2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Innledning
Gjeldende havne- og farvannslov trådte i kraft 1. januar 2010. Lovens farvannskapittel skal bidra til sikker sjøtrafikk. Lovens havnekapittel inneholder alminnelige bestemmelser om havner, og særlige bestemmelser om kommunenes havnevirksomhet. Loven regulerer statens og kommunenes ansvar og myndighet i havne- og farvannsforvaltningen. Hovedmålsettingen med loven var å etablere et juridisk rammeverk som skal bidra til økt bruk av sjøtransport som en effektiv og miljøvennlig transportform.
I etterkant av ikrafttredelsen er det stilt spørsmål ved om loven oppfyller hovedmålsettingen. I følge Sundvolden-plattformen skal havne- og farvannsloven moderniseres og revideres «med sikte på å åpne for at havner kan organiseres som aksjeselskap.» Videre følger det av regjeringens «Nasjonal havnestrategi» at regjeringen vil «utvikle et regelverk for havnekapital som legger til rette for markedsorienterte havner til det beste for sjøtransporten». I Granavolden-plattformen fremgår det at «Regjeringen vil legge frem en ny havne- og farvannslov for å styrke sjøtransportens konkurranseevne. Loven vil bidra til sikker og effektiv sjøtransport, og bygge oppunder næringsutvikling og vekst».
Samferdselsdepartementet etablerte høsten 2014 en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Samferdselsdepartementet og Kystverket. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å foreta en vurdering av om loven oppfyller lovgivers intensjoner, og på den bakgrunn foreslå endringer i regelverket.
Arbeidsgruppen la frem sin rapport for Samferdselsdepartementet i desember 2015. Arbeidsgruppens endringsforslag er relativt omfattende, og er av både teknisk og materiell karakter. En omfattende endringsproposisjon basert på arbeidsgruppens rapport, ville komplisere rettskildebildet for brukerne. Det var derfor ønskelig med en helhetlig gjennomgang av samtlige kapitler i havne- og farvannsloven, med sikte på å realisere regjeringens mål om å opprettholde og styrke det høye sjøsikkerhetsnivået, og tilrettelegge for godstransport på sjø. På denne bakgrunn oppnevnte regjeringen ved kongelig resolusjon av 12. august 2016 et utvalg som fikk i oppdrag å utrede forslag til ny havne- og farvannslov.
I mandatet til havne- og farvannslovutvalget fremgår det at utvalget skal vurdere om det er andre virkemidler innenfor Samferdselsdepartementets ansvarsområde som bør reguleres i havne- og farvannsloven. Lostjenesten er et tiltak for sikker sjøtransport som er regulert i losloven (2014), og er derfor et tiltak som er vurdert innlemmet i ny havne- og farvannslov. Losloven har som formål å trygge ferdselen på sjøen ved å sikre tilstrekkelig farvannskompetanse om bord på fartøy i norske farvann. Loven regulerer blant annet plikt til å bruke los, organisering av lostjenesten, krav til losen og skipsførers og losens plikter ved losing.
Samferdselsdepartementet sendte 30. april 2018 på høring et forslag til endringer i losloven for å fjerne rettslige hindre for autonom kystseilas, samtidig som sjøsikkerheten ivaretas. Forslaget følger opp lovutvalgets anbefaling om å gjennomgå bestemmelsene om losordningen med sikte på å gjøre loven teknologinøytral.
2.2 NOU 2018: 4 Sjøveien videre – Forslag til ny havne- og farvannslov
2.2.1 Havne- og farvannslovutvalget – oppnevning og sammensetning
Havne- og farvannslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. august 2016 med mandat om å foreta en fullstendig gjennomgang av havne- og farvannsloven. Utvalget skulle avgi sin rapport til Samferdselsdepartementet innen 1. desember 2017, men fikk utsatt frist til 1. mars 2018.
Utvalget fikk denne sammensetningen:
Advokat Kristin Bjella, Oslo (leder)
Kommunikasjonsdirektør Anne Marit Bjørnflaten, Tromsø
Regiondirektør John Erik Hagen, Haugesund
Advokat Inger Hygen, Bergen
Havnedirektør Wollert Krohn-Hansen, Trondheim
Advokat Arne-Martin H. Sørli, Oslo
Advokat Siri Tofte, Kristiansand
Daglig leder Adrianne Ubeda, Tromsø
Professor i samfunnsøkonomi Haakon Vennemo, Oslo
2.2.2 Utvalgets mandat
Bakgrunn og mål for utvalgets arbeid er beskrevet i den kongelige resolusjonen om oppnevnelsen. Det heter her:
1. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget
Havne- og farvannsloven trådte i kraft 1. januar 2010. Lovens farvannsdel skal bidra til sikker sjøtrafikk. Lovens havnedel inneholder alminnelige bestemmelser om havner, og særlige bestemmelser om kommunenes havnevirksomhet. Loven regulerer statens og kommunenes ansvar og myndighet i havne- og farvannsforvaltningen.
Hovedmålsettingen med loven var å etablere et juridisk rammeverk som skal bidra til økt bruk av sjøtransport som en effektiv og miljøvennlig transportform.
I etterkant av ikrafttredelsen, er det stilt spørsmål ved om loven oppfyller hovedmålsettingen. I regjeringens politiske plattform fremgår det at havne- og farvannsloven skal moderniseres og revideres «med sikte på å åpne for at havner kan organiseres som aksjeselskap.» Videre følger det av regjeringens «Nasjonal havnestrategi» at regjeringen vil «utvikle et regelverk for havnekapital som legger til rette for markedsorienterte havner til det beste for sjøtransporten».
Samferdselsdepartementet etablerte høsten 2014 en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Samferdselsdepartementet og Kystverket. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å foreta en vurdering av om loven oppfyller lovgivers intensjoner, og på den bakgrunn foreslå endringer i regelverket.
Arbeidsgruppen la frem sin rapport for Samferdselsdepartementet i desember 2015. Arbeidsgruppens endringsforslag er relativt omfattende, og er av både teknisk og materiell karakter. Forslagene omfatter lovens formål, hovedregler og detaljregler, og er forholdsvis gjennomgripende, både når det gjelder språk og oppbygging. I tillegg foreslås det å omnummerere et betydelig antall paragrafer. Reglene om havnekapital er ikke behandlet av arbeidsgruppen, fordi det ble ansett som nødvendig å avvente utfallet av andre prosesser med betydning for organisering og forvaltning av kommunal næringsvirksomhet. På grunn av tidsrammen, har ikke arbeidsgruppen foreslått endringer i reglene om tiltak ved ulykker og andre hendelser i farvannet.
En lov skal inneholde gode, klare og tydelige regler som fungerer etter sin hensikt. En omfattende endringsproposisjon basert på arbeidsgruppens rapport, vil komplisere rettskildebildet for brukerne. Det er videre ønskelig med en helhetlig gjennomgang av samtlige kapitler i havne- og farvannsloven, med sikte på å realisere regjeringens mål om å opprettholde og styrke det høye sjøsikkerhetsnivået, og tilrettelegge for godstransport på sjø.
2. Generelle målsettinger og rammer for utvalgsarbeidet
Utvalget skal foreta en fullstendig gjennomgang av havne- og farvannsloven med sikte på å bedre sikkerheten til sjøs, og tilrettelegge for effektiv og miljøvennlig sjøtransport. Hensynet til effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser skal vektlegges. Siktemålet er videre å avdekke svakheter ved gjeldende lov, og å foreslå forbedringer for å sikre klare og forutsigbare rammer for kommunenes havne- og farvannsforvaltning og havnevirksomhet. Utvalget må vurdere hva som bør reguleres i henholdsvis lov og i forskrift, om det er regler som bør oppheves, og om det er andre virkemidler innenfor Samferdselsdepartementets ansvarsområde som bør reguleres i havne- og farvannsloven.
