6 Ny lov og ny struktur

6.1 Gjeldende rett

Havne- og farvannsloven (2009) er strukturert i tolv kapitler. Kapittel 1 og 2 inneholder innledende bestemmelser og bestemmelser om forvaltningsansvar og myndighet etter loven. Farvannsreguleringen er plassert i lovens kapittel 3, 4 og 5, om henholdsvis bruk av farvann, tillatelse og krav til tiltak, og tiltak ved ulykker og andre hendelser i farvannet. Regulering av havner er plassert i kapittel 6 og 7 om henholdsvis alminnelige regler om havner og havnevirksomhet. Fellesbestemmelser om blant annet tilsyn, forvaltningsansvar og straffeansvar følger av de avsluttende kapitlene.

Lovbestemte tiltak for sikker sjøtransport i norske farvann er i hovedsak regulert i gjeldende havne- og farvannslov (2009). Blant tiltakene som loven regulerer, er sjøtrafikksentralene, navigasjonsinnretninger, meldings- og informasjonstjenester og trafikkregulering. Et annet tiltak for sikker sjøtransport i norske farvann er lostjenesten. Losordningen er i dag regulert i losloven. Loven er beskrevet nærmere i kapittel 5.2.

6.2 Høringsforslaget

Utvalgets ambisjon har vært å utforme et forslag til lov slik at den er enkel å forstå for brukerne av loven. For å oppnå dette etablerte utvalget en egen lovteknikkgruppe med særlig ansvar for å utforme en brukervennlig lovtekst. Utvalget fikk også bistand fra Språkrådet. Et resultat av dette arbeidet er at flere av bestemmelsene i utvalgets lovforslag har en annen begrepsbruk og/eller en annen språklig oppbygning enn tilsvarende bestemmelser i gjeldende lov.

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å videreføre dagens lovstruktur i ny lov. Reguleringen av havner og farvann bør ifølge utvalget være samlet i én lov. Utvalget mener imidlertid at ny lov kan struktureres slik at det kommer tydeligere frem hvilke regler som gjelder bare for farvannsforvaltningen, hvilke som bare gjelder for havnevirksomheten, og hvilke som gjelder for begge områdene. På denne bakgrunn foreslår utvalget at loven inndeles slik at ett kapittel med tittelen «farvann» bare gjelder for farvannsforvaltningen, og ett kapittel med tittelen «havner» bare gjelder for havner. De øvrige kapitlene i lovforslaget er felles for begge områder.

Utvalget har vurdert om losloven bør tas inn som en del av havne- og farvannsloven. Det overordnede målet med losordningen er å bidra til å trygge ferdselen på sjøen ved å redusere sannsynligheten for skipsulykker langs norskekysten. Andre tiltak som er ment å sikre trygg ferdsel, for eksempel fyr og merker, sjøtrafikksentraler, trafikkregulering og maritime overvåkningssystemer, er regulert i havne- og farvannsloven. Det er etter utvalgets mening viktig å se losordningen i sammenheng med de andre forebyggende sjøsikkerhetstiltakene, noe som kan tilsi at den også bør ses i rettslig sammenheng med disse tiltakene.

Utvalget vektlegger at både havne- og farvannsloven og losloven har som et hovedformål å sikre trygg ferdsel i farvannet. Videre regulerer de to lovene i stor grad seilas langs norskekysten, og de retter seg langt på vei mot samme brukergruppe. Etter utvalgets vurdering vil regelverket fremstå som mer brukervennlig dersom loslovens bestemmelser innarbeides i havne- og farvannsloven. I tillegg vil dette kunne bidra til mer koordinert og helhetlig forvaltning av regelverket.

Utvalget viser i denne sammenheng til Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000), hvor det fremgår at en samling av regelverk i utgangspunktet anses å være av det gode, og at en oppsplitting av lovverket bør unngås. Utvalget vurderer videre at det ikke er forhold ved losordningen som skiller denne fra andre sjøsikkerhetstiltak i en slik grad at det tilsier at det er behov for å opprettholde reguleringen av losordningen i egen lov.

Utvalget påpeker at det var utenfor deres mandat å foreslå materielle endringer i losreguleringen. Utvalget har derfor bare foreslått språklige og lovtekniske endringer i bestemmelsene om los. Utvalget understreker at endringene i losreguleringen ikke er ment å ha materiell betydning.

6.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser uttrykker at de generelt er positive til forslaget til ny lov, og at forslaget fremstår som godt gjennomarbeidet. Flere påpeker at lovutkastet innebærer flere forenklinger, er skrevet i et forståelig språk og er oversiktlig og lettere å orientere seg i enn tidligere lover på området.

Det er om lag ti1 høringsinstanser som uttaler seg om utvalgets forslag om å innlemme losloven i ny havne- og farvannslov. De fleste stiller seg positive til utvalgets forslag. Flere av disse påpeker at en samling av regulering av statens tjenester for å ivareta sikkerheten i farvannet i én lov vil gi et mer helhetlig og oversiktlig regelverk. Kystverket påpeker at de deler synet på at losordningen tematisk hører sammen med de andre sjøsikkerhetstiltakene, men at de ser få gevinster ved å innarbeide losloven i ny havne- og farvannslov. Norsk Losforbund støtter ikke forslaget, og hevder at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet i lys av mandatets rekkevidde og utvalgets sammensetning. Norsk Losforbund hevder at utvalget er unyansert når de sier at begge lovene har som formål å sikre trygg ferdsel i farvannet. Brukerne av losloven og havne- og farvannsloven er ifølge Norsk Losforbund ikke sammenfallende, ettersom førstnevnte har et videre nedslagsfelt. Det er av enkelte høringsinstanser også påpekt at gjeldende lovs formål om Forsvarets oppgaver og krav om tilstrekkelig farvannskompetanse ved navigering og manøvrering langs kysten, bør videreføres i ny lov.

6.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til de lovtekniske grepene som utvalget har gjort for å utforme en lov som er enkel å forstå for de som skal lese og bruke loven. Loven foreslås derfor strukturert slik at det kommer tydeligere frem hvilke bestemmelser som gjelder bare for farvannsforvaltningen, hvilke som bare gjelder for havnevirksomheten, og hvilke bestemmelser som er felles. Departementet har, tilsvarende som utvalget, fått bistand fra Språkrådet for gjennomgang av lovtekst. Samarbeidet med Språkrådet har resultert i at flere av bestemmelsene i forslaget til ny lov har en annen begrepsbruk eller en annen språklig oppbygning enn tilsvarende bestemmelser i gjeldende lov.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innlemme losloven i ny havne- og farvannslov. Det vil etter departementets syn være hensiktsmessig å samle lovregulerte tiltak for sikker sjøtransport i norske farvann i én lov.

Departementet vurderer at formålet med de to lovene er samsvarende, og deler ikke Norsk Losforbunds syn på at det er unyansert å hevde at begge lovene har som formål å sikre trygg ferdsel i farvannet. At havne- og farvannsloven også skal tjene andre formål enn det losloven (2014) gjør, vil ikke medføre at losreguleringen vil tolkes eller anvendes annerledes enn om losloven fortsatt var regulert i en egen lov.

Departementet mener at en samling av de to lovene til én lov kan innebære at sjøsikkerhetstiltakene i større grad ses i sammenheng. Dette vil gjøre det enklere å holde tilstrekkelig oversikt over regelverket og innebærer således en forenkling. En innlemmelse av losloven i havne- og farvannsloven vil etter departementets syn ikke påvirke losordningens viktige rolle som virkemiddel for å oppnå trygg ferdsel til sjøs. Innlemmelsen av losloven er et lovteknisk grep uten materielle virkninger og vil ikke innebære endringer i hvordan losreguleringen tolkes. Departementets syn er at utvalgets vurderinger og høringen av forslaget gir et tilstrekkelig grunnlag for å kunne beslutte et slikt lovteknisk grep.