder høringsuttalelsene fra universitetene vil departementet for ordens skyld peke på at Opplysningsvesenets fond i dag er et eget rettssubjekt, og ikke del av rettssubjektet staten. Fondets virksomhet er selvfinansierende og blir ikke finansiert over statsbudsjettet. Det vil også gjelde for det nye selskapet. Når det gjelder vederlagsfri overføring av eiendommer viser vi til vurderingen gitt over.

Med dette som utgangspunkt og i samsvar med forutsetningen for delingen av fondet og lov om Opplysningsvesenets fond, er det riktig å overføre alle eiendelene i fondet som staten er blitt eier av til det nye selskapet. Kommersielle diskusjoner om temaer som dette og annet samt Opplysningsvesenets fonds vurdering av slike forhold påvirkes for øvrig i utgangspunktet ikke av omdanningen eller overføring av ansvaret for eierskapet til Nærings- og fiskeridepartementet. Departementet opprettholder ut fra dette forslaget i høringsnotatet.

Se forslag til omdanningslov § 2.

5.3 Særlig om verdsettelse av aksjeinnskuddet

5.3.1 Gjeldende rett

Aksjeinnskuddet må verdsettes i forbindelse med omdanningen. Aksjelovens utgangspunkt i § 2-7 er at eiendelene skal verdsettes til virkelig verdi, med mindre det følger av regnskapsloven at innskuddet skal videreføres til balanseførte verdier. Regnskapsloven har ingen klar regulering ved omdanninger. Det er et grunnleggende regnskapsprinsipp at transaksjoner skal regnskapsføres til virkelig verdi, se regnskapsloven § 4-1 (1) nr. 1. Transaksjonen må være reell for at det skal være en regnskapsmessig transaksjon. Avgjørende er om det har funnet sted en overføring av risiko og kontroll, jf. NOU 1995: 30 Ny regnskapslov punkt 2.2 og Ot.prp. nr. 42 (1997–98) Om lov om årsregnskap m.v. (regnskapsloven) punkt 6.2.5. Det skjer en kontinuitetsgjennomskjæring for transaksjoner uten økonomisk innhold, som i relasjon til aksjeloven § 2-7 innebærer at innskuddet skal videreføres til balanseførte verdier. Løsningen beror på hva som utgjør god regnskapsskikk.

Finansdepartementet har i en uttalelse 18. november 1998 lagt til grunn at endring av juridisk form ikke i seg selv tilsier at det har skjedd en transaksjon. I juridisk teori er det framhevet at hver omdanning må vurderes konkret, og at sentrale vurderingskriterier er om det er kontinuitet på eiersiden og om det skjer endringer i kapitalstrukturen (Eckhoff m.fl.: Omdanning av virksomhet, Oslo 2005 side 42). Det vil også være sentralt om omdanningen innebærer endring av ansvarsforholdene og dermed risikoen knyttet til virksomheten.

5.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementets forslag i høringsnotatet innebærer at omdanningen av fondet gjennomføres med full eierkontinuitet. Ansvarsforholdet forblir da i all vesentlighet videreført ved overgang til aksjeselskap og det skjer dermed ingen endring av risikoen med virksomheten. Etter departementets vurdering utgjør den foreslåtte omdanningen derfor ingen reell regnskapsmessig transaksjon og aksjeinnskuddet skal derfor videreføres til balanseførte verdier.

Regnskapsmessig gjennomføres derfor omdanningen med kontinuitet. Skattemessig gjennomføres den med diskontinuitet og selskapet får nye skattemessige inngangsverdier, jf. punkt 8.1. Av praktiske årsaker foreslo departementet at det foretas verdivurderinger av selskapets eiendeler tidsmessig nært omdanningen, men det skal ikke gjøres verdivurderinger av aksjeinnskuddet i forbindelse med stiftelsen av det nye selskapet.

5.3.3 Departementets vurdering

Det var ingen av høringsinstansene som hadde merknader til forslaget. Departementet opprettholder ut fra det forslaget i høringsnotatet.

5.4 Oppløsning, nedleggelse og sletting av dagens rettssubjekter

Departementet foreslo i høringsnotatet at etter omdanningen består rettssubjektene Opplysningsvesenets fond og Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond inntil de blir oppløst og slettet. Departementet foreslo videre i høringsnotatets § 7 at lov om Opplysningsvesenets fond oppheves fra den tid Kongen bestemmer. Slik beslutning vil formelt oppløse dagens særlovsfond. Tilsvarende beslutning treffes av departementet om nedleggelse av forvaltningsorganet, som etter virksomhetsoverdragelsen ved omdanningen ikke vil ha ansatte. Når beslutning om oppløsning og nedleggelse er truffet sendes melding til Foretaksregisteret om sletting.

Det var ingen av høringsinstansene som hadde merknader til forslaget. Departementet opprettholder ut fra det forslaget i høringsnotatet.