9 Havn

9.1 Organisering av havner

9.1.1 Gjeldende rett

Det generelle kommunerettslige utgangspunktet er at kommunene kan påta seg ulike oppgaver, også av forretningsmessig art, så lenge oppgaven ikke eksklusivt er lagt til andre. Videre har kommunene stor frihet til å velge organisasjonsform for sin virksomhet, alene eller sammen med andre.

Etter havne- og farvannsloven (1984) var utgangspunktet at kommunene hadde frihet til å organisere havnevirksomheten. Loven hadde imidlertid, også etter tilpasning til kommuneloven (1992), særregler om blant annet oppnevning av havnestyrer for havner av vesentlig betydning utover egen kommune, eller som var av vesentlig forsvarsmessig eller beredskapsmessig betydning. Videre la loven visse oppgaver direkte til slike havnestyrer og til interkommunale havnestyrer.

I gjeldende havne- og farvannslov er det lagt vekt på at kommunene skal ha større frihet til selv å velge organisering av havnen. I Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) uttales blant annet følgende om dette på side 107:

«Departementet mener det må være opp til den enkelte kommune å velge den organisasjonsform den finner mest hensiktsmessig som ramme for den virksomheten som skal drives. Når slik virksomhet skjer i samsvar med gjeldende nærings- og kommunelovgivning, og i tråd med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, vil den reguleres fullt ut av de lover som gjelder for vedkommende organisasjons- og selskapsform, med mindre noe annet sies uttrykkelig i særlov.»

I tråd med dette bestemmer gjeldende havne- og farvannslov at kommunene som utgangspunkt har organisasjonsfrihet for sine havner. Dette følger av gjeldende lov § 45. I bestemmelsens første ledd første punktum framgår at «kommunen kan velge organisasjonsform for egne havner.» Videre er det i samme ledd presisert at kommunen også kan etablere selskap etter privatrettslige regler for havnedriften, jf. formuleringen om at kommunen kan «etablere foretak til å forestå virksomheten i havnen». I § 45 andre ledd fremgår videre at kommunen kan delta sammen med private i selskap for havnedrift.

Bestemmelsene om havnekapital kommer imidlertid til anvendelse uavhengig av hvilken organisasjonsform kommunen velger for havnen, når selskapet er etablert med midler tilhørende havnekapitalen, jf. havne- og farvannsloven § 47 første ledd bokstav c). Inntekter og avkastning for øvrig fra slik eierandel er også en del av havnekapitalen, jf. § 47 første ledd bokstav d) og § 47 tredje ledd. Dette kan etter § 48 ikke anvendes til andre kommunale formål enn havnevirksomhet, myndighetsutøvelse med hjemmel i havne- og farvannsloven og farvannsforvaltning. Dette innebærer at dersom kommunen velger å organisere havnen som for eksempel et aksjeselskap, så inngår kommunens eierandel i selskapet i kommunens havnekapital. Videre vil kommunens inntekt fra havneaksjeselskapet gjennom et eventuelt utbytte, jf. aksjeloven § 8-1, også inngå i kommunens havnekapital, og utbyttet kan dermed kun anvendes til de formål havne- og farvannsloven § 48 gir anvisning til. Kommunen er etter dette avskåret fra å anvende et eventuelt utbytte fra havneaksjeselskap etablert med midler fra havnekapital til andre kommunale formål.

Det formelle utgangspunktet er etter dette at kommunen kan velge organisasjonsform for sin havn innenfor rammen av kommuneloven og selskapslovgivningen.

Hvilke organisasjonsformer kommuner reelt kan velge, avhenger av om kommunen ønsker å delegere sin offentlige myndighet etter havne- og farvannsloven til havneorganisasjonen.

Havne- og farvannsloven inneholder ikke bestemmelser som er til hinder for kommunestyrets delegering av den myndighet kommunen er gitt i loven internt i kommunen. Det er etter dette kommuneloven som regulerer kommunens adgang til å delegere sin myndighet etter havne- og farvannsloven innen kommunen som rettssubjekt.

Dette innebærer at kommunen står fritt til å organisere sin havn innenfor kommunen som rettssubjekt, også om den skal delegere kommunens offentlige myndighet etter havne- og farvannsloven. Dette kan være som etat/avdeling i kommuneadministrasjonen styrt av kommunens ordinære administrasjon, styrt av et fast utvalg eller organisert som kommunalt foretak med eget styre.

Dersom kommunen ønsker å organisere sin havn som eget rettssubjekt utenfor kommunen etter privatrettslige regler, for eksempel som aksjeselskap, må kommunens offentlige myndighetsutøvelse beholdes i kommunen som rettssubjekt. Dette følger av havne- og farvannsloven § 10 andre ledd, som bestemmer at departementet ved enkeltvedtak eller forskrift bare kan fastsette at en «nærmere bestemt del av kommunens myndighet etter denne loven kan delegeres til private». Det synes etter forarbeidene som om dette er ment som en snever adgang til å legge oppgaver av administrativ karakter til et privatrettslig selskap. I Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) fremgår dette på side 45:

«Der havnen drives gjennom private rettssubjekt må derimot offentligrettslig myndighet utøves utenfor driftsselskapet som sådan. […] Departementet har likevel funnet at det etter nærmere vurdering bør kunne åpnes for delegasjon av myndighet på et bestemt område til private rettssubjekt. Dette kan for eksempel dreie seg om innkreving av gebyrer eller andre områder hvor det er usikkert om en befinner seg på området for offentlig myndighetsutøvelse eller på områder som like gjerne kan ivaretas av private.»

Også ved interkommunale havnesamarbeider vil det ha betydning for hvilken organisasjonsform som kan velges om deltakerkommunene skal delegere sin offentlige myndighet etter havne- og farvannsloven til havneorganisasjonen.

Samarbeidskommunene kan, om de skal delegere sin offentlige myndighet etter loven til havnen, organisere interkommunalt havnesamarbeid etter kommuneloven (2018) § 17-1, som vertskommune etter kommuneloven (2018) kapittel 20 eller som interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper (1999). Dette følger av at gjeldende havne- og farvannslov § 10 første ledd gir adgang til delegering til interkommunale samarbeider etter kommuneloven (1992) som er videreført i kommuneloven av 2018 og til interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper (1999).

Dersom samarbeidskommunene ønsker å organisere havnesamarbeidet etter privatrettslige regler, må de beholde offentlig myndighetsutøvelse i den enkelte kommune eller etablere et eget samarbeid om myndighetsutøvelse i en samarbeidsform som kan delegeres offentlig myndighet, jf. omtalen ovenfor.

9.1.2 Høringsforslaget

Gjeldende havne- og farvannslov legger ansvar, både for forvaltning av farvann og av havnene, på kommunen. I de fleste tilfeller delegerer kommunestyret dette ansvaret til den kommunale havnen. Virksomheten knyttet til farvannsforvaltningen er en forvaltningsoppgave, og innebærer også offentlig myndighetsutøvelse, mens driften av havnen i hovedsak etter sin art faller inn under kommunens alminnelige eiendomsforvaltning.

Det generelle utgangspunktet er at kommunenes frihet til å organisere sin virksomhet må gjelde for eierskap og forvaltning av kommunale havner. Det samme må i utgangspunktet gjelde farvann, når kommunene har ansvaret for å forvalte farvannet. For forvaltning av farvann, vil det imidlertid være nødvendig å vurdere hvor langt det er forsvarlig og hensiktsmessig, og i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, å delegere myndighetsutøvelse.

Utvalget har valgt å skille mellom havnevirksomhet og administrasjon/forvaltning av farvann i vurderingen av om det er behov for, og formålstjenlig, å regulere kommunenes organisatoriske frihet.

De kommunale havnene er i dag i all hovedsak organisert enten som kommunale foretak eller på annen måte som en del av kommunen som rettssubjekt, i samarbeid med andre kommuner i form av interkommunale selskap etter lov om samme, eller i noen tilfeller som interkommunale samarbeid i medhold av kommuneloven (2018) § 17-1.

Disse organisasjonsformene innebærer at den kommunale eieren/de kommunale eierne av havnen har helt eller delvis økonomisk ansvar for havnevirksomheten. Selv om havnekapitalen etter dagens lov er skjermet i den forstand at den som hovedregel ikke kan nyttes til annet enn havnevirksomhet, er ikke den kommunale eierens økonomi skjermet mot krav fra havnens kreditorer dersom ikke havnekapitalen strekker til. Det er derfor viktig at den kommunale eieren vurderer hvilken økonomisk risiko virksomheten innebærer når det skal tas stilling til valg av organisasjonsform. Dersom det skal drives virksomhet som er utsatt for risiko i havnen, er det nærliggende å vurdere om virksomheten bør organiseres i selskapsform med begrenset ansvar, eller som aksjeselskap.

Utvalget har vurdert om det finnes særlige hensyn knyttet til forvaltning og drift av havner, som tilsier at det er nødvendig å legge føringer eller begrensninger i kommunenes organisatoriske frihet. Som omtalt over, kan hensynet til vern om kommunens økonomi utenom havnevirksomheten etter en konkret vurdering tilsi at havnevirksomheten bør organiseres på annen måte enn som kommunalt foretak eller på annen måte som en del av kommunen selv. Utvalget ser imidlertid ikke behov for å begrense kommunenes frihet til selv å vurdere behovet for å begrense sin risikoeksponering slik. Den kommunale havnevirksomheten er svært forskjellig i omfang og økonomisk eksponering, og det kan etter utvalgets syn ikke generelt legges til grunn at havnevirksomhet eksponerer kommunens økonomi på annen måte enn annen virksomhet kommunene involverer seg i.

Utvalget ser følgelig ikke behov for å lovregulere dette særskilt av hensyn til den kommunale økonomiforvaltning, men mener det må være opp til kommunene selv å vurdere behovet for å begrense det økonomiske ansvaret for virksomheten.

Det følger av gjeldende havne- og farvannslov at kommunene kan velge om de vil la samme juridiske person forvalte farvannet og havnevirksomheten. Dette innebærer at kommunen kan la samme juridiske person forvalte både egen havn, og infrastruktur med betydning for private havner, i kommunen som kan være i konkurranse med kommunens havn. Etter det utvalget er kjent med, har ikke kommuner skilt forvaltningen av havn og farvann i særlig grad. Slik reglene er utformet, er dette heller ikke naturlig. Anløpsavgiften må holdes regnskapsmessig adskilt fra den øvrige havnekapitalen, men det er for øvrig ikke noe skille i den administrative forvaltningen av de ulike virksomhetsområdene.

Utvalget mener at dersom kommunene gis offentlig myndighet i farvannet, må det vurderes om det bør lovfestes et krav om at kommunens farvannsforvaltning og havnevirksomhet skal holdes organisatorisk adskilt.

Etter utvalgets syn vil et slikt skille skape klarere ansvarsforhold for de ulike virksomhetsområdene, og det ville gi bedre forutsigbarhet for skipsfarten og øvrige brukere av havnen og farvannet. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det lovfestes et krav om organisatorisk skille mellom forvaltning av farvann og drift av havnevirksomhet. Det kreves ikke at myndighetsutøvelse og drift av havnevirksomheten skilles slik at driften må legges til eget rettssubjekt, men det må sikres en organisering som gir et reelt skille mellom styring og forvaltningen av myndigheten og styring og forvaltningen av driften. Bestemmelsen vil imidlertid ikke være til hinder for at samme fysiske person både har arbeidsoppgaver innenfor offentlig myndighetsutøvelse og i havnevirksomheten.

EØS-avtalen, som i hovedsak gjelder som norsk lov etter EØS-loven (1992), legger ingen begrensninger på kommunenes adgang til å eie og drive næringsvirksomhet, så lenge virksomheten drives innenfor rammen av EØS-avtalens bestemmelser.

EØS-avtalens regler om offentlig støtte kan legge begrensninger på kommunenes adgang til å drive næringsvirksomhet i kommunene som rettssubjekt, inkludert i kommunalt foretak, eller i interkommunale samarbeid som er egne rettssubjekt.

De kommunale havnene tilbyr havnetjenester til sjøtransporten. Videre er det vanlig at havnene leier ut arealer og eventuelt infrastruktur til terminaloperatører. Dette tilsier at kommunale havner driver økonomisk aktivitet i henhold til EØS-avtalen art 61(1). Statsstøttereglene kan dermed gripe inn i hvordan kommunen driver havnevirksomheten, herunder hvordan de kan organisere havnene.

Utvalget viser til at regjeringen har nedsatt en ekstern arbeidsgruppe som har utredet og vurdert konkurranseforholdene mellom offentlig og privat virksomhet. Dette arbeidet kan få betydning for organisering av kommuners økonomiske aktivitet generelt, inkludert kommunale havner. Men med bakgrunn i det pågående arbeidet med å vurdere det generelle rammeverket for kommuners økonomiske aktivitet, og av hensyn til et helhetlig lovverk på dette området, finner utvalget det ikke riktig å nå fremme forslag om særlige bestemmelser om organisering av kommunal havnevirksomhet av hensyn til EØS-avtalens regler om offentlig støtte.

En implementering av havneforordningen i EØS-avtalen vil som utgangspunkt ikke innebære innskrenkinger i havneeieres valg av organisasjonsform for sin havn. Det vises her til at det i avsnitt 10 i forordningens forord framgår at forordningen ikke innfører en bestemt modell for forvaltning av havner.

Forordningen oppstiller heller ingen plikt for havner til å skille ut egen virksomhet som yter havnetjenester, alene eller i konkurranse med andre tjenesteleverandører i havnen, i en selvstendig juridisk enhet. Det vises her til forordningens artikkel 8, der det framgår at havnen selv, eller en selvstendig juridisk enhet den kontrollerer (intern operatør), kan være leverandør av en havnetjeneste.

For å oppnå forordningens formål om å fremme nærskipsfart gjennom havnetjenester med bedre kvalitet og effektivitet, legger forordningen føringer for hvordan havnene skal forvalte adgangen til å yte havnetjenester i havnen. Det vises til omtale i kapittel 9.2.4

9.1.3 Høringsinstansenes syn

KS mener utvalgets forslag ivaretar kommunenes rett til selvbestemmelse når det gjelder organisering og støtter forslaget.

Konkurransetilsynet fremhever at det er viktig at havnene organiseres og drives slik at konkurransen ikke begrenses. Dette må vurderes ved valg av organisasjonsform og i samhandling mellom havner i regi av bransjeorganisasjoner.

Kystverket mener at det er noe uklart hva det organisatoriske skille mellom forvaltning av farvann og drift av havnevirksomhet skal bestå av. KS Bedrift Havn, Norske havner, NFFK, en rekke kommuner og en rekke havner mener at utvalgets forslag til et organisatorisk skille mellom offentlig myndighetsområde og havnedrift vil skape et kunstig skille mellom organisasjonsformene. Et slikt skille kan føre til større grad av byråkratisering. Forslaget bør erstattes av et krav om regnskapsmessig skille.

Norske havner og en rekke kommuner påpeker videre at det er usikkerhet knyttet til hva et slikt skille vil innebære. Det er tilstrekkelig å sikre et regnskapsmessig skille.

Kystrederiene, NHO Sjøfart, Sjømat Norge, Virke Reise Norge og Nordland fylkeskommune Sør-Helgeland Regionråd støtter et organisatorisk og regnskapsmessig skille mellom havnens myndighetsutøvelse og havnedrift.

NHO støtter utvalget i at et skille vil skape klarere ansvarsforhold for de ulike virksomhetsområdene, og at det vil gi bedre forutsigbarhet for skipsfarten og øvrige brukere av havnen og farvannet. Videre mener NHO at det i større grad bør vurderes å legge til rette for et selskapsmessig skille for å redusere problemene med skattefritak og konkursimmunitet.

9.1.4 Departementets vurdering

Departementet har vurdert om det finnes særlige hensyn knyttet til forvaltning og drift av havner, som tilsier et det er nødvendig å legge føringer eller begrensninger i kommunenes organisatoriske frihet.

Departementet deler utvalgets syn på at det ikke synes å være behov for å begrense kommunens frihet til selv å vurdere sin økonomiske risikoeksponering på annen måte enn annen virksomhet kommunene involverer seg i. Departementet ser dermed ikke behov for å lovregulere en særskilt organisering av hensyn til den kommunale økonomiforvaltning.

Risikoen for motstrid med EØS-reglene om offentlig støtte kunne tilsi at havne- og farvannsloven som særlov bør legge føringer for organisering av kommunale havners økonomiske aktivitet. Her viser imidlertid departementet til det pågående arbeidet med å vurdere det generelle rammeverket for kommuners økonomiske aktivitet i lys av blant annet EØS-avtalens regler om offentlig støtte. Det er viktig med en helhetlig tilnærming til dette spørsmålet og departementet finner det derfor ikke hensiktsmessig å fremme forslag om særlige bestemmelser om organisering av kommunal havnevirksomhet.

På denne bakgrunn foreslår departementet en videreføring av adgangen kommunene, ev. i samarbeid med andre kommuner, har til selv å velge organisasjonsform for havnevirksomheten innenfor rammen av kommuneloven, lov om interkommunale selskap og den alminnelige selskapslovgivningen. Dette utgangspunktet følger også av kommuneloven, lov om interkommunale selskap og alminnelig selskapslovgivning.

Utvalget foreslår å lovfeste et krav om at kommunens forvaltning av offentlig myndighet i farvannet og egen havnevirksomhet skal holdes organisatorisk adskilt. Havneorganisasjonene, en rekke kommuner og Kystverket påpeker at det er noe uklart hva et slikt organisatorisk skille vil innebære. Videre fremheves det at et organisatorisk skille mellom offentlig myndighet og havnedrift vil skape et kunstig skille mellom organisasjonsformene og føre til større grad av byråkratisering. Flere påpeker også at krav til regnskapsmessig skille bør være tilstrekkelig.

Utvalgets begrunnelse for forslaget om et organisatorisk skille er noe kortfattet, men utvalget peker på at et skille vil skape klarere ansvarsforhold for de ulike virksomhetsområdene og at det ville gi bedre forutsigbarhet for skipsfarten og øvrige brukere av havnen og farvannet. Dette støttes av redersiden med flere.

Departementet påpeker at de kommunale havnene må forholde seg til det generelle rammeverket for økonomisk virksomhet i kommunal regi. Dvs. regler for økonomiforvaltning som følger av valgt organisasjonsform, kommunelovens alminnelige regler om økonomiforvaltning og regnskapsloven m.m. Den nye kommuneloven (2018) inneholder ikke regler som pålegger en plikt til organisatorisk skille mellom offentlig myndighet og virksomhet.

Som mange høringsinstanser påpeker vil et krav om organisatorisk skille medføre en økt administrativ byrde for havnene. Departementet mener at dersom de kommunale havnene skal pålegges en plikt om organisatorisk skille må dette begrunnes i særlige hensyn knyttet til forvaltning og drift av kommunal havn. Departementet kan ikke se at det foreligger slike særlige behov og ser dermed ikke behov for å lovregulere dette særskilt.

Gjennomføring av havneforordningen i norsk rett forutsetter hjemmel i lov til å gi nærmere bestemmelser om organisering og forvaltning av virksomhet i havner. Havneforordningen er nøytral med hensyn til eierskap til havnen. Departementet forslår på denne bakgrunn en bestemmelse som gir departementet hjemmel til å gi forskrift som regulerer offentlig og privat eide havners organisering og forvaltning av virksomheten i havnen. Se nærmere omtale under kapittel 9.2.4

9.2 Krav til drift av havn

9.2.1 Gjeldende rett

Etter havne- og farvannsloven (2009) § 40 første ledd skal havneeiere sørge for at havneanlegg driftes og vedlikeholdes slik at brukernes behov for havne- og transporttjenester dekkes på en sikker og effektiv måte. Andre ledd gir departementet hjemmel til å treffe enkeltvedtak og gi forskrift om drift og vedlikehold av havn. Ifølge forarbeidene er det med dette etablert en generell forsvarlighetsstandard, som forutsettes fylt ut med konkrete plikter i medhold av andre ledd (Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 177). Det er per i dag fastsatt slike krav i forskrift om lossing, lasting mv av farlige stoffer i kommunens sjøområde (2009) og i forskrift om lasting og lossing av bulkskip (2003). Det følger videre av gjeldende lov § 40 tredje ledd at kommunen har plikt til å påse at havneanlegg og løsøre som brukes i havnevirksomhet, er i forsvarlig stand, og at kommunen kan gi pålegg om forsvarlig istandsetting eller fjerning.

Havne- og farvannsloven (2009) § 41 stiller et alminnelig forsvarlighetskrav til havner som har persontrafikk. Første ledd fastslår at havner og havneterminaler som har persontrafikk, skal drives på en måte som ivaretar sikkerheten for liv og helse, samt at terminalbygg skal være forsvarlig utrustet. Etter andre ledd kan departementet gi nærmere regler i forskrifter om krav til håndteringen av persontