8 Farvann

8.1 Innledning

På sjøen gjelder som utgangspunkt prinsippet om fri ferdsel. Havne- og farvannsloven begrenser denne friheten til en viss grad gjennom regulering av aktivitet, ferdsel og bruk av farvannet. Formålet med reguleringen er å sikre trygg ferdsel og redusere risikoen for at ulykker skjer. Samtidig har konkurransen om arealene i kystnære områder tiltatt de siste årene, og således kan farvannsregulering i havne- og farvannsloven utgjøre et viktig virkemiddel for å avveie ulike brukerinteresser i sjøområdene. I tillegg kan hensynet til miljø vektlegges når ferdselsregulering skal fastsettes.

Dette kapitlet tar for seg havne- og farvannslovens regler om farvann. I tillegg til å omtale de materielle reglene om farvann, omhandler kapitlet lovens fordeling av ansvar og myndighet mellom stat og kommune. Om det er stat eller kommune som har ansvar og myndighet etter loven, har betydning for hvordan ansvaret og myndigheten følges opp, for det lokale selvstyret og for avveiningen mellom behovet for enhetlig regelverk fastsatt med et nasjonalt overblikk over hele kysten og behovet for regulering ut fra lokale behov.

8.2 Ansvar og myndighet etter loven

8.2.1 Gjeldende rett

Hovedreglene for lovens fordeling av ansvar og myndighet i farvannet fremgår av havne- og farvannsloven (2009) kapittel 2. Utgangspunktet er at forvaltningsansvar og myndighet i farvannet er lagt til staten, jf. § 7. Kommunen er gitt forvaltningsansvar og myndighet for farvannet i kommunens sjøområde, jf. § 9. Med kommunens sjøområde menes det området hvor kommunen har planmyndighet etter plan- og bygningsloven (2008). Det følger av plan- og bygningsloven at kommunen har planmyndighet én nautisk mil utenfor grunnlinjene.1 Hovedreglene for ansvars- og myndighetsfordelingen er illustrert i figur 8.1.

Kommunens ansvar og myndighet i eget sjøområde er imidlertid begrenset ved flere unntak, både saklig og geografisk. Flere av disse omtales nærmere i beskrivelsene av gjeldende rett i kapittel 8.3 til 8.6 og 8.9. Staten har ansvar og myndighet i hoved- og biled, også når denne går i kommunens sjøområde. Hoved- og biled er der hvor hoveddelen av trafikken på sjøen går, og er definert i Kystverkets digitale kartløsning «kystinfo», som er en del av forskrift om farleder (2009). Hovedregelen er at hoved- og biled opphører ved inngangen til havneområdet, se figur 8.1. I havner som har stamnetterminaler går imidlertid hoved- og biled helt inn til kaikant, se figur 8.2. Videre er det omkring disse havnene fastsatt et «havneområde» i sjø hvor kommunen har forvaltningsansvar også i hovedled og biled. Dette ansvaret omfatter imidlertid ikke etablering og utbedring av farleden, som er statens ansvar. Hvilke havner dette gjelder, fremgår av vedlegg 1 i farledsforskriften.

Kilde: Kystverket

Kilde: Kystverket

Ansvars- og myndighetsfordelingen får betydning for om det er stat eller kommune som har ansvar for fremkommeligheten i farvannet (kapittel 8.3), har myndighet til å regulere ferdsel (kapittel 8.4), har ansvar og myndighet for navigasjonsinnretninger og farvannsskilt (kapittel 8.5), har myndighet til å gi tillatelser til å iverksette tiltak etter loven (kapittel 8.6) og hvem som kan gi pålegg eller som selv kan iverksette tiltak ved ulykker og andre hendelser i farvannet (kapittel 8.9). Videre har fordelingen betydning for hvilke kostnader kommunene kan dekke gjennom anløpsavgiften (kapittel 8.12.3).

8.2.2 Høringsforslaget

Utvalgets flertall foreslår en ny modell for lovens fordeling av ansvar og myndighet. Et overordnet mål har ifølge utvalget vært å forenkle regelverket og gjøre det mer tilgjengelig for brukerne av loven. Utvalgets flertall mener at ansvars- og myndighetsfordelingen etter havne- og farvannsloven (2009) er unødig komplisert. Fordelingen medfører ifølge flertallet risiko for at både staten og kommunene må administrere likeartede tiltak for å oppnå samme effekt.

Forslaget innebærer at kommunen gjennomgående vil ha myndighet i havn, mens staten vil ha ansvar og myndighet i sjøområdene utenfor havn. Utvalget definerer «havn» som «sjø- og landområder som er tilrettelagt for mottak og fortøyning av fartøy, og andre områder som er tilknyttet disse». Utvalgsflertallets forslag fremgår av figur 8.3.

Kilde: Kystverket

Hensynet til forenkling og til effektiv og sikker bruk av farvannet har vært førende for utvalgets forslag. Utvalgets flertall uttaler at de har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret, ved at forslaget gir kommunen reell innflytelse på de områdene hvor kommunen har interesser.

Etter flertallets vurdering vil den foreslåtte modellen for det første gi enkle og tydelige grenser mellom statens og kommunens ansvars- og myndighetsområder, og for det andre sikre en enhetlig praksis uavhengig av kommunegrenser i farvannet og den enkelte kommunes økonomi og ressurser. Flertallet har også funnet det riktig at staten tar et større ansvar for kostandene med å tilrettelegge for sikker sjøtrafikk. Etter flertallets vurdering, er en konsekvens av forslaget at det ikke lenger vil være grunnlag for at kommunen skal kunne kreve inn anløpsavgift fra sjøtransporten.

Et mindretall mener at gjeldende lovs fordeling av forvaltningsansvar og myndighet mellom stat og kommune bør videreføres i ny lov. En konsekvens av dette er at mindretallet foreslår at også anløpsavgiften videreføres.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på om ansvaret og myndigheten etter loven bør fordeles slik som utvalgets flertall foreslår, eller om dagens fordeling bør videreføres. Statlige høringsinstanser som har uttalt seg om fordelingen, støtter utvalgsflertallet, herunder Klima- og miljødepartementet, Kystverket, Sjøfartsdirektoratet og Politidirektoratet. Kystverket mener i tillegg at all myndighetsutøvelse bør legges til staten. Høringsinstansene fra redersiden støtter utvalgsflertallet, herunder Norges Rederiforbund, Kystrederiene, Nordisk Skibsrederforening i tillegg til Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), NHO Logistikk og Transport og NHO Sjøfart samt ulike representanter for ulike brukergrupper av farvannet, herunder Norsk Friluftsliv mfl., Norsk Reiseliv, Nordland Fylkes Fiskarlag og Norges luftsportforbund.

De fleste kommuner og de fleste havner, samt organisasjoner som representerer kommune- og havnesiden, herunder blant andre KS Bedrift Havn, Norske Havner, Nettverk fjord- og kystkommuner og ORKidé Nordmøre regionråd, støtter mindretallets forslag om å videreføre gjeldende fordeling. Kommunesektorens Organisasjon (KS) ber Samferdselsdepartementet om å foreta ytterligere konsekvensutredning av havne- og farvannslovutvalgets forslag om endring i ansvar og myndighet for farvannet. Under forutsetning av at konsekvensutredningen ikke peker i noen annen retning, er KS enig i forslaget om at myndighetsutøvelsen som hovedregel legges til staten, men at berørte kommuner skal høres og deres innspill vektlegges.

8.2.4 Departementets vurdering

Departementet mener at utvalget peker på en del sentrale utfordringer med dagens fordeling av ansvar og myndighet mellom stat og kommune. Departementet er enig med utvalget i at hensynet til effektiv og sikker bruk av farvannet må være førende for fordelingen. Fordelingen bør ha enkle og tydelige grenser. Samtidig har en stor andel høringsinstanser påpekt at flere av de offentlige oppgavene etter loven krever lokalkunnskap og tilstedeværelse, og at utøvelsen av flere av disse oppgavene har en side til lokaldemokratiet. På denne bakgrunn mener departementet at det bør tas mer hensyn til kommunenes behov for ansvar og myndighet etter loven enn det som fremgår av utvalgets forslag.

Departementet mener at oppgaver som krever lokalkunnskap og tilstedeværelse og hvor hensynet til kommunens borgere gjør seg særlig gjeldende, bør legges til kommunen. Oppgaver som særlig krever sjøsikkerhets- og nautiskfaglig kompetanse og hvor nasjonale hensyn gjør seg gjeldende, bør legges til staten. Det samme gjelder der hvor det er særlig behov for enhetlig regelverk. Dette innebærer at kommunen bør ha mer ansvar og myndighet enn det som fremgår av utvalgsflertallets forslag.

Dagens geografiske fordeling mellom kommunen og staten, hvor kommunen har ansvar og myndighet der kommunen er planmyndighet etter plan- og bygningsloven (2008), og hvor staten har ansvar og myndighet i hoved- og biled og i farvannet for øvrig, er godt innarbeidet. Koblingen til planområdet etter plan- og bygningsloven (2008) bør etter departementets syn opprettholdes. Det samme gjelder systemet med hoved- og bileder. Hoved- og bileder er beskrevet nærmere i kapittel 3.3. Figur 8.4 illustrerer hva som vil være «kommunens sjøområde» etter loven, jf. forslaget til definisjon av begrepet i § 3 bokstav f.

Kilde: Kystverket

Dagens regulering hvor ansvars- og myndighetsfordelingen fremgår av et eget kapittel med hovedregler som det igjen gjøres unntak fra i enkeltbestemmelser, er etter departementets syn noe vanskelig tilgjengelig. For å gjøre fordelingen tydeligere foreslår departementet at fordelingen fremgår i de konkrete bestemmelsene som pålegger ansvar eller gir myndighet.

8.3 Fremkommelighet i farvannet

8.3.1 Gjeldende rett

Havne- og farvannsloven § 15 første punktum lovfester en plikt for myndigheten etter loven til å sørge for at ferdselen i farvannet ikke hindres eller vanskeliggjøres.

Plikten til å sørge for at ferdselen i farvannet ikke hindres eller vanskeliggjøres, er av faktisk karakter, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 159. Dette innebærer at ansvarlig myndighet må reagere med konkrete tiltak dersom det inntreffer hindringer eller ulemper som skaper vanskeligheter for skipstrafikken. Plikt til å reagere kan for eksempel inntre i relasjon til oppankrede fartøy, drivende gjenstander eller problemer med is. Plikten innebærer ikke at brukerne av farvannet har rettskrav på at myndighetene tilrettelegger for ferdsel på en slik måte at alt farvann skal være tilgjengelig for alle. Når plikten inntrer og hvor langt den går, må avgjøres på bakgrunn av faglige vurderinger og under hensyn til budsjettmessige prioriteringer.

Fordelingen av ansvaret etter § 15 følger hovedreglene for fordelingen, illustrert i figur 8.1.

8.3.2 Høringsforslaget

Utvalgets flertall mener at sikkerheten for sjøfarende og andre brukere av farvannet må være førende for hvor forvaltningsansvaret for farvannet bør ligge. Flertallet viser i denne forbindelse til stortingsmeldingen På rett kurs (Meld. St. 35 (2015–2016)). Der fremgår det at skipstrafikken i norske farvann har økt siden 2005, og at prognosene for utvikling i skipstrafikken frem mot 2040 tilsier en samlet økning på 41 prosent målt i utseilt distanse. Flertallet har også registrert at den forventede økningen i skipstrafikken frem mot 2040 innebærer en økning i forventet ulykkesfrekvens. Større fartøy og økt skipstrafikk kan kreve at det utvikles nye og effektive tiltak for å sikre at farledene er sikre og fremkommelige for alle som ferdes til sjøs. I møte med denne utviklingen mener flertallet at det er viktig at én myndighet har hovedansvaret, slik at sikkerheten kan ivaretas på en helhetlig og tydelig måte.

Gjeldende lovs ordning med at kommunens myndighetsområde i sjø etter havne- og farvannsloven er det samme som virkeområdet for plan- og bygningsloven, foreslås derfor ikke videreført. Kommunens myndighetsområde i sjø vil etter flertallets lovforslag følgelig ikke lenger omfatte sjøområder utenom havn. Utvalgsflertallet presiserer at forslaget ikke vil innebære innskrenkninger i kommunenes myndighet etter plan- og bygningsloven, verken i kommunens sjøområder eller i havn.

Flertallet påpeker at kystkommunene vil ha ulike forutsetninger for å kunne utøve ansvaret selv, og vurderer at Kystverket, med sin kompetanse og lange erfaring med sjøsikkerhetsarbeid, har de beste forutsetningene for å ivareta dette ansvaret. Utvalgsflertallet foreslår derfor at staten får hovedansvaret for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet. Forslaget er illustrert i figur 8.3.

Flertallet mener at statens forvaltningsansvar i farvannet bare bør gjelde for den alminnelige ferdselen. Utvalget viser til lovutkastet § 1, og presiserer at statens ansvar for fremkommelighet i praksis først og fremst vil gjelde i trafikkerte områder, og særlig i hoved- og biled og i farvannet forøvrig inn mot de kommunale trafikkhavnene.

Utvalgsflertallet viser til at Kystverket i dag har forvaltningsansvar for og myndighet i om lag 1075 hoved- og bileder, med en total utstrekning på nær 10 800 nautiske mil / 20 000 kilometer. Siden mesteparten av skipstrafikken foregår i hoved- og bileder, vil utvalgets forslag i stor utstrekning være en kodifisering av gjeldende praksis.

Statens forvaltningsansvar i farvannet bør, etter flertallets vurdering, ikke gjelde for området i sjøen som er knyttet direkte opp mot selve havneanlegget og havnens infrastruktur. Utvalget vektlegger at havnen som næringsaktør og tjenestetilbyder til sjøtransporten vil ha en særlig interesse i at det er god fremkommelighet inn til kaikant, og mener derfor at fremkommelighet i dette sjøområdet bør ivaretas av eierne av havnen eller havnene i dette området i fellesskap. Statens ansvar for fremkommelighet avgrenses derfor av utvalget mot farvannet i havn.

Utvalget presiserer at det er hensynet til sikkerhet i farvannet og klarhet i ansvarsforholdene som er begrunnelsen for forslaget om at staten skal ha hovedansvaret for fremkommeligheten i farvannet. Flertallet peker samtidig på at gjeldende ansvarsfordeling mellom stat og kommune når det gjelder fremkommelighet i farvannet fremstår som utfordrende.

Utvalgsflertallet viser til at ansvaret i dag er fordelt på to aktører i den enkelte kystkommune. Hvem som er ansvarlig for å håndtere for eksempel drivende gjenstander, vil avhenge av hvor i farvannet gjenstanden befinner seg, og vil kunne veksle flere ganger i løpet av kort tid på grunn av vær- og strømforhold på stedet. Dette kan delvis avhjelpes ved at det finnes en felles varslingstelefon, men ansvaret er fortsatt fragmentert når det er fordelt på flere aktører. Utvalget viser også til at ordningen innebærer at både stat og kommune vil kunne ha behov for å administrere samme type tiltak, for eksempel sørge for å bryte is i farvannet, noe som utvalget mener er en lite hensiktsmessig ressursutnyttelse.

Kystverket har informert utvalget om at dagens ordning med at kommunene har generelt ansvar for fremkommeligheten i farvannet i sitt sjøområde, erfaringsvis er enklere å håndtere for kommuner som har en etablert og velfungerende havneadministrasjon. Kommuner uten kommunal havnevirksomhet har ifølge Kystverket færre ressurser å benytte seg av. Dette medfører store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hvordan ansvaret ivaretas.

På bakgrunn av ovenstående mener utvalget at det vil innebære en forenkling at ansvaret legges på én aktør. Staten bør ifølge utvalget være den aktøren. Særlig viser utvalget til at dette vil medføre en mer enhetlig utøvelse av ansvaret, og en netto samfunnsmessig kostnadsbesparelse, ved at kostnadsbesparelsen for kommunene ikke fullt ut vil motsvares av en kostnadsøkning for staten. Staten har uansett beredskap for og bruker ressurser på fremkommeligheten i tilstøtende områder (hovedled og biled) og utfører mange av oppgavene også etter dagens lov.

Utvalgsflertallet foreslår videre å konkretisere i lovbestemmelsen hva som ligger i statens ansvar for at farvannet skal være farbart. Dette gjøres ved at bestemmelsen gir eksempler på de mest aktuelle tiltakene som ventes av staten, så som å sørge for nødvendig isbryting, og ansvar for å fjerne gjenstander i sjøen som innebærer hindring for sjøtransporten eller som er til fare for ferdselen. Overføringen av ansvar og oppgaver til staten er ment å føre til en totalt sett bedret fremkommelighet og økt sikkerhet i farvannet. Dersom lovforslaget skal virke etter sin hensikt, krever det ifølge utvalget, at staten disponerer sine ressurser slik at oppgavene i det utvidede området ivaretas på en minst like god måte som etter dagens praksis. Som i dag er det staten som må foreta de løpende vurderingene av hva som er nødvendig, og hva som skal prioriteres, innenfor budsjettrammer og bevilgninger. Som tidligere forutsetter ordningen en tett dialog mellom staten, kommunen og brukerne av farvannet, både for at oppståtte situasjoner skal kunne løses på beste måte og for å sikre tillit til at staten ivaretar sikkerheten og trygger fremkommeligheten i tråd med lovens intensjon. Oppstår det en sjelden gang situasjoner der en havn eller kommune må gripe inn, forutsettes det at dette, som i dag, løses i dialog mellom partene.

Mindretallet er uenig i at staten skal ta over ansvaret for farvannsforvaltningen i kommunenes sjøområder. Dagens funksjonsfordeling mellom kommune (havn) og stat (Kystverket) fungerer etter mindretallets vurdering i henhold til lovens intensjon. Mindretallet vil opprettholde det kommunale ansvaret for sjøområdet, som innbefatter både farvannsoppfølging og tiltak i farvannet. Mindretallet mener at havnen besitter den lokale kunnskapen om farvannet, at aktørene i havnen forventer at havnen utøver farvannsforvaltningen og at havnen har tilgjengelige ressurser til å sikre fremkommeligheten. Mindretallet mener at denne funksjonsfordelingen er samfunnsøkonomisk rasjonell. Havnen er der med sine folk, mens Kystverket etter flertallets forslag må bygge opp en ressurs og beredskap for å kunne sikre fremkommeligheten. Har kommunene ansvaret for et sjøområde, bør de etter mindretallets syn gis et hensiktsmessig verktøy for å kunne utøve denne oppgaven. Mindretallet mener at adgangen til å kreve anløpsavgift bør ligge fast, og viser til at dette også er omtalt i mandatet til utvalgets arbeid.

8.3.3 Høringsinstansenes syn

Fordeling av ansvar for fremkommelighet

Høringsinstansene er delt i synet på om staten bør overta ansvaret for fremkommeligheten i hele farvannet, eller om dagens fordeling bør videreføres. Kystverket mener at dagens fordeling av ansvar for hele kysten til tider fremstår som komplisert. I tillegg er det ifølge Kystverket kompliserende at ansvaret for ting som flyter, knyttes til grenser i kart. KS mener at flertallets forslag vil bidra til å skape forutsigbarhet for brukerne ved at reglene er like.

Nordland Fylkes Fiskarlag mener at det er ingen andre enn staten ved Kystverket som kan ivareta forvaltningen av farvannet på kysten av vårt langstrakte land. Norges Fiskarlag mener at Kystverket har ressurser og kompetanse til å videreføre dagens forvaltning i farvannet utenfor havn.

Advokatforeningen uttaler at en god kommunikasjonslinje mellom havn og Kystverket vil avhjelpe mange av de ulempene som mindretallet anfører. Advokatforeningen tiltrer dermed synspunktet til utvalgets flertall.

Norges Rederiforbund hevder at kommunene og havnene løser oppdraget om farvannsforvaltning svært ulikt langs kysten, og at det er svært ulikt dimensjonert fra havn til havn. Dette bidrar ifølge rederiforbundet til ulik praksis og uforutsigbarhet for skipene som anløper farvann langs flere steder på kysten. Rederiforbundet oppfatter også at dagens praksis innebærer en del overlappende aktiviteter mellom stat og kommune, noe som heller ikke er effektiv utnyttelse av ressurser. Rederiforbundet mener at det er behov for et mer overordnet ansvar og helhetlig styring med hvordan farvannsforvaltningen gjennomføres i dag.

Fiskebåt anser i likhet med lovutvalget at det vil være i kommunens egeninteresse å legge til rette for fremkommelighet i havneområdet.

I tillegg støtter blant andre Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), NHO Logistikk og Transport, NHO Sjøfart, Nordisk Skibsrederforening og Sjømat Norge forslaget om at staten overtar farvannsforvaltningen fra kommunen.

Norske Havner, ORKidé Nordmøre regionråd og de fleste kommuner og havner mener at dagens ordning fungerer etter lovgivers intensjon og bidrar til en god samfunnsøkonomi. KS Bedrift Havn frykter at forslaget vil redusere sikkerhetsnivået langs kysten.

Flere høringsinstanser uttaler at utvalgets forslag innebærer en sterk innskrenking av det kommunale selvstyret ved at kommunene fratas ansvaret for forvaltning av eget sjøområde. Smøla kommune fremhever også at forslaget går på tvers av det som tidligere er uttrykt i forbindelse med kommunereform og regionreform, hvor de sentrale føringene har lagt vekt på å styrke kommunal forvaltning, blant annet gjennom større kommuner og større fagmiljø.

Flere høringsinstanser påpeker at ansvaret må følges opp av myndighet som har lokalkunnskap og med lokal tilstedeværelse. Disse høringsinstansene påpeker at kommunene og havnene har slik kunnskap og tilstedeværelse. Samtidig mener mange høringsinstanser at Kystverket mangler ressurser og lokalkunnskap til å ivareta ansvaret. KS Bedrift Havn viser til at flere av deres medlemmer opplever at Kystverket ikke har kapasitet, kunnskap eller tilstedeværelse til å ivareta sitt ansvar i hoved- og biled under gjeldende regelverk. KS Bedrift Havn har vanskelig for å se hva som tilsier at dette vil endre seg med en reform som foreslått. Tilsvarende viser Fredrikstad kommune til at Borg Havn har vært tydelige på at Kystverket ikke klarer å ivareta fri farled særlig i Glomma i dag. Ifølge Fredrikstad kommune ivaretar Borg Havn dette uten godtgjørelse.

Kirkenes havnevesen hevder at lovforslaget i praksis vil innebære at statens forvaltning av farvannet avgrenses til de trafikkerte områder, med særlig fokus på hoved- og biled og i farvannet inn mot de kommunale trafikkhavnene. Kirkenes havnevesen frykter derfor at kapasiteten til forvaltningen av farvannet reduseres. Dette vil kunne medføre redusert tilbud for fartøyer som opererer utenfor farledene, f.eks. fiskeriene, akvakulturanlegg, fjordcruise, lystfartøy og fritidsaktiviteter, samt til at fartøy uten AIS i praksis kan bruke kommunens sjøområder uten at det føres tilstrekkelig tilsyn.

Harstad Havn KF (HHKF) uttaler at det som foreslås i stor grad er likt slik det var organisert før gjeldende havne- og farvannslov av 2009. Der hadde staten ansvaret, mens kommunene kun hadde ansvar i små avgrensede «havnedistrikt». I realiteten medførte dette at ingen tok ansvar i de enorme kommunale sjøområdene der staten ved Kystverket ikke hadde særlige interesser. Over mange år ble disse sjøområdene nesten som ingenmannsland å regne. Harstad kommune v/HHKF har de siste åtte årene bygget opp meget god kompetanse og ressurser for å sikre god farvannsforvaltning i egen kommune, samt i Ibestad som de gjennom havnesamarbeid også har ansvar for, og forvaltningen i disse kommunale farvannene har i dag høy kvalitet. HHKF advarer derfor mot utvalgets forslag.

Narvik kommune og Narvik Havn KF mener at en statlig overtakelse av ansvaret i farvannet vil føre til at Narvik Havn KFs bidrag til inngått avtale med Forsvaret/FLO og totalforsvaret vil bli påvirket negativt. For øvrig vil den nautiske breddekompetansen forsvinne fra denne og andre norske havner. Utover dette vil forslaget føre til en redusert beredskap mot akutt forurensning, spesielt hva angår potensielle utslipp fra krigsvrak.

Dersom det har vært usikkerhet rundt grensene mellom Kystverkets og kommunenes ansvar, har dette ifølge flere kommuner og havner løst seg ved dialog mellom kommunen, havnen og Kystverket. De fleste kommuner og havner mener at fordelingen må videreføres som i dag.

Høringsinstansene er også delt i synet på hvordan oppgavene med å sørge for fremkommeligheten i farvannet bør finansieres. KS mener at det er riktig at staten tar et større ansvar for kostnadene med å tilrettelegge for sikker sjøtrafikk. Flere høringsinstanser er positive til forslaget om at staten overtar ansvaret, forutsatt at oppgaven bekostes over Samferdselsdepartementets budsjett. De fleste kommunene og havnene mener imidlertid at forslaget om at kommunene ikke lenger vil ha ansvar for fremkommeligheten i farvannet, og dermed heller ikke kan kreve inn anløpsavgift for deres oppgaver i farvannet, vil få svært negative konsekvenser for kommuneøkonomien.

Maritime Bergen og Bergen Havn hevder at Bergen havn utfører om lag 200 oppdrag årlig i hoved- og biled på vegne av Kystverket. Dette arbeidet utgjør ifølge Maritime Bergen og Bergen havn en skjult kostnad som ikke fullt ut finansieres av ansvarshavende myndighet. Havnene vil derfor være i mindre stand til å bekoste utstyr og kapasitet til å bistå Kystverket, dersom anløpsavgiften ikke videreføres. Høringsinstansenes syn om anløpsavgiften er omtalt i mer detalj i kapittel 8.12.3.

Mange høringsinstanser mener at utvalgets forslag til fordeling av ansvar må utredes nærmere, dersom det skal fastsettes.

Innholdet i ansvaret

Kystverket mener at utvalgets forslag til bestemmelse om ansvar for fremkommelighet er formulert for vidt. Formuleringen «ansvar for at farvannet er farbart» åpner ifølge Kystverket for at det kan innfortolkes vidtrekkende plikter i bestemmelsen. Kystverket viser til at lovforslaget kan tolkes slik at ansvaret innebærer plikt til å overvåke hele farvannet for å bli oppmerksom på hindringer. Kystverket mener at det ikke er hensikten at trafikken i farvannet skal ha en kontinuerlig overvåkning, ut over sjøtrafikksentralenes områder. Kystverket forstår lovutredningen slik at det er to hovedoppgaver utvalget mener at staten skal utføre etter bestemmelsen, nemlig «nødvendig isbryting» og «fjerning av gjenstander som er til hinder for sjøtransporten eller til fare for ferdselen».

Karmsund Havn IKS stiller seg bak utvalgets forslag om at det konkretiseres i lovbestemmelsen hva som ligger i ansvaret.

KS viser til at det i utvalgets lovforslag §§ 7 og 13 brukes henholdsvis begrepet «ferdsel» og «alminnelig ferdsel». Begrepene er ikke definert. KS mener begrepene bør klargjøres. Videre legger KS til grunn at ansvaret for den alminnelige ferdselen opprettholdes og forutsetter at det er naturlig at staten sørger for isbryting for de offentlige ferge- og hurtigbåtrutene enten selv eller gjennom avtaler med de kommunale havnene eller private. KS er bekymret for om beredskapen vil bli tilstrekkelig ivaretatt. Det er ikke nærmere klargjort hva som ligger i statens ansvar annet enn at staten må sørge for det nødvendige apparatet, og i tilfelle behov inngå avtaler.

KS påpeker at det ikke sies noe om når departementet eller Kystverket har plikt til å gripe inn eller hvor lang tid det må gå før isbryting eller fjerning av gjenstander skal iverksettes. KS mener dette ikke er tilstrekkelig. Det bør ifølge KS vurderes å regulere dette i forskrift eller instruks som klargjør innholdet av en aktivitetsplikt. Dersom Kystverket eller andre som skal utføre oppdraget på vegne av departementet ikke oppfyller sine plikter, må de kommunale havnene ha anledning til å rydde opp. Dette vil eksempelvis være tilfelle der det må rykkes ut raskt for å sikre fremkommeligheten uten at det foreligger avtale eller hvor Kystverket er forhindret fra å rykke ut. I slike tilfeller må det fastsettes oppgjørsregler for arbeidet som utføres innenfor statens ansvarsområde.

Norske Havner vedlegger en oversikt over det de mener er kommunens oppgaver i farvannet. Narvik havn KF påpeker at de i dag har betydelige kostnader til oppsyn og overvåkning av havnen, finansiert av anløpsavgiften.

NHO Sjøfart uttaler at noen av hovedutfordringene med dagens lov er at kommunene tolker sitt forvaltningsansvar i videste forstand, og pådrar seg unødige kostnader som igjen belastes nyttetrafikken gjennom anløpsavgift.

8.3.4 Departementets vurdering

Fordeling av ansvar for fremkommelighet

Departementet deler synet til høringsinstansene som har påpekt at den som skal ha ansvaret for fremkommelighet må ha særskilt lokalkunnskap og tilstedeværelse og at en overføring av ansvaret til staten vil kunne innebære en innskrenking i lokaldemokratiet. Selv om Kystverket har lokalkunnskap og er tilstede lokalt, mener departementet at det er noen typer oppgaver som krever ytterligere lokalkunnskap og tilstedeværelse, og at disse derfor bør legges til kommunen. Videre viser departementet til høringsinstansene som hevder at dagens fordeling fungerer etter sin intensjon. På denne bakgrunn mener departementet at kommunen fortsatt må ha ansvar for fremkommelighet i eget sjøområde. Kommunenes behov for å fortsatt ha ansvar for fremkommelighet retter seg, etter departementets forståelse, mot ansvaret for det daglige oppsynet med farvannet, altså ansvaret for isbryting og for fjerning av gjenstander som hindrer sjøtransporten eller er til fare for ferdselen. Det geografiske området for kommunens ansvar fremgår av figur 8.4.

Departementet mener at ansvaret for farvannsinfrastrukturen bør følges opp av staten. Dette er også i tråd med dagens praksis, hvor staten står for farvannsutbedringer i hele farvannet. Departementet mener at det bør presiseres i loven at det er staten, og ikke kommunene, som har dette ansvaret etter loven. I denne sammenheng vises det til departementets overordnede vurderinger av hvordan ansvar og myndighet bør fordeles i loven, se kapittel 8.2.4. Planlegging av forbedringer i farvannsinfrastrukturen bør ses i en nasjonal sammenheng og prioriteres ut fra der hvor behovene for forbedring er størst. Departementet mener at dette er en oppgave som bør ligge til staten.

Det at det presiseres i loven at staten har ansvar for farvannsutbedringer, innebærer en presisering av at dette faller utenfor kommunens ansvar for fremkommelighet. Dette vil igjen få betydning for hvordan slike prosjekter kan finansieres; når kommunen ikke har ansvar etter loven for å iverksette farvannsutbedringer, vil kommunen heller ikke kunne finansiere slike prosjekter gjennom farvannsavgiften («anløpsavgiften» etter gjeldende lov). Betydningen av at dette nå presiseres i loven, vil ha liten praktisk betydning. Etter det departementet erfarer, er det ikke gjennomført vesentlige farvannsutbedringer i kommunal regi som følge av kommunens ansvar etter gjeldende havne- og farvannslov.

Innholdet i ansvaret

Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene som har uttalt at det er behov for å konkretisere i loven hva ansvaret for fremkommelighet innebærer. Departementet mener at utvalgets forslag til bestemmelse om hva innholdet i ansvaret innebærer er en klar forbedring sammenlignet med dagens lov, men at bestemmelsen bør konkretiseres ytterligere, slik at bestemmelsen uttømmende angir hva som inngår i ansvaret.

Spørsmålet er hvilke oppgaver som skal falle inn under ansvaret for fremkommelighet etter loven. I forlengelsen av dette, blir spørsmålet hvilke oppgaver kommunen kan finansiere gjennom farvannsavgiften («anløpsavgiften» etter gjeldende lov), jf. at denne er basert på selvkost, se kapittel 8.12.3. Departementet mener at det må skilles tydeligere i loven mellom oppgaver som kommunen gjør som følge av havne- og farvannslovens lovpålagte ansvar for fremkommeligheten i farvannet, og oppgaver som gjøres ut fra egeninteresse av å gjøre havnen tilgjengelig eller mer attraktiv for brukerne av havnen.

Departementet er enig med utvalget i at isbryting og fjerning av gjenstander bør omfattes av ansvaret. Det er i utvalgets redegjørelse ikke gitt andre eksempler på hva ansvaret bør innebære enn isbryting og fjerning av gjenstander. Det er også disse eksemplene Kystverket nevner i sitt høringsinnspill. Som kommunale oppgaver i farvannet trekker Norske Havner blant annet frem vrakfjerning, vedlikehold av fyr og merker utenfor hoved- og biled, trafikkstyring til havnene, vedlikehold av farvannet, oppsyn med dykking og overvåkning av skip til ankers for reduksjon av risiko for ulykker. Flere høringsinstanser omtaler også beredskapen i havnen i denne sammenheng. Departementet vil understreke at flere av disse oppgavene heller ikke etter dagens lov faller inn under det lovpålagte ansvaret, og kan ikke finansieres gjennom anløpsavgift.

Håndtering av vrak kan falle inn under det lovpålagte ansvaret. Utgangspunktet er at den ansvarlige skal fjerne vraket. Dersom vraket ikke fjernes av den ansvarlige og det er til fare for ferdselen, må myndigheten vurdere hvilke tiltak som skal settes i verk, for eksempel merking av vraket eller fjerning for den ansvarliges regning. I den grad håndteringen av vraket utløser kostnader for kommunen, som kommunen ikke kan få refundert, kan kostnadene dekkes gjennom farvannsavgiften. Vedlikehold av fyr og merker er i utgangspunktet staten ved Kystverket sitt ansvar, se kapittel 8.5. Noen farvannsskilt og navigasjonsinnretninger er imidlertid i kommunens eie, og kommunen vil i kraft av å være eier ha ansvar for å vedlikeholde egne navigasjonsinnretninger. Det følger av departementets forslag til bestemmelse om farvannsavgift, at kommunen kan finansiere utgifter i forbindelse med egne farvannsskilt og navigasjonsinnretninger gjennom avgiften. Departementet vurderer imidlertid at det ikke er nødvendig å fastsette et lovpålagt ansvar for vedlikehold av fyr og merker, ut over det som følger av eieransvaret. Slik er det også etter gjeldende lov.

Kystverket mener at det faller utenfor kommunens ansvar å drive kontinuerlig overvåkning av trafikken i kommunens sjøområde. Departementet deler Kystverkets syn på dette. Dersom havnene ser behov for en kontinuerlig overvåkning eller trafikkstyring, mener departementet at dette må følge av havnens ønske om å gjøre havnen tilgjengelig eller attraktiv for brukerne av havnen. Således faller kontinuerlig overvåkning av farvannet og trafikkstyring utenfor kommunens ansvar for fremkommelighet, og kan således ikke finansieres gjennom farvannsavgift. Noe annet kan være tilfelle dersom det etter en konkret risikovurdering er nødvendig å følge opp myndighetsutøvelse etter loven, som for eksempel oppfølging av ankringsregler i farvannet. Et annet eksempel er at det har oppstått en hendelse hvor departementet eller kommunen pålegger den ansvarlige å gjennomføre tiltak etter lovforslagets § 17, og som krever kontinuerlig oppfølgning fra kommunen. Behovet for slik oppfølging må for øvrig vurderes på bakgrunn av hvilke andre aktører som er involvert. Ved forurensningsfare vil forurensningsmyndighetene følge opp. Gjelder det et fartøy i fare, kan det være aktuelt med statlig håndtering i medhold av § 20. Vurderingen av om slik overvåkning eller oppfølging kan finansieres med farvannsavgift må imidlertid vurderes med utgangspunkt i den bestemmelsen som gir kommunen myndighet, se kapittel 8.12.3.

På denne bakgrunn mener departementetat det er to oppgaver som bør følge av det lovpålagte ansvaret om å holde farvannet farbart: nødvendig isbryting og fjerning av gjenstander som hindrer sjøtransporten eller er til fare for ferdselen. Ansvaret etter bestemmelsen gjelder oppgaver som er nødvendig av hensyn til sikkerhet og fremkommelighet. Isbryting og fjerning av gjenstander som utføres ut fra havnens egeninteresse av å gjøre havnen tilgjengelig eller mer attraktiv for brukerne av havnen, faller utenfor det lovpålagte ansvaret, og kan således heller ikke finansieres ved farvannsavgift.

Videre avgrenses ansvaret til fjerning av gjenstander og isbryting av hensyn til sikkerhet og fremkommelighet for den alminnelige ferdselen. Ferdsel til kaier og terminaler som brukes av én enkelt eller noen få brukere vil, som i dag, påligge eieren av havnen.

8.4 Regulering av ferdsel

8.4.1 Gjeldende rett

8.4.1.1 Trafikkregulering

Havne- og farvannsloven (2009) § 13 gir staten myndighet til å treffe enkeltvedtak eller gi forskrift om trafikkregulering, for eksempel regler om fart, seilingsleder, trafikkseparering, forbud mot at fartøy bruker bestemte farleder og påbud om at bestemte fartøy skal bruke bestemte farleder. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 14 om bruk av farvann, se kapittel 8.4.1.2.

Det er staten som har myndighet etter § 13, og myndigheten omfatter alt farvann. Således følger ikke § 13 hovedreglene om fordeling av myndighet i lovens kapittel 2, se 8.2.1. Kommunen er imidlertid ved forskrift gitt en begrenset myndighet til å regulere fart, se nedenfor. Statens myndighet til å regulere ferdselen etter § 13 går foran kommunens myndighet etter §§ 14 og 42 første ledd.

Regulering av fart er en av de mest brukte ferdselsreguleringene etter gjeldende lov. Forskrift om fartsbegrensninger i sjø, elv og innsjø (2009) er gitt med hjemmel i § 13. Forskriften fastsetter blant annet en aktsomhetsplikt for fartøy og fartsbegrensninger ved passering av badende. Kommunen er i fartsforskriften delegert myndighet til å fastsette lokale fartsbegrensninger i eget sjøområde, også i hoved- og biled. Lokale fartsforskrifter fastsatt av kommunestyret skal godkjennes av Kystverket før de gis virkning, jf. fartsforskriften § 4 første ledd.

I dag finnes det ca. 125 lokale fartsforskrifter fordelt på 94 kommuner. I noen kommuner gjelder det flere lokale fartsforskrifter som dekker konkrete områder, mens andre kommuner har samlet fartsbegrensningene i én lokal forskrift. Kystverket har utviklet en kartløsning hvor kommunene kan registrere sine lokale fartsforskrifter, som et hjelpemiddel for brukerne. Dette har vært et tilbud til kommunene siden sommeren 2016. Omtrent én fjerdedel av kommunene har registrert forskrifter i kartet.

Med hjemmel i § 13 er det også fastsatt forskrift om bruk av sjøtrafikksentralenes tjenesteområde og bruk av bestemte farvann (sjøtrafikkforskriften). Sjøtrafikkforskriften er et av sjøtrafikksentralenes viktigste verktøy, se kapittel 8.10. Sjøtrafikkforskriften har blant annet bestemmelser om krav til tillatelse fra sjøtrafikksentralene for å bruke de angitte tjenesteområdene og krav til dagslys, sikt og bestemmelser om passering på enkelte strekninger.

I tillegg er det med hjemmel i § 13 fastsatt forskrift om merking av innretning for fornybar energiproduksjon (2016) og forskrift om krav til slepebåt i territorialfarvannet (2014).

8.4.1.2 Orden i og bruk av farvann og havn

Havne- og farvannsloven (2009) § 14 første ledd gir stat og kommune («myndigheten etter loven», jf. §§ 7 og 9) hjemmel til å gi forskrift om orden i og bruk av farvannet «når hensynet til god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet krever det». Paragraf 42 første ledd gir kommunene hjemmel til å gi tilsvarende forskrift for havner «når hensynet til effektiv og sikker havnevirksomhet krever det». Det er opp til kommunene selv å vurdere om de skal fastsette slik forskrift.

Det følger av både §§ 14 andre ledd og 42 andre ledd at departementet kan gi forskrift om adgangen til å fastsette slike ordensforskrifter, herunder at slike ordensforskrifter skal følge angitt mal og godkjennes av departementet. Departementet har benyttet denne hjemmelen til å gi forskrift om bruk av mal og godkjennelse av kommunale forskrifter om orden i og bruk av farvann og havner (2012, heretter «malforskriften»).

Kommunens hjemmel til å fastsette ordensforskrift er en delvis videreføring av havne- og farvannsloven (1984) § 16 fjerde ledd, mens statens adgang til å gi ordensforskrifter var ny ved dagens lov. I særmerknadene til § 14 fremkommer det at

«Departementet er dermed gitt samme kompetanse som kommunene til å gi regler om orden i og bruk av farvann innenfor sine ansvarsområder, jf. «myndigheten etter loven». Slike ordensforskrifter kan være aktuelle som enhetlige forskrifter for alle hoved- og bileder eller særlige lokale regler knyttet til konkrete behov i den enkelte led. Eventuelle statlige forskrifter må samordnes med kommunale ordensforskrifter.»

Kilde: Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 158

Staten har ikke brukt sin myndighet etter § 14. Begrunnelsen for dette at det aller meste som kan reguleres gjennom bruk av statlig ordensforskrift for farvannet etter § 14, kan reguleres med hjemmel i andre bestemmelser i loven. Dette innebærer at staten i de tilfeller det er aktuelt med trafikkregulering, bruker § 13. Det følger for øvrig av særmerknaden til § 14 at «adgangen til å gi ordensforskrift må avgrenses mot statens myndighet til å gi trafikkreguleringer i medhold av § 13», jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 158. Eventuelle statlige forskrifter etter § 13 går derfor foran kommunale ordensforskrifter gitt i medhold av § 14.

Det følger av malforskriften (2012) at kommunene må bruke fastsatt mal dersom de ønsker å fastsette ordensforskrift etter havne- og farvannsloven §§ 14 og 42. Malen består av både obligatoriske og valgfrie bestemmelser, og har bestemmelser om krav ved opphold i havnen og ved kai, pålegg om taubåtassistanse, forsvarlig fortøyning, oppankring og flytting, plikt til å varsle om skade, krav om tillatelse til dykking i bestemte områder, om landing og start av luftfartøy, krav til passering i bestemte områder, forbud mot snøtømming i bestemte områder og om regulering av bruk av fritidsfartøy.

Enkelte kommuner har i sine ordensforskrifter fastsatt regler om bruk av vannscooter. Bruk av vannscooter var tidligere regulert i forskrift om bruk av vannscooter og lignende (2013), som var hjemlet i småbåtloven (1998). Denne forskriften er nå opphevet. Som følge av opphevelsen, ble ny § 9A om regulering av bruk av fritidsfartøy lagt til i malen som fremgår av malforskriften (2012). Blant de kommunene som har fastsatt særskilte regler om bruk av vannscooter, har noen fastsatt begrensninger for bruk av vannscooter innenfor et belte på en viss avstand fra land, noen har fastsatt forbud mot bruk av vannscooter i enkelte, avgrensede områder og noen har fastsatt tidsbegrensning for når på døgnet vannscooter kan brukes.

I tillegg til de nevnte bestemmelsene som er eksplisitt angitt i malforskriften, kan kommunene i medhold av malforskriften § 10 innta «andre reguleringer» i sine ordensforskrifter. Dersom kommunene tar i bruk § 10 i malen, skal dette godkjennes av Kystverkets hovedkontor før forskriften gis virkning, jf. malforskriften § 3 andre ledd.

8.4.1.3 Avsperring av områder i farvannet eller på land

Både stat og kommune kan treffe enkeltvedtak eller gi forskrift om å sperre av områder i farvannet eller på land hvis det er nødvendig av hensyn til sikkerheten, jf. havne- og farvannsloven (2009) § 15 andre punktum. Med «hensyn til sikkerheten» siktes det først og fremst til sikkerheten for annen trafikk eller annen bruk av farvannet, men også hensynet til et fartøy som har forulykket kan medføre behov for avsperring, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 159.

Statens myndighet til å avsperre områder etter § 15 andre punktum må ses i sammenheng med § 13 første ledd bokstav c som gir staten myndighet til å forby fartøy eller grupper av fartøy å bruke bestemte farleder eller farvann. I motsetning til § 13, er statens myndighet etter § 15 andre punktum begrenset til hoved- og biled og utenfor kommunens sjøområde for øvrig, mens kommunen har tilsvarende myndighet i kommunens sjøområde. Avsperringer av områder av hensyn til sikkerheten vil som regel måtte gis ved forskrift, og Kystverket er i dag delegert myndighet til å fastsette midlertidige ferdselsforbud etter § 13 første ledd bokstav c. Det er denne hjemmelen staten bruker dersom det er behov for å sperre av områder i farvannet.

8.4.1.4 Fastsetting av farleder

Det følger av havne- og farvannsloven (2009) § 16 første ledd at departementet ved forskrift kan fastsette farleder, herunder fastsette hvilke farleder som skal være hovedled og biled. Hovedled og biled er omtalt nærmere i kapittel 3.3. I forskrift om farleder (2009) har departementet fastsatt hvilke leder som er hovedled og biled. Ledene er fastsatt som areal, og fremgår av Kystverkets digitale kart «Kystinfo», som er en del av forskriften, jf. forskrift om farleder (2009) § 2.

Paragraf 16 andre ledd gir departementet myndighet til å fastsette standarder for farleder (farledsnormal). Farledsnormalen kan blant annet inneholde krav til farledene om bredde, høyde og dybde, eller til navigasjonsveiledning, ankringsplasser og nødhavner. Forskriftshjemmelen er ikke benyttet, men Kystverket har utarbeidet en farledsnormal som har status som instruks for Kystverkets ansatte ved planlegging, prosjektering og vurdering av arealbehov for farleder.

Paragraf 16 tredje ledd gir departementet myndighet til å gi forskrift med nærmere regler om adgang til bruk av farleder til annet enn sjøtrafikk. Av forarbeidene fremgår det at det kan fastsettes begrensninger i adgangen til å utføre visse aktiviteter, for eksempel at det nedlegges forbud mot bruk av farled som sjøflyplass eller visse typer arrangementer som båtrace, regattaer e.l., jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 51.

Paragraf 16 tredje ledd må ses i sammenheng med både §§ 13 og 27. Paragraf 13 første ledd, bokstav c gir staten myndighet til å forby bruk av farvann, og ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 158) kan dette for eksempel være aktuelt i forbindelse med regatta eller arbeid i farleden. Slike forbud kan være permanente eller midlertidige. Slik aktivitet vil også kunne kreve tillatelse fra Kystverket eller kommunen etter § 27, dersom aktiviteten kan påvirke sikkerheten eller fremkommeligheten i farvannet, se kapittel 8.6.1.

8.4.2 Høringsforslaget

Dagens løsning med at det er mulig å regulere ferdselen ved bruk av flere hjemler med nesten likt innhold, er ifølge utvalget lite brukervennlig. Myndigheten til å gi trafikkregulerende bestemmelser bør derfor legges til én myndighet, slik at regelverket blir enkelt, helhetlig og at dobbeltreguleringer unngås. Utvalget viser til at fastsettelse av trafikkregulerende bestemmelser beror på til dels kompliserte nautiskfaglige vurderinger. På denne bakgrunn mener utvalget at myndigheten til å regulere trafikken bør legges til departementet. Utvalget forutsetter at myndigheten delegeres til Kystverket.

Utvalgsforslaget går ut på at de ulike hjemlene til å regulere ferdsel i farvannet i §§ 13, 14 og 42 i dagens lov, samles i én bestemmelse. Etter utvalgets syn må en slik hjemmel formuleres slik at myndighetene kan foreta en konkret vurdering av behovet for regulering, hvor de ulike hensyn som skal ivaretas avveies. Lovens formålsbestemmelse vil sette en ytre ramme for kompetansen.

Et mindretall mener at gjeldende lovs fordeling av forvaltningsansvar og myndighet mellom stat og kommune bør videreføres i ny lov.

Fartsbegrensninger i farvannet

Utvalget viser til at det fra flere hold etterlyses mer helhetlig regulering av fart i farvannet. Dagens system med ca. 125 lokale fartsforskrifter fordelt på 94 kommuner kan ifølge flertallet være forvirrende og vanskelig å forholde seg til når man ferdes langs kysten. Utvalgets flertall peker på at det er vanskelig å oppfatte når man krysser kommunegrensene til sjøs og det er også vanskelig for brukerne å oppfatte de vekslende fartsgrensene. Ifølge utvalget gjelder dette særlig fritidsbåtførere. Det er til en viss grad mulig å bruke farvannsskilt for å opplyse om fartsbegrensninger, men det er ikke praktisk mulig å skilte i så stort omfang som det gjøres på vei. De geografiske forholdene gjør at dette er mer utfordrende på sjø, da ferdselen ikke er gitt av en veistruktur. I tillegg viser utvalgsflertallet til at forskriftene i dag er kommunale, og at reguleringene dermed kan variere fra kommune til kommune. Dette medfører at det kan være vanskelig å få oversikt over regelverket for et større område.

Med henvisning til Arbeidsgrupperapporten (2015) viser flertallet videre til at flere kommunale havner har uttrykt et ønske om at myndigheten til å fastsette fartsbegrensninger til sjøs, legges til staten.

Fastsetting av fartsbegrensninger i sjø krever ifølge utvalgsflertallet kompetanse i nautiske og sjøsikkerhetsmessige forhold, i tillegg til lokalkunnskap. Flertallet viser til at Kystverkets erfaring er at kommunene ikke nødvendigvis har slik kompetanse selv og derfor er avhengig av bistand fra Kystverket. Kommunene har god lokalkunnskap om stedlige forhold. Dette har også Kystverket med sine regionskontor, sjøtrafikksentraler og lostjenesten.

Flertallet foreslår at myndighet til å fastsette lokale fartsbegrensninger i sjø legges til departementet. For å sikre at lokale interesser ivaretas på best mulig måte, foreslår utvalgets flertall at det fremgår av bestemmelsen at departementet i sin vurdering skal legge vekt på berørte kommuners forslag til regulering av ferdsel i farvannet.

Regulering av ferdsel med fritidsfartøy

Utvalget har merket seg at mange kystkommuner har sterke interesser i reguleringen av ferdsel med fritidsfartøy. Hensynet til andre brukere av farvannet og ønsket om å begrense støy i områder som ellers brukes til fritids- og rekreasjonsformål påberopes ofte når det gjelder behovet for regulering av ferdsel med vannscooter. Utvalget oppfatter at ønsket om å regulere ferdsel med fritidsfartøy ofte beror på lokale forhold. Den enkelte kommune kan ifølge utvalget ha et berettiget behov for selv å regulere bruk av fritidsfartøy i kommunens planområde i sjø.

Utvalget mener at gjeldende lovs hjemmelsgrunnlag for kommunene til å regulere ferdsel med fritidsfartøy ikke er tilfredsstillende. På denne bakgrunn har utvalget vurdert om kommunenes behov for slik regulering kan ivaretas på en mer hensiktsmessig måte. I denne sammenheng viser utvalget til at plan- og bygningsloven (2008) er den sentrale loven i kommunens arbeid med arealdisponering innenfor sitt sjøområde. Som utgangspunkt mener utvalget at kommunene bør hjemle eventuell regulering av ferdsel med fritidsfartøy i medhold av plan- og bygningsloven. Denne regnes av utvalget som mer egnet enn havne- og farvannsloven som hjemmelsgrunnlag for kommunene til å regulere bruk av fritidsfartøy av hensyn til miljø og friluftsliv, og hvor regulering er basert på avveininger og prioriteringer av arealbruk.

For tilfeller hvor hensynet til sikkerhet og fremkommelighet er et mer fremtredende hensyn når en kommune ønsker å regulere bruk av fritidsfartøy, vurderer imidlertid utvalget at havne- og farvannsloven kan være riktig hjemmelsgrunnlag. Videre ser utvalget at plan- og bygningsloven ikke for alle tilfeller og i alle områder er egnet for såpass detaljert regulering som regulering av bruk av fritidsfartøy kan innebære.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at bruk av fritidsfartøy kan reguleres gjennom forskrifter som gir staten myndighet til å regulere ferdsel i farvann. Fordi utvalget har lagt til grunn at kommunene har et berettiget behov for å disponere sine sjøarealer, er det ifølge utvalget viktig at kommunenes interesser sikres i slike saker. Utvalget mener derfor at det bør fremgå av bestemmelsen at departementet skal legge vekt på kommunens forslag til regulering av ferdsel. Det presiseres at en slik regel i praksis vil innebære at de kommunene som ønsker regulering av bruk av fritidsfartøy foreslår dette for Kystverket.

Utvalget foreslår at hjemmelen til å fastsette ferdselsregler formuleres slik at myndighetene kan foreta en konkret vurdering av behovet for regulering, hvor de ulike hensyn som loven skal ivareta avveies. Lovens formålsbestemmelse vil etter utvalgets forslag sette en ytre ramme for kompetansen. Av pedagogiske grunner foreslår utvalget at det i lovteksten gis eksplisitte eksempler på de mest aktuelle typer regulering.

Utvalget foreslår at dagens §§ 13, 14 og 42 samles til én bestemmelse, hvor staten gis myndighet til å fastsette reguleringer om ferdsel. De fleste eksemplene på ferdselsregulering som nevnes i dagens § 13 foreslås videreført, og i tillegg foreslås det at adgangen til å forby dykking, som i dag fremgår av §§ 14 og 42, nevnes eksplisitt i utvalgets forslag til bestemmelse om regulering av ferdsel.

8.4.3 Høringsinstansenes syn

Fordeling av myndighet til å regulere ferdsel på sjøen

Kystverket støtter utvalgets forslag om at staten skal være trafikkregulerende myndighet, og mener det er positivt å rydde opp i dagens mange hjemler om regulering av ferdselen. Kystverket er også enig med utvalget i at kommunens medvirkning vil være særlig viktig i spørsmål om regulering av fart og bruk av fritidsfartøy.

Politidirektoratet påpeker at en sterkt økende fritidsbåtflåte skaper større utfordringer for politiet, men også for sikkerheten i nære kystfarvann. Politidirektoratet viser til at bruken fritidsfartøyer øker i både omfang, størrelse og hastighet, slik at farepotensialet langs kysten øker tilsvarende. Etter Politidirektoratets oppfatning bør man på sentralt hold regulere adferd på dette området bedre enn i dag. Politidirektoratet mener at forslaget om at staten skal ta mer ansvar enn tidligere er ett av flere tiltak for å bedre sikkerheten til sjøs. Fra politietatens side oppfattes det som problematisk at hver kommune kan fastsette sine lokale hastighetsforskrifter som i dag. Som en følge av dette opplever Politidirektoratet svært ulik hastighetsregulering i de lokale farvann. Politiet peker på ulike reguleringer, at det tas ulike hensyn når reguleringer fastsettes, og at lokale bestemmelser gjøres kjent på ulik måte. Både Politidirektoratet og Oslo politidistrikt støtter at staten overtar oppgave og ansvar for å utforme regelverk i den nære kystsonen.

Sjøfartsdirektoratet uttaler at flertallets forslag om ny fordeling av ansvar og myndighet mellom stat og kommune synes godt begrunnet og fremstår som hensiktsmessig, blant annet ved at dette kan legge til rette for en mindre fragmentert myndighetsutøvelse. Sjøfartsdirektoratet støtter utvalgets vurderinger av at kompetanse til å gi trafikkregulerende bestemmelser bør legges til én myndighet, og at denne bør legges til departementet, med en forutsetning om at myndigheten delegeres til Kystverket. Sjøfartsdirektoratet mener at utvalgets forslag om at statens får myndighet til å regulere ferdsel i farvannet vil bidra til å gjøre regelverket mer forutsigbart og brukervennlig.

Advokatfirmaet Lønnum DA er positive til at utvalget foreslår å legge myndigheten til å regulere ferdsel til staten. Når kommunene samtidig gis uttalerett, vil de lokale hensyn bli hørt, og samtidig vil en faglig kompetent myndighet vurdere om regulering er hensiktsmessig, ønskelig og i tråd med lovpålagte krav. Dette vil ifølge advokatfirmaet gi bedre sikkerhet ved reguleringen, og imøtekomme behovet for helhetlig myndighetsutøvelse.

Den Norske Turistforening (DNT) støtter i utgangspunktet utvalgets forslag som gir staten ansvar og myndighet for farleder og andre sjøområder. Samtidig mener DNT at kommunene fortsatt skal ha mulighet til å begrense bruk av fritidsfartøy, herunder bruk av vannscootere, med hjemmel i havne- og farvannsloven. Friluftsrådenes Landsforbund og Kystleden har avgitt tilsvarende uttalelse.

Forbundet KYSTEN uttaler at det vil være lettere å regulere felles fartsbegrensninger langs land dersom staten får ansvaret for hele skjærgården utenfor havnene. Forbundet KYSTEN viser til at det er en sterk fremvekst i ikke-motorisert ferdsel som roing og padling, og disse myke trafikantene har et særlig behov for beskyttelse.

KS Bedrift Havn ser behovet for forutsigbar regulering av ferdsel i farvannet. Likevel er det forhold som taler for at kommunene fortsatt skal ha myndighet til å regulere deler av ferdselen. KS Bedrift Havn viser til at sjøområdenes trafikkbilde, næringsaktivitet og andre særegenheter som påvirker sikker ferdsel ikke er enhetlig. Eksempelvis kan kommuner med stor trafikk av småbåter, cruiseskip eller frakteskip ha behov for særlig å regulere ferdsel. En måte å forenkle dette på, kan ifølge KS Bedrift Havn være at det settes en nasjonal standard der det er muligheter for supplerende lokale bestemmelser. KS Bedrift Havn mener at utvalgets forslag bør endres til at Kystverket kan fastsette nasjonale føringer for regulering av ferdsel, men at det i bestemmelsen må legges opp til at kommuner ved forskrift særlig kan regulere ferdsel ut i fra lokale forhold.

Nettverk fjord- og kystkommuner (NFKK) mener at utvalget ikke har gjort en bred nok utredning og diskusjon når det gjelder de prinsipielle følgene av at staten tar over myndighetsutøvelsen i det kommunale farvannet. NFKK spør hva det betyr for det kommunale selvstyret og hvilken betydning det vil ha for andre kommunale oppgaver og ansvar.

Norges Luftsportforbund uttaler at det er positivt at kompetansen til å regulere ferdselen legges til staten, for å sikre at det er den nasjonale fagmyndigheten på området som er regulerende myndighet. Luftsportforbundet foreslår samtidig at det fastsettes en samordningsplikt for myndighetene etter havne- og farvannsloven å samordne vedtak etter loven som kan berøre sjøflyaktivitet med luftfartsmyndigheten.

Norsk Reiseliv uttaler at de spesielt vektlegger viktigheten av at myndigheten til å regulere ferdsel og bruk av farvann legges til staten.

Flere kommuner uttaler seg generelt om forslaget om ny modell for fordeling av ansvar og myndighet etter loven. Mange av disse uttaler at kommunen fortsatt bør ha ansvar og myndighet i eget sjøområde. Noen få uttaler seg spesifikt om ferdselsregulering. Eksempelvis uttaler Kragerø kommune og Kragerø havnevesen KF i sin felles uttalelse at ferdsel bør kunne reguleres ved lokal forskrift etter lokale behov og at dette tas inn i loven. Oslo kommune mener at det vil være å gå for langt i forhold til hva som bør være kjerneoppgavene for det kommunale selvstyret, dersom staten skal overta myndighetsutøvelse i kommunalt farvann.

Noen kommuner er imidlertid enig med flertallet i at staten bør overta regulering av ferdsel. Asker kommune mener at innholdet i forslaget er positivt for enhetlige bestemmelser i sjøområdene på tvers av kommunegrenser, særlig mht. fartsbegrensninger. Tromsø kommune er enig i forslaget om at myndighetsutøvelsen som hovedregel legges til staten, og at berørte kommuner skal høres og deres innspill skal vektlegges. Karmsund Havn stiller seg bak forslaget om at statens myndighet skal gå foran kommunens, og at staten skal regulere ferdselen i farvannet. Dette forslaget vil etter Karmsund Havns mening bidra til å få en mer ensartet praksis. Havnen mener at det er positivt at kommunen vil ha mulighet til å komme med forslag til regulering av ferdsel i farvannet.

Fartsbegrensninger i farvannet

Klima- og miljødepartementet, Sjøfartsdirektoratet og Kystverket viser til utvalgets beskrivelse av at formålet med lokale fartsbegrensninger i sjø i hovedsak er å begrense farten til fartøyene slik at risikoen for sammenstøt, grunnstøting og lignende blir redusert. Både Klima- og miljødepartementet og Sjøfartsdirektoratet uttaler at hensynet til miljø også bør trekkes inn i denne vurderingen, jf. utvalgets forslag til formålsbestemmelse. Klima- og miljødepartementet og Sjøfartsdirektoratet viser til DNV GLs (2018) vurdering av effekten av hastighetsreduksjon for cruiseskip i verdensarvfjordene. Sjøfartsdirektoratet mener det er mye å hente på å la også miljøhensyn være et vurderingsmoment når lokale fartsbegrensninger skal fastsettes. Kystverket mener at utvalgets beskrivelse av formålet med fartsbegrensninger gir en noe upresis og begrenset omtale av den legislative begrunnelsen for hjemlene om farvannsregulering i dagens regelverk. Kystverket vurderer at dagens regelverk legger opp til en bredere og mer sammensatt vurdering enn hva utvalget synes å beskrive. I denne sammenheng vises blant annet til lovens formålsbestemmelse, som er bredere enn utvalgets beskrivelse av hva som er formålene med ferdselsregulering.

Kystverket stiller seg i det vesentligste bak virkelighetsbeskrivelsen og vurderingene utvalget har gjort om fartsregulering, og mener at lovens utgangspunkt bør være helhetlig håndtering av fartsregulering. Det er ifølge Kystverket utfordrende at kun en fjerdedel av kommunene har registrert sine forskrifter i Kystverkets digitale kartløsning for registrering av lokale fartsforskrifter.

Kystverket foreslår at det inntas en ny paragraf i loven om at enkeltvedtak eller forskrifter om fartsbegrensninger alltid skal fastsettes av departementet i medhold av havne- og farvannsloven, eventuelt at myndigheten etter havne- og farvannsloven må godkjenne enkeltvedtak eller forskrifter om fartsbegrensninger fastsatt i medhold av annet lovverk. Kystverket vurderer dagens situasjon, der ulike lovverk åpner for at ulike myndigheter på ulike myndighetsnivå kan fastsette fartsbegrensninger, gjerne i de samme farvann, og i ytterste fall med avvikende fartsbegrensninger, som uheldig. Som eksempler på annet regelverk, nevner Kystverket forskrifter om verneområder fastsatt i medhold av naturmangfoldloven, planbestemmelser i medhold av plan- og bygningsloven og forskrifter fastsatt i medhold av motorferdselloven.

Den norske Turistforening (DNT) og Kystleden mener at det er viktig med fartsbegrensning for motorfartøy på sjøen slik at det oppleves som trygt og trivelig å padle, seile og bade i sjøen. Skal reglene være enkle å følge og håndheve, mener DNT og Kystleden at det bør innføres nasjonale føringer på dette feltet. DNT, Naturvernforbundet m.fl., Friluftsrådenes Landsforbund og Kystleden foreslår at det innføres en nasjonal fartsgrense i sjøen på fem knop i et belte langs land. Naturvernforbundet m.fl. mener at det må stå direkte i loven at

«I en sone på 200 meter langs land, inkludert rundt øyer, holmer og skjær, er øvre fartsgrense 5 knop hvis ikke annet er bestemt gjennom enkeltvedtak eller forskrift. I øvrig sjøarealer, herunder farleder, er øvre fartsgrense 25 knop hvis ikke annet er bestemt gjennom enkeltvedtak eller forskrift.»

Regulering av ferdsel med fritidsfartøy

Sjøfartsdirektoratet mener at utvalgets forslag om at bruk av fritidsfartøy kan reguleres gjennom forskrifter som gir staten myndighet til å regulere ferdsel i farvann, og at det fremgår av bestemmelsen at departementet skal legge vekt på kommunens forslag til regulering av ferdsel, fremstår som hensiktsmessig.

Advokatfirmaet Lønnum DA opplever at ingen av de kommunene som har foreslått begrensninger i bruk av vannscooter i tilstrekkelig grad har foretatt de konkrete vurderingene som departementet forutsetter i sin veiledning. Tvert imot bærer de foreslåtte forskriftene preg av at kommunene på forhånd har bestemt seg for å begrense vannscooterbruk, uten å konkret vurdere ulemper bruken av slike fartøy medfører. Samtidig opplever advokatfirmaet at kommunen i mange tilfeller egentlig ikke har som mål å regulere fartøyet vannscooter i seg selv, men i realiteten kun måten fartøyet benyttes på. Advokatfirmaet Lønnum DA mener at for eksempel en fartsforskrift, som vil gjelde for alle fartøy inkludert vannscooter, er en mye bedre måte å løse problemer med «villmannskjøring» på. Videre peker advokatfirmaet på at det er uheldig og lite forutsigbart for brukerne av farvannet om vannscooterbruk er regulert forskjellig i to nabokommuner. Håndheving av de foreslåtte reguleringene fra forskjellige kommuner synes også å være problematisk. Advokatfirmaet vedlegger i denne sammenheng høringsinnspill til Sarpsborg, Hvaler og Fredrikstad kommuner og fra Politiets sjøtjeneste i Politidistrikt Øst.

Advokatfirmaet Lønnum DA viser til at den foreslåtte ordlyden i utvalgets forslag ikke setter noen begrensninger for når forbud mot eller vilkår for at f.eks. vannscootere bruker bestemte farleder eller farvann kan innføres. Ordlyden vil derfor kunne gi en noe uforutsigbar praksis, dersom myndigheten (Kystverket) stilles helt fritt til å fastsette forskrifter. Advokatfirmaet foreslår derfor ny bokstav c:

• c) forbud mot eller vilkår for at fartøy eller grupper av fartøy bruker bestemte farleder eller farvann, når hensynet til god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet krever det.

DNT mener at kommuner som ønsker å begrense bruk av vannscootere må gis mulighet til å lage lokale forskrifter uten at det stilles urimelige krav til begrunnelse. Med henvisning til utvalgets uttalelser om kommunenes adgang til å regulere vannscooter med hjemmel i plan- og bygningsloven, ber DNT departementet vurdere å innlemme et tillegg om at departementet i sine innspill til planer etter plan- og bygningsloven, skal legge stor vekt på kommunens forslag til begrensning av motoriserte fartøy.

Friluftsrådenes Landsforbund viser til at padling og annen ikke-motorisert bruk av sjøen øker, og hevder at disse myke trafikantene har et særlig behov for beskyttelse. Friluftsrådenes Landsforbund mener at det er behov for hjemmel til å kunne ivareta hensynene til disse trafikantene. Eksempelvis ønsker mange kommuner å regulere vannscooterbruk, men blir møtt av et uklart regelverk og mangelfull veiledning fra staten.

Kommunesektorens organisasjon (KS) er enig med utvalget i at arealdelen i kommuneplanen kan være et mulig hjemmelsgrunnlag for kommuner som ønsker lokal regulering. Imidlertid mener KS at det må skje en nærmere utredning av oppfølging av en slik reguleringsmetodikk. KS og Tromsø kommune mener at det må drøftes mer grundig hvilke muligheter som finnes for å tilpasse havne- og farvannsloven til kommunenes faktiske utfordringer når det gjelder regulering av ferdsel med fritidsfartøy, herunder oppfølging og håndhevelse av regulering av ferdsel med fritidsfartøy med hjemmel i plan- og bygningsloven.

Styret for Jomfruland nasjonalpark mener at kommunene må gis adgang i ny havne- og farvannslov til å fastsette forskrifter om ferdsel på sjøen. Bakgrunnen er utviklingen i vannscootertrafikken som har økt betydelig etter at forbudet mot bruk av vannscooter ble opphevet. Trafikken er nå betydelig i nasjonalparken og den gjør skade på verneverdiene ved å skremme sjøfugl med kull på vannet. Styret for nasjonalparken mener at selv om verneforskriften for nasjonalparken ikke har forbud mot vannscooter, bør forbud innføres, og at dette best kan gjøres gjennom kommunal forskrift etter havne- og farvannsloven.

Sandefjord kommune mener at man bør se på muligheten for å kunne sette differensierte fartsgrenser eller muligheter for å gi dispensasjon, der dette kan være fornuftig. Sandefjord kommune peker på at det er ulike utfordringer med for eksempel rutegående fergetrafikk og fritidsfartøy, og at dette bør være en saklig begrunnelse for at forskjellsbehandling bør kunne aksepteres.

Tromsø kommune mener at det må drøftes og utredes mer grundig hvilke muligheter som finnes for å tilpasse havne- og farvannsloven til kommunenes faktiske utfordringer når det gjelder regulering av ferdsel med fritidsfartøy, herunder oppfølging og håndhevelse av regulering av ferdsel med fritidsfartøy med hjemmel i plan- og bygningsloven blant annet om politiet bør gis hjemmel til å håndheve overtredelse av reguleringsbestemmelser.

Annen ferdselsregulering

Forsvarsdepartementet med underliggende etater foreslår at bestemmelsen i § 8 første ledd, bokstav e) endres fra kun «forbud mot dykking» til «forbud mot dykking eller bruk av bemannet eller ubemannet undervannsfartøy». Begrunnelsen er den teknologiske utviklingen og at tilgjengeligheten av undervannsfarkoster, herunder undervannsdroner, er ventet å øke betraktelig fremover. Slike farkoster, enten de er bemannede eller ubemannede, kan utgjøre en fare for seilingssikkerheten og nytten og bruken av farvannet for overflatefartøyer. De kan også utgjøre en trussel mot lovlige undervannsfarkoster som Forsvarets ubåter og mineryddingssystemer mm. Videre ønsker Forsvaret en slik reguleringshjemmel for å kunne beskytte militære anlegg og andre nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser.

Forsvarsdepartementet med underliggende etater foreslår at det gis en hjemmel til å regulere «tiltak av hensyn til rikets sikkerhet og forsvars- og beredskapsmessige forhold». Begrunnelsen er Forsvarets behov for å føre kontroll med, og om nødvendig begrense eller hindre trafikk, i et eller flere farvann eller farleder. Forsvaret påpeker at det er viktig at det ikke er tvil om Forsvarets hjemmel i en sikkerhetspolitisk krisesituasjon. Fordi fartøy er pliktsubjektene, er det ifølge Forsvaret naturlig at en slik hjemmel finnes i havne- og farvannsloven. Forsvaret viser også til at en slik bestemmelse vil henge bedre sammen med bestemmelsen om sjøtrafikksentralene. Tilsvarende foreslår Kystverket at det fastsettes særskilt at det kan gis trafikkreguleringer med bakgrunn i forsvarsmessige hensyn. En slik hjemmel vil ifølge Kystverket åpne for at ferdselen til enkeltfartøy eller flere fartøy, for eksempel inndelt etter nasjonalitet, kan begrenses.

Luftfartstilsynet viser til at fartøysbegrepet avgrenses mot sjøfly som utfører landings- eller avgangsoperasjoner, og påpeker at dette i utgangspunktet løser det som etter deres mening er et problem etter gjeldende rett. Imidlertid påpeker Luftfartstilsynet at fartøysbegrepet ikke er drøftet nærmere i forbindelse med blant annet forskrifts- og enkeltvedtakskompetansen i utvalgets forslag til bestemmelse om myndighet til å regulere ferdsel i farvann. Etter Luftfartstilsynets oppfatning er det da ikke nødvendigvis klart i hvilke tilfeller avgrensningen av fartøysbegrepet mot sjøfly som tar av eller lander er ment som en begrensning av kompetansen til å treffe nærmere bestemmelser etter bestemmelsen. Problemstillingen for Luftfartstilsynet er derfor om sjøfly etter forslaget til bestemmelse om regulering av ferdsel kan bli omfattet av reguleringer som i utgangspunktet er rettet mot båter o.a. fartøyer som bare er maritime. Luftfartstilsynet ber på denne bakgrunn Samferdselsdepartementet om å vurdere om det er behov for en nærmere avklaring av i hvilken grad sjøfly under avgang og landing kan reguleres etter disse bestemmelsene.

Et alternativ for å avklare dette, er ifølge Luftfartstilsynet å ta inn en presumsjon, slik at enkeltvedtak og forskrift etter bestemmelsen om ferdselsregulering ikke anses å omfatte avgang og landing med sjøfly med mindre det eksplisitt er nevnt i vedtaket. Luftfartstilsynet har tilsvarende merknader til utvalgets forslag til bestemmelse om søknadspliktige tiltak, se kapittel 8.6.

Norges Luftsportforbund (NLF) uttaler at det er viktig at legaldefinisjonen av «fartøy» i lovutkastet § 3 bokstav b ikke omfatter sjøfly i avgangs- eller landingsfasen. NLF legger til grunn at den nye fartøydefinisjonen ivaretar de behovene som NLF illustrerer i sitt høringsbrev.

Narvik kommune og Narvik Havn KF uttaler at de utøver sin primære myndighet gjennom forskrift om bruk av og orden i havner, hvor det blant annet fattes enkeltvedtak om tillatelse til ankring i Narvik Havn KFs sjøområde. Disse forskriftsreglene bunner i et behov for å stille strenge vilkår til oppankring, blant annet med krav om ballastkondisjon, skipets beredskap og værsituasjoner hvor taubåt skal være i beredskap. Hvis flertallets innstilling til ny lov skulle bli vedtatt, vil en, ifølge Narvik kommune og Narvik Havn KF, i realiteten nullstille flere år med sjøsikkerhetsarbeid. Dette står i sterk kontrast til lovens formål.

8.4.4 Departementets vurdering

Utgangspunktet for regulering av ferdsel i farvannet er allmennhetens rett til fri ferdsel til sjøs. Likevel er det behov for å til en viss grad begrense denne friheten gjennom regulering av ferdsel i farvannet. Flere høringsinstanser, deriblant friluftsorganisasjonene, viser til utfordringer knyttet til den tiltakende bruken av areal i kystnære områder. Særlig viser friluftsorganisasjonene til utfordringer forbundet med bruk av havner og farvann til fritidsaktiviteter. Departementet ser at økende bruk av fritidsfartøy, som stadig går raskere, medfører utfordringer i kystnære områder. Departementet mener derfor at ny havne- og farvannslov bør kunne brukes som et virkemiddel for å avveie ulike interesser i farvannet, herunder friluftsinteresser og næringsinteresser. Det vises i denne sammenheng til at et av lovens hovedformål er å legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig bruk av farvann, jf. kapittel 7.1.4.

Departementet deler utvalgets syn på at dagens løsning, som innebærer at det er mulig å regulere ferdselen ved bruk av flere hjemler med nesten likt innhold, er lite brukervennlig. Departementet foreslår, som utvalget, at myndigheten som fremkommer av gjeldende §§ 13, 14, 15 andre setning, 16 og 42 samles til én bestemmelse om regulering av ferdsel i farvannet, med enkelte unntak. Det vises imidlertid til omtale nedenfor om en egen bestemmelse om regulering av ferdsel med fritidsfartøy og om regulering av bruk av kommunens sjøområde.

Departementet er også enig med utvalget i at bestemmelsen om regulering av ferdsel må formuleres slik at myndighetene kan foreta en konkret vurdering av behovet for regulering, hvor de ulike hensyn som loven skal ivareta, avveies. Dette tilsier at bestemmelsen om regulering av ferdsel bør utformes slik at den gir en relativ vid adgang til å regulere ferdsel. Det er også slik den tilsvarende bestemmelsen i dagens lov § 13 er utformet. Adgangen til å regulere ferdsel vil imidlertid begrenses av lovens formål.

Utvalget uttaler at ønsket om å redusere risiko for sammenstøt, grunnstøting og lignende i hovedsak vil være formålet med lokale fartsbegrensninger. Klima- og miljødepartementet, Kystverket og Sjøfartsdirektoratet påpeker at det ikke bare er dette som kan være formålet med ferdselsreguleringer. I lys av at havne- og farvannsloven fortsatt er en sektorlov som regulerer havner og farvann, er departementet enig med utvalget i at ønsket om å unngå sammenstøt, grunnstøting og lignende i hovedsak er og vil være hovedformålet med ferdselsregulering etter loven. Som nevnte høringsinstanser er inne på, vil imidlertid lovens formålsbestemmelse sette den ytre rammen for kompetansen til å regulere ferdsel. Formålet med ferdselsregulering etter havne- og farvannsloven kan også for eksempel være hensynet til miljø. I så måte er departementet ikke enig i Advokatfirmaet Lønnums forslag om at adgangen til å fastsette forbud mot eller vilkår for at fartøy eller grupper av fartøy bruker bestemte farleder eller farvann skal begrenses til tilfeller hvor hensynet til god fremkommelighet, trygg ferdsel og forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet krever det.

Tilsvarende mener Forsvarsdepartementet at bestemmelsen bør gi hjemmel til å regulere ferdsel av hensyn til rikets sikkerhet og forsvars- og beredskapsmessige forhold. Kystverket har en tilsvarende merknad i høringen. Av kapittel 7.1.4. fremgår det at hensynet til forsvars- og beredskapsinteresser er ivaretatt i lovens formålsbestemmelse. Departementet mener derfor at det ikke er behov for en egen bestemmelse om regulering av ferdsel av hensyn til rikets sikkerhet og forsvars- og beredskapsmessige forhold.

Fordeling av myndighet til å regulere ferdsel på sjøen

Departementet deler utvalgets syn på at trafikkregulerende bestemmelser beror på til dels kompliserte nautiskfaglige vurderinger. På denne bakgrunn mener departementet, som utvalget, at myndigheten til å regulere trafikken som hovedregel bør legges til departementet. Myndigheten bør etter departementets syn delegeres til Kystverket.

Utfordringen med dagens lov er, etter departementets syn, at regulering av fart og bruken av farvannet er uoversiktlig og fragmentert med store variasjoner i ulike kommuner. Departementet viser til at vi i dag har 125 lokale fartsforskrifter fordelt på 94 kommuner. Departementet ser at det kan være svært vanskelig for fritidsbåtførere å orientere seg om hvilke fartsgrenser som gjelder hvor.

Med flertallsforslaget om at staten får all myndighet til å regulere ferdsel på sjøen, vil en kunne oppnå mer ensartede regler, som fattes ut fra sjøsikkerhets- og nautiskfaglige vurderinger, og hvor hele den norske kysten ses i sammenheng. Ensartede regler vil også være enklere for brukerne å forholde seg til. I evalueringen av gjeldende lov, som ble gjennomført i 2015 av en arbeidsgruppe nedsatt av Samferdselsdepartementet, har flere kommuner gitt uttrykk for at de har behov for mer statlig styring med regulering av ferdsel på sjøen, se Arbeidsgrupperapporten (2015). Noen kommuner har også gitt innspill i høringen om at staten bør regulere ferdsel på sjøen.

Samtidig har flere høringsinstanser uttalt at det er behov for at kommunene kan regulere fart og bruk av fritidsfartøy i eget sjøområde. Ønsket om å oppnå et ensartet regelverk må således avveies mot kommunenes behov for å regulere fritidsflåten i eget sjøområde.

Departementet mener at kommunene har et berettiget behov for å regulere ferdsel med fritidsfartøy i eget sjøområde. Ferdsel med fritidsfartøy foregår i stor grad nært land, og bruken påvirker kommunens borgere. Bruk av fritidsfartøy er en del av den tiltagende arealkonflikten i kystnære områder, omtalt innledningsvis i kapittel 8.4.4. Antall fritidsfartøy er stadig økende, og flere av fritidsfartøyene som brukes nå er raskere enn før. Departementet har merket seg at dette bidrar til en økende konflikt mellom brukere av fritidsfartøyer, herunder vannscootere, og myke trafikanter som padlere, badende og lignende. Spørsmålet om hvordan farvannet skal kunne brukes er således i stor grad et lokalt anliggende. Departementet mener derfor at kommunene bør ha mulighet til å regulere ferdsel med fritidsfartøy.

På bakgrunn av ovenstående, foreslår departementet at myndigheten til å regulere ferdsel i farvannet som utgangspunkt legges til departementet. Kommunen gis myndighet til å regulere ferdsel med fritidsfartøy i eget sjøområde. Det vises i denne sammenheng til de overordnede vurderingene om fordeling av ansvar og myndighet som departementet har gjort i kapittel 8.2.4.

Departementet mener at den myndigheten som kommunen gis etter loven, ikke bør begrenses ved at de kommunale forskriftene må godkjennes av Kystverket. I denne sammenheng vises det til retningslinjer gitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016), hvor det fremgår at statlige godkjenningsordninger bare bør innføres når hensynet til rettssikkerhet eller et av de andre nasjonale hensynene begrunner slik form for statlig overprøving. Videre vises det til at godkjenningsordningen for lokale fartsforskrifter er ressurskrevende for Kystverket.

Regulering av ferdsel med fritidsfartøy

Departementet deler utvalgets syn på at det er behov for å kunne regulere bruk av fritidsfartøy etter havne- og farvannsloven. Departementet foreslår at adgangen til å regulere fritidsfartøy fastsettes som en egen bestemmelse i loven. Myndighet til å fastsette forskrift gis til kommunen. Departementet mener at kommunen ikke vil ha behov for å treffe enkeltvedtak om ferdsel med fritidsfartøy, og foreslår at kommunen gis myndighet til å gi forskrift om ferdsel med fritidsfartøy.

I tillegg til fartsgrenser for fritidsfartøy, er regler om bruk av vannscooter et eksempel på mulig regulering av fritidsfartøy. Det sentrale regelverket om bruk av vannscooter, som var hjemlet i småbåtloven (1998), ble opphevet i 2017. I forbindelse med opphevelsen, ble havne- og farvannsloven pekt på som mulig hjemmelsgrunnlag for kommunene for å regulere bruk av vannscooter. Departementet har registrert at flere kommuner har vært usikre på adgangen de har til å regulere vannscooter etter gjeldende havne- og farvannslov. Usikkerheten som kommunene opplever påpekes også av DNT og av Advokatfirmaet Lønnum i høringen.

Slik departementet har forstått det, gjelder tvilen hvilke krav som stilles til begrunnelse for å kunne gi forskrift om bruk av vannscooter etter havne- og farvannsloven. I denne sammenheng viser departementet til formålsbestemmelsen og til vurderingen av hvilke formål som det er adgang til å vektlegge når ferdselsreguleringer skal fastsettes, jf. innledningsvis i kapittel 8.4.4. Videre viser departementet til forvaltningsloven (1967) og den alminnelige forvaltningsretten, som regulerer krav til utredning og begrunnelse når en offentlig myndighet skal fastsette forskrifter.

Fartsbegrensninger i farvannet

Forslaget om at departementet gis myndighet til å fastsette ferdselsreguleringer og at kommunene gis myndighet til å regulere ferdsel med fritidsfartøy i eget sjøområde innebærer at det vil være departementet som kan regulere fart for næringsfartøy, og at både departementet og kommunene kan regulere fart med fritidsfartøy. Denne fordelingen av myndighet er ment å både ivareta hensynet til kommuner som har behov for mer statlig styring med regulering av fart, og til kommuner som har behov for selv å regulere fart for fritidsfartøy i eget sjøområde.

For å løse utfordringene med dagens regulering av fart, kan det være aktuelt å fastsette generelle fartsgrenser langs hele kysten for fritidsfartøy. På denne måten vil hele norskekysten ses i sammenheng, og regelverket utformes mer enhetlig. At kommunen gis myndighet til å regulere fart med fritidsfartøy, innebærer at kommunen kan fastsette en annen fartsgrense for fritidsfartøy i eget sjøområde. Dette innebærer at eventuelle generelle fartsgrenser for fritidsfartøy vil gjelde for hele kysten, men at kommunene kan justere denne ut fra lokale behov.

Samtidig som at en slik løsning ivaretar hensynet til det lokale selvstyret, vurderer departementet at den langt på vei vil ivareta behovet for mer ensartede fartsreguleringer langs norskekysten. Fra et brukerperspektiv, vil fastsettelse av en generell fartsgrense som kan justeres lokalt innebære en mer forutberegnelig rettstilstand. Som eksempel vil en generell fartsgrense langs hele kysten innebære at fritidsbåtførere på en enkel måte kan skaffe seg kunnskap om hva som er lovlig hastighet, og dermed være innenfor de lovlige rammene for fart på sjøen. Dersom en kommune ut fra lokale behov fastsetter en høyere fartsgrense, vil fritidsbåtfører som forholder seg til den generelle fartsgrensen uansett være innenfor lovens rammer. Fritidsbåtfører som ønsker å kjøre fortere enn den generelle fartsgrensen, kan da enten aktivt undersøke om kommunen har oppjustert grensen, eller følge skilting hvis det er det er satt opp.

Det foreslås derfor en hjemmel for at departementet kan gi forskrift om fart, også særskilt for fritidsfartøy. Samtidig gis kommunen i loven myndighet til, ut fra lokale reguleringsbehov, å fastsette fartsgrenser for fritidsfartøy i eget sjøområde, og eventuelt fravike generelle forskrifter dersom slike fastsettes.

Når det gjelder Politidirektoratets merknad om at det er behov for på sentralt hold å regulere adferden på sjøen bedre enn i dag, og at det er problematisk at hver kommune kan fastsette sine lokale hastighetsforskrifter, mener departementet at dette i stor grad imøtekommes. Det at man får generelle fartsgrenser for fritidsfartøy som utgangspunkt, er ventet å gi mer ensartethet enn regelverket i dag. Dersom kommunens justerte fartsgrenser registreres i Kystverkets digitale kartløsning for registrering av lokale fartsforskrifter, og dersom fartsgrensene også skiltes eller på annen måte gjøres tydelig for fritidsbåtførere og kontrollmyndigheten, mener departementet at dette vil medføre at det vil bli lettere for fritidsbåtførere og kontrollmyndighetene å orientere seg i regelverket om fart på sjøen.

En konsekvens av at det skilles mellom regulering av fritidsfartøy og regulering av næringsfartøy er at det for ett og samme område vil kunne være to ulike reguleringer som gjelder for ulike typer fartøy. Dette kan være en aktuell problemstilling i områder hvor det går både fritidsfartøy og næringsfartøy. Det er imidlertid ikke uvanlig at aktivitet i næringsvirksomhet er underlagt andre krav enn annen aktivitet. Departementet venter at dette ikke vil by på store utfordringer. Dersom det i enkelte områder skulle oppstå utfordringer som følge av at samme område har ulike regler for fritidsfartøy og for næringsfartøy, kan dette løses ved at det vurderes at samme regler skal gjelde for næringsfartøy som for fritidsfartøy, at det skiltes tydeligere eller at det på annen måte informeres tydeligere om de ulike reglene.

Bruk av kommunens område

Lovutvalgets flertall foreslår at myndigheten til å regulere bruk av farvannet i hovedsak legges til departementet. Departementet er imidlertid enig med de av høringsinstansene som påpeker at enkelte oppgaver i kommunens sjøområde krever særskilt lokalkunnskap og tilstedeværelse. Dette tilsier etter departementets vurdering at kommunene bør ha adgang til å regulere blant annet ankring, bruk av taubåtassistanse og dykking i eget sjøområde. Eksempelvis vil krevede forhold i farvannet kunne medføre behov for å stille strenge krav til oppankring. For å sikre at kommunenes regulering av ankring er av god nautiskfaglig kvalitet, foreslår departementet at kommunenes forskrifter om dette skal godkjennes av departementet før forskriften kan gis virkning. Det forutsettes at myndigheten til å godkjenne forskriftene, delegeres til Kystverket.

Annen ferdselsregulering

Departementet stiller seg bak utvalgets vurdering av hvilke typer ferdselsreguleringer som bør nevnes eksplisitt i bestemmelsen. Listen over type reguleringer er ikke uttømmende, men angir eksempler på hva som kan reguleres. Adgangen til å regulere ferdsel er ment å omfatte det som kan reguleres etter havne- og farvannsloven (2009) §§ 13, 14, 15 andre punktum, 16 og 42.

Ettersom eksemplene i bestemmelsen ikke er uttømmende, mener departementet at det ikke er nødvendig å liste opp alle aktuelle former for ferdselsregulering i bestemmelsen, jf. Forsvarsdepartementets merknad om at bruk av bemannet eller ubemannet undervannsfartøy bør nevnes eksplisitt. Imidlertid er departementet enig i Forsvarsdepartementets bemerkning om at den teknologiske utviklingen og tilgjengeligheten av undervannsfarkoster, herunder undervannsdroner, er ventet å øke betraktelig fremover, noe som tilsier at slike fartøy bør nevnes. For å presisere tydelig at også dette er aktuell regulering, foreslår Samferdselsdepartementet, som Forsvarsdepartementet, at det i bestemmelsen står eksplisitt at det kan fastsettes reguleringer om bruk av bemannet eller ubemannet undervannsfartøy.

Til Luftfartstilsynets merknad om fartøysbegrepet og betydningen ferdselsreguleringer vil ha for sjøfly, viser departementet til vurderingen ovenfor om at hjemmelen til å regulere ferdsel bør formuleres slik at myndighetene kan foreta en konkret vurdering av behovet for regulering, hvor de ulike hensyn som loven skal ivareta, avveies. For noen av de aktuelle reguleringene etter § 6, eksempelvis fartsreguleringer, vil det være naturlig å gi forskrifter som gjelder for «fartøy». Spørsmålet om slike forskrifters betydning for bruken av sjøfly ved avgang og landing, vil da være avklart med definisjonen av «fartøy» i § 3 med merknad. Departementet vil understreke at sjøfly vil være et «fartøy» i havne- og farvannslovens forstand når det befinner seg på vannflaten, og vil således være underlagt fartsbegrensninger. Det er bare når et sjøfly er posisjonert og begynner sin akselerasjon for avgang og ved landing, at det ikke er et «fartøy» i lovens forstand. Dersom en regulering har et annet subjekt enn «fartøy», vil reguleringens anvendelse for sjøfly måtte avklares for det enkelte tilfellet.

8.5 Navigasjonsinnretninger og farvannsskilt

8.5.1 Gjeldende rett

Ansvar og myndighet for navigasjonsinnretninger og farvannsskilt er regulert i havne- og farvannsloven (2009) §§ 19, 20 og 21. Etter loven har staten overoppsyn med og forvaltningsansvar for fyrlys, sjømerker, farvannsskilt og andre innretninger og anlegg som skal gi navigasjonsveiledning eller regulere ferdselen. I dette ligger det at staten skal føre kontroll med og registrere slike innretninger i norske farvann.

Ansvaret for etableringer av navigasjonsinnretninger er etter gjeldende lov fordelt mellom stat og kommune, jf. §§ 7 og 9. Ansvaret for drift og vedlikehold er eiers ansvar uavhengig av geografisk plassering.

Etablering, fjerning, flytting eller endring av navigasjonsinnretninger, farvannsskilt eller anlegg for trafikkovervåkning krever tillatelse fra departementet, jf. gjeldende § 19 annet ledd. Videre følger det av bestemmelsens tredje ledd at departementet kan gi pålegg om blant annet etablering, drift, fjerning, flytting av navigasjonsinnretninger og farvannsskilt. Lys eller andre innretninger som virker villedende for sikker navigasjon eller ferdsel kan kreves fjernet, omskjermet eller endret.

Havne- og farvannsloven (2009) § 20 gir departementet hjemmel til å treffe enkeltvedtak eller gi forskrift om tekniske krav til og bruk, utforming og lokalisering av fyrlys, sjømerker, farvannsskilt og andre innretninger og anlegg som skal gi navigasjonsveiledning eller regulere ferdselen. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det i dag gitt forskrift om farvannsskilt m.m. (2012) og forskrift om merking av innretning for fornybar energiproduksjon (2016).

Videre følger det av loven at enhver annen bruk av navigasjonsinnretninger enn den bruk innretningen er tiltenkt og har som formål, er forbudt dersom det ikke foreligger en tillatelse fra departementet, jf. havne- og farvannsloven (2009) § 21. Det følger av bestemmelsen at det samme gjelder for brygger, kaier eller lignende for losbåter.

8.5.2 Høringsforslaget

Utvalget peker på at det er avgjørende for sikkerheten til de sjøfarende at ansvaret for sjøsikkerhetstiltak som navigasjonsinnretninger og farvannsskilt legges til en aktør med den nødvendige fagkompetansen og med tilstrekkelige ressurser til å ivareta ansvaret. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at ansvaret legges til staten, som er nasjonal fagetat på området. Det pekes også på at forslaget innebærer en hensiktsmessig forenkling ved at regelverket bringes i tråd med gjeldende praksis. Selv om utvalget foreslår å endre hvem som skal være ansvarlig for etablering av navigasjonsinnretninger, foreslås det ingen endring i eksisterende eieransvar for etablerte navigasjonsinnretninger. Vedlikeholds- og driftsansvar vil som i dag følge eierskapet.

Utvalget foreslår at dagens adgang til å søke om å etablere navigasjonsinnretninger videreføres. For å sikre utforming og plassering i tråd med de standarder som eksisterer på området, foreslår utvalget at andre aktører enn staten må ha tillatelse for å kunne etablere navigasjonsinnretninger. Utvalget ser likevel behov for å forenkle dagens begrepsbruk. Det foreslås derfor å erstatte dagens formulering «fyrlys, sjømerker, farvannsskilt og andre innretninger og anlegg som skal gi navigasjonsveiledning eller regulere ferdselen» med den mer teknologinøytrale betegnelsen «navigasjonsinnretninger og farvannsskilt».

Videre foreslår utvalget at dagens hjemmel til å fastsette tekniske krav til og utforming av navigasjonsinnretninger og farvannsskilt videreføres, jf. gjeldende § 20. Utvalget ser imidlertid ikke behov for å videreføre dagens enkeltvedtakskompetanse i § 20, og bestemmelsen videreføres som en ren forskriftshjemmel. Utvalget foreslår også en justering av forskriftskompetansen i bestemmelsen. I gjeldende lov kan det fastsettes forskrift om «tekniske krav til og bruk, utforming og lokalisering av» navigasjonsinnretninger og farvannsskilt. I forslaget til ny bestemmelse er «lokalisering» tatt ut. For å sikre at navigasjonsinnretninger og farvannsskilt til enhver tid virker etter sin hensikt, foreslår utvalget at det presiseres at departementets forskriftskompetanse også omfatter hjemmel til å stille krav til vedlikehold.

Gjeldende lovs forbud mot å bruke navigasjonsinnretninger til annet enn den tiltenkte bruken foreslås videreført. Utvalget ser ikke behov for å videreføre bestemmelsen om at det kan gis tillatelse til slik bruk, og foreslår at det i ny lov er et generelt forbud mot slik bruk av navigasjonsinnretninger og farvannsskilt. Videre mener utvalget at det ikke er hensiktsmessig at bestemmelsen inkluderer bruk av brygge, kai eller lignende til bruk for losbåt.

8.5.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket støtter utvalgets forslag om å legge ansvaret for etablering av navigasjonsinnretninger til staten. Kystverket støtter også utvalgets forutsetning om at dette ikke skal endre på nåværende eierforhold. Utover dette er Kystverket enig i at dagens bestemmelser om navigasjonsinnretninger og farvannsskilt bør videreføres, og støtter utvalgets forslag til forenklinger og justeringer av dagens ordlyd. Kystverket peker også på at merknadene til ny bestemmelse bør omtale spørsmålet om hvorvidt søknader om å etablere navigasjonsinnretninger også skal behandles etter bestemmelsen om tiltak som krever tillatelse.

Øksnes kommune er positiv til forslaget om at staten ved Kystverket får et enhetlig ansvar for navigasjonsinstallasjoner. Vågan kommune, Sortland kommune og Lødingen kommune har tilsvarende merknad.

Flere andre høringsinstanser peker på at forslaget til endring av ansvarsfordeling mellom stat og kommune er en innskrenkning av det kommunale selvstyret. Det er få av disse som har konkrete kommentarer til hvem som skal være ansvarlig for etablering av navigasjonsinnretninger.

8.5.4 Departementets vurdering

Departementet er positiv til utvalgets forslag om at staten skal ta ansvaret for etablering av navigasjonsinnretninger. Som utvalget peker på i sin utredning, har Kystverket allerede en praksis som ikke er i samsvar med gjeldende lovs fordeling av forvaltningsansvar mellom stat og kommune på dette området. Departementet mener at en endring som foreslått vil være en hensiktsmessig forenkling av dagens regulering.

Kystverket eier og drifter rundt 97 % av alle navigasjonsinnretningene i Norge. Oversikt over etableringer de siste årene viser også at det er Kystverket som i hovedsak etablerer nye innretninger. Departementet mener derfor at en endring som foreslått vil få små konsekvenser for både staten og kommunene. Siden utvalget kun foreslår å endre på hvem som er ansvarlig for å vurdere og foreslå etableringer i farvannet, vil endringen ikke være til hinder for at de som ønsker å sette opp nye merker kan søke Kystverket om tillatelse til dette. Som utvalget også peker på, vil endringsforslaget ikke medføre et rettskrav på at det etableres ønskede navigasjonsinnretninger. Staten må fortsatt prioritere etablering av navigasjonsinnretninger på bakgrunn av behovet for merking, den sjøsikkerhetsmessige gevinsten ved tiltaket og tilgjengelige budsjettmidler.

Departementet er også enig med utvalget i at endringen ikke bør medføre endringer i eieransvar for navigasjonsinnretninger som er etablert før lovens ikrafttredelse. Dette er i tråd med dagens forskrift om farvannsskilt og navigasjonsinnretninger (2012), som legger vedlikeholdsansvaret, samt plikten til å utbedre eller melde om feil ved innretninger, på den som eier eller er ansvarlig for innretningen.

Navigasjonsinnretningene som kommunen allerede eier vil fortsatt være kommunens ansvar. Kostnader til drift og vedlikehold av disse innretningene vil kunne belastes en eventuell farvannsavgift, se kapittel 8.12.3.

Departementet er enig med Kystverket i at det bør presiseres i merknadene til bestemmelsen at søknader om navigasjonsinnretninger skal ha tillatelse etter lovens bestemmelse om navigasjonsinnretninger og farvannsskilt, og at det ikke også er behov for tillatelse etter bestemmelsen om tiltak som krever tillatelse, se lovforslaget §§ 10 og 14.

8.6 Tiltak som krever tillatelse

8.6.1 Gjeldende rett

Hovedregelen etter havne- og farvannsloven (2009) er at alle tiltak som kan påvirke sikkerheten eller fremkommeligheten i sjøen krever tillatelse etter § 27, enten av kommunen eller av departementet. Bygging, graving, utfylling, fortøyningsinstallasjoner, kaier, brygger, broer, luftspenn, utdypning, dumping, akvakulturanlegg, opplag av fartøy, lyskilder, kabler og rør nevnes i bestemmelsen som eksempler på hva som regnes som tiltak. Avgjørende i vurderingen av om tillatelse skal gis er hvilken påvirkning tiltaket har på sikkerheten eller fremkommeligheten i sjøen. Både fysiske konstruksjoner i sjø og på land, aktiviteter i farvannet og varige og midlertidige tiltak faller inn under søknadsplikten, så lenge tiltaket kan påvirke sikkerheten eller fremkommeligheten i sjø.

Myndigheten til å fatte enkeltvedtak etter § 27 er fordelt mellom stat og kommune, både geografisk og saklig. Som utgangspunkt har kommunene myndighet til å fatte vedtak etter § 27 første ledd i eget sjøområde, det vil si innenfor området hvor kommunen har planmyndighet etter plan- og bygningsloven, jf. havne- og farvannsloven § 9 første ledd. Departementet er gitt myndighet til å fatte vedtak om tiltak utenfor kommunens sjøområde og om tiltak som skal settes i verk i, eller som kan påvirke sikkerheten eller fremkommeligheten i, hovedled eller biled. I tillegg følger det av § 27 tredje ledd med tilhørende forskrift at enkelte sakstyper alltid skal behandles av departementet. Dette gjelder blant annet søknader om etablering av akvakulturanlegg, rørledninger for olje og gass, broer og tiltak som krysser kommunegrenser, og for øvrig tiltak som kan skape vesentlige hindringer eller ulemper for den alminnelige ferdsel, herunder sprengning, større slep, seismiske undersøkelser og utprøving av utstyr, jf. forskrift om tiltak som krever tillatelse fra Kystverket (2009). Kystverket er delegert den enkeltvedtakskompetansen som departementet har etter gjeldende lovs kapittel 4.

Departementet er i § 27 fjerde ledd gitt hjemmel til å fatte enkeltvedtak eller gi forskrift for visse typer tiltak om at tillatelse likevel ikke er påkrevd hvis tiltaket er meldt innen en nærmere angitt frist. Departementet har ikke benyttet denne vedtakskompetansen.

Tiltak som kan være av betydning for Forsvarets eller Kystverkets anlegg, innretninger eller virksomhet, krever tillatelse fra departementet, jf. § 28. Formålet er ifølge merknadene til bestemmelsen å sikre at statens investeringer i, og intensjoner med, de aktuelle anleggene blir ivaretatt, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 167. Kystverket er delegert myndighet til å avgjøre søknader etter § 28. Søknader om tiltak som kan påvirke områder som er erklært hemmelige i medhold av lovgivningen om forsvarshemmeligheter, skal imidlertid behandles av Forsvaret, jf. forskrift om unntak fra lov om havner og farvann for sjø- og landområder samt arbeid, anlegg og tiltak knyttet til forsvarsmessige formål (1989).

Havne- og farvannsloven § 26 angir en alminnelig sikkerhetsstandard ved planlegging, gjennomføring, drift og vedlikehold av tiltak som er søknadspliktige etter loven. Bestemmelsen innebærer at tiltakshaver har en selvstendig plikt til å påse at tiltaket ikke utgjør en fare for sikkerheten, og knytter seg til alle faser ved tiltaket. Bestemmelsen gir også departementet hjemmel til å fastsette forskrifter med nærmere krav til planlegging, gjennomføring, drift og vedlikehold av bestemte typer tiltak. Videre gir bestemmelsen departementet hjemmel til å fastsette forskrift med regler om minste tillatte avstand i høyde, bredde eller dybde for tiltak som kan innskrenke farledene. Departementet har ikke benyttet forskriftshjemlene.

Paragraf 29 regulerer adgangen til å fastsette vilkår for tillatelse etter kapittel 4. Bestemmelsen angir hvilke hensyn som skal vektlegges ved fastsettelse av vilkår, og den gir eksempler på hvilken type vilkår som kan stilles. Bestemmelsen suppleres av den ulovfestede forvaltningsrettslige adgangen til å stille vilkår i tillatelser.

Departementet er i § 30 gitt hjemmel til å fastsette forskrift eller treffe enkeltvedtak om forbud mot, eller vilkår for, iverksetting av tiltak i bestemte områder, dersom dette er nødvendig for å bevare bestemte områder med særlig verdi for marint biologisk mangfold. Bestemmelsen forutsetter at områdets særlige karakter gjør det nødvendig å begrense tiltak i det aktuelle området. Hjemmelen er ikke benyttet av departementet.

Dersom en tillatelse etter kapittel 4 ikke har blitt benyttet innen tre år etter at den ble gitt, faller tillatelsen ifølge § 31 bort.

Myndigheten etter loven, og kommunen som plan- og bygningsmyndighet, er etter § 32 forpliktet til å foreta en effektiv og samordnet behandling av søknader om tillatelse. Videre følger det av bestemmelsen at det ikke kan gis tillatelse til tiltak etter havne- og farvannsloven i strid med vedtatte arealplaner etter plan- og bygningsloven, uten at vedkommende plan- og bygningsmyndighet har gitt dispensasjon fra planen.

Paragraf 33 gir hjemmel til å pålegge tiltakshaver å sørge for å bekoste undersøkelser som er nødvendige for å klarlegge konsekvenser av at tiltaket gjennomføres. Slikt pålegg gis før tillatelse eventuelt innvilges. Det presiseres i bestemmelsen at pålegget må stå i et rimelig forhold til den betydningen det har å få klarlagt mulige konsekvenser av tiltaket.

8.6.2 Høringsforslaget

Lovutvalget mener at det fortsatt er behov for å regulere tiltak av hensyn til sikkerhet og fremkommelighet i sjø. Gjeldende regulering av søknadsplikt for tiltak i sjø foreslås derfor videreført.

Tiltak som bare berører ferdselen på et avgrenset geografisk område som ikke er gjenstand for allmenn ferdsel bør, som i dag, holdes utenfor behandling etter havne- og farvannsloven. For å tydeliggjøre dette skillet foreslår utvalget at det presiseres i bestemmelsen at det kun er tiltak som kan påvirke den allmenne ferdselen som er omfattet av kravet om tillatelse.

For å unngå både at tiltak som skulle vært omsøkt ikke blir det, og at uproblematiske tiltak forsinkes unødig av ordinær saksbehandling, mener utvalget at det må være lav terskel for søknadsplikt. Tilsvarende må det være et høyt krav til rask saksbehandling av uproblematiske tiltak. Utvalget foreslår derfor at det innføres et krav om at vurderingen av om tiltaket faller inn under lovens krav til tillatelse må avgjøres innen kort tid, og at handlingsplikten i så måte påhviler myndighetene. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at søker må gis skriftlig melding innen fire uker dersom tiltaket vurderes som søknadspliktig.

Lovutvalgets flertall foreslår at kommunen skal være beslutningsmyndighet for tiltak som befinner seg i havn, mens beslutningsmyndigheten for øvrig skal ligge hos departementet. Mindretallet foreslår å opprettholde gjeldende myndighetsfordeling mellom stat og kommune.

Utvalget mener at bakgrunnen for kravet om tillatelse for tiltak av betydning for Forsvarets eller Kystverkets anlegg etter gjeldende lovs § 28, er noe uklar. På bakgrunn av dette foreslår utvalget at det ikke stilles et særskilt krav om tillatelse for slike tiltak.

Lovutvalget foreslår å ikke videreføre dagens bestemmelse i § 26 om at tiltak skal planlegges, gjennomføres, drives og vedlikeholdes slik at hensynet til fremkommelighet og sikkerhet blir ivaretatt. Utvalget mener at disse hensynene bør ivaretas gjennom bruk av vilkår i tillatelser.

Det følger av den ulovfestede vilkårslæren at det innenfor visse rammer kan settes vilkår om plikter til begunstigende forvaltningsvedtak. Utvalget mener imidlertid at en egen bestemmelse om vilkår til tillatelser etter havne- og farvannsloven vil bidra til å klargjøre eventuell tvil om hvilke typer vilkår det er hjemmel til å stille. Utvalget foreslår derfor å videreføre en bestemmelse om adgang til å fastsette vilkår.

Lovutvalget foreslår å videreføre en regulering av bortfall av tillatelser. Det vises til at dersom det går lang tid fra vedtakelsestidspunktet til tiltaket iverksettes, kan det forekomme at forholdene har endret seg, slik at det er behov for en ny vurdering av om tiltaket bør tillates, eller om andre vilkår bør stilles. Videre vil det etter utvalgets mening være uheldig om tillatelser som ikke brukes gjør beslag på areal som kunne vært nyttet til andre formål.

Lovutvalget mener at en god samordning av myndighet ved tiltak som krever tillatelse etter flere regelverk er svært viktig for å unngå at søknadsprosessen oppleves som tungvint for tiltakshaver. Utvalget mener imidlertid at det er tilstrekkelig at det stilles krav om at departementet skal innhente kommunens uttalelse dersom tiltaket kan påvirke sikkerheten eller den allmenne ferdselen i farvannet i havn. Dette forslaget må sees i sammenheng med flertallets forslag om å begrense kommunens myndighetsområde etter loven til havneområder.

Gjeldende havne- og farvannslov kapittel 4 inneholder for øvrig flere bestemmelser som gir departementet adgang til å fastsette nærmere regler i forskrift eller ved enkeltvedtak. Flere av disse bestemmelsene er ikke benyttet, og utvalget foreslår derfor å ikke videreføre flere av hjemlene.

8.6.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet med underliggende etater uttaler at de ønsker en klar hjemmel som sikrer at Forsvaret mottar søknader som kan påvirke nasjonale forsvarsinteresser, og ha mulighet til å nekte tiltak som kan true disse interessene. Forsvarsdepartementet mener at sikkerhetsloven ikke vil kunne ivareta Forsvarets behov i denne sammenheng. Dagens hjemmel i havne- og farvannsloven må etter Forsvarsdepartementet sitt syn videreføres, men kan forenkles og forkortes betydelig.

Luftfartstilsynet ber om at det vurderes hvorvidt det er behov for en nærmere avklaring av i hvilken grad sjøflyaktivitet skal være søknadspliktig etter loven.

Kystverket støtter lovutvalgets forslag om hvilke tiltak som skal være søknadspliktige. Kystverket mener at det bør legges til rette for at terskelen for søknadsplikt kan heves i visse situasjoner, for eksempel dersom tiltaket er tilstrekkelig avklart gjennom arealplan i medhold av plan- og bygningsloven (2008). Videre foreslår Kystverket en bestemmelse vedrørende avvisning av søknader som kun gjelder privatrettslige anliggender, jf. tilsvarende regulering i plan- og bygningsloven § 21-6. Kystverket anfører avslutningsvis at en utstrakt bruk av vilkår for å håndtere forskjellige sider ved et tiltak kan føre til utfordringer med likebehandling og helhetlig praktisering. Kystverket ser derfor behov for en forskriftshjemmel som stiller nærmere krav til søknad, forundersøkelser, tegninger og situasjonsplan, planlegging, drift og vedlikehold av tiltaket mv.

Havforskningsinstituttet viser i sin høringsuttalelse til at de ved flere anledninger de siste årene har påpekt at Kystverket har planlagt, og delvis gjennomført, sprengningsarbeid i farleder midt i gyteperioden for kysttorsk. Havforskningsinstituttet mener dette er svært uheldig ettersom kysttorsken og ressursene, blant annet i Oslofjorden, ligger på historisk lavt nivå. Instituttet anmoder om at ny havne- og farvannslov får i seg elementer som sikrer en miljøfaglig god planlegging i forbindelse med tiltak og fysiske inngrep, som tar hensyn til kystøkosystemets mangfold av biologiske verdier.

KS påpeker at det i utvalgets forslag til bestemmelse om regulering av ferdsel, og til bestemmelse om søknadspliktige tiltak brukes henholdsvis begrepet «ferdsel» og «alminnelig ferdsel». Begrepene er ikke nærmere definert. KS mener at hva som ligger i begrepene ikke er klart, og derfor bør klargjøres.

Fylkesmannen i Rogaland advarer mot å fremheve havne- og farvannsloven som en samordningslov for alle tiltak i sjø som kan påvirke farleder og sikkerhet til sjøs. Så langt ut som plan- og bygningsloven går, er det denne loven som er aktuell for planlegging og samordning.

Karmsund Havn IKS er positive til at lovutvalget presiserer at opplag ved kai ville kunne regnes som et søknadspliktig tiltak. Karmsund Havn IKS mener imidlertid at forslaget om at søker skal gis melding innen fire uker er svært byråkratiserende, all den tid man da får en slags totrinns prosess der en først må søke «forhåndsgodkjenning» med fire ukers svarfrist, før søknaden deretter kan behandles i henhold til forvaltningslovens regler. Med lokalkunnskap og kommunikasjon med søker, vil mange av spørsmålene rundt søknadsplikt kunne avklares.

Miljødirektoratet er noe betenkt over forslaget om ikke å videreføre § 33 i gjeldende havne- og farvannslov som hjemler pålegg om undersøkelser før vedtak kan treffes, men er åpne for at det kan stilles krav om dette i selve tillatelsen, også for forutgående undersøkelser. Tillatelsen har som hovedregel varighet i tre år, men kan forlenges. Miljødirektoratet mener dette kan legge et utilbørlig press på gjennomføring av nødvendige undersøkelser som ofte kan ta lang tid, og dessuten vil spise av gyldighetstiden for tillatelsen. I tillegg trenger man tid til saksbehandlingen. Det er også uklart hvordan man har tenkt å håndtere undersøkelsesresultater som, dersom de var kjent på forhånd, kunne gitt grunnlag for å avslå en tillatelse.

Høringsinstansene er for øvrig delt i synet på flertallets forslag om å endre dagens fordeling av myndighet mellom stat og kommune. For nærmere omtale av disse innspillene, se kapittel 8.2.3.

8.6.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med lovutvalget i at det bør videreføres et krav om tillatelse til tiltak som har konsekvenser for sikkerhet og fremkommelighet i sjø. Det vurderes som viktig at regelverket sikrer hensynet til sikkerhet og fremkommelighet for sjøverts ferdsel, og dette kan oppnås på en hensiktsmessig måte gjennom krav til forhåndstillatelse fra myndigheten etter loven.

Terskelen for søknadsplikt vil i utgangspunktet være lav. Etter departementets mening bør terskelen kunne heves der det er forsvarlig, slik at tiltak som vurderes som uproblematiske vil kunne gjennomføres på en mer effektiv måte. En heving av terskelen for søknadsplikt vil for eksempel kunne tenkes hvor tiltaket er tilstrekkelig avklart i arealplan etter plan- og bygningsloven. Departementet foreslår med bakgrunn i dette at det også i ny lov gis en forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om at visse typer tiltak skal kunne unntas fra kravet om tillatelse.

Departementet deler KS' syn om at det fremstår som uklart om det er forskjell på begrepene «ferdsel» og «alminnelig ferdsel». Som det fremgår av merknaden til formålsbestemmelsen, er det ferdselen i farvannet hvor allmennheten ferdes, som loven skal legge til rette for. Dette innebærer at det ikke vil være søknadsplikt for tiltak som bare kan påvirke ferdselen for enkeltpersoners bruk i avgrensede områder. Fordi loven gjennomgående har som formål å legge til rette for ferdselen i det farvannet hvor allmennheten ferdes, er det ikke behov for å særskilt presisere dette i bestemmelsen om søknadspliktige tiltak.

Departementet mener at dagens fordeling gir staten myndighet i saker som berører viktige nasjonale interesser. Dette ivaretas ved at Kystverket er tillatelsesmyndighet i hoved- og biled, og for øvrig alltid skal være tillatelsesmyndighet for tiltak som kan skape vesentlige hindringer eller ulempe for den alminnelige ferdselen. Departementet vurderer at det særlig i disse sakene er behov for nautisk- og sjøsikkerhetsfaglig kompetanse til å avgjøre søknadene. Søknader om tiltak i kommunens sjøområde som ikke kan skape vesentlige hindringer eller ulempe for den alminnelige ferdsel vurderes å være kommunens anliggende. Hensynet til det kommunale selvstyret tilsier at kommunen bør være tillatelsesmyndighet for disse sakene. På denne bakgrunn foreslår departementet å opprettholde dagens fordeling av myndighet mellom stat og kommune til å gi tillatelse til søknadspliktige tiltak. Departementet foreslår, som utvalget, at departementets myndighet for søknader som kan ha vesentlige konsekvenser, bør fremgå av loven.

I likhet med lovutvalget ser departementet ikke behov for å videreføre krav om tillatelse for tiltak som kan være av betydning for Kystverkets anlegg. Kystverkets anlegg omfatter blant annet de statlige fiskerihavneanleggene. Disse skal overføres til de nye regionene fra 1. januar 2020. Behovet for å stille krav om tillatelse for tiltak som har betydning for Kystverkets anlegg og innretninger vil for øvrig bli tilfredsstillende ivaretatt ved kravet om tillatelse til tiltak som kan påvirke sikkerheten og ferdselen i farvannet. I tillegg vises det til at myndigheten ikke kan gi tillatelse til tiltak som vil være i strid med loven. Dette innebærer blant annet at det ikke kan gis tillatelse til tiltak som medfører at Kystverkets navigasjonsinnretninger ikke virker som tilsiktet. Se for øvrig kapittel 8.5 om navigasjonsinnretninger og farvannsskilt.

På bakgrunn av Forsvarsdepartementets høringsuttalelse foreslår departementet at ny lov stiller krav om tillatelse til tiltak som kan påvirke forsvars- og beredskapsinteresser i farvannet.

Departementet er enig med lovutvalget i at det ikke er behov for en generell bestemmelse om alminnelige krav til tiltak, jf. gjeldende lov § 26. Krav til tiltak bør reguleres gjennom vilkår for tillatelsen, og vil ellers følge av annet regelverk. Plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter regulerer for eksempel tekniske krav til byggverk og installasjoner.

Departementet er enig med lovutvalget i at det bør videreføres en egen hjemmel til å fastsette vilkår i tillatelser. Særlig vektlegger departementet at en slik bestemmelse vil klargjøre eventuell tvil om hvilke typer vilkår som kan stilles. Listen over mulige vilkår som kan stilles er ikke uttømmende, men gir eksempler på de mest sentrale typer vilkår til denne typen tillatelser. Det kan oppstå situasjoner der det er ønskelig at undersøkelser foretas før tillatelse eventuelt gis. I denne fasen vil ikke den generelle vilkårshjemmelen gi adgang til å kreve slik forundersøkelse. Departementet mener derfor at også ny lov bør gi en egen hjemmel til å gi pålegg om slike undersøkelser. Departementet ser ikke behov for å videreføre hjemmelen til å kunne gi forskrift om hva slags undersøkelser som er å anse som nødvendige.

Som i dag bør tillatelser etter departementets syn falle bort ved passivitet. Til Miljødirektoratets merknad om at en slik regel kan legge et utilbørlig press på gjennomføringen av undersøkelser, vil departementet påpeke at departementet har muligheten til å stille krav til kvaliteten og til hvor grundig slike undersøkelser skal være. Dersom slike undersøkelser ikke har tilstrekkelig god kvalitet, vil dette kunne gi grunnlag for å avslå søknaden eller stille krav om at det gjennomføres nye undersøkelser. Videre vil departementet vise til at fristen kan forlenges én gang med opptil tre år.

Utvalget mener at det ikke er behov for en bestemmelse om at tillatelse ikke kan gis i strid med arealplan, da det følger av plan- og bygningsloven (2008) § 11-6 at tillatelse ikke kan gis i slike situasjoner. Departementet mener imidlertid at en slik bestemmelse ikke vil være overflødig. En slik bestemmelse vil etter departementets syn sikre at tillatelser etter særloven er i tråd med kommunens arealdisponering etter plan- og bygningsloven. Departementet foreslår derfor at det, som i dag, skal fremgå av ny havne- og farvannslov at tillatelse ikke kan gis i strid med arealplan, uten dispensasjon fra plan- og bygningsmyndigheten.

Departementet er enig med lovutvalget i at det ikke er behov for forskriftshjemler og enkeltvedtakshjemmel tilsvarende det som i dag er regulert i havne- og farvannsloven §§ 26, 27 tredje ledd og 30. Hjemmelen i § 30 til å forby eller sette vilkår for tiltak for å bevare bestemte områder med særlig verdi for marint biologisk mangfold anses som lite hensiktsmessig å videreføre i ny lov. Generelle regler om beskyttelse av bestemte områder bør plasseres i annet sektorregelverk, eksempelvis naturmangfoldloven (2009). Enkeltvedtakskompetansen etter gjeldende § 33 omfattes av adgangen til å avslå søknader etter lovutvalgets forslag til ny lov § 14.

Videre mener departementet at en adgang til å gi forskrift om at visse typer tiltak skal være unntatt fra kravene om tillatelse vil innebære en forenkling både for brukerne og myndighetene. Departementet foreslår derfor at ordningen videreføres. Forskriftshjemmelen bør dessuten utvides slik at departementet får adgang til å fastsette nærmere hvilke tiltak som omfattes av søknadsplikten. Dette åpner ikke bare for at tvilstilfeller kan avklares, men også for at terskelen for søknadsplikt kan heves i tilfeller der dette anses som forsvarlig ut fra de hensyn som søknadsplikten bygger på.

Endelig mener departementet at det bør innføres en hjemmel til å gi forskrifter om krav til innholdet i søknader. Slike forskrifter vil kunne legge til rette for rask behandling av søknader.

8.7 Midlertidig begrensning av fartøyers opphold i havn

8.7.1 Gjeldende rett

Havne- og farvannsloven (2009) § 39 regulerer fartøyers adgang til å benytte havn, og havnenes tilsvarende mottaksplikt. Plikten til å motta fartøy gjelder ikke ubetinget og kan begrenses på ulike betingelser. Bestemmelsen relaterer seg til eier/operatør av havn og er ikke en generell hjemmel for kommunen til å avvise skip av hensyn til lokal luftforurensning.

Mottaksplikten etter § 39 første ledd første punktum gjelder «i det omfang plassforholdene tillater det, og fartøyet ikke er til urimelig fortrengsel for eierens behov for egen bruk av havnen eller andre som er sikret rett til å bruke havnen», se kapittel 9.3.1.

Videre framgår det i § 39 første ledd annet punktum at eier og operatør kan fastsette begrensninger i adgangen til å anløpe havn, «av hensyn til sikkerhet, miljø og fiskerinæringen». Hvordan hensyn til miljø skal tolkes har vært vurdert av Justisdepartementets lovavdeling i tolkningsuttalelse datert 24. april 2015. Lovavdelingen har vurdert om § 39 første ledd annet punktum gir hjemmel for å begrense anløp av havn for å medvirke til at luftforurensningen i et nærmere angitt område ikke overstiger grenseverdiene etter forurensningsregelverket, eller at overskridelsene blir mindre enn de ellers ville blitt. Etter betydelig tvil kommer lovavdelingen til at lokal luftkvalitet faller inn under de miljøhensyn som kan begrunne anløpsnekt.

8.7.2 Høringsforslaget

Utvalget ønsker ikke å videreføre en egen bestemmelse om mottaksplikt i ny lov (se nærmere omtale under punkt 9.3.2), men foreslår å gi en egen hjemmel for kommunen til midlertidig å begrense anløp til havn på grunn av lokal luftforurensning.

Utvalget mener at det er viktig at myndigheten til å avvise fartøy fra havn legges til kommunen selv, og ikke som i dag til eier/operatør av havn. Begrunnelsen er at kommunen da kan sette begrensninger for anløp av fartøy også til privat havn.

På denne bakgrunn foreslår utvalget at det i ny havne- og farvannslov tas inn en hjemmel for kommunen som offentlig myndighet til å regulere skipstrafikk inn til havn når dette vurderes som nødvendig av hensyn til lokal luftforurensning. Hjemmelen bør ikke gi mulighet til permanent begrensning i trafikken, men til midlertidig å begrense trafikk inn til havn når det er nødvendig for å unngå, eller begrense, ulovlig akutt lokal luftforurensning.

Utvalget understreker at en forutsetning for at en begrensning i skipstrafikken skal kunne anses som nødvendig, er at begrensningen vil gi et reelt bidrag til å unngå eller begrense overskridelsen av timesgrenseverdiene i forurensingsforskriften. Dette vil for eksempel ikke være tilfelle dersom de meteorologiske forholdene fører til at forurensningen fra skipene spres bort fra boområder og bysentrene. Tilsvarende vil ikke en begrensing av skipstrafikken gi et reelt bidrag dersom begrensning fører til økt landtransport slik at den samlede forurensningen ikke reduseres. Utvalget konstaterer også at begrensning av anløp av fartøy som skal benytte landstrøm, batteridrift eller annen null- eller lavutslippsteknologi under opphold i havnen heller ikke vil gi et reelt bidrag til å unngå eller redusere overskridelsen av timesgrenseverdiene, slik at begrensning overfor slike fartøy ikke vil være aktuelt.

Etter utvalgets vurdering bør kommunen gis myndighet til midlertidig å begrense fartøyers opphold i havn, noe som også omfatter fartøyers opphold i havnens sjøområde, der dette ligger så nær land at utslipp fra skipet har innvirkning på lokal luftforurensning. Det presiseres at det ikke skal være hjemmel til å regulere trafikk som seiler gjennom en havn i kommunen uten å gjøre opphold.

Utvalget ser at det er viktig med forutsigbarhet og transparens for rederiene. Rederiene har strenge forpliktelser overfor vareeier, og utenforliggende faktorer som bidrar til å skape usikkerhet om rederienes evne til å imøtekomme vareeiers krav innebærer en betydelig svekkelse av sjøfartens konkurranseevne. Sjøtransporten er i konkurranse med veitransporten. En konsekvens av en svekkelse av sjøtransportens konkurranseevne er at mer av godstransporten flyttes over til veitransport. En slik godsoverføring er i strid med politiske målsettinger, og gir i tillegg økte klima- og miljøskadelige utslipp. Utvalget vurderer det derfor slik at kommunens regulering av anløp av hensyn til lokal luftkvalitet ikke skal kunne gjøres som enkeltvedtak, men ev. må fastsettes som forskrift. Dette kan legge til rette for forutsigbare og gjennomsiktige prosesser, slik at rederiene og vareeierne i større grad kan tilpasse seg ev. lokale reguleringer, og konkurranseulempene vil kunne bli noe redusert. Utvalget legger i denne sammenheng til grunn at kommunen i eventuelle reguleringer vil ta hensyn til behovet for forutsigbarhet for rutegående trafikk. Utvalget vurderer videre at reguleringsmyndigheten bør ligge til kommunestyret, uten adgang til delegering.

Etter utvalgets vurdering vil hjemmel for kommunen til midlertidig å begrense anløp til havn på grunn av lokal luftforurensning, gi god sammenheng med kommunens hjemmel i vegtrafikkloven (1965) § 7 andre ledd til midlertidig begrensninger i veitrafikken på kommunal vei av hensyn til miljø.

8.7.3 Høringsinstansenes syn

Utvalgets forslag støttes i all hovedsak av de høringsinstansene som uttaler seg om saken.

Klima- og miljødepartementet påpeker at det er positivt at kommunenes regulering av anløp av hensyn til lokal luftkvalitet fastsettes som forskrift, og ikke som enkeltvedtak. Det vil legge til rette for forutsigbare og åpne prosesser og vil i tillegg kunne stimulere til bruk av skip som forurenser mindre eller har nullutslipp. Departementet mener også at det bør vurderes om denne bestemmelsen bør utvides til også å kunne brukes for å avvise anløp av skip som har særlig store utslipp til luft. I lys av at departementet foreslår å likevel videreføre mottaksplikten, har Klima- og miljødepartementet uttrykt at også generelle miljøutfordringer i kommunen bør kunne begrunne avvisning.

Kystverket stiller spørsmål ved om en adgang for kommunen til å begrense fartøyers opphold i havn vil kunne ramme fartøyeiere, brukere, tjenestemottakere eller andre urimelig hardt, eller for øvrig redusere effektiviteten og påliteligheten til sjøtransportnettet i uforholdsmessig stor grad. Kystverket stiller spørsmål om forskriftshjemmelen i havne- og farvannsloven bør defineres og avgrenses nærmere. Videre påpekes det at virkeområdet til bestemmelsen bør utvides til kommunens myndighetsområde etter plan- og bygningsloven §1-2.

Miljødirektoratet støtter forslaget. Dette vil gi kommunene en mer spesifikk hjemmel enn de har i dag etter § 7-4 i forurensningsforskriften, til å pålegge havneeier å iverksette bestemte tiltak for å overholde grenseverdikravene i § 7-6. Begrepet «ulovlig akutt lokal luftforurensning» er imidlertid litt upresist. Miljødirektoratet foreslår enten å stryke «ulovlig akutt» eller «ulovlig». Det er konsentrasjonen/nivåene av luftforurensningene samlet sett som eventuelt blir ulovlige etter forurensningsforskriften kapittel 7, og ikke hvert enkelt utslipp.

Sjøfartsdirektoratet peker på at en ev. forskriftshjemmel bør legges til staten ved Kystverket og ikke til det enkelte kommunestyret, særlig av hensyn til avveiningen mellom skipsfartens behov for forutsigbarhet og behovet for nødvendige tiltak i perioder med ulovlig akutt lokal forurensing. Beslutningen om å iverksette begrensing som en slik eventuell forskrift legger opp til kan eventuelt legges til den aktuelle kommunen.

Norsk Reiseliv mener at kommunene må kunne gi forskrift om begrensninger av anløp til havn når det er nødvendig fordi lokal forurensning overskrider tillatt nivå, og at dette også må gjelde antall turister som mottas.

Friluftrådenes Landsforbund støtter flertallets forslag, men ønsker en utvidet mulighet ved at «ulovlig akutt» tas ut av ordlyden.

KS støtter flertallets forslag, men ønsker også mulighet til avvisning når det kan dokumenteres særlige utfordringer ved lokal luftforurensning og generelle forurensningsulemper for miljøet.

Rederiforbundet, Color Line, NHO Sjøfart, Kystrederiene støtter flertallsforslaget, men forutsetter en snever unntakshjemmel med høy terskel og strenge saksbehandlingskrav. Særlig vises det til hensynet til rutegående transport og til fartøyer som ikke har alternative havner. Nullutslippsfartøy må unntas. Ifølge disse høringsinstansene er det viktig at systemet utformes transparent og forutsigbart i forskrift.

Bergen havn oppfatter ordlyden i lovforslaget som en presisering av gjeldende lov. Lovforslaget omhandler «ulovlig akutt forurensning» som tilsvarer Kystverkets tolkning av begrepet «miljøhensyn» i dagens lov. Bergen havn opplever at denne bestemmelsen ikke gir en reell begrensningsmulighet og foreslår derfor at loven åpner for ytterligere rettslige virkemidler, slik at bruken av havnen kan ivareta andre lokale og nasjonale føringer.

Stavangerregionen Havn IKS mener at det må fastsettes hva som skal anses som lokal ulovlig forurensing og hvem som skal vedta regler for hva nivået er. Det må være årsakssammenheng mellom avvisning og utslipp. Det må slås fast at det ikke påhviler et erstatningsansvar på havn eller kommune ved av- eller bortvisning.

For øvrig støttes forslaget også av Cefor, Maritime Bergen, Den norske turistforening, Stavanger kommune, Tromsø kommune, Karmøy kommune, Oslo kommune, Halden kommune, Rana kommune, Trondheim kommune og Kragerø kommune.

8.7.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om at kommunestyret gis en egen hjemmel til å kunne begrense fartøyers opphold i havn, fordi dette vil gi mulighet til å begrense oppholdet også i en privat havn. En privat havn kan være lokalisert slik at aktiviteten ved denne kan ha like stor betydning for overholdelse av grenseverdiene i forurensningsforskriften som kommunens egne havner. Departementet deler ikke Sjøfartsdirektoratets syn på at myndigheten bør legges til Kystverket, da det ikke vil være i tråd med hensynet til det lokale selvstyret. Det at myndigheten legges til kommunen samsvarer også med kommunens ansvar og oppgaver når det gjelder lokal luftforurensning fra kilder på land.

Videre støtter også departementet utvalget i at begrensningene i adgangen til havn skal forskriftsfestes og ikke gis ved enkeltvedtak. Dette vil etter departementets syn legge til rette for større forutsigbarhet for sjøtransporten. Videre er det meningen at adgangen til å begrense skip skal rettes mot en ubestemt krets av fartøy, eller grupper av fartøy, og skal ikke være et virkemiddel for å begrense enkeltskips opphold i havn. Dersom ett skip utgjør en trussel for miljøet, vil havnen fortsatt ha mulighet til å avvise skipet etter det som følger av lovforslaget § 27.

Når det gjelder hvilke hensyn som kan begrunne kommunens avvisning av fartøy i havn, er høringsinstansene i hovedsak enig i utvalgets syn om at hensynene bør knyttes til lokal luftforurensing. Enkelte av høringsinstansene mener at det også bør gis anledning til å begrense anløp av hensyn til andre forurensingsulemper for miljøet enn kun lokal luftforurensning, og at muligheten til avvisning bør utvides ved at «ulovlig akutt» eller «ulovlig» tas ut av ordlyden.

Departementet mener at det er viktig med forutsigbarhet og transparens for rederiene, noe som fremheves av Rederiforbundet, Color Line, NHO Sjøfart og Kystrederiene. Som utvalget påpeker, har rederiene strenge forpliktelser overfor vareeier. Utenforliggende faktorer som bidrar til å skape usikkerhet om rederienes evne til å imøtekomme vareeiers krav, innebærer en betydelig svekkelse av sjøfartens konkurranseevne. Sjøtransporten er i konkurranse med veitransporten. En naturlig konsekvens av en svekkelse av sjøtransportens konkurranseevne er at mer av godstransporten flyttes over til veitransport. En slik utvikling er i strid med den politiske målsettingen om mer godsoverføring fra vei til sjø og bane, og kan i tillegg gi økte klima- og miljøskadelige utslipp. På denne bakgrunn mener departementet at en altfor vid adgang til å begrense fartøyers opphold i havn av hensyn til miljø, vil kunne få negative miljøkonsekvenser. Departementet mener derfor at hensynene kommunene kan legge til grunn for å avvise skip ikke kan være for generelle.

Lokal luftforurensning er særskilt regulert i forurensningsforskriften (2004) § 7-3 første ledd. Kommunen er i forurensningsforskriften § 7-4 gitt myndighet til å gi pålegg for å sikre at grenseverdiene i forskriften § 7-6 ikke overskrides. Kommunen har imidlertid ikke myndighet til å pålegge spesifikke tiltak, som for eksempel å begrense anløp til havner i kommunen, jf. Miljødirektoratet (2013).

Justisdepartementets lovavdeling har i sin tolkningsuttalelse lagt til grunn at forurensningsregelverket ikke på selvstendig grunnlag gir kommunen hjemmel til å avvise fartøy fra havn, for å sikre at kravene i forurensningsforskriftens kapittel 7 overholdes, og at et slikt tiltak derfor må ha hjemmel i særlovgivningen, jf. lovavdelingens tolkningsuttalelse av 5. mai 2015 i sak 15/1738. Det er dermed behov for en slik hjemmel i havne- og farvannsloven som sektorlov.

En lignende hjemmel er i dag gitt for veitrafikk i vegtrafikkloven (1963) § 7 første ledd, som gir Kongen eller fullmaktshaver adgang til å forby bestemte kjøretøyer eller trafikantgrupper i enkelte områder og innenfor bestemte tidspunkt. Lokal luftforurensning er en utfordring særlig i de større byene. Departementet mener at sjøtransporten også må bidra til å løse problemet dersom de bidrar til at forurensingen overstiger lovlig nivå. På denne bakgrunn støtter departementet utvalget i at hensynet bør knyttes til lokal luft.

Utvalget foreslår at adgangen til avvisning gis når det er nødvendig for å unngå eller begrense «ulovlig akutt lokal luftforurensning». Departementet vil påpeke at utvalgets intensjon er å ta hensyn til den akutte, ulovlige lokale luftforurensningen som kommer til syne gjennom overskridelser av timesmiddelverdiene i forurensningsforskriftens § 7-6 (Grenseverdier for tiltak). Ved å fjerne «akutt» og «ulovlig» fra hjemmelen vil departementet gjøre loven mer robust med tanke på mulige fremtidige utfordringer, samtidig som det understrekes at det i dag er rettet mot å redusere den akutte overskridelsen av timesmiddelverdiene.

Departementet støtter utvalget i at det ikke bør være en hjemmel til permanent begrensning i trafikken, men en hjemmel for midlertidig å begrense trafikk inn til havn når det er nødvendig for å unngå eller begrense lokal forurensning.

For at begrensninger i skipstrafikken skal kunne anses som nødvendig, må slik begrensning gi et reelt bidrag til å unngå eller redusere overskridelsen av timesgrenseverdiene for lokal luftforurensning. Dette vil for eksempel ikke være tilfelle dersom de meteorologiske forholdene fører til at forurensningen fra skipene spres bort fra boområder og bysentra, og at det dermed ikke blir overskridelser eller fare for overskridelser. Tilsvarende vil ikke en begrensing av skipstrafikken gi et reelt bidrag dersom dette fører til økt veitransport i områder hvor lokal luftforurensning er et problem, slik at den samlede forurensningen ikke reduseres. Begrensning av anløp av fartøy som skal benytte landstrøm, batteridrift eller annen null- eller lavutslippsteknologi under opphold i havnen vil heller ikke gi et reelt bidrag til å unngå eller redusere overskridelsen av timesgrenseverdiene, slik at begrensning overfor slike fartøy ikke vil være aktuelt.

Det må være en viss forholdsmessighet mellom konsekvenser for sjøtransporten og tiltakets effekt for at forskrift skal iverksettes. Dette krever kunnskap om skipstrafikkens bidrag til lokal luftforurensning, og hvilken effekt tiltaket vil ha sett i sammenheng med andre tiltak og kilder i kommunen. Denne vurderingen kan være mer utfordrende å gjennomføre for skipstrafikk enn for veitrafikk, men er likevel gjennomførbar. Utviklingen av metoder for datainnsamling og modellering forventes også å bidra til å forenkle dette arbeidet i fremtiden.

Vurderingen av om forskrift om midlertidig begrensning av fartøyers opphold i havn skal fastsettes vil måtte gjøres kort tid i forveien for å ha effekt på timesmiddelnivåene av forurensningen. Det vil være hensiktsmessig å utarbeide en slik forskrift i forkant, som først effektueres når behovet for forskriften aktualiserer seg. For å hindre lokal luftforurensning i tide kan det ikke kreves at kommunen gjør en fullstendig vurdering av hvilken effekt skipsfarten har på den konkrete luftforurensningen. Det vil derfor være hensiktsmessig at det gjennomføres en generell vurdering av skipstrafikkens bidrag til lokal luftforurensning i havnen og byområdet, samt konsekvenser av å begrense opphold i havn, når forskriften utarbeides.

Avgjørelsen av om tiltaket skal iverksettes vil deretter kunne tas på bakgrunn av observerte og modellerte forurensingsnivåer i henhold til den tidligere vurderingens konklusjoner. Dette er i tråd med praksisen for innføring av lignende tiltak for veitrafikk, eksempelvis dieselforbud med hjemmel i forskrift om midlertidig trafikkregulerende tiltak ved høy luftforurensning i Oslo kommune. Basert på tidligere vurdering om at dieselbiler er en stor bidragsyter til høye nivåer av NO₂ i forskriftens virkeområde, gjøres vedtaket om dieselforbud med 24 timers varsel, og gjelder innenfor en avgrenset periode på døgnet hvor luftforurensningen er høyest.

En utfordring med at kommunen gis adgang til å fastsette forskrift om midlertidig begrensning av fartøyers opphold i havn, er at anløp for større skip som hovedregel er fastsatt lang tid i forveien, og dermed vil en endring med kort varsel kunne ha større konsekvenser for skipstrafikk enn for veitrafikk. Det vil i større grad være vanskelig å finne alternativ transport ved avvisning av skip på bakgrunn av lokal luftforurensning. Dette vil gjøre tiltaket mindre treffsikkerhet og mindre sannsynlig å benytte i praksis. Ved bruk av timesmiddel som referanse, vil tiltakets varighet i større grad variere, og dette kan ha ulike konsekvenser. På lang sikt kan uforutsigbare forskrifter om begrensning av opphold i havn få negative konsekvenser for lokalt næringsliv hvis avvisning av skip fører til at færre skip i utgangspunktet legger opp til anløp i havna. På denne bakgrunn mener departementet at kommunene i sin forberedelse av lokal forskrift må ta hensyn til disse utfordringene.

8.8 Plikt til å varsle

8.8.1 Gjeldende rett

Det følger av havne- og farvannsloven § 18 første ledd at en skipsfører som observerer farer av betydning for sikker navigasjon og ferdsel, straks skal gi melding om dette til fartøy i nærheten og til den myndighet som departementet bestemmer i forskrift. Dette er i dag nasjonal koordinator for navigasjonsvarsel (Kystverket), jf. sjøtrafikkforskriften (2015) § 4. Det følger også av bestemmelsen at andre som observerer slik fare skal melde fra til nærmeste politimyndighet med mindre det er åpenbart unødvendig. I tillegg inneholder første ledd en forskriftshjemmel som gir departementet hjemmel for å fastsette nærmere regler om melding og videreformidling av melding. Deler av bestemmelsen er en gjennomføring av SOLAS (1974) kapittel V regel 31.

Bestemmelsens annet ledd fastslår at når nasjonal koordinator mottar melding som nevnt i første ledd, skal den straks vurdere å sende ut nødvendig navigasjonsvarsel for det aktuelle området.

Tredje ledd viser til at ved melding om sjøulykke gjelder sjøloven og skipssikkerhetsloven.

8.8.2 Høringsforslaget

Utvalget peker på at siden § 18 første ledd, første og andre punktum er en gjennomføring av SOLAS (1974) kapittel V regel 31 må det materielle innholdet videreføres i ny lov. Utvalget foreslår likevel noen språklige presiseringer og forenklinger. For det første foreslås det å endre ordlyden i bestemmelsen slik at den omtaler plikt til «å varsle» istedenfor «plikt til å melde». Utvalget peker på at dette vil gjenspeile at bestemmelsen omhandler situasjoner som har et akutt preg.

Videre foreslår utvalget at det bør fremgå direkte av loven at det er nasjonal koordinator for navigasjonsvarsler som skal motta varsel etter bestemmelsen.

Når det gjelder andres plikt til å varsle etter dagens § 18 første ledd, tredje punktum peker utvalget på at det ikke fremstår som hensiktsmessig at det legges opp til en skjønnsmessig vurdering av om det skal varsles eller ikke. Utvalget foreslår derfor at plikt til å varsle etter ny lov inntrer straks en observerer en faresituasjon, og uten at det skal gjøres en vurdering av om det skal varsles eller ikke.

Utvalget foreslår at gjeldende § 18 første ledd, siste punktum, samt bestemmelsens andre og tredje ledd ikke videreføres i ny lov.

8.8.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket støtter forenklingen som er foreslått av utvalget. Videre peker Kystverket på at det i Arbeidsgrupperapporten (2015) ble foreslått å inkludere «den som har kommandoen i hans sted» som ansvarlig i tillegg til skipsføreren.

Kystverket kommenterer også at den teknologiske utviklingen aktualiserer spørsmålet om hvem som skal være å anse som skipsfører for et ubemannet fartøy. Det vises i denne sammenheng til at dette er omtalt i høringen av endringer i losloven for å legge til rette for autonom kystseilas. Ved den foreslåtte sammenslåingen av losloven og havne- og farvannsloven vil samme forståelse legges til grunn for andre bestemmelser med samme ordlyd.

8.8.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og de forslag til endringer som fremkommer i høringsforslaget.

Plikten til å varsle om farer for navigasjon eller ferdsel, er en grunnleggende del av å ivareta sjøsikkerheten. Det er derfor viktig at det ikke er tvil om hvem som skal varsle, og hvem som skal varsles. I gjeldende havne- og farvannslov § 18 er plikten til å varsle fartøy i nærheten og nasjonal koordinator for navigasjonsvarsler lagt kun til skipsføreren. Andre enn skipsføreren skal varsle nærmeste politimyndighet.

Departementet er enige med Kystverket i at det vil være hensiktsmessig å utvide plikten til å varsle andre fartøy i nærheten til å også omfatte den som fører kommandoen i skipsførerens sted. I praksis vil det bety at det er ansvarshavende vaktoffiser på broen som vil være ansvarlig for varselet. Departementet peker på at det viktig at det varsles så tidlig som mulig, og at det gjerne er den som er ansvarlig for navigeringen om bord på fartøyet som først blir oppmerksom på de farer som det skal varsles om etter denne bestemmelsen.

Departementet deler Kystverkets syn på at den teknologiske utviklingen vil utfordre noen av de tradisjonelle rollene i sjøfarten. Hvordan dette skal håndteres må løses gjennom en tett dialog med berørte parter, både nasjonalt og internasjonalt.

8.9 Ulykker og andre hendelser

8.9.1 Gjeldende rett

Gjeldende havne- og farvannslov kapittel 5 gir regler om tiltak ved ulykker og andre hendelser i farvannet. Det følger av § 34 første ledd et generelt forbud mot å volde fare i farvannet. Tiltaksplikt for den som skaper en fare i strid med forbudet er nedfelt i § 34 andre ledd. Myndigheten etter loven kan i medhold av § 34 tredje ledd håndheve tiltaksplikten gjennom pålegg. Vrakfjerning, som er én særlig type tiltak, er særskilt regulert i § 35. Videre er myndighetene i § 36 gitt hjemmel til å iverksette tiltak dersom den ansvarlige ikke etterkommer pålegg, og det er gitt regler om refusjon av det offentliges kostnader. Det er gitt hjemmel til å bruke tredjemanns eiendom ved gjennomføring av tiltak i § 37. Til sist gir § 38 hjemmel til å pålegge tiltak for å avverge nødssituasjoner.

Forurensningsloven (1981) inneholder på flere punkt parallelle regler til havne- og farvannsloven (2009) kapittel 5. Lovene har imidlertid hvert sitt anvendelsesområde. Forurensningsloven gjelder situasjoner hvor det er oppstått akutt forurensning eller fare for akutt forurensning, eller hvor skip eller andre gjenstander kan være skjemmende, eller til skade eller ulempe for miljøet, mens havne- og farvannsloven (2009) retter seg mot navigasjonshindringer og sikkerhet i farvannet. På ett punkt er forurensningsloven og havne- og farvannsloven overlappende. I akutte situasjoner er departementet, etter gjeldende havne- og farvannslov § 38, gitt hjemmel til å pålegge tiltak overfor fartøy i fare. Etter bestemmelsens første ledd bokstav a kan tiltak blant annet pålegges for å hindre skade på miljø. Bestemmelsen må ses på bakgrunn av at begrunnelsen for tiltak i akuttfasen ofte vil være sammensatt, og at myndigheten i en akuttsituasjon bør kunne forholde seg til én lov.

Vrakfjerningskonvensjonen berører tilsvarende problemstillinger som i gjeldende havne- og farvannslov kapittel 5. Konvensjonens primære anvendelsesområde er den økonomiske sone utenfor territorialfarvannet. Den enkelte konvensjonsstat er imidlertid gitt mulighet til å utvide konvensjonens virkeområde til også å omfatte territorialfarvannet. Det er vedtatt lovendringer i et nytt kapittel 10A i sjøloven (1994) for å gjennomføre konvensjonen. Konvensjonen gis også anvendelse i territorialfarvannet, jf. ny § 210 h. Lovendringene er imidlertid ikke trådt i kraft. Konvensjonen regulerer registrert eier og forsikringsgivers refusjonsansvar ved tiltak på farlige vrak. Havne- og farvannslovens ansvarsregler favner videre ved at den i tillegg regulerer den ansvarliges tiltaksplikt, pliktene til andre ansvarssubjekter, og ved at den ikke er avgrenset til skipsvrak. Med ett unntak inneholder ikke konvensjonen bestemmelser som begrenser konvensjonsstatens mulighet til å pålegge ansvar utover konvensjonens regler. Unntaket fra dette er at det i konvensjonens artikkel 10 nr. 3 første punktum fremgår at krav om kostnadsdekning etter første ledd ikke kan gjøres gjeldende mot den registrerte eieren på annen måte enn etter bestemmelsene i denne konvensjonen. Dersom Norge skulle tiltre konvensjonen, kan man således ikke gjennom havne- og farvannsloven pålegge den registrerte eieren et større refusjonsansvar enn etter konvensjonen. På enkelte punkter kan det stilles spørsmål ved om havne- og farvannslovens regler går noe lenger enn konvensjonen på dette punkt. Eksempelvis inneholder konvensjonens artikkel 10 nr. 1 bokstav a til c visse unntak fra ansvaret, som vi ikke finner i havne- og farvannsloven. Ved en eventuell gjennomføring av konvensjonen i norsk rett vil dette kunne tas høyde for i havne- og farvannsloven ved å innta en bestemmelse om at den registrerte eiers kostnadsansvar gjelder med de begrensninger som følger av sjøloven kapittel 10A. For øvrig vil ikke en gjennomføring av vrakfjerningskonvensjonen legge begrensninger på utformingen av reglene i havne- og farvannsloven.

Etter sjøloven kapittel 9 har den ansvarlige rett til å begrense sitt ansvar ved en hendelse i farvannet. Ansvarsbeløpet – den ansvarliges maksimale ansvar – beregnes ut fra skipets tonnasje. Sjølovens regler er en gjennomføring av ansvarsbegrensningskonvensjonen av 1976. Ved Høyesteretts dom 9. februar 2017 ble det avklart at sjølovens ansvarsbegrensningsregler kun gjelder økonomiske krav, og ikke begrenser lovbestemte handleplikter. Saken gjaldt direkte vrakfjerningsplikten etter forurensningsloven, men Høyesteretts begrunnelse er generell. Også for tiltakspliktene etter havne- og farvannsloven må det således legges til grunn at sjølovens ansvarsbegrensningsregler ikke kommer til anvendelse. For refusjonskrav etter gjeldende havne- og farvannslov §§ 35 første ledd siste punktum og 36 siste ledd, vil imidlertid sjølovens ansvarsbegrensningsregler komme til anvendelse.

8.9.2 Høringsforslaget

Utvalgets flertall foreslår flere materielle endringer. Det foreslås blant annet å utvide kretsen som kan holdes ansvarlig til også å omfatte skipets reder. Det foreslås også flere lovtekniske forenklinger.

8.9.2.1 Forbud mot å volde fare i farvannet og den ansvarliges tiltaksplikt

Gjeldende lov § 34 første ledd inneholder et generelt forbud mot å volde fare, skade eller ulempe i havn eller farvann. Bestemmelsen foreslås videreført, med en mindre språklig forenkling. Etter gjeldende lov § 34 andre ledd har den som overtrer forbudet i første ledd plikt til å iverksette tiltak for å fjerne eller begrense faren. Bestemmelsen foreslås videreført innholdsmessig, men med enkelte lovtekniske forenklinger.

I gjeldende lov § 34 tredje ledd er myndigheten etter loven gitt kompetanse til å pålegge den ansvarlige å treffe tiltak som nevnt i andre ledd. Videre inneholder lovens § 35 en særbestemmelse for pålegg om vrakfjerning, altså for pålegg om visse typer tiltak. Imidlertid er reguleringen av pålegg om vrakfjerning innholdsmessig tilsvarende som for pålegg om øvrige tiltak. Utvalget kan ikke se at det skulle være behov for en særbestemmelse for pålegg om vrakfjerning, og foreslår derfor å inkludere denne i den generelle påleggshjemmelen. Tiltaksplikten i lovutkastets § 15 andre ledd, som påleggshjemmelen i § 15 tredje ledd viser til, er formulert på en slik måte at den også vil omfatte alle de tiltak som omfattes av havne- og farvannsloven (2009) § 35.

8.9.2.2 Ansvarssubjektet

Lovens pliktregler må definere hvem som er ansvarlig – ansvarssubjektet. Dette innebærer at det må presiseres hvem som plikter å gjennomføre eventuelle tiltak, hvem det offentlige kan rette pålegg om tiltak mot og hvem det offentlige kan kreve refusjon av dersom myndighetene gjennomfører tiltak.

Etter gjeldende lov § 34 fjerde ledd er ansvarssubjektet «registrert eier eller eier» av gjenstanden på henholdsvis hendelses- eller vedtakstidspunktet. Registrert eier vil i sjøfartsforhold være den som er registrert i skipsregisteret. Hvem som i sjøfartsforhold er skipets eier er derimot ikke like entydig. Eierbegrepet er ulikt definert i ulike deler av sjøloven (1994), som følge av at kapitlene i sjøloven bygger på forskjellige konvensjoner.

Eksempelvis legger bunkerskonvensjonen til grunn et vidt eierbegrep. Konvensjonen regulerer ansvaret ved bunkersoljesøl og er gjennomført i sjøloven kapittel 10 I. Eierbegrepet er definert i sjøloven § 183 femte ledd:

«Med skipets eier forstås i §§ 183 til 190 eieren, herunder den registrerte eieren, rederen, bareboatbefrakteren, disponenten eller andre som står for sentrale funksjoner knyttet til driften av skipet.»

Oljesølkonvensjonen legger derimot til grunn et snevert eierbegrep, som primært omfatter den registrerte eieren.

Havne- og farvannsloven (2009) inneholder ingen definisjon av eierbegrepet. Av forarbeidene fremkommer det imidlertid at man har siktet til den reelle eier, altså en snevrere krets enn etter sjøloven § 183, men ikke kun den registrerte eieren. Bestemmelsen i gjeldende havne- og farvannslov § 38 om tiltak overfor fartøy i fare legger til grunn en videre krets av ansvarssubjekter enn etter de øvrige bestemmelsene i kapittel 5. Bestemmelsen ansvarliggjør også fartøyets «reder», jf. bestemmelsens sjette ledd.

Utvalgets flertall mener at lovens bestemmelser om ulykker i farvannet bør operere med en konsekvent og gjennomgående gruppe ansvarssubjekter, med mindre særlige grunner skulle tilsi en avvikende regulering i enkeltbestemmelser. Dagens strukturering av skipsfarten tilsier at kretsen av ansvarssubjekter bør utvides tilsvarende reguleringen i gjeldende lov § 38. Et eierselskap i dagens skipsfart vil normalt være et «single purpose»-selskap, det vil si et selskap hvis virksomhet kun er å stå som eier av skipet. Alle beføyelser over skipet vil normalt være overlatt til et operatør-/managementselskap. Det skipseiende selskapet vil ofte være et ansvarssubjekt som gir liten sikkerhet for oppfyllelse av krav. Dagens sjørettslige ansvarsregler retter seg derfor gjennomgående mot en bredere krets av ansvarssubjekter enn den registrerte eieren og/ eller gir adgang til direktekrav mot skipets forsikringsgiver, som for eksempel i bunkerskonvensjonen som nevnt over.

Samme flertall foreslår på denne bakgrunn en utvidelse og presisering av ansvarssubjektene i havne- og farvannslovens bestemmelser om ulykker i farvannet. Det foreslås at reder gjennomgående gjøres til ansvarssubjekt, i tillegg til eier. Begge begreper foreslås definert i lovens innledende definisjonsbestemmelse. Begrepet «eier» defineres til å omfatte den registrerte eier og den reelle eier. Med sistnevnte siktes det til et alminnelig tingsrettslig eierbegrep. Formuleringen er også valgt for ikke å stenge for gjennomskjæring i formelle selskapsstrukturer, slik det finnes eksempler på innen forurensningsretten. Samme flertall foreslår reder definert som «den som er utpekt som driftsansvarlig selskap i fartøyets sikkerhetsstyringssertifikat og den som for øvrig står for sentrale funksjoner knyttet til driften av fartøyet.» Første del av definisjonen tilsvarer rederdefinisjonen i skipssikkerhetsloven (2007) § 4. Annen del av definisjonen skal omfatte den som har et reelt driftsansvar for skipet, uten å være registrert i skipets sikkerhetsstyringssertifikat. Definisjonen vil blant annet omfatte fartøyets operatør-/managementselskap og bareboatbefrakteren.

Flertallet mener videre at det bør gjelde en tilsvarende direktekravsadgang mot forsikringsgiver for krav etter havne- og farvannsloven som for erstatningskrav for forurensningsskader ved skipsforlis. Som vist til ovenfor, inneholder også vrakfjerningskonvensjonen en direktekravsadgang.

Til tross for de utvidelser i ansvarssubjektet som utvalget foreslår, er utvalget ikke i tvil om at «eierløse vrak» fortsatt vil være et praktisk problem, særlig i havner. Når det ikke finnes et betalingsdyktig ansvarssubjekt å forholde seg til, vil det i praksis bli spørsmål om havneeier eller farvannsmyndigheten vil utføre tiltak for egen regning. Sistnevnte vil bero på budsjettmessige prioriteringer fra farvannsmyndigheten. Også havneeiers eventuelle tiltak i slike situasjoner vil i utgangspunktet bero på økonomiske prioriteringer. Imidlertid vil havneeier, som enhver annen eier av fast eiendom, kunne bli holdt ansvarlig for forurensning fra eiendommen etter forurensningslovens bestemmelser.

For å fange opp «brukerne» i tilfeller utenfor de rene sjøfartsforhold, samt mindre fartøy uten noen egentlig reder, foreslår flertallet at den ansvarlige også utvides til å omfatte «den som har nyttet eller etterlatt gjenstanden». Ansvarliggjøringen av den som direkte har utført handlingen samsvarer blant annet med forurensningsloven (1981) § 37 første ledd, som i forurensningssammenheng er en gjennomføring av forurenser betaler-prinsippet.

Utvalget har for øvrig vurdert behovet for å gjeninnføre tidligere lovers bestemmelser om sjøpant, eller annen fortrinnsrett i de verdier som berges ved en eventuell vrakfjerning i regi av myndighetene eller andre. Imidlertid fremstår dette etter utvalgets syn som tilstrekkelig ivaretatt i sjølovens gjeldende bestemmelser om sjøpant. Det vises særlig til sjøloven § 51, som gir sjøpant for «erstatning for fjerning av vrak».

Utvalgets mindretall støtter ikke flertallets konklusjon når det gjelder ansvarssubjekter for vrakfjerning. Mindretallet viser til at Samferdselsdepartementet i sitt høringsbrev om implementering av vrakfjerningskonvensjonen i norsk rett går inn for at disse reglene i sin helhet inntas i sjøloven og at det i høringsbrevet heller ikke er foreslått endringer i havne- og farvannsloven (2009). Mindretallet mener derfor at havne- og farvannslovutvalget ikke bør gå inn for etablering av nye regler om vrakfjerning.

Når det gjelder forholdet til vrakfjerningskonvensjonen, viser mindretallet til at det i høringsnotatet legges opp til at pliktsubjektet etter norsk rett skal være skipets registrerte eier. Bare unntaksvis, når slik eier ikke finnes, legges det opp til en annen mekanisme. Som begrunnelse for dette viser mindretallet blant annet til at eier enkelt lar seg identifisere, at det er praksis at eier er den som tegner forsikring, og at flere risiko- og økonomihensyn tilsier at det er eier som på grunn av sin tilknytning til fartøyet bør anses som ansvarlig. Mindretallet peker også på at Høyesterett i «Server»-saken i HR-2017-331 kom til at det ikke var hjemmel for å pålegge andre enn skipets eier et vrakfjerningsansvar basert på forurensningsloven § 37, andre ledd. I saken ble det fremmet en rekke argumenter som talte for at det også var rimelig at slikt ansvar ble kanalisert til skipets eier og ikke kunne rettes mot skipets manager.

Utvalgets flertall er ikke enig i de premisser mindretallet bygger på. Mindretallet viser til departementets høringsbrev vedrørende implementering av vrakfjerningskonvensjonen. Til dette vil flertallet for det første bemerke at departementet i høringsbrevet ikke foretar noen vurdering av om det i norsk rett også skal gjelde andre ansvarsregler enn de som følger av konvensjonen. En slik vurdering skal imidlertid lovutvalget foreta. I tillegg regulerer vrakfjerningskonvensjonen en snevrere problemstilling enn det utvalget vurderer. Vrakfjerningskonvensjonen regulerer kun den ansvarliges refusjonsansvar, ikke tiltaksplikten.

Mindretallet har videre vist til at det er eier, ikke reder, som normalt forsikrer skipet. Flertallet er ikke kjent med noen slik praksis. Tvert imot har reder etter norsk og europeisk rett en forsikringsplikt, jf. sjøloven § 182 a. Bestemmelsen er en gjennomføring av direktiv 2009/20/EF. Ansvarliggjøringen av reder er også i samsvar med ansvarsforholdene etter skipssikkerhetsloven (2007). Etter skipssikkerhetsloven § 6 andre ledd skal rederiet sørge for at lovens krav oppfylles. Definisjonen av reder i lovutkastets § 3 vil på samme måte som skipssikkerhetsloven omfatte den som er utpekt som driftsansvarlig selskap i fartøyets sikkerhetsstyringssertifikat, og som enkelt lar seg identifisere.

Flertallet finner videre grunn til å påpeke at det ikke er slik at ansvarliggjøringen av reder er noe nytt i norsk og internasjonal sjørett. Den gruppen ansvarssubjekter som i lovutkastet benevnes reder, er for eksempel ansvarlig for forurensningsskade forårsaket av bunkersolje etter sjøloven § 183. Den økonomiske risikoen forbundet med et slikt «katastrofeansvar» fremstår som langt større enn ansvaret for å fjerne potensielle navigasjonsfarer, som er det som adresseres i lovutkastet.

Flertallet bemerker også at saken om MV Server gjaldt tolkningen av begrepet «eier» i forurensningsloven § 37 andre ledd, ikke om det var rimelig eller ønskelig å kanalisere ansvaret til andre enn skipets registrerte eier. Forurensningsloven inneholder for øvrig ansvarsbestemmelser som omfatter de som i lovutkastet er benevnt «reder», jf. forurensningsloven §§ 7 og 37 første ledd. Årsaken til at Høyesterett ikke kunne bygge på nevnte bestemmelser, var at forvaltningen ikke hadde fattet vedtak i medhold av disse bestemmelsene.

8.9.2.3 Myndighet til å gi pålegg etter loven

Påleggskompetansen etter gjeldende lov kapittel 5 er lagt til «myndigheten etter loven», hvilket betyr at staten har kompetansen i hoved- og biled og utenfor én nautisk mil utenfor grunnlinjen, mens kommunen har kompetansen innenfor kommunens sjøområde, jf. lovens §§ 7 og 9. Unntaket fra nevnte er kun gjeldende lov § 38 om tiltak overfor fartøy i fare, hvor kompetansen utelukkende er lagt til departementet.

Utvalget foreslår en endring i ansvaret for fremkommelighet i farvannet. Etter utvalgets forslag overføres ansvaret for farvannsforvaltningen til staten, med unntak av ansvaret i farvannet i havn. Kompetansen til å pålegge den ansvarlige tiltak for å fjerne farer i farvannet henger nært sammen med ansvaret for fremkommeligheten i farvannet. Det foreslås derfor at påleggskompetansen etter bestemmelsene om ulykker og andre hendelser i farvannet, jf. gjeldende lov kapittel 5, endres tilsvarende ansvaret for farvannsforvaltningen.

Utkast til slik endret kompetansefordeling er inntatt i ny § 15 tredje ledd i utvalgets lovutkast. Kompetanseangivelsene i de øvrige bestemmelser er endret slik at de viser tilbake til denne. Utvalget foreslår ingen endring i bestemmelsen om tiltak overfor fartøy i fare. Kompetansen tilligger her departementet uavhengig av hvor fartøyet skulle befinne seg.

8.9.2.4 Panterett for enkelte krav

Utvalget har vurdert om det er behov for å videreføre en bestemmelse om panterett for krav som oppstår på bakgrunn av iverksatte tiltak etter gjeldende havne- og farvannslov (2009) §§ 36 og 38. Førstnevnte omfatter utgifter, skade eller tap ved myndighetenes direkte gjennomføring av tiltak etter lovens §§ 34 og 35, det vil si tiltak for å redusere eller forhindre en fare i farvannet, herunder vrakfjerning. Sistnevnte omfatter myndighetenes utgifter, skade og tap ved direkte gjennomføring av tiltak overfor fartøy i fare, eksempelvis kostnader til slep eller annen berging av et skip som står i fare for å havarere.

Gjeldende lov fremstår etter utvalgets syn som noe uklar hva gjelder betydningen av bestemmelsen i § 56 om panterett for krav ved direkte gjennomføring. Av lovens ordlyd og omtalen i de generelle merknadene i Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) kapittel 19 fremstår det som om bestemmelsen etablerer sjøpant for alle krav som er omfattet av lovens §§ 36 og 38. Det kan videre bemerkes at havne- og farvannsloven (1984) § 32, som gjeldende § 56 viderefører, utvilsomt etablerte sjøpant for de krav som var omfattet av bestemmelsen. Imidlertid legger departementet i særmerknadene til § 56 til grunn at bestemmelsen ikke stifter legalpant, men kun «presiserer at legalpant etter sjølovens bestemmelser får anvendelse». Havne- og farvannsloven §§ 36 og 38 vil imidlertid favne videre enn de krav som inngår i sjølovens regulering av sjøpant, jf. sjøloven (1994) § 51 første ledd nr. 5, som angir krav på «bergelønn, erstatning for fjerning av vrak og bidrag til felleshavari» som fordringer som gir sjøpanterett etter bestemmelsen. For å klargjøre rettstilstanden og for å styrke sikkerheten for angjeldende krav, vil utvalget på denne bakgrunn foreslå å videreføre gjeldende lovs § 56 og samtidig presisere at bestemmelsen er en selvstendig hjemmel for sjøpant som favner videre enn sjøloven § 51 første ledd nr. 5. Bestemmelsens ordlyd er noe endret for å få dette tydelig frem, se utvalgets forslag til § 18 femte ledd.

8.9.3 Høringsinstansenes syn

Sjøassurandørernes Centralforening (Cefor) og Norges rederiforbund går imot flertallets forslag om ansvarssubjektet. Disse høringsinstansene viser blant annet til at det er uheldig med et tosporet system med regulering i havne- og farvannsloven i tillegg til reglene som følger av vrakfjerningskonvensjonen. Det pekes blant annet på at utvalget selv legger til grunn at vrakfjerningskonvensjonen begrenser konvensjonstatenes lovgivningskompetanse ved at vilkår for vrakfjerning i konvensjonens anvendelsesområde ikke kan gå lenger enn det som følger av konvensjonens inngrepsvilkår. Høringsinstansene slutter seg for øvrig til mindretallet syn når det gjelder forslag om å utvide ansvarssubjektet til også å omfatte «reder». Hurtigruten, Color Line og NHO Sjøfart slutter seg de samme synspunktene.

I høringen støtter Kystverket, KS, Nordland fylkeskommune, Narvik kommune, Narvik Havn, Sør-Helgeland Regionråd og Tromsø kommune flertallets forslag.

Kystverket støtter i tillegg at det er viktig å beholde regler om etterlatte fartøy i havne- og farvannsloven ettersom denne favner videre enn vrakfjerningskonvensjonen. Kystverket viser videre til at utvalget har lagt til grunn en for snever forståelse av ansvarssubjektet under gjeldende rett. Det tas ikke høyde for at det i § 34 fjerde ledd står: «Som ansvarlig etter paragrafen her regnes også den som var registrert eier eller eier». At den som har brukt eller etterlatt et fartøy eller gjenstand i strid med bestemmelsen også er å anse som ansvarlig fremgår klart av lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 75 (2008–2009), merknader til § 34. Videre påpeker Kystverket at når det gjelder tiltak overfor fartøy i fare, kan det også tenkes situasjoner hvor pålegget ikke kan rettes mot det fartøyet som er i fare, men hvor pålegg bør ilegges det fartøyet som skaper farlige situasjoner for andre. Den foreslåtte bestemmelsen åpner bare for å gi pålegg til fartøy som selv er i fare. Kystverket anbefaler derfor at det også fremgår av bestemmelsen at pålegg kan gis overfor «fartøy som truer sikkerheten i farvannet».

Politiet ved Oslo politidistrikt viser til at kommunen bør ha en plikt til og nødvendige hjemler for å fjerne henlagte båter, ikke bare de som er i fare, men også de som åpenbart er forlatt eller er til sjenanse for andre.

Sunndal kommune påpeker at lovendringen bør omfatte en helhetlig tydeliggjøring av reglene om ansvar og sanksjonering av forurensning i farleder og havner. Dette gjelder både fjerning av vrak, direkte utslipp i sjø, og røyk/gass og støy fra sjø til annen virksomhet og til boliger.

Justis- og beredskapsdepartementet er skeptiske til lovforslaget § 16 fjerde ledd om direktekrav for forsikringsgiver. Spørsmål om direktekrav bør fortrinnsvis vurderes på generelt grunnlag i forbindelse med forsikringsavtalelovens regler om direktekrav.

Miljødirektoratet viser til at selv om henvisningen til forurensningsloven strykes i forslaget til ny bestemmelse om fartøy i fare, er det viktig å understreke at lovens regler vil gjelde fullt ut. Det blir da opp til Kystverket å vurdere hvilket hjemmelsgrunnlag som er best egnet.

NHO ber departementet innarbeide forslag i loven for å presisere vederlagsreglene ved bruk av tredjeparts eiendom ved myndighetenes aksjoner eller gjennomføring av tiltak.

8.9.4 Departementets vurdering

Departementet støtter flertallets vurdering om at vrakfjerningskonvensjonen ikke står i veien for at det også kan være andre regler på det samme området, blant annet fordi vrakfjerningskonvensjonen regulerer en snevrere problemstilling enn den som reguleres i havne- og farvannsloven. Videre fremkommer det i Prop. 105 LS (2017–2018) om endringer i sjøloven mv. (fjerning av vrak) og samtykke til tiltredelse til Den internasjonale Nairobi-konvensjonen om fjerning av vrak, 2007 at «Foruten at vrakfjerningskonvensjonen ivaretar hensynet til miljø og navigasjon mv. og hensynet til statene, innebærer internasjonale regler om forsikringskrav og sertifikater også en fordel for skips- og forsikringsnæringene. Tiltredelse til konvensjonen og de foreslåtte lovendringene vil ikke innsnevre gjeldende hjemler for å kreve vrakfjerning eller adgangen til å kreve kostnadsdekning for vrakfjerning.» Det forutsettes her at også annet regelverk kan regulere vrakfjerning og kostnadsdekning.

Utvalget viser til at man ved en gjennomføring av vrakfjerningskonvensjonen i norsk rett vil kunne innta en bestemmelse i havne- og farvannsloven om at den registrerte eiers kostnadsansvar gjelder med de begrensninger som følger av sjøloven kapittel 10 a. Til dette viser departementet til vurderingen av det økonomiske ansvaret for lokalisering, merking og fjerning av vrak i Prop. 105 LS (2017–2018) punkt 6.5, der det bl.a. er vist til at sjøloven § 210 c tredje ledd om ansvarsbegrensning ikke får konsekvenser for gjeldende plikter til å fjerne vrak, jf. HR-2017-331 «MV Server».

Departementet er videre enig med flertallets forslag om å utvide ansvarssubjektet til også å omfatte reder. Begrepet «reder» er definert i lovforslaget § 3 første ledd bokstav i. Flertallets forslag vil plassere ansvaret hos den som faktisk har beføyelser over skipet. Dette vil få betydning for skadelidtes mulighet til å få dekket sitt tap som følge av en hendelse, og vil gi myndighetene økt mulighet til å få dekket sine kostnader, dersom det er gjennomført tiltak på vegne av den ansvarlige. I tillegg er det, som nevnt over, slik at dagens sjørettslige ansvarsregler gjennomgående også retter seg mot flere enn kun den som er eier, herunder den som i praksis innehar sentrale funksjoner knyttet til driften av fartøyet. Departementet kan ikke se at det er grunn til en avvikende regulering i havne- og farvannsloven.

Det antas ikke at endringen vil medføre store kostnader for næringen. For det første er den kretsen som nå inkluderes som ansvarlige allerede å anse som ansvarssubjekter etter annet regelverk som vil kunne komme til anvendelse i de samme tilfeller som havne- og farvannsloven. For det andre vil sjølovens regler om forsikringsplikt gjelde for reder av fartøy på skip på 300 bruttotonn og mer. Videre er det, som Kystverket peker på i sin høringsuttalelse, slik at eier og registrert eier «også» er angitt som ansvarssubjekt i gjeldende regelverk. Det vil si at de kommer i tillegg til den som bruker eller etterlater fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander i strid med første ledd. I Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) fremkommer det av merknadene på side 171 at reder etter omstendighetene også vil kunne regnes som ansvarlig etter første ledd iht. gjeldende havne- og farvannslov.

Videre slutter departementet seg til Kystverkets anbefaling om at pålegg også bør kunne gis overfor «fartøy som truer sikkerheten i farvannet», selv om dette fartøyet ikke selv er i fare.

På bakgrunn av høringsinnspillet fra Justis- og beredskapsdepartementet om at direktekrav fortrinnsvis bør vurderes på generelt grunnlag i forbindelse med forsikringsavtalelovens regler, er departementets vurdering at det på det nåværende tidspunkt ikke er behov for at dette reguleres særskilt i havne- og farvannsloven.

Når det gjelder håndtering av «eierløse vrak» vises det til utvalgets omtale.

8.10 Sjøtrafikksentraler

8.10.1 Gjeldende rett

Det følger av havne- og farvannsloven (2009) § 17 første ledd at departementet kan opprette sjøtrafikksentraler for overvåkning av, kontroll med og regulering av skipstrafikk. Sjøtrafikksentralene skal ifølge Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 160 «bidra til å oppfylle statens forpliktelser etter SOLAS' regler om navigeringens sikkerhet, jf. SOLAS kap. V regel 12, det vil si statlige tiltak for å ivareta sjøsikkerhet, sikker og effektiv navigering, beskyttelse av det marine miljø og omgivelsene».

Av bestemmelsens første ledd fremgår det at sjøtrafikksentralenes oppgaver omfatter «håndheving av sjøveisreglene og […] trafikkreguleringer». Med dette menes både de alminnelige sjøveisreglene og de spesielle seilingsreglene som er fastsatt med hjemmel i §§ 13 og 14 eller andre bestemmelser som gjelder for vedkommende område, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 160.

Departementet har etter § 17 andre ledd myndighet til å gi forskrift med nærmere regler om sjøtrafikksentralenes oppgaver, virksomhet og myndighet. Sjøtrafikksentralenes tjenesteområder og myndighet er fastsatt i sjøtrafikkforskriften (2015).

Det fremgår av havne- og farvannsloven (2009) § 19 andre ledd andre punktum at etablering av «anlegg for trafikkovervåkning» krever tillatelse. Ifølge Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 56 er dette ment å omfatte «anlegg for trafikkovervåking, det vil i praksis si trafikksentraler eller liknende kontrollsenter med tilsvarende formål.» Iht. havne- og farvannsloven (2009) § 38 er sjøtrafikksentralene delegert myndighet til å pålegge tiltak overfor fartøy i fare.

8.10.2 Høringsforslaget

Utvalget viser til at ved behandlingen av stortingsmeldingen «På rett kurs» (Meld. St. 35 (2015–2016)) har Stortinget sluttet seg til vurderingen om at sjøtrafikksentraler er et effektivt risikoreduserende tiltak som i betydelig grad bidrar til å redusere antall grunnstøtinger og kollisjoner i sjøtrafikksentralenes tjenesteområder. En ny havne- og farvannslov bør etter utvalgets syn legge til rette for at sjøtrafikksentralene kan utøve sitt samfunnsoppdrag.

Havne- og farvannsloven (2009) bruker ordet «trafikksentraler». Etter utvalgets vurdering bør «sjøtrafikksentral(er)» brukes i lovteksten, slik som i forskrifter fastsatt etter lovens ikrafttredelse. Dette vil klargjøre at det er snakk om en trafikksentral som overvåker skipstrafikk.

Utvalget viser videre til at sjøtrafikksentralene etter havne- og farvannsloven (2009) § 17 blant annet skal håndheve «sjøveisreglene». Sjøfartsdirektoratet har fastsatt en forskrift om forebygging av sammenstøt på sjøen Sjøveisreglene (1975) som implementerer COLREG (1972). Forskriften er hjemlet i skipssikkerhetsloven (2007), og åpner for å ilegge sanksjoner for brudd på blant annet sjøveisreglene. På bakgrunn av særmerknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) side 160, kan det se ut til at hensikten med formuleringen i § 17 var å angi at sjøtrafikksentralene skal håndheve seilingsregler, og ikke sjøveisregler. Utvalget mener derfor at ny bestemmelse som skal regulere sjøtrafikksentralene heller bør vise til håndheving av «seilingsreglene». Sjøtrafikksentralene vil uansett påpeke brudd på sjøveisreglene til fartøyet, og rapportere slike brudd til Sjøfartsdirektoratet, som har hjemmel til å sanksjonere bruddene.

Utvalget påpeker videre at det i gjeldende bestemmelse kan fremstå som uklart hvilke oppgaver som utføres av en sjøtrafikksentral, og at det har oppstått tvil om hvilke oppgaver som også kan utføres av en såkalt havnevakt. Eiere av havner, både private og offentlige, kan selv velge om de vil ha en havnevakt. Havnevakten kan være en døgnbemannet tjeneste med formål å koordinere tjenester, aktiviteter og logistikkfunksjoner i havnen for å sikre en bedre utnyttelse av havneområdet og havnens tilgjengelige ressurser. Det stilles ingen nasjonale eller internasjonale krav til hvilken kompetanse ansatte skal ha eller til hvilken teknisk utrustning en slik funksjon skal ha, og den vil være bemannet og utrustet ut fra havnens eget behov. For å tydeliggjøre skillet mellom en sjøtrafikksentral og en havnevakt, foreslår utvalget at sjøtrafikksentralenes oppgaver presiseres nærmere i lovteksten, og at det fremkommer hva som er formålet med å opprette en sjøtrafikksentral.

Havne- og farvannsloven (2009) åpner for at andre enn staten kan få tillatelse til å drive sjøtrafikksentraltjenester. Siden en stor del av arbeidsoppgavene til en sjøtrafikksentral er å utøve offentlig myndighet, vil kommunale sjøtrafikksentraler være det mest aktuelle alternativ til statlige sjøtrafikksentraler. Det er i dag kun staten ved Kystverket som driver sjøtrafikksentraler.

Utvalget mener muligheten til å gi andre tillatelse til å etablere en sjøtrafikksentral bør videreføres. Fordi den teknologiske utviklingen gjør at overvåkningsutstyr er lett tilgjengelig, er utvalget av den oppfatning at det må sikres kontroll med at alle sjøtrafikksentraler holder nødvendig standard når det kommer til teknisk utstyr, kompetanse og driftsrutiner. Dette kan ivaretas ved at kravet om tillatelse fra departementet for å opprette en sjøtrafikksentral videreføres i ny lov. Til en slik tillatelse vil det kunne stilles vilkår om hvordan flytting, endring eller nedleggelse av en sjøtrafikksentral som har fått tillatelse fra departementet skal håndteres.

Etter havne- og farvannsloven (2009) § 17 andre ledd har departementet hjemmel til å fastsette forskrift om trafikksentralenes oppgaver, virksomhet og myndighet. Sjøtrafikkforskriften (2015) er gitt med hjemmel i bestemmelsen, og denne regulerer sjøtrafikksentralenes myndighet. Den daglige virksomheten til sjøtrafikksentralene styres ved interne prosedyrer og retningslinjer. For lostjenesten er det satt krav til kvalifikasjoner for losaspiranter, losutdanning, lossertifikater og helseundersøkelse av loser i forskrift til losloven. Tilsvarende krav håndteres bare ved interne prosedyrer i sjøtrafikksentraltjenesten.

Utvalget mener at myndighetene kan ha behov for å stille krav til driften av sjøtrafikksentraltjenesten. Det foreslås derfor at departementet gis hjemmel til å gi forskrift om sjøtrafikksentralenes myndighet og drift.

Etter utvalgets oppfatning er det også behov for å kunne fastsette krav til sertifisering og autorisasjon for maritime trafikkledere i forskrift. I dag håndteres dette ved at det utstedes et tjenestebevis etter endt utdanning som trafikkleder. I tråd med IMO resolusjon A.857(20), Guidelines For Vessel Traffic Services, foreslås det at det innføres et formelt regime rundt sertifisering for å sikre tilstrekkelig kompetanse hos trafikkledere når det gjelder de oppgaver de er satt til å løse. Det er i dag tvilsomt om det er hjemmel til å forskriftsregulere utstedelse av sertifikater, og det er utvalgets anbefaling at en slik hjemmel fremkommer av loven. Dette samsvarer med hvordan sertifisering er regulert når det gjelder loser og lossertifikater. Som en konsekvens av forslaget bør adgangen til å gi nærmere bestemmelser om suspensjon og tilbakekall av sertifikater fremkomme av forskriftshjemmelen. Suspensjon og tilbakekall av sertifikater kan være aktuelt i tilfeller der for eksempel sykdom gjør innehaveren ute av stand til å utføre tjenesten. Det kan videre være aktuelt å vurdere tilbakekall av sertifikat ved grov uaktsomhet eller grov uforstand i tjenesten, for eksempel ved at vedkommende har vært påvirket av alkohol eller andre rus- eller bedøvningsmidler.

Det er i dag krav til helseattest for personer som skal utøve tjeneste som trafikkleder ved en sjøtrafikksentral. Begrunnelsen for dette er at stillingen stiller store krav til oppmerksomhet og årvåkenhet. Dersom trafikkleder ved en sjøtrafikksentral ikke er egnet, kan det få alvorlige konsekvenser. Arbeidsmiljøloven (2005) § 9-4 regulerer de tilfeller hvor det kan kreves helseundersøkelser av arbeidstakere, og bestemmelsen er uttømmende. Utvalget legger til grunn at det etter dagens regelverk kan stilles krav til helseundersøkelse av trafikkledere ved en sjøtrafikksentral i medhold av arbeidsmiljøloven § 9-4 første ledd bokstav b) jf. § 9-1 som viser til «stillinger som innebærer særlig risiko». Utvalget mener likevel at det vil være hensiktsmessig å ta inn en hjemmel som gir adgang til å fastsette krav til helseopplysninger i forskrift med hjemmel i havne- og farvannsloven. Dette vil sikre forutsigbarhet både for arbeidsgiver og arbeidstaker. Det er også viktig at inngrep i den personlige integritet, som det å kreve at en arbeidstaker underlegger seg helseundersøkelser innebærer, har hjemmel i lov.

8.10.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket viser til at bestemmelsens første ledd, i motsetning til dagens § 17, ikke innebærer en plikt for sjøtrafikksentralene til å utøve primære sjøtrafikksentraltjenester som trafikkorganisering, navigasjonsassistanse og informasjon. De foreslår at «kan» byttes ut med «skal» i § 12 første ledd, andre punktum. Kystverket foreslår videre at det tas inn en forskriftshjemmel i et nytt fjerde ledd i § 12 om at departementet kan gi forskrift for sjøtrafikksentraltjenesten ved beredskap og i krig tilsvarende losloven § 5 fjerde ledd som foreslås videreført i utkastet § 23 fjerde ledd.

Sjøfartsdirektoratet er enig i at begrepet «sjøtrafikksentraler» bør brukes konsekvent i loven. De er videre positive til at det presiseres at sjøtrafikksentralene skal håndheve seilingsreglene. Det legges til grunn at sjøtrafikksentralene rapporterer klare brudd på sjøveisreglene til direktoratet for vurdering av sanksjoner. Sjøfartsdirektoratet er videre positive til at det gis en uttrykkelig hjemmel for å stille krav om helseundersøkelse.

8.10.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets syn om at også ny havne- og farvannslov bør legge til rette for at sjøtrafikksentralene kan utøve sitt samfunnsoppdrag. Sjøtrafikksentraltjenesten er et viktig virkemiddel for å unngå kollisjoner og grunnstøtinger med risikofartøyer og i utsatte områder. For å unngå farlige situasjoner og sikre god trafikkflyt gir Kystverkets sjøtrafikksentraler informasjon til fartøyer om bl.a. værforhold og skipstrafikk, assisterer fartøyer med navigeringen ved behov og organiserer trafikken i sine tjenesteområder.

Departementet er også enig med utvalget i at begrepet «trafikksentral» bør erstattes av «sjøtrafikksentral», da dette er mer presist. Departementet støtter også at bestemmelsen viser til håndheving av «seilingsreglene» istedenfor håndheving av «sjøveisreglene». Videre er departementet enig i at det bør etableres en forskriftshjemmel som gir departementet myndighet til også å fastsette krav til drift. Departementet er også enig i at departementet bør ha hjemmel til i forskrift å fastsette krav knyttet til sertifikat og autorisasjon, samt andre vilkår som kan kreves av tjenestegjørende personell.

Når det gjelder Kystverkets forslag om å erstatte «kan» i bestemmelsen om sjøtrafikksentraler første ledd andre punktum med «skal», mener departementet at man bør beholde «kan». I gjeldende lov brukes utrykket «skal etter behov». Dersom man kun bruker «skal» vil ordlyden isolert tilsi en generell plikt til å utføre de nevnte oppgavene uavhengig av behov, noe som ikke er intensjonen.

Departementet slutter seg til Kystverkets forslag om å ta inn en egen forskriftshjemmel om organisering av sjøtrafikksentraler ved beredskap og i krig.

8.11 Losordningen

8.11.1 Gjeldende rett

Losloven (2014) regulerer losordningen, og har som formål å legge til rette for en losordning som, ved å sikre tilstrekkelig farvannskompetanse om bord, skal bidra til å trygge ferdselen på sjøen ut fra samfunnsmessige hensyn, samt medvirke til at forsvaret kan løse sine oppgaver. Gjeldende loslov er nærmere beskrevet i kapittel 5.2.

Fartøy over en viss størrelse er lospliktige ved seilas innenfor grunnlinjen, jf. § 6 med tilhørende forskrift. Losplikten kan oppfylles enten ved å ta los om bord, eller ved at skipsfører og ev. også andre av fartøyets navigatører har farledsbevis.

Losene, som har detaljert kunnskap og erfaring med navigasjon i nærmere angitte farvann, bistår skipsføreren med veiledning om navigering og manøvrering. Farledsbevis utstedes til navigatører som kan dokumentere at de kan navigere og manøvrere fartøyet trygt i angitte lospliktige farleder eller områder uten los.

Nærmere regler om losplikt og farledsordningen er gitt i lospliktforskriften (2016).

8.11.2 Høringsforslaget

Forslaget om å ta losloven inn i ny havne- og farvannslov er omtalt i kapittel 6. Lovutvalget foreslo kun lovtekniske endringer i bestemmelsene om los. Materielle endringer ble forutsatt vurdert av departementet.

Samferdselsdepartementet sendte 30. april 2018 på høring et forslag til endringer i losloven for å fjerne rettslige hindre for autonom kystseilas, samtidig som sjøsikkerheten ivaretas. Forslaget følger opp lovutvalgets anbefaling om å gjennomgå bestemmelsene om losordningen med sikte på å gjøre loven teknologinøytral. Videre foreslo departementet endringer i enkelte av bestemmelsene i losloven med hensikt å forbedre og forenkle språket. Det ble i tillegg foreslått endringer for å gjøre språket i losloven kjønnsnøytralt.

Etter departementets vurdering er losloven (2014) med tilhørende forskrifter ikke forenlig med autonom kystseilas. Departementet har på denne bakgrunn utarbeidet et forslag til lovendringer. Den grunnleggende forutsetningen for forslaget er at sjøsikkerheten både for aktuelle fartøy og øvrig trafikk i farvannet skal ivaretas.

Med autonom kystseilas menes her seilaser innenfor grunnlinjen der navigering og manøvrering av skipet ikke ivaretas av skipsfører som befinner seg på fartøyets bro. Navigering og manøvrering av skipet kan være overlatt til systemer som automatisk fører fartøyet, eller til skipsfører som befinner seg andre steder enn fartøyets bro.

Departementets forslag til lovendringer vil innebære at de generelle reglene for losplikt vil gjelde også ved autonom kystseilas. Departementet foreslår å innføre en tredje måte å oppfylle losplikten på, i tillegg til de eksisterende ordningene med bruk av los eller navigatør med farledsbevis. Det foreslås at ordningen utformes som et tillatelsesregime, der reder kan gis tillatelse til autonom kystseilas i et bestemt område på nærmere angitte vilkår. Den som ønsker å gjennomføre autonom kystseilas med lospliktig fartøy uten bruk av los eller farledsbevis, må søke myndigheten etter loven om tillatelse. Myndigheten til å gi tillatelse gis til departementet. Det forutsettes at myndigheten delegeres til Kystverket, som er fagmyndighet for kystforvaltning og sjøsikkerhet, og som i dag er delegert myndighet etter losloven.

Den viktigste forutsetningen for å få tillatelse vil være at sikkerheten for det aktuelle fartøyet og annen trafikk i farvannet er ivaretatt. Ved vurderingen av om tillatelse skal gis, skal det legges avgjørende vekt på om fartøyet kan navigere og manøvrere sikkert i området. Videre skal risiko for tap av menneskeliv, skade på miljø og tap av verdier vektlegges. Det kan blant annet stilles vilkår om at søker må gjennomføre trinnvis uttesting og dokumentere vellykket autonom kystseilas. Videre kan det fastsettes begrensninger for seilas, blant annet av hensyn til annen trafikk og til farvannets beskaffenhet, og det kan stilles vilkår om krav til farvannskompetanse for personell tilknyttet drift av autonom kystseilas. Hensynet til sikkerheten er tillagt avgjørende vekt i utformingen av forslaget til lovendringer.

Det er lagt til grunn at tillatelsesordningen brukerfinansieres på lik linje med resten av losordningen gjennom en avgift, og det foreslås en hjemmel til at departementet kan fastsette forskrift om losavgifter som inkluderer betaling for behandling av søknad om tillatelse til autonom kystseilas. For nærmere omtale av avgifter vises det til kapittel 8.12.

Høringsinstansene er gjengitt i kapittel 2.3.3.

8.11.3 Høringsinstansenes syn

Departementet mottok 26 høringsinnspill i høringsrunden, hvorav 19 var med merknader. De fleste høringsinstansene, herunder Cefor, Kystverket, Nærings- og fiskeridepartementet, Norges Rederiforbund og Sjøfartsdirektoratet, deler departementets oppfatning om at det bør legges til rette for teknologisk utvikling innen maritim næring generelt og autonome fartøy spesielt. Disse høringsinstansene støtter også departementets tilnærming til endringer i losloven for å legge til rette for autonom kystseilas. Flere av høringsinstansene er positive til forslaget om å evaluere ordningen to år etter ikrafttredelse.

Norsk Losforbund gir ikke sin tilslutning til departementets forslag. Losforbundet peker på at forslaget innebærer en fundamental endring i losordningen. Det anføres at forslaget er for dårlig utredet, og at begrunnelsen for å fremme det uten nærmere utredning er utilstrekkelig. Videre pekes det på at sjøsikkerheten bør ivaretas på en bedre måte enn det forslaget legger opp til, og at losene bør gis en helt sentral rolle i utvikling, planlegging og uttesting av autonom kystseilas. European Maritime Pilots' Association anbefaler også å gi losene en sentral rolle i forberedelse til og implementering av autonom skipsfart i norske farvann.

Datatilsynet forutsetter at bruk av personopplysninger vurderes i forbindelse med innføring av autonom kystseilas. Fiskebåt og Fiskeridirektoratet peker på at fiskeri- og havbruksaktivitet må tas hensyn til ved vurdering av søknader om tillatelse til autonom kystseilas og ved gjennomføring av autonom kystseilas, og at aktivitet i farvannet ikke må hindres eller vanskeliggjøres.

Flere av høringsinstansene, herunder Cefor, Fiskebåt, Kystrederiene, Nærings- og fiskeridepartementet, Norges Rederiforbund og Sjøfartsdirektoratet, er negative til forslaget om å erstatte «rederi» med «reder» gjennomgående. Det vises til at begrepet «rederi» bør brukes, i tråd med begrepsbruken i skipssikkerhetsloven, jf. høringsmerknader til NOU 2018: 4 gjengitt i kapittel 7.3.3. Nærings- og fiskeridepartementet og Norsk Losforbund foreslår at det tas inn en definisjon i loven av begrepet «autonom kystseilas».

Forsvarsdepartementet ber om at det presiseres i forarbeidene at bestemmelsen om losplikt må forstås slik at dersom det besluttes losplikt av hensyn til rikets sikkerhet, vil ikke lenger tillatelse til autonom kystseilas eller farledsbevis være gyldige måter å oppfylle losplikten på.

Kystverket foreslår å endre rekkefølgen i oppramsingen i bestemmelsen om losplikt første ledd slik at den begynner med los, fortsetter med navigatør med farledsbevis og ender med tillatelse til autonom kystseilas i vedkommende farvann. Det pekes også på at det bør presiseres i merknaden til bestemmelsen at skipsførers og reders ansvar for å oppfylle losplikten ikke unntar farledsbevisinnehaver fra selvstendig ansvar for å overholde regler og vilkår for farledsbeviset. I høringen av NOU 2018: 4 peker etaten videre på at lovutvalget har foreslått å legge hjemmelen til å fastsette forskrifter om losplikt av hensyn til rikets sikkerhet til departementet. Etter etatens mening bør denne hjemmelen ligge hos Kongen.

Norsk Losforbund peker på at departementet i høringsforslaget ikke legger opp til å fastsette forskrift med generelle regler om hvilke fartøy som kan seile med tillatelse til autonom kystseilas før det er opparbeidet erfaring med behandling av søknader om autonom kystseilas. Etter Norsk Losforbunds mening må det stilles helt klare krav og vilkår til tillatelse til autonom kystseilas, og disse må utredes og fastsettes før det er aktuelt å gi tillatelse til slik seilas uten los.

Sjøfartsdirektoratet deler departementets ønske om mer kjønnsnøytral språkbruk, men stiller spørsmål ved om «hans eller hennes», som er foreslått som erstatning for «hans» i høringsforslaget, kan erstattes med et annet kjønnsnøytralt uttrykk som sikrer bedre språklig flyt.

Mange av høringsinstansene har synspunkter på ny bestemmelse om autonom kystseilas. Advokatforeningen mener at bestemmelsen bør gi mer forutsigbarhet rundt hva som kreves for å få tillatelse, ettersom det vil være kostbart for aktørene å investere i og utvikle autonome fartøy. Fiskebåt forutsetter at tillatelse til autonom kystseilas bare gis dersom teknologien er utprøvd og sikker under alle værforhold og dersom annen trafikk og annen virksomhet på sjøen, herunder fiske, ikke hindres eller vanskeliggjøres.

Hovedredningssentralen Sør-Norge peker på at kunnskap om kaidybder, ankringsplasser, nødhavner og trafikktetthet er vesentlig informasjon som fjernes fra fartøyet når man ikke har los om bord. Det foreslås at det etableres en ordning for personell som opererer autonome fartøy fra kontrollrom etter modell av farledsbevisordningen. Både Hovedredningssentralen Sør-Norge og Hovedredningssentralen Nord-Norge peker på at autonome fartøy, på lik linje med andre fartøy, må ha lyttevakt på VHF og kunne respondere på oppkall. Det må være mulig å få kontakt med kontrollrommet, og det må kunne avklares på kort tid hvor mange personer som eventuelt er om bord. Kystrederiene understreker at tillatelsesordningen bør være enkel å forholde seg til for rederiene, og at administrasjonen av tillatelsesordningen ikke må bli for komplisert. Kystverket foreslår at krav til farvannskompetanse for personell kan gjelde også under uttesting.

LO støtter at tillatelser vurderes individuelt basert på trinnvis uttesting og dokumentasjon av sikkerhetsmessig forsvarlig seilas, og mener dette bør fremkomme tydelig i lovteksten. Det pekes videre på at departementet ikke har berørt spørsmålet om risiko for uautorisert overtakelse av kontrollen med autonome fartøy, og at systemer for å hindre slik overtakelse må være en avgjørende faktor for å få tillatelse. Norges Rederiforbund mener at vilkårene for tillatelse må være transparente og beskrives klart i forskrift for å unngå uklarheter og tolkning. Videre pekes det på at forslaget legger opp til at tillatelse gis for angitte områder. Disse områdene bør, etter Norges Rederiforbunds mening, samsvare med dagens farledsbevisordning og forskriftens lokale begrensninger.

Norsk Losforbund mener at forslaget innebærer at Kystverket gis nærmest fritt skjønn til å gi tillatelse, og at det åpnes for å gi tillatelse uten å stille vilkår som sikrer at sjøsikkerheten er ivaretatt. Det bør stilles krav om at tillatelse skal gis med vilkår, jf. lovforslaget § 24 annet ledd. Losene, som har detaljert kunnskap om og erfaring med navigasjon i nærmere angitte farvann, må involveres i vurderingen av om tillatelse skal gis. Los med sertifikat for vedkommende farvann må videre delta i undersøkelser og trinnvis uttesting. Det må også stilles krav om at personell tilknyttet drift av autonom kystseilas må ha lossertifikat for vedkommende farvann. Det anføres også at det må gjelde klare vilkår for tillatelser til autonom kystseilas, og at forskrifter om tillatelse burde være på plass når lovendringen trer i kraft.

Kystverket foreslår å endre ordlyden «forvaltningsmessig del» (av lostjenesten) i bestemmelsen om organisering av lostjenesten. Etaten peker på at forvaltningsmessig del også omfatter farledsbevisordningen, som ikke er naturlig å omtale som en tjeneste. Tilsvarende gjelder for den nye ordningen for tillatelser til autonom kystseilas.

I høringen av NOU 2018: 4 foreslår Forsvarsdepartementet at det gis en egen hjemmel for å suspendere eller trekke tilbake farledsbevis eller kadettfarledsbevis av hensyn til rikets sikkerhet. Virkningen vil være at fartøy vil måtte benytte seg av ordinær statslos i stedet for egen navigatør med farledsbevis. Det foreslås følgende nytt annet ledd i lovforslaget § 46 om tap av retten til farledsbevis: «Av hensyn til rikets sikkerhet kan farledsbevis eller kadettfarledsbevis suspenderes eller trekkes tilbake for enkeltpersoner eller grupper av enkeltpersoner.»

Kystverket er enig i at det er behov for en bestemmelse om endring og tilbakekall av tillatelse til autonom kystseilas. Det pekes samtidig på at utformingen av bestemmelsens første ledd bokstav c i høringsforslaget innebærer at muligheten til tilbakekall på bakgrunn av overtredelse av regelverk kun gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av losloven, og ikke overtredelse av annet regelverk som gjelder sikkerheten til sjøs. Dette kan ifølge Kystverket være uheldig.

8.11.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at losloven tas inn i ny havne- og farvannslov, jf. vurderingen i kapittel 6.4. Departementet merker seg at flere av høringsinstansene slutter opp om hovedlinjene i forslag til lovendringer for å legge til rette for autonom kystseilas. Samtidig mener flere av høringsinstansene at ordningen bør evalueres to år etter at den har trådt i kraft for å vurdere om den fungerer etter hensikten. Departementet tar på denne bakgrunn sikte på å gjennomføre en slik evaluering.

Norsk Losforbund mener at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet og at hensynet til sjøsikkerheten ikke er ivaretatt. Departementets vurdering er at forslaget er tilstrekkelig utredet, da det tar utgangspunkt i den gjeldende losordningen og formålet med denne. Det er lagt stor vekt på å sikre at alle lospliktige fartøy, herunder autonome fartøy, har tilstrekkelig informasjon og data om det aktuelle farvannet til å seile sikkert. Den grunnleggende forutsetningen for å få tillatelse til autonom kystseilas vil være at sikkerheten for det aktuelle fartøyet og for annen trafikk i farvannet vurderes som minst like høy som ved konvensjonelle, lospliktige seilaser. Departementet legger videre stor vekt på å fjerne rettslige hindre for teknologisk utvikling i transportsektoren, herunder å legge til rette for autonom kystseilas. Gitt de konkrete planene for uttesting og drift av autonome fartøy, må nødvendige lovendringer gjennomføres raskt for ikke å hindre utviklingen.

Departementet slutter seg til Datatilsynets påpekning av at bruk av personopplysninger må vurderes i forbindelse med innføring av autonom kystseilas. Det legges til grunn at relevante bestemmelser i personopplysningsloven (2018) kommer til anvendelse, og at det derfor ikke er behov for bestemmelser om bruk av personopplysninger ved autonom kystseilas i havne- og farvannsloven.

Til Fiskebåt og Fiskeridirektoratets merknad om at fiskeri- og havbruksaktivitet må tas hensyn til, vil departementet understreke at en tillatelse til autonom kystseilas er en tillatelse til å oppfylle losplikten på annen måte enn ved å ha los eller navigatør med farledsbevis om bord. Den nye bestemmelsen om tillatelse til autonom kystseilas er ikke ment som en arealkonfliktløsende bestemmelse, og den tar ikke i seg selv hensyn til særskilte næringer. Dersom en tillatelse til autonom kystseilas kan få betydning for sikkerheten ved fiskeri- og havbruksaktivitet, så vel som sikkerheten ved annen aktivitet, vil dette selvsagt være relevant i vurderingen av om tillatelse skal gis.

Departementet ser at begrepet «autonom kystseilas» kan være noe uklart, jf. høringsinnspillene fra Norsk Losforbund og Nærings- og fiskeridepartementet. Imidlertid mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å definere begrepet i loven. Særlig viser departementet til at det er ulike grader av autonomitet, og at bestemmelsen bør utformes teknologinøytralt. En beskrivelse av hva som menes med autonom kystseilas foreslås derfor tatt inn i merknaden til bestemmelsen om autonom kystseilas.

Departementet slutter seg ikke til Forsvarsdepartementets forslag om at dersom det besluttes losplikt av hensyn til riktets sikkerhet, jf. siste ledd i bestemmelsen om losplikt, vil tillatelse til autonom kystseilas eller farledsbevis ikke lengre være gyldige grunnlag for seiling uten los. Departementet er av den oppfatning at det ikke nødvendigvis er hensiktsmessig å påby bruk av los for alle lospliktige fartøy i alle områder dersom det gis forskrift om losplikt av hensyn til rikets sikkerhet. Eventuelle begrensninger ved bruk av farledsbevis og tillatelse til autonom kystseilas bør vurderes ut fra de særskilte forhold og hensyn som gjør seg gjeldende ved fastsettelse av slik forskrift. Det kan for eksempel være aktuelt å fastsette bestemmelser om at losplikten kun kan oppfylles gjennom bruk av los i bestemte områder eller for bestemte typer fartøy. Departementet vil videre påpeke at loskorpset ikke er dimensjonert for å kunne håndtere losing av alle lospliktige fartøy, da godt over halvparten av alle lospliktige seilaser i dag skjer med navigatør som har gyldig farledsbevis. Et påbud om å bruke los for alle lospliktige fartøy vil dermed medføre store begrensninger på skipstrafikken.

Departementet er enig med Kystverket i at rekkefølgen i oppramsingen i bestemmelse om losplikt første ledd bør endres. Videre er departementet enig i Kystverkets innspill om at det bør presiseres i merknadene at skipsførers og reders ansvar for å oppfylle losplikten ikke unntar farledsbevisinnehaver fra selvstendig ansvar for å overholde regler og vilkår for farledsbeviset. Departementet er også enig i at hjemmelen til å fastsette forskrifter om losplikt av hensyn til rikets sikkerhet bør ligge hos Kongen. Dette er i tråd med losloven (2014) § 6.

Departementet er enig med Sjøfartsdirektoratet i at kjønnsnøytral språkbruk kan sikres på annen måte enn gjennom å erstatte «hans» med «hans eller hennes». I de aktuelle bestemmelsene er «hans» erstattet med «skipsførerens». Dette innebærer ingen materiell endring.

Departementet er enig med Advokatforeningen, Norges Rederiforbund og Norsk Losforbund i at kravene for å få tillatelse til autonom kystseilas, og hvilke vilkår som er aktuelle, bør være så klare og forutsigbare som mulig, jf. også Norsk Losforbunds merknad til bestemmelsen om losplikt fjerde ledd bokstav c. Departementet mener imidlertid at det ikke vil være hensiktsmessig å fastsette detaljerte regler om vilkår og krav i form av nærmere lovbestemmelser eller forskrift om tillatelse til autonom kystseilas før det er opparbeidet en viss erfaring med håndteringen av søknader og vurdering av tillatelser. På det nåværende tidspunkt mangler vi erfaring med autonome fartøy som omfattes av gjeldende bestemmelser om losplikt, jf. lospliktforskriften (2014). Slike fartøy er under utvikling, men de er ikke testet eller satt i ordinær drift. Etter departementets syn er det derfor behov for å gi myndigheten som skal vurdere søknader om tillatelse et betydelig rom for skjønn. Vurderingene vil være knyttet til hvilken informasjon og dokumentasjon søker må fremlegge og hvilke vilkår som er aktuelle å stille i hvert enkelt tilfelle. Hensynet til sikker navigasjon og manøvrering og risiko knyttet til seilasen vil under alle omstendigheter være avgjørende i vurderingen av om det skal gis tillatelse. Dersom erfaringen med søknader og tillatelser tilsier at det er hensiktsmessig å stille generelle krav, kan forskrift om tillatelse til autonom kystseilas fastsettes.

Norsk Losforbund foreslår at tillatelse «skal» gis med nærmere angitte vilkår som sikrer at sjøsikkerheten er ivaretatt. Departementet er ikke enig i losforbundets forslag. Utgangpunktet for å stille vilkår er de alminnelige forvaltningsrettslige regler om adgang til å sette vilkår som pålegger plikter. Både erfaring med behandling av tillatelser etter bestemmelsen, erfaring med autonom kystseilas og ellers utviklingen av autonome fartøy, vil kunne endre hvilke vilkår som er mest aktuelle å fastsette. Eksemplene i lovforslaget er verken uttømmende eller obligatoriske. De ordinære forvaltningsrettslige skranker gjelder, slik at det forutsettes at vilkårene har saklig sammenheng med tillatelsen og lovens formål, og at de ikke er uforholdsmessig tyngende sett i forhold til det som søkes oppnådd, eller at de undergraver andre bestemmelser i loven.

Norsk Losforbund mener videre at losene må involveres i vurdering av om tillatelse skal gis og delta i undersøkelser og trinnvis uttesting. Videre bør personell tilknyttet drift av autonom kystseilas ha lossertifikat for vedkommende farvann. Departementet mener at det vil være naturlig at Kystverket, som forutsettes å få delegert kompetanse til å gi tillatelse til autonom kystseilas, benytter losenes kompetanse ved vurdering av søknader der dette er hensiktsmessig. Losene er imidlertid ikke den eneste faggruppen i Kystverket som har relevant kompetanse, og departementet ser det ikke som hensiktsmessig å lovfeste ulike faggruppers rolle i søknadsbehandlingen. Tilsvarende vil det ikke være hensiktsmessig å stille krav i loven om at losene skal delta i undersøkelser og trinnvis uttesting. Til forslaget om å stille krav om at personell tilknyttet drift av autonom kystseilas må ha lossertifikat for vedkommende farvann, mener departementet at et slikt krav ikke alltid vil være nødvendig for å sikre at slikt personell har tilstrekkelig farvannskompetanse. I noen tilfeller vil det være behov for at los konsulteres i planleggingen av, eller under, seilas. I andre tilfeller kan det være tilstrekkelig at personell på annen måte kan dokumentere at de har tilstrekkelig farvannskompetanse til å kunne navigere og manøvrere fartøyet sikkert. For vilkårene som stilles, vil de ordinære forvaltningsrettslige skranker gjelde, slik at det forutsettes at vilkårene har saklig sammenheng med tillatelsen og lovens formål, og at de ikke er uforholdsmessig tyngende sett i forhold til det som søkes oppnådd. Departementet mener at kravet som her foreslås vil være uforholdsmessig tyngende. Det vil videre virke svært begrensende på uttesting og bruk av autonome fartøy, da det finnes få tilgjengelige loser som har sertifikat for et gitt farvann. Videre er losene utdannet og sertifisert gjennom Kystverket, og andre aktører vil ikke ha mulighet til å utdanne loser til egne formål.

Norges Rederiforbund foreslår at tillatelse til autonom kystseilas gis for områder som samsvarer med dagens farledsbevisordning og forskriftens lokale begrensninger, jf. lospliktforskriften (2014) vedlegg 3. Farledsbevis gis i dag ofte for større områder, men kan også gis for spesifikke farleder. Departementet er ikke enig i at dagens praksis for geografisk avgrensning av farledsbevis skal legges til grunn for vurdering av tillatelser til autonom kystseilas. I første omgang vil lospliktige autonome fartøy gå i avgrensede områder. Departementet mener på denne bakgrunn at det er hensiktsmessig å ta utgangspunkt i de planlagte rutene når geografisk avgrensning av tillatelse vurderes. Dersom det skal kunne innvilges tillatelse til autonom kystseilas i større områder, vil også kravene til uttesting og dokumentasjon øke tilsvarende for at sikkerheten skal kunne ivaretas. Ved å ta utgangspunkt i dagens praksis for geografisk avgrensning av farledsbevisenes gyldighet, vil terskelen for å kunne få tillatelse til autonom seilas derfor bli høy.

Departementet merker seg Hovedredningssentralen Sør-Norges forslag om en ordning for personell som opererer autonome fartøy fra kontrollrom etter modell av farledsbevisordningen. Vi oppfatter at hensikten med forslaget er å sikre at personell som opererer autonome fartøy har tilstrekkelig kunnskap om, og erfaring med, seilas i det aktuelle farvannet, og mener at dette kan ivaretas gjennom å stille vilkår om farvannskompetanse. Det foreslås på denne bakgrunn ingen egen ordning etter modell av farledsbevisordningen.

Hovedredningssentralene påpeker i sine innspill at autonome fartøy må ha lyttevakt på VHF, kunne respondere på oppkall, at det må være mulig å få kontakt med kontrollrom og at det raskt må kunne avklares hvor mange personer som eventuelt er om bord. Departementet mener at dette er ivaretatt gjennom generelle krav til radiokommunikasjonsutstyr og bruk av slikt utstyr i forskrift om radiokommunikasjonsutstyr for skip mv. (2014), som med enkelte unntak gir SOLAS kapittel IV virkning som norsk forskrift. SOLAS regel IV/12 inneholder krav til lyttevakt. Se også sjøtrafikkforskriften (2015) §§ 7 om kommunikasjon i sjøtrafikksentralenes tjenesteområde og 11 om fartøys lytteplikt på sjøtrafikksentralens VHF-kanaler. Regelverk om krav til utrustning, operasjon og drift av fartøy, herunder også autonome fartøy, forvaltes for øvrig av Nærings- og fiskeridepartementet og Sjøfartsdirektoratet. På grunn av skipsfartens globale karakter er i realiteten alle vesentlige krav knyttet til skipet utarbeidet i FNs sjøfartsorganisasjon IMO og nedfelt i internasjonalt regelverk. Sjøfartsdirektoratet har igangsatt arbeid for å se på hvordan gjeldende standarder kan oppfylles på autonome eller mer eller mindre bemannede fartøy. For øvrig er behovet for endringer i det internasjonale regelverket som følge av at autonome skip introduseres, satt på agendaen i IMO.

Departementet er enig med Kystrederiene i at tillatelsesordningen bør være enkel å forholde seg til for rederiene, og at administrasjonen av ordningen bør være så enkel som mulig. Departementet mener at lovforslaget balanserer hensynet til forutsigbarhet for reder, jf. opplistingen av vilkår som kan være aktuelle å stille til tillatelse, og hvilke hensyn som er avgjørende ved vurdering om tillatelse skal gis med hensynet til sjøsikkerheten. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å fastsette lovbestemmelser om administrasjonen av ordningen ut over den allerede eksisterende bestemmelsen om organiseringen av lostjenesten.

Kystverket foreslår at det bør være mulig å stille krav til farvannskompetanse også for personell som er tilknyttet uttesting av autonom kystseilas. Departementet er enig i at dette kan være hensiktsmessig. Det kan være aktuelt å gi tillatelse til autonom kystseilas i uttestingsfasen, og det vil være relevant å kunne stille krav om farvannskompetanse også i slike tilfeller.

Departementet merker seg LOs forslag om at det bør fremkomme tydelig i lovteksten at tillatelser vurderes individuelt basert på trinnvis uttesting og dokumentasjon av sikkerhetsmessig forsvarlig seilas. Departementet vil anføre at ordlyden i bestemmelsen innebærer at søknader vurderes individuelt, der det fremgår at tillatelse kan gis til autonom kystseilas med angitt fartøy i angitte områder. Departementet er ikke enig i at det må være et nødvendig vilkår for tillatelse at det gjennomføres trinnvis uttesting. Dersom autonome fartøy i fremtiden tas i bruk i stort omfang, og teknologien fremstår som moden og sikker, vil det ikke være hensiktsmessig å stille et slikt vilkår i alle tilfeller. LO påpeker videre at uautorisert overtakelse av kontroll med autonome fartøy vil kunne få alvorlige følger, og mener at systemer for å hindre slik overtakelse må være en avgjørende faktor for å få tillatelse. Departementet er enig i at risikoen for uautorisert overtakelse må håndteres, men vil peke på at krav til utrustning, operasjon og drift av fartøy, herunder også krav til IKT-sikkerhet, ivaretas i regelverk forvaltet av Nærings- og fiskeridepartementet og Sjøfartsdirektoratet. Kravene til IKT-sikkerhet for fartøy vil måtte bygge på standarder og anbefalinger fra instanser og myndigheter med særskilt kompetanse på dette området, herunder Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Det vurderes derfor ikke som hensiktsmessig å stille eksplisitte krav om IKT-sikkerhet i lovforslaget. Dette utelukker ikke at IKT-sikkerhet kan være et relevant moment i vurderingen av om det skal gis tillatelse til autonom kystseilas, jf. tredje ledd i forslaget til bestemmelse om autonom kystseilas.

Hva angår bestemmelsen om organisering av lostjenesten, er departementet ikke enig med Kystverket i at ordlyden «forvaltningsmessig del» bør endres. Etter departementets oppfatning omfatter lostjenesten også farledsbevisordningen og den foreslåtte ordningen for tillatelser til autonom kystseilas, og forvaltningen av disse.

Departementet slutter seg til Forsvarsdepartementets vurdering av at det i en spent sikkerhetspolitisk situasjon kan være hensiktsmessig å begrense bruken av farledsbevis for enkelte grupper av farledsbevisinnehavere, herunder innehavere av farledsbevis eller kadettfarledsbevis som er statsborgere av den stat som Norge eventuelt er i en spent situasjon med. Departementet vil peke på at forslaget om å gi hjemmel til å fastsette forskrifter om losplikt av hensyn til rikets sikkerhet, er ment å gi nødvendige virkemidler til å håndtere sikkerhetspolitisk krevende situasjoner. Denne hjemmelen gir også mulighet til å gi nærmere forskrifter om bruk av farledsbevis, herunder begrensninger i bruken av farledsbevis. Etter departementets mening er hensynet til rikets sikkerhet godt ivaretatt gjennom denne hjemmelen og gjennom forslaget i virkeområdebestemmelsens siste ledd. Departementet ser ikke behov for ytterligere hjemler til å begrense retten til bruk av farledsbevis.

Departementet er enig med Kystverket i at høringsforslaget innebærer at muligheten til tilbakekall av tillatelse til autonom kystseilas på bakgrunn av overtredelse av regelverk kun gjelder ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven her. For å gi de beste muligheter til å ivareta sikkerheten, bør også overtredelse av bestemmelser i annen lov, forskrift eller enkeltvedtak som gjelder sikkerheten til sjøs kunne gi grunnlag for tilbakekall av slik tillatelse. Dette vil videre innebære harmonisering mellom bestemmelsen om tap av retten til farledsbevis, og bestemmelsen om endring og tilbakekall av tillatelse til autonom kystseilas.

8.12 Avgifter

8.12.1 Kystavgiften

8.12.1.1 Gjeldende rett

Havne- og farvannsloven (2009) § 23 første ledd gir staten hjemmel til å kreve at fartøy betaler avgift (kystavgift) for å finansiere statens utgifter til farledsutbedringer, drift og vedlikehold av fyr, merker og andre navigasjonshjelpemidler og istjeneste. Etter tredje ledd er reder og agent solidarisk ansvarlig for betaling av avgiften. Hjemmelen for innkreving av kystavgift har ikke vært brukt etter 2012.

8.12.1.2 Høringsforslaget

Utvalget viser til at kystavgiften, som et ledd i arbeidet med å styrke sjøtransportens konkurransekraft, ble avviklet med virkning fra 1. januar 2013. Gjeldende lovs § 23 første ledd har derfor vært en sovende bestemmelse etter dette. Etter utvalgets vurdering tilsier dette at det ikke er behov for en hjemmel for kystavgift til staten i ny lov, og foreslår denne avviklet.

8.12.1.3 Høringsinstansenes syn

Norges Rederiforbund støtter utvalgets vurdering om å fjerne hjemmelen til innkreving av kystavgift. De mener det er naturlig å fjerne denne hjemmelen i forbindelse med lovarbeidet, med henvisning til at kystavgiften ble avviklet i 2013 som ledd i arbeidet med å styrke sjøtransporten.

8.12.1.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i utvalgets vurdering, og foreslår at det ikke tas inn en hjemmel for staten til å kreve kystavgift i ny lov om havner og farvann. I departementets vurdering vektlegges at hjemmelen til å innkreve kystavgift ikke har vært i bruk etter 2012. Avviklingen av denne hjemmelen er også i tråd med arbeidet for forenkling av gebyrer og avgifter rettet mot sjøtransport og ambisjonene om overføring av gods fra vei til sjø.

8.12.2 Sikkerhetsavgiften

8.12.2.1 Gjeldende rett

Havne- og farvannsloven (2009) § 24 første ledd gir departementet hjemmel til å fastsette forskrift om at fartøy, eller bestemte grupper av fartøy, skal betale sikkerhetsavgift for bruk av farled med trafikkovervåkning mv. Ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 59) skal avgiften dekke «lønns- og driftsutgifter knyttet til trafikksentralene», det vil si Kystverkets sjøtrafikksentraler. Det kan fastsettes rabattordninger.

Andre ledd bestemmer at gjeldende lovs § 23 tredje ledd gjelder tilsvarende for sikkerhetsavgift. Det innebærer at reder og agent er solidarisk ansvarlig for betaling av sikkerhetsavgiften, og at staten også kan kreve at reder og agent skal stille økonomisk sikkerhet for betalingen.

I dag finansieres drift ved fire av sjøtrafikksentralene gjennom sikkerhetsavgift, jf. forskrift om sikkerhetsavgift for bruk av sjøtrafikksentralene ved Kvitsøy, Horten, Fedje og Brevik, Rogaland, Vestfold, Hordaland og Telemark (2012). Sjøtrafikksentralen i Vardø finansieres i sin helhet over statsbudsjettet, siden den overvåker trafikk som i hovedsak går utenfor norsk territorialfarvann. Slik trafikk kan ikke ilegges avgift.

8.12.2.2 Høringsforslaget

Etter utvalgets vurdering er ikke havne- og farvannsloven (2009) § 24 første ledd tilstrekkelig tydelig på hva det kan kreves betaling for. I gjeldende lovs § 24 første ledd er betalingsplikten knyttet til ordlyden «bruk av farled med trafikkovervåkning mv.» Utvalget mener dette ikke er tydelig nok på at det er dekning av sjøtrafikksentraltjenester som det kan kreves avgift for. Videre er betalingsplikten etter denne formuleringen knyttet til fartøys bruk av «farled» med trafikkovervåking. Sjøtrafikksentralenes myndighetsområder for overvåking, veiledning og organisering av trafikken er imidlertid ikke avgrenset til bestemte «farleder», men omfatter definerte «farvann». Utvalget mener det bør fremgå tydeligere hva det skal betales for, og foreslår at bestemmelsen omformuleres slik at det framkommer at det kan kreves avgift for fartøys bruk av «farvann som er overvåket av en sjøtrafikksentral». Med dette presiseres at det kun kan kreves avgift til dekning av sjøtrafikksentraltjenester for det aktuelle farvannet.

Utvalget foreslår å videreføre innholdet i bestemmelsen i gjeldende § 23 tredje ledd om at fartøyets reder og agent er solidarisk ansvarlige for betaling av sikkerhetsavgiften.

Utvalgets flertall mener at også eier bør være solidarisk ansvarlig. I dag er eier av fartøyet ikke nevnt som ansvarlig. Der reder ikke er eier av fartøyet vil staten derfor ikke kunne forholde seg til eier for betaling av avgiften. Eier vil imidlertid gjennom utleie av fartøyet til en reder ha inntekter fra fartøyet, herunder de transportoppdrag som innebærer bruk av farvann som er overvåket av sjøtrafikksentraler. Dette tilsier etter flertallets vurdering at også eier bør kunne gjøres ansvarlig for betaling av sikkerhetsavgift.

Utvalgets mindretall mener at rederiet, slik som definert i skipsikkerhetslovens § 4, er naturlig ansvarssubjekt for betaling av sikkerhetsavgift i tillegg til agenten.

Utvalget foreslår videre at innholdet i bestemmelsen i gjeldende § 23 tredje ledd om at det kan kreves økonomisk sikkerhet for betaling av sikkerhetsavgift, videreføres.

Forenklingshensyn kan tilsi at det bør framgå i hjemmelsbestemmelsen for sikkerhetsavgift hvem som er ansvarlig for betaling av denne avgiften, og at det kan kreves økonomisk sikkerhet for betaling av denne avgiften. Som en konsekvens av at losloven foreslås tatt inn i ny havne- og farvannslov, er utvalget imidlertid kommet til at det bør gis en felles bestemmelse som regulerer hvem som er ansvarlig for betaling av avgifter etter loven og om økonomisk sikkerhet for betaling mv.

8.12.2.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet og underliggende etater mener at bestemmelsen om betaling av sikkerhetsavgift bør inneholde et unntak for norske og allierte militære fartøy. De viser til at dette vil være i tråd med dagens praksis hvor dette er regulert i forskrift. Fastsetting ved lov vil etter disse høringsinstansenes vurdering fjerne usikkerhet om dette prinsippet.

Advokatforeningen slutter seg til utvalgets flertall sin vurdering om at også eier, i likhet med rederi og agent, kan holdes solidarisk ansvarlig for betaling av sikkerhetsavgift.

Kystrederiene og Norges Rederiforbund støtter utvalgets mindretall sin vurdering av at rederiet, som definert i skipssikkerhetsloven § 4, er det naturlige rettssubjekt for betaling av sikkerhetsavgift i tillegg til agenten. De mener derfor at eier ikke bør gjøres solidarisk ansvarlig på linje med rederi og agent.

8.12.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i utvalgets vurdering om at ordlyden i havne- og farvannsloven (2009) § 24 første ledd ikke er tydelig nok på hva som er formålet med bestemmelsen. Gjeldende ordlyd, der betalingsplikt er knyttet opp mot «bruk av farled med trafikkovervåkning mv.», er ikke tydelig på at betaling av sikkerhetsavgift er knyttet opp mot trafikksentraltjenester og det farvannsområdet som dekkes av trafikksentraltjenestene. Departementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen om hva det skal betales avgift for tydeliggjøres slik at det framkommer at det kan kreves avgift for fartøys bruk av «farvann som er overvåket av en sjøtrafikksentral». Med dette presiseres at det kun kan kreves avgift til dekning av sjøtrafikksentraltjenester for det aktuelle farvannet.

Departementet slutter seg til forslag fra utvalgets flertall om at også eier skal være solidarisk ansvarlig for betaling av sikkerhetsavgift, i likhet med reder og agent. Eier vil gjennom utleie ha inntekter fra skipet. Etter departementets vurdering er det derfor rimelig at også eier kan gjøres ansvarlig for betaling av sikkerhetsavgift. Bestemmelser som regulerer hvem som er ansvarlig for betaling av avgifter og om økonomisk sikkerhet for betaling mv. foreslås samlet i en fellesbestemmelse, som følge av forslaget om at loslovens bestemmelser tas inn i havne- og farvannsloven.

Hva gjelder unntak fra plikt til å betale sikkerhetsavgift for militære fartøy, er det departementets vurdering at dette fortsatt bør reguleres i forskrift, i likhet med hvordan unntak fra plikt til å betale losavgifter reguleres på forskriftsnivå.

8.12.3 Farvannsavgiften

8.12.3.1 Gjeldende rett

Gjeldende havne- og farvannslov § 25 gir kommunene adgang til helt eller delvis å finansiere de kommunale oppgavene etter loven ved anløpsavgift. Avgiftsplikt utløses ved anløp til offentlige og private havner i kommunen. Det kommunale forvaltningsansvaret omfatter myndighetsutøvelse etter havne- og farvannsloven med forskrifter, samt praktiske farvannstiltak i kommunens sjøområde i form av for eksempel isbryting og fjerning av flytende gjenstander som er til fare for ferdselen. Ansvaret omfatter i utgangspunktet ikke hovedled og biled, da disse områdene i hovedsak er undergitt statlig forvaltning.

Anløpsavgiften skal baseres på selvkost. Nærmere bestemmelser om beregning og innkreving av avgiften er gitt i forskrift fastsatt av departementet. For øvrig er det gitt generell regulering av kommunenes beregning av selvkost i den nye kommuneloven (2018) § 15-1.

8.12.3.2 Høringsforslaget

Lovutvalgets flertall foreslår å begrense kommunens forvaltningsansvar etter loven betydelig. Som en konsekvens av dette mener flertallet at det ikke vil være grunnlag for å videreføre ordningen med anløpsavgift.

Lovutvalgets mindretall foreslår å opprettholde dagens fordeling av forvaltningsansvaret mellom stat og kommune. I dette ligger også at adgangen for kommunene til å finansiere oppgaver etter loven med anløpsavgift foreslås videreført.

8.12.3.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket fremholder at ordningen med kommunal avgift medfører store administrasjonskostnader og risiko for at midler brukes til andre formål enn fastsatt. Det bør vurderes å finansiere kommunens oppgaver over rammetilskudd eller å foreta andre grep.

NHO bemerker at erfaring viser at anløpsavgiften har blitt brukt til å ta betalt for noe annet, eller mer enn konkrete myndighetshandlinger. NHO Sjøfart påpeker at kommunene ikke har noen insentiver til kostnadskontroll eller til å balansere fordeling av kostnader mellom nyttetrafikk og tilfeldige lokale havneformål. Det statlige tilsynet fungerer bare i den grad det avsettes nok ressurser.

Nordisk skibsrederforening mener at dagens ordning har vært kostnadsdrivende, byråkratisk og komplisert. Det er tilnærmet umulig å kontrollere lovligheten av avgiften. Kommunene pådrar seg i betydelig grad kostnader for å håndtere oppgaver som er Kystverkets ansvarsområde. Avgiftsmidler har blitt brukt til å finansiere kommunal havnevirksomhet, noe som er konkurransevridende. Administrasjonskostnadene er store, og avgiften rammer skjevt, særlig fordi den beregnes ut fra skipenes volum. Kystverket har svært begrensede ressurser til å gjennomføre tilsyn, og sakene er ressurskrevende av natur. Det er problematisk at eventuelle feil i innkrevingen av anløpsavgift fra havnene ikke fører til tilbakebetaling direkte til brukerne. Hurtigruten fremfører de samme synspunktene som Nordisk skibsrederforening. De viser også til at de har opplevd en betydelig og til dels meget sterk prinsipiell motstand fra havnene knyttet til arbeidet med å sikre en riktig beregnet anløpsavgift.

Kystrederiene bemerker at det forekommer at fartøy som ikke bruker innretninger i sjøområdet, blir belastet med avgift. Dette gjelder for eksempel skip som ligger på været for anker, fôrbåter som leverer til oppdrettsanlegg og riksveiferjer som går mellom Vegdirektoratets egne ferjeleier. Dette fremstår som en ren kommunal bruksavgift på sjøarealet. Kystrederiene mener at Farvannsforvaltning bør bekostes som vedlikehold av annen transportinfrastruktur over Samferdselsdepartementets budsjett.

KS Bedrift Havn påpeker at enkelte havner er avhengige av anløpsavgiften for å ha en administrasjon og utøvende virksomhet som kan legge til rette for sikker aktivitet i kommunens sjøområder. Anløpsavgiften har derfor betydning i et beredskaps- og samfunnsperspektiv. I den grad dagens praksis er utfordrende bør det heller legges større vekt på bedre opplæring og veiledning og et mer profesjonelt tilsyn.

Norske Havner fremholder at det er viktig å utforme et klart og presist regelverk, gode rundskriv og/eller veiledere. Beregningsgrunnlaget bør inneholde en fortjenestemargin som tilfaller den lokale havnen. Det må klargjøres om kommunene kan fakturere staten for oppgaver som en havn utfører fordi staten ikke gjør det den er forpliktet til. Kystverkets tilsynsfunksjon må videreføres og styrkes. Fartøy som går til fiskeoppdrettsanlegg, betaler ikke avgift fordi de ikke anløper havn. Kostnadene som den havbaserte næringen påfører kommunene i form av opprydningstiltak, kan fra tid til annen være store. Det er fartøy som anløper havn, som må dekke disse kostnadene, noe som medfører økte kostnader for skipsfarten.

Nettverket fjord- og kystkommuner fremholder at dagens system bør videreføres inntil alternativer er grundig utredet. Staten bør bidra med informasjon og god opplæring.

Hammerfest kommune, Lødingen kommune, Skien kommune og Grenland Havn IKS, er blant høringsinstansene som anbefaler å videreføre anløpsavgiften. De bemerker at Kystverkets tilsynsfunksjon må videreføres og styrkes.

Kristiansund og Nordmøre Havn IKS, Vikna kommune og Nord-Trøndelag Havn Rørvik IKS påpeker at fjerning av anløpsavgiften vil føre til høyere priser for brukerne av de offentlige havnene og en forskyvning av konkurransen mellom offentlige og private havner. Kristiansund og Nordmøre Havn IKS påpeker videre at flertallet i lovutvalget ikke har hensyntatt at havnene også kan fylle viktige beredskapsfunksjoner i forbindelse med oljevernaksjoner og søk og redning.

Oslo kommune fremholder at en ny løsning for innhenting av statistikk må være på plass før adgangen til å kreve anløpsavgift begrenses.

Harstad Havn anbefaler at anløpsavgiften videreføres og at avgiften må kunne dekke mer enn farvannsforvaltning.

Herøy kommune mener at dersom anløpsavgiften fjernes, bør det opprettholdes en mulighet for kommunen til å finansiere tiltak som staten ikke bevilger midler til.

Forbundet KYSTEN mener at bortfall av anløpsavgift vil komme fartøyvernet til gode og vil stimulere til en større bruk av havnene for den vernede flåten.

Klima- og miljødepartementet mener det er viktig at den nye loven inneholder en hjemmel for kommunene til å innkreve avgift for fartøy av miljøhensyn. Videre mener Klima- og miljødepartementet at alle avgifter som kan innkreves i medhold av den nye loven, bør kunne miljødifferensieres.

8.12.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår at kommunen fortsatt skal ha ansvar for isbryting og fjerning av flytende gjenstander som hindrer sjøtransporten, eller er til fare for ferdselen, i kommunens sjøområde. Se nærmere omtale av § 6 under kapittel 8.3. I motsetning til forslaget til utvalgets flertall vil kommunene etter departementets forslag også i fremtiden ha kostnader med å ivareta offentlige oppgaver etter havne- og farvannsloven. Departementet mener at kommunene bør ha anledning til å finansiere disse kostnadene med avgift, og foreslår derfor å videreføre en hjemmel for å kreve farvannsavgift.

I tillegg til at kommunene kan dekke kostnader som de har som følge av ansvaret for fremkommelighet i eget sjøområde, foreslår departementet at også kostnader forbundet med utøvelse av offentlig myndighet med hjemmel i loven med forskrifter, og farvannsskilt og navigasjonsinnretninger, fortsatt skal kunne dekkes av avgiften.

Departementet foreslår at betegnelsen på avgiften endres fra anløpsavgift til «farvannsavgift». Denne betegnelsen er mer treffende med hensyn til de kostnadene avgiften kan finansiere og vil markere at det ikke dreier seg om kostnader knyttet til havnevirksomhet. Det foreslås at avgiften fortsatt skal baseres på selvkost, uten noe økonomisk overskudd for kommunene.

Enkelte av høringsinstansene har fremholdt at kommunene har finansiert kostnader knyttet til egen havnevirksomhet med avgift. Departementet bemerker at dette i så fall ikke vil være lovlig bruk av avgiftsmidler verken etter gjeldende lov eller lovforslaget som her legges frem. Avgiftsmidler skal ikke benyttes til å finansiere investeringer i kommunal havneinfrastruktur eller tjenesteyting i kommunal havn.

For å tydeliggjøre hvilke oppgaver som kan finansieres gjennom farvannsavgiften, angir forslaget til § 36 uttømmende hva som kan finansieres med avgiften.

I tillegg til kommunens myndighetsutøvelse etter loven, er det bare kommunens plikt til å tilrettelegge for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet etter loven, som kan finansieres med farvannsavgift. Andre deler av kommunens virksomhet kan ikke finansieres gjennom farvannsavgift. Kommunen kan heller ikke gjennomføre tiltak i statlig forvaltet farvann og finansiere dette med farvannsavgift.

Det presiseres at farvannsavgiften ikke skal overskride selvkost. I tillegg presiseres det at den ikke kan dekke kostnader som refunderes av andre, eller kan dekkes inn ved saksbehandlingsgebyr. Dette gjelder for eksempel refusjon av kostnader knyttet til myndighetsutøvelse etter § 17 og § 18. Kostnader knyttet til behandling av søknader om tillatelse til å etablere tiltak etter § 14, kan finansieres med saksbehandlingsgebyr etter § 33, og kan derfor ikke finansieres med farvannsavgift.

Departementet foreslår at avgiftsplikt utløses for «fartøy som anløper havn og innretninger for drift av akvakulturanlegg». Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Enkelte fartøy har mindre nytte av den kommunale farvannsforvaltningen enn andre. En del fartøy seiler for eksempel for det meste i hovedled og biled, som er statens ansvar. Departementet mener at det ikke vil være praktisk å skille mellom fartøy som bare går i hovedled og biled og øvrige fartøy. Samtidig kan et slikt skille svekke grunnlaget for å dekke kommunens utgifter til oppgaver etter loven. Det legges derfor til grunn at man må godta en viss subsidiering av kostnader i kommunale leder fra nyttetrafikken. Det foreslås at departementet gis hjemmel til å innføre begrensninger i adgangen til å innkreve avgift for å sikre at avgiftsbelastningen for enkeltaktører ikke blir urimelig. Kommunen bør imidlertid ikke kunne fastsette så mange fritak og rabatter at kun et fåtall fartøyer finansierer kommunens oppgaver etter havne- og farvannsloven.

Videre foreslås det at departementet kan gi forskrift om kommunenes administrasjon av farvannsavgiften. I en slik forskrift kan det fastsettes nærmere krav til kommunenes beregning og innkreving av avgift. Dagens bestemmelse om at det kan fastsettes at eiere eller operatører av havner eller havneterminaler skal innkreve anløpsavgift på vegne av kommunen, foreslås videreført.

Kommunenes fastsettelse av selvkost skal skje i henhold til havne- og farvannsloven med forskrifter, kommuneloven (2018) § 15-1 og eventuell forskrift som gis i medhold av denne bestemmelsen. Ved motstrid går særloven foran kommuneloven. I tillegg bør kommunene følge Kommunal- og moderniseringsdepartementets til enhver tid utstedte retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester.

For beregning av selvkost viser kommuneloven (2018) til betegnelsen kommunale gebyrer som ikke skal være større enn kostnadene ved å yte tjenesten. Det understrekes at prinsippene for beregning av samlet selvkost også skal benyttes for kommunal avgift i form av farvannsavgiften. Forvaltning og administrering av farvannsavgiften som sådan skal være i overensstemmelse med havne- og farvannsloven og eventuell forskrift etter denne lov.

Ovennevnte retningslinjer for beregning av selvkost gir også anvisninger om hvordan feil i selvkostregnskapet kan rettes. Utgangspunktet er at retting skjer gjennom justering av fremtidig avgift. Det har vært påpekt i høringen at feil også bør kunne resultere i tilbakebetaling direkte til enkeltbrukere. Departementet bemerker at enkeltbrukere vil ha krav på tilbakebetaling dersom det er gjort feil ved faktureringen overfor den konkrete brukeren, for eksempel dersom kommunen har lagt til grunn feil bruttotonnasje i tilfeller der avgiftsnivået er differensiert i henhold til bruttotonn.

Dersom feilen derimot består i at kommunen har lagt inn kostnader i selvkostregnskapet som ikke skulle ha vært der, er sammenhengen mellom feilen og enkeltbrukeren løsere. Spørsmålet om slike feil skal kunne ha som rettsvirkning at kommunen må betale tilbake midler til enkeltbrukere, har ikke vært utredet i forbindelse med lovarbeidet. Løsningen er heller ikke forankret i Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer for beregning av selvkost. Departementet mener derfor at det ikke bør innføres regulering av dette spørsmålet i særloven, men at spørsmålet må avgjøres ut fra bakgrunnsretten til enhver tid.

Mange kommuner samarbeider om farvannsforvaltningen, for eksempel gjennom forskjellige former for interkommunale samarbeid. Departementet mener at kommunene i slike tilfeller bør kunne ha felles avgiftsforvaltning, noe som antakelig forekommer i praksis allerede. Dette vil i prinsippet kunne føre til at brukere i én kommune, finansierer kostnader til kommunepliktene og myndighetsutøvelse i en annen kommune. Forskjeller vil imidlertid kunne utlignes over tid, og bør uansett kunne aksepteres ut fra forenklingshensyn. Dersom kommunene ønsker å unngå kryssubsidiering mellom kommuner innad i et kommunalt samarbeid, kan avgiften differensieres gjennom fastsettelse av særskilte avgiftsområder. Departementets forskriftshjemmel i tredje ledd dekker også det å gi forskrifter om innretningen av farvannsavgiften innenfor kommunale samarbeid.

I forslaget i kapittel 6 om inndrivelse av krav er det gitt bestemmelser om hvem som er ansvarlig for å betale bl.a. farvannsavgift for fartøyet og tvangsinndrivelse. Adgangen til å kreve økonomisk sikkerhet etter § 40 andre ledd vil ikke være aktuell for farvannsavgiften, fordi den ikke er koblet til en tillatelse eller konkret tjeneste som fartøyet mottar.

8.12.4 Losavgifter

8.12.4.1 Gjeldende rett

Etter losloven (2014) § 13 skal lospliktige fartøy betale losavgifter. Departementet kan gi forskrift om losberedskapsavgift, losingsavgift og farledsbevisavgift. Fartøy som seiler med los er omfattet av plikten til å betale losberedskapsavgift og losingsavgift. Videre må fartøy som benytter navigatør med farledsbevis betale losberedskapsavgift. Det er innført rabattordninger for fartøy med lav bruttotonnasje og fartøy med høy score på miljøindeksen ESI (Environmental Ship Index) dersom det benyttes navigatør med farledsbevis. Hva gjelder navigatører som søker om farledsbevis, må det betales farledsbevisavgift for behandling og utstedelse av dette.

8.12.4.2 Høringsforslaget

Utvalget har foreslått at losloven (2014) innarbeides i ny havne- og farvannslov, uten endringer i gjeldende bestemmelser om losavgifter. Samferdselsdepartementet har videre ved brev av 30. april 2018 sendt på høring et forslag til endringer i losloven for å fjerne rettslige hindre for autonom kystseilas, herunder forslag til endringer i bestemmelsene om losavgifter som følge av dette. Høringsforslaget om autonom kystseilas er nærmere beskrevet i kapittel 8.11.2.

I høringen vises det til at behandling av søknader om tillatelse til autonom kystseilas isolert sett vil medføre økt ressursbruk, og høringsforslaget legger til grunn at tillatelsesordningen brukerfinansieres på lik linje med resten av losordningen.

Finansiering av ordningen med tillatelse til autonom kystseilas er i høringen vurdert både i forhold til etablering av et nytt saksbehandlingsgebyr og innlemming av en betalingsordning i eksisterende losavgifter.

I høringen foreslås at finansieringen av et tillatelsesregime for autonom kystseilas tas inn i sektoravgiftsystemet, som er den valgte finansieringsform for losordningen.

8.12.4.3 Høringsinstansenes syn

I høringen av NOU 2018: 4 har Kystverket og Norges Rederiforbund uttalt seg om losavgiftene.

Kystverket mener at det med fordel kan presiseres at også losavgiftsbestemmelsene er ment å gi hjemmel til rabattordninger for grupper av fartøy, slik det for eksempel er gjort med losberedskapsavgiften for miljøvennlige fartøy og fartøy med lav bruttotonnasje.

Norges Rederiforbund mener det bør ses på en ny finansieringsmodell for både losavgiftene og sikkerhetsavgiften, hvor staten tar en større andel av infrastrukturkostnadene til sjøtransport.

I høringen av forslaget til endringer i losloven for å fjerne rettslige hindre for autonom kystseilas har følgende uttalt seg om losavgiftene: Advokatforeningen, Kystrederiene, Kystverket, Norges Rederiforbund og Norsk Sjøoffiserforbund.

Advokatforeningen er positive til åpning for autonom kystseilas, men mener samtidig at endringene i større grad bør gi forutsigbarhet rundt hva som kreves for å få tillatelse. I tillegg er det ønskelig med større klarhet med hensyn til hvilke avgifter som vil bli pålagt ved søknad om tillatelse til autonom kystseilas, og hvor store disse avgiftene vil bli.

Kystrederiene mener forslaget om å innføre en sektoravgift er en god og oversiktlig måte å finansiere ordningen for autonom kystseilas. De peker samtidig på viktigheten av at ordningen over tid ikke bidrar til å øke de totale kostnadene for losordningen, da dette vil virke negativt for næringen og målsetningen om mer gods på sjø. Generelt mener Kystrederiene at losberedskapsavgiften bør finansieres over statsbudsjettet, og ikke av næringen selv.

Kystverket slutter seg til departementets forslag om sektoravgift, etter en avveining mellom fordeler og ulemper med henholdsvis gebyr og avgift.

Norges Rederiforbund sier seg enig i at en tillatelsesordning for autonom kystseilas vil medføre økt ressursbruk i en overgangsfase, men forventer samtidig at den samlede ressursbruken på losordningen vil bli redusert på sikt. I begrunnelsen vises det til at autonome seilaser vil erstatte bemannede seilaser og redusere bruk av los, slik at det samlede ressursbehovet i losordningen vil bli redusert.

Norges Rederiforbund støtter forslaget om å finansiere tillatelsesordningen med en sektoravgift, og viser til at dette kan bidra til en oversiktlig avgiftsstruktur for lostjenesten. Samtidig pekes det på at autonome kystseilas ikke må bidra til en økning i de totale losavgiftene over tid. Rederiforbundet mener autonome kystseilas innebærer en reell effektivisering av kystseilas og at dette må gjenspeiles gjennom en reduksjon i de samlede losavgiftene over tid. Det blir også vektlagt at avgiftene må utformes ut fra prinsippet om transparens og tydelighet på hva det betales for. I tråd med høringsuttalelsen gitt til NOU 2018: 4 mener Rederiforbundet at losberedskapsavgiften i sin helhet bør fjernes og finansieres av myndighetene over statsbudsjettet.

Norsk Sjøoffiserforbund støtter forslaget om at finansieringen av ordningen for autonom seilas skal inngå som et element i eksisterende losavgifter.

8.12.4.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at losavgiftsbestemmelsene tas inn i havne- og farvannsloven, som følge av at bestemmelsene i losloven (2014) tas inn ny havne- og farvannslov. Videre er departementet enig med Kystverket i at bestemmelsene om losavgifter bør gis en presisering som tydeliggjør hjemmelen til å innføre rabattordninger, som eksempelvis eksisterende rabatter i losavgiftsberedskapsavgiften for fartøy som scorer høyt på miljøindeksen ESI (Environmental Ship Index) og fartøy med lav bruttotonnasje. En slik presisering vil gi sammenfallende struktur i bestemmelsene for henholdsvis losavgiftene og sikkerhetsavgiften.

Videre har lovforslaget bestemmelser som åpner for tillatelse til autonom kystseilas. Et slikt tillatelsesregime vil medføre ressursbruk, og bør etter departements vurdering brukerfinansieres på lik linje med resten av losordningen. Det er i høringen vurdert om tillatelsesregimet bør finansieres gjennom etablering av et nytt saksbehandlingsgebyr eller innlemming av en betalingsordning i eksisterende losavgifter.

Finansdepartementets rundskriv R-112/15 omhandler vilkår for etablering av nye gebyr- eller sektoravgiftsordninger og hvordan gebyrer og sektoravgifter bør fastsettes og administreres. Av rundskrivet fremgår det at det er mange felles vilkår for etablering og administrering av henholdsvis gebyrer og sektoravgifter, men det er også noen forskjeller. Sektoravgifter gir et bredere grunnlag enn gebyrer med tanke på hvilke aktører en betalingsplikt kan innrettes mot, og hvordan selve avgiftssystemet utformes med hensyn til avgiftssatser og lignende. I motsetning til dette står etablering av nye gebyrordninger, som er avgrenset til offentlige tjenester som er tydelig rettet mot betaleren. Det er også vist til at en gebyrordning bør velges fremfor sektoravgifter dersom forutsetningene ligger til rette for dette, dvs. at sektoravgifter ikke bør etableres på rene gebyrprinsipper.

I høringen pekes det på at tillatelse til autonom kystseilas vil være en tjeneste som leveres direkte til bruker/betaler. Etter bestemmelsene i R-112/15 tilsier dette at det etableres en gebyrordning. Etablering av en gebyrordning innebærer imidlertid at rederier med autonome fartøy vil stå overfor en oppsplitting av betalingssystemet, med både gebyr (betaling for behandling av søknad om tillatelse) og avgift (betaling av losberedskapsavgift). Videre vil en gebyrordning, med de vilkår som følger av R-112/15, ikke gi rom for de samme tilpasningene som er innarbeidet i dagens losavgifter i form av kryssubsidiering av hensyn til betalingsevne og incentiver til å velge farledsbevisordningen, som er ressursbesparende.

Alternativet til en gebyrordning er å innarbeide betaling for saksbehandling av søknader om tillatelse til autonom kystseilas i losavgiftene. Et argument for en slik løsning er at tillatelsesordningen for autonom kystseilas vil være en del av losordningen. Dette tilsier at også betaling for behandling av søknader om tillatelse bør inngå i losavgiftssystemet, slik tilfelle er for losing (losingsavgift), farledsbevisordningen (farledsbevisavgift) og beredskap for lostjenester (losberedskapsavgift).

Med en innarbeiding av tillatelsesordningen i avgiftssystemet vil det også være enklere å ivareta eventuelle andre hensyn enn rene kostnadsprinsipper. Det er per i dag ikke avklart om andre hensyn skal vektlegges, men det vil være aktuelt å vurdere hensyn til betalingsevne og eventuelle incentiver til innføring av ny teknologi som kan bidra til å nå samferdselspolitiske mål om godsoverføring og miljøvennlige løsninger.

Vurderingen om at brukerfinansiering av tillatelsesordningen for autonome skip innarbeides i losavgiftene støttes av høringsuttalelsene, som peker på betydningen av et enhetlig og oversiktlig system.

En slik tilnærming med innarbeiding av tillatelsesordningen i losavgiftene er også i tråd med omtale av losavgiftene i Prop. 65 L (2013–2014) Lov om losordningen. I proposisjonen vises det til at losavgiftene er sektoravgifter som dels er en direkte betaling for utførte tjenester (losing eller saksbehandling av søknad om farledsbevis), og dels finansierer fellesgoder for fartøy som seiler i norske farvann (losberedskap). Det er med andre ord argumenter både for gebyrfinansiering og for avgiftsfinansiering. Etter en helhetsvurdering, der muligheten til å ivareta ulike samferdselspolitiske hensyn er tillagt vekt, er sektoravgifter valgt som finansieringsordning.

Med utgangspunkt i de valg som er gjort for finansiering av losordningen for øvrig er det departementets vurdering at autorisasjonsordningen for autonom seilas også bør innarbeides i losavgiftsystemet. På denne bakgrunn er det innarbeidet en hjemmel i lovforslaget om at departementet kan fastsette forskrift om losavgifter som inkluderer betaling for behandling av søknad om tillatelse til autonom kystseilas.

Flere høringsinstanser (Hurtigruten, Kystrederiene, NHO Logistikk og Transport og Norges Rederiforbund) har etterlyst en generell gjennomgang av avgifter og gebyrer rettet mot sjøtransport. Norges Rederiforbund mener videre staten bør ta en større del av finansieringen av sjøtransportens infrastruktur med henvisning til sikkerhetsavgiften og losavgiftene.

Departementet vil vise til forarbeidene for gjeldende lov om losordningen (Prop. 65 L (2013–2014) s. 50–51), der det ble sagt at regjeringen ville vurdere reduksjoner i losavgiftene som en del av arbeidet med nærskipsfartsstrategien og ambisjonen om overføring av gods fra vei til sjø. Regjeringen fulgte dette opp i budsjettet for 2016 (Prop. 1 S (2015–2016) for Samferdselsdepartementet) hvor losavgiftene ble redusert med 86 mill. kroner mot innføring av en tilsvarende statlig finansiering av losordningen. Vurdering av nye tiltak rettet mot sjøtransportens rammebetingelser vil være en del av det videre arbeidet med nærskipsfartsstrategien og rulleringen av Nasjonal transportplan.