Utvalget skal fremme forslag til ny lov om havner og farvann. Utvalget skal vurdere om strukturen i gjeldende lov er hensiktsmessig. Ved utarbeidelsen av lovteksten skal utvalget legge vekt på forenkling, oversiktlighet, lesbarhet og praktisk anvendbarhet. Det skal så langt det er mulig benyttes kjønnsnøytrale ord og uttrykk i lovteksten.
Utvalget skal vurdere om det er behov for lovendringer i havne- og farvannsloven for å sikre at havne- og farvannsforvaltningen organiseres og utøves i overensstemmelse med internasjonale avtaler. Utvalget skal gi en oversikt over havne- og farvannslovgivningen i land som har sammenlignbare forhold som Norge. Utvalget skal se hen til slik regulering i den grad det vurderes som hensiktsmessig.
Rapporten fra arbeidsgruppen som fikk i oppdrag å evaluere og revidere havne- og farvannsloven er ikke bindende eller begrensende for utvalgets arbeid. Rapporten gjøres tilgjengelig for utvalget. Utvalget kan innhente eksterne utredninger innenfor de økonomiske rammene for utvalgsarbeidet.
3. Utredning av særlige spørsmål
3.1 Lovens formål
Utvalget skal vurdere lovens formålsbestemmelse med sikte på presisering og forenkling.
3.2 Definisjoner
Utvalget skal vurdere lovens definisjonsbestemmelser, herunder behovet for de enkelte definisjonene, og om definisjonene klargjør begrepene som benyttes i loven på en tilfredsstillende måte.
3.3 Generelle bestemmelser om havner
Utvalget skal vurdere lovens generelle bestemmelser om havner med sikte på å unngå unødvendig dobbeltregulering av forhold som er regulert i annet regelverk. Utvalget skal videre foreslå en regulering av havnevirksomhet som er i tråd med internasjonale avtaler og regelverk.
3.4 Kommunal havnevirksomhet
Utvalget skal vurdere lovens særlige regulering av kommunal havnevirksomhet og kapitalen i kommunale havner (havnekapitalen). Bestemmelsene skal utformes slik at de legger til rette for markedsorienterte havner. Regelverket skal videre legge til rette for at havnekapitalen og havnevirksomheten forvaltes på en mest mulig effektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom måte. Forslaget må være i tråd med de generelle rammebetingelsene for kommunal næringsvirksomhet, herunder statsstøtte- og konkurranseregelverket.
3.5 Bruk av farvann og havn
Utvalget skal vurdere om det er behov for endringer i lovens regulering av orden og bruk av farvannet og havnen.
3.6 Etablering av nye navigasjonsinnretninger
På bakgrunn av gjeldende praksis, skal utvalget vurdere om lovens fordeling av ansvar for etablering av nye navigasjonsinnretninger mellom stat og kommune er hensiktsmessig.
3.7 Avgifter
Utvalget skal presisere og forenkle hjemlene til å kreve anløpsavgift og sikkerhetsavgift.
4. Mandatets avgrensning mot særlige spørsmål
Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere regulering av de arbeidsrettslige forhold i havnene. Det faller utenfor utvalgets mandat å vurdere hjemlene for sikkerhetsavgift og anløpsavgift.
5. Avslutning
Utvalget skal utforme lovforslagene i samsvar med anbefalingene i Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4-1. Et vesentlig siktemål med lovarbeidet er å oppnå brukervennlige regler. Lovforslaget bør derfor ha god systematikk og et enkelt og klart språk.
Minimumskravene til utredninger som fremkommer av punkt 2-1 i utredningsinstruksen må adresseres særskilt i utredningen. Dette innebærer at utvalget må
beskrive problemstillingen og formulere målet med lovforslaget
utrede relevante tiltak
kartlegge prinsipielle spørsmål
beskrive forventede virkninger av lovforslaget for alle som berøres, herunder nytte- og kostnadsvirkninger
begrunne anbefalte tiltak, herunder behovet for å utforme en ny havne- og farvannslov
redegjøre for forutsetningene for at nytt regelverk skal få forventet effekt
Utredningen skal videre inneholde en vurdering av når og hvordan regelverket bør evalueres.
Utvalget skal avgi sin rapport til Samferdselsdepartementet innen 1. desember 2017.
2.2.3 Høring
Havne- og farvannslovutvalget la frem sin utredning 1. mars 2018. Samferdselsdepartementet sendte NOU 2018: 4 på høring 13. mars 2018. Høringsfristen var 15. juni 2018.
Det ble sendt inn om lag 125 høringsinnspill. Høringsinstansene har særlig vært opptatt av ansvars- og myndighetsfordeling mellom stat og kommune knyttet til farvannsforvaltning, regulering av kommunale havners økonomi og mottaksplikt. Høringsinnspillene vil bli nærmere omtalt i tilknytning til de enkelte forslagene.
2.2.4 Høringsinstanser
Havne- og farvannslovutvalgets utredning ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Alle fylkeskommunene
Alle fylkesmennene
Alle kommunene
Datatilsynet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Finanstilsynet
Fiskeridirektoratet
Forsvarsstaben
Havforskningsinstituttet
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
Kartverket
Konkurransetilsynet
Kystverket
Luftfartstilsynet
Miljødirektoratet
Norsk Polarinstitutt
Oljedirektoratet
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksantikvaren
Sametinget
Sjøfartsdirektoratet
Statens Havarikommisjon for Transport
Statens Strålevern
Sysselmannen på Svalbard
Toll- og avgiftsdirektoratet
Tromsø Maritime Skole
Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo, Nordisk institutt for sjørett
Universitetet i Tromsø
Vegdirektoratet
Ålesund Maritime Skole
Advokatforeningen
Assuranceforeningen Skuld
Bukser og Berging AS
Dampskibsexpeditørernes Forening
De Sjøkyndiges Forbund
Den Norske Turistforening
Det Norske Maskinistforbund
Drivkraft Norge
Finansnæringens hovedorganisasjon
Fiskebåt
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Forbundet Kysten
Friluftslivets fellesorganisasjon
Friluftsrådenes Landsforbund
Gard
Gjensidige Forsikring
Greenpeace Norden
Hurtigbåtenes Rederiforbund
If forsikring
K. G. Jebsen-senter for havrett
Intertanko
Kommunenes Sentralforbund
Kongelig Norsk Båtforbund
KS Bedrift havn
KS Storbynettverk
Kystrederiene
Landsorganisasjonen i Norge
Marintek
Maritimt Forum
Maritimt Opplæringskontor Sør/Vest Norge
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og Ungdom
NHO Logistikk og Transport
NHO Sjøfart
Nordisk Skibsrederforening
Norges Fiskarlag
Norges Forskningsråd
Norges Kystfiskarlag
Norges Luftsportforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Motorsportforbund
Norges Naturvernforbund
Norges Rederiforbund
Norsk fyrhistorisk forening
Norsk Industri
Norsk Losforbund
Norsk Maritimt Museum
Norsk olje og gass
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skipsmeglerforbund
Norske Havner
Norwegian Hull Club
Næringslivets Hovedorganisasjon NHO
Oljeindustriens Landsforening
Opplæringskontoret for maritime fag
Redningsselskapet
The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Tryg forsikring
WWF Norge
YS Stat
2.3 Endringer i losloven for å legge til rette for autonom kystseilas
2.3.1 Høringsbrev
Samferdselsdepartementet har utarbeidet et forslag til endringer i losloven (2014) for å fjerne rettslige hindre for autonom kystseilas, samtidig som sjøsikkerheten ivaretas. Forslaget følger opp lovutvalgets anbefaling om å gjennomgå bestemmelsene om losordningen med sikte på å gjøre loven teknologinøytral, jf. NOU 2018: 4 kapittel 9.9.2 Videre foreslår departementet endringer i enkelte av bestemmelsene i losloven med hensikt å forbedre språket i loven. Endringene er ment å gjøre loven enklere å forstå. Det ble i tillegg foreslått endringer for å gjøre språket i losloven kjønnsnøytralt.
Departementets forslag til lovendringer vil innebære at de generelle reglene for losplikt vil gjelde også ved autonom kystseilas. Departementet foreslår å innføre en tredje måte å oppfylle losplikten på, i tillegg til de eksisterende ordningene med bruk av los eller navigatør med farledsbevis. Det foreslås at ordningen utformes som et tillatelsesregime, der reder kan gis tillatelse til autonom kystseilas i et bestemt område på nærmere angitte vilkår. Den viktigste forutsetningen for å få tillatelse vil være at sikkerheten for det aktuelle fartøyet og for annen trafikk i farvannet er ivaretatt. For en nærmere redegjørelse for forslaget vises det til kapittel 8.11.2.
2.3.2 Høring
Forslag til endringer i losloven for å legge til rette for autonom kystseilas ble sendt på høring 30. april 2018, med høringsfrist 15. august 2018.
Departementet mottok 26 høringsinnspill, hvorav 19 var med merknader.
2.3.3 Høringsinstanser
Høringsbrev og høringsnotat ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Alle fylkesmennene
Datatilsynet
Direktoratet for forvaltning og IKT
Finanstilsynet
Fiskeridirektoratet
Forsvarets forskningsinstitutt
Havforskningsinstituttet
Hovedredningssentralen Nord-Norge
Hovedredningssentralen Sør-Norge
Høgskolen i Sørøst-Norge
Innovasjon Norge
Kartverket
Konkurransetilsynet
Kystverket
Miljødirektoratet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Nasjonal Sikkerhetsmyndighet
Nordisk Institutt for Sjørett
Nord universitet
Norges Forskningsråd
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Norsk Polarinstitutt
Oljedirektoratet
OsloMet
Petroleumstilsynet
Politidirektoratet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Sjøfartsdirektoratet
Statens Havarikommisjon for Transport
Statens strålevern
Sysselmannen på Svalbard
Toll- og avgiftsdirektoratet
Vegdirektoratet
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Advokatforeningen
AECO
Asko
Assuranceforeningen Skuld
Bukser og Berging AS
Dampskibsexpeditørernes Forening
Det Norske Maskinistforbund
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
DNV GL
Finans Norge
Fiskebåt
Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening
Forbundet Kysten
Gard
Gjensidige Forsikring
Greenpeace Norden
Hurtigbåtenes Rederiforbund
If forsikring
ITS-Norge
K. G. Jebsen-senter for havrett
Kongelig Norsk Båtforbund
Kongsberg Maritime
KS Bedrift Havn
Kystrederiene
Landsorganisasjonen i Norge
Marintek
Maritimt Forum
Maritimt Opplæringskontor Sør/Vest Norge
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og Ungdom
Naturvernforbundet
NHO Logistikk og Transport
NHO Sjøfart
Nordisk Skibsrederforening
Norges Fiskarlag
Norges Kystfiskarlag
Norges Miljøvernforbund
Norges Rederiforbund
Norske Havner
Norsk Forum for Autonome Skip
Norsk Industri
Norsk Losforbund
Norsk olje og gass
Norsk Petroleumsinstitutt
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
Norsk Skipsmeglerforbund
Norwegian Hull Club
Norsk Tjenestemannslag
Næringslivets hovedorganisasjon NHO
Norske Maritime Leverandører
Opplæringskontoret Maritime Fag
Oslo Cruise Network
Oslo Yrkesbåtrederes Forening
Redningsselskapet
Riksadvokaten
Rolls Royce
SINTEF Ocean
Sjømannsforeningenes Landsforbund
Sjøassurandørernes Centralforening (Cefor)
Transportbrukernes Fellesorganisasjon
Transportøkonomisk institutt
Tryg forsikring
Virke
Wilh. Wilhelmsen
WWF Norge
Yara
YS Stat
Zero