4 Internasjonal og nordisk rett

4.1 Internasjonal rett

4.1.1 Folkerettslige konvensjoner

FNs havrettskonvensjon setter de viktigste folkerettslige rammene for regulering av sjøtransport og farvann. Havrettskonvensjonen regulerer statenes rettigheter og plikter i havområdene, luftrommet over disse, havbunnen og dens undergrunn. Konvensjonen gir regler om blant annet fiske og fangst, skipsfart, oljevirksomhet, miljøvern, vitenskapelig havforskning og teknologioverføring, og den har regler om tvisteløsningssystemer. Havrettskonvensjonen har regler om at kyststaten kan opprette et sjøterritorium på inntil 12 nautiske mil fra grunnlinjene, og den presiserer retten til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet. Konvensjonen er i stor grad ansett å gi uttrykk for internasjonal sedvanerett.

I havretten er det særlig to prinsipper som står mot hverandre: havets frihet og retten til uskyldig gjennomfart versus kyststatens jurisdiksjon. Havretten gir således Norge som kyststat både rettigheter og plikter knyttet til forvaltning av våre farvann. Havretten og flaggstatsprinsippet er utgangspunktet for utviklingen av regelverket i FNs sjøfartsorganisasjon IMO.1

SOLAS-konvensjonen (1974) stiller i hovedsak krav til skipenes konstruksjon og utrustning. Den har i tillegg bestemmelser om sjøtrafikksentraler, navigasjonshjelpemidler, kommunikasjon, AIS og sporingssystemer, samt bestemmelser om sikring av skip og havn. I tillegg er det i IMO utarbeidet en rekke ansvarskonvensjoner som er grunnlaget for sjølovens erstatningsregler knyttet til maritime ulykker og hendelser.

STCW-konvensjonen2 stiller kvalifikasjonskrav for sjøfolk, og inneholder regler om opplæring, sertifikater og vakthold for sjøfolk. Konvensjonen har også regler om flaggstatenes utdanning av sjøfolk, herunder navigatører.

4.1.2 EØS-regler

4.1.2.1 Havneforordningen

Forordning (EU) 2017/352 (heretter havneforordningen) fastsetter et rammeverk for levering av havnetjenester og gir felles regler om finansiell gjennomsiktighet for havner. Havneforordningen er markert som EØS-relevant, og må inntas i norsk rett, jf. EØS-avtalen artikkel 7 (a). Dette innebærer at forordningen skal gjennomføres i norsk rett etter sin ordlyd og forutsetter en hjemmel i havne- og farvannsloven for å gi nærmere bestemmelser om havners forvaltning av virksomhet i havnene.

Havneforordningen gjelder som utgangspunkt for havner i det transeuropeiske transportnettet (TEN-T).3 I Norge omfatter dette 16 havner.4 Den enkelte medlemsstat kan velge å gi forordningen anvendelse også for andre havner, jf. forordningens art. 1(6). Formålet med havneforordningen er å legge til rette for markedsadgang i havner for leverandører av havnetjenester og å etablere finansiell transparens og autonomi i havner. Dette skal bidra til økt kvalitet og effektivitet i havnetjenester og legge til rette for investeringer i havner, og dermed redusere kostnader for transportbrukere og fremme nærskipsfart.

Havneforordningens betydning for havne- og farvannsloven omtales nærmere under kapittel 9.1 om organisering av havner, kapittel 9.6 om regulering av kommunale havners kapitalforvaltning og under kapittel 9.7 om betaling for havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur.

4.1.2.2 Direktiv om utbygging av infrastruktur for alternative drivstoff

Direktiv 2014/94/EU fastsetter rammeverk for utbygging av infrastruktur for alternative drivstoff. Direktivet fastslår blant annet at det skal utarbeides en nasjonal handlingsplan hvor hvert land uttrykker det nasjonale ambisjonsnivået for utbygging av infrastruktur for alternative drivstoff, og at det fastsettes regler i tråd med de tekniske standardene i direktivet.

Direktivets artikkel 4 omfatter elektrisitetsforsyning til transport, og i henhold til Art. 4. nr. 6 skal landstrømforsyning til sjøtransport som tas i bruk eller fornyes fra og med 18. november 2017 oppfylle de tekniske spesifikasjonene i standarden IEC/ISO/IEEE 80005-1, jf. vedlegg II pkt. 1.7. Direktivets artikkel 6 gjelder naturgassforsyning til transport. Hvert land skal sikre at det settes opp et passende antall LNG-fyllestasjoner i havner, slik at sjøgående LNG-drevne fartøy kan seile på hele TEN-T-hovednettet innen 31. desember 2025.

Forslag til lov og forskrift som regulerer de tekniske kravene til infrastruktur for alternative drivstoff er sendt på høring, og planlegges fremmet i løpet av våren 2019.

Etter at de nye reglene har trådt i kraft må alle havner som vil tilby elektrisitetsforsyning til sjøtransport tilfredsstille de nye kravene.

4.1.2.3 EØS-avtalens regler om offentlig støtte

EØS-avtalens regler om offentlig støtte setter grenser for muligheten medlemsstater har til å gi støtte til næringsvirksomhet. Statsstøttebegrepet, slik dette er definert i artikkel 107(1) i traktaten om Den europeiske unions virkemåte og EØS-avtalen artikkel 61(1), omfatter støtte i enhver form som kommer fra offentlige kilder.

I henhold til EØS-avtalen artikkel 61 (1) skal «[m]ed de unntak som er fastsatt i denne avtale, […] støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.»

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har de siste årene behandlet flere klagesaker fra private foretak som mener at offentlige aktører i markedet nyter godt av ulike konkurransefordeler i kraft av å være offentlige, i strid med EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Det pekes på regulatoriske fordeler som skattefritak, konkursimmunitet for staten og fordeler gitt i enkelttilfeller, som bruk av offentlige midler (kryssubsidiering) på aktiviteter en offentlig aktør driver i markedet.

Kommunale havner driver økonomisk aktivitet i et marked med private aktører og de nevnte problemstillingene er derfor aktuelle. Disse utfordringene er imidlertid ikke særegne for kommunale havners økonomiske aktivitet, men er knyttet til rammeverket for kommunens aktivitet generelt. Det ble sommeren 2016 nedsatt en arbeidsgruppe som skulle komme med tiltak som kan styrke konkurransen mellom det offentlige og det private. Arbeidsgruppen leverte sin rapport «Like konkurransevilkår for offentlige og private aktører» i januar 2018. Rapporten ligger til behandling.

Departementet fremmer derfor ikke særlige bestemmelser for slike generelle utfordringer i havne- og farvannsloven.

4.2 Nordisk rett

4.2.1 Sverige

4.2.1.1 Havner

I Sverige er etablering av «allmän hamn» søknadspliktig til Sjöfartsverket dersom havnen er av vesentlig betydning for den allmenne samferdselen jf. § 1 i lag (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Begrepet «allmän hamn» omfatter havner som er åpne for allmenn trafikk. Etter loven § 2 skal en allmenn havn helt eller delvis legges ned dersom den ikke lenger behøves, eller ikke drives slik at formålet med havnen ivaretas.

Drift og forvaltning av havner reguleres gjennom kommunallagen (2017:725) og den alminnelige selskapslovgivningen, og ikke gjennom egen sektorlovgivning for havn. Utviklingen går i retning av at flere havner skiller eierskap og havnedrift i to adskilte virksomheter.

Det er ca. 50 offentlige havner i Sverige, hvorav syv er organisert som en del av den kommunale administrasjonen. De øvrige er organisert som aksjeselskap, helt eller delvis eid av kommunen. Havnens virksomhet finansieres gjennom vederlag for tjenester og avgifter fra fartøy som anløper eller seiler gjennom havnens sjøområde.

4.2.1.2 Farvann

Ovennevnte lov gjelder også for farleder. En «allmän farled» er definert som en farled som er betegnet som det, og som er fastsatt i Sjöfartsverkets kunngjøring om allmänna farleder och allmänna hamner (SJÖFS 1988:5). En allmenn farled kan etableres dersom farleden har vesentlig betydning for allmenn transport, fiskerinæringen eller for fritidsbåttrafikken, og det er nødvendig av hensyn til sikkerheten i farleden. Den ansvarlige for en farled har rett til å utføre «vattenverksamhet», som omfatter rett til å oppføre anlegg og andre tiltak uavhengig av eiendomsforholdene. Sjöfartsverket har ansvaret for farledene, mens Transportstyrelsen har myndighet til å regulere og kontrollere infrastrukturen i farvannet med hensyn til sikkerhet, tilgjengelighet, miljø og helse. Tiltak som kan påvirke ferdsel på sjøen, skal planlegges i samarbeid med Transportstyrelsen og for øvrig vurderes i tråd med miljølovgivningen.

4.2.2 Danmark

4.2.2.1 Havner

I Danmark reguleres havnene i lov om havne. Loven trådte i kraft 11. mars 2009 og ble revidert 27. mars 2012.

Lov om havne er en rammelov, som i tillegg til å inneholde regler om anlegg og vedlikehold av havner, mottaksplikt for skip, sikring av havnene og ordensregler for havnen, regulerer organiseringen av havnene og hvilke aktiviteter havnene kan utføre.

Danske havner kan etter loven organiseres som statshavn, kommunal havn, kommunal selvstyrehavn, helt eller delvis kommunalt eid aksjeselskap eller som privat havn. Alle havner kan forestå drift og etablering av havneinfrastruktur, samt utleie av arealer og eksisterende bygninger i havnen på markedsvilkår. Videre kan alle havner, gjennom et utskilt selvstendig selskap med begrenset ansvar, erverve arealer i begrenset avstand fra havnen og her yte tjenester til havnens brukere på markedsvilkår. Ut over dette er en havns driftsområder og aktiviteter bestemt av havnens organisasjonsform. Jo mer konkurranseorientert organisasjonsform havnen har valgt, desto større forretningsmessig frihet har den. Eksempelvis kan kommunale havner ikke utøve havnerelatert operatørvirksomhet eller tilby hjelpetjenester til skip. Når det gjelder kommunale selvstyrehavner og helt eller delvis kommunalt eide aksjeselskapshavner, kan disse utføre havnerelatert operatørvirksomhet og skipsrelaterte hjelpetjenester. Dette under forutsetning av at tjenesten ikke allerede ytes av en privat aktør, og at det heller ikke etter anbudsutlysning melder seg en privat aktør som vil utøve tjenesten på markedsvilkår.

Et ekspertutvalg fikk i 2017 i oppgave av transport-, bygnings- og boligministeren blant annet å vurdere om gjeldende havnelov regulerer de offentlig eide havnene på en slik måte at offentlige og private aktører har like konkurransevilkår. Ekspertutvalget avga sin rapport i april 2018. Utvalget poengterer at de offentlig eide havnene utfører en rekke forretningsmessige aktiviteter som dels ligger innenfor og dels utenfor de offentlige oppgavene. For å redusere risikoen for kryssubsidiering og sikre konkurranse på like vilkår, er det etter utvalgets syn nødvendig at de offentlig eide havnene organiseres som aksjeselskaper, og da to aksjeselskaper; ett for infrastruktur og ett for suprastruktur. Samhandel mellom de to selskapene skal baseres på prinsippet om armlengdes avstand. Utvalget anbefaler lempeligere regulering for mindre havner. For å styrke de private havnebrukernes rettsstilling anbefaler også utvalget at det etableres et målrettet tilsyns- og klageorgan med effektive sanksjonsbeføyelser.

4.2.2.2 Farvann

Den danske lov om sikkerhed til søs trådte i kraft 15. juni 2010. Loven stiller krav til bygging av skip og til skipets utstyr og drift. Den inneholder videre en hjemmel til å gi sjøveisregler og fartsrestriksjoner, og gir bestemmelser om ansvarsfordeling og myndighet for etablering av navigasjonssystemer og merking. Erhvervs- og vækstministeren er gitt myndighet til, etter forhandling med forsvarsministeren, å fastsette regler om overvåkningen av dansk farvann og skips anløp til havn.

Krav om å bruke los og krav til losen reguleres i lodsloven av 9. juni 2006, med de endringer som er gjort, senest i 2014.

4.2.3 Finland

4.2.3.1 Havner

Etter at lov om private allmenne havner og lov om kommunale havneordninger og trafikkavgifter ble opphevet i 2014, er det ingen særlovgivning som regulerer finske havner. Havnene drives på samme vilkår som private selskaper, og alle større havner er organisert som aksjeselskap. Det kreves imidlertid fortsatt en statlig godkjennelse ved nedleggelse av havn.

Selv om havnene er aksjeselskap, foreligger det visse begrensninger knyttet til eierforhold. Kommunene har plikt til å skille kommunal næringsvirksomhet som utøves i konkurranse med andre markedsaktører, ut i separate selskaper.

4.2.3.2 Farvann

Lag om fartygstrafikservice (2005/623) regulerer sjøtrafikksentralene, samt rapporteringsforpliktelser for fartøy. Ansvaret for farleder og navigasjonsinnretninger er regulert i Vattenlagen (587/2011) og Sjøtrafiklagen (463/1996). Farledene i Finland er delt inn i to kategorier; «allmänfarled» og «enskildfarled». «Allmänfarled» er den offentlige farleden hvor staten ved Trafikverket har ansvaret. Ansvaret for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet er lagt til Kommunikasjonsministeriet, og utøves av flere underliggende etater, der de mest sentrale er Trafikverket og Trafiksäkerhetsverket.

Trafikverket har blant annet ansvaret for farledene, herunder sjøkartlegging og isbryting, samt navigasjonsinnretninger og sjøtrafikksentralene.

Trafiksäkerhetsverket har blant annet ansvar for fartøyssikkerhet, miljøvern knyttet til skipsfart og ISPS-regelverket. De fungerer som tilsynsmyndighet og er ansvarlig for havnestatskontroll, sertifiserer sjømenn og loser, utsteder farledsbevis og utarbeider regelverk mv.

Lostjenesten i Finland er regulert i Lotsningslagen (940/2003). Loven regulerer lostjenesten, mens losing utføres av det statlig eide aksjeselskapet Finnpilot Pilotage AS.

4.2.4 Island

4.2.4.1 Havner

Det følger av den islandske havneloven fra 2003 at myndighetene skal gi bestemmelser om en havns virksomhet, herunder plassering, ledelse og sikkerhetsmessige forhold. Det er, med unntak for havner uten særlig virksomhet og liten eller ingen effekt på konkurransen, krav om havnestyre. Det skal gis bestemmelser om havnens styre og styrets rolle og ansvar. Avgjørelser om drift og investeringer skal utelukkende gjøres på grunnlag av kommersielle interesser.

4.2.4.2 Farvann

Ansvaret for de konkrete oppgavene knyttet til farvann er i stor grad fordelt mellom staten og kommunal havnemyndighet. Statens ansvar er avgrenset ved at det trekkes en grense inn mot havn. Slike havnegrenser fastsettes av departementet i forskrift.

Når det gjelder navigasjonsinnretninger, har staten ansvaret for innretninger langs kysten, mens havnene eier og drifter navigasjonsinnretninger som kun er for seilas inn og ut av havnene, eller inne i havneområdet. Også private kan etablere navigasjonsinnretning, men dette krever tillatelse fra statlige myndigheter.

Innenfor havnegrensen er det havnemyndigheten som er ansvarlig for å gi tillatelse til tiltak i farvannet. Tillatelser til tiltak utenfor havneavgrensningen håndteres av statlige myndigheter. Noen tiltak krever eksplisitt tillatelse fra ICETRA (The Icelandic Transport Authority), mens andre tiltak krever en uttalelse fra ICETRA.

Ansvaret for fremkommelighet er også fordelt mellom staten og havnen. Innenfor havneavgrensningene er dette havnemyndighetens ansvar. Utenfor havneavgrensningen er det statens ansvar å vurdere tiltak, når det mottas meldinger fra sjøfarende om hindringer for ferdselen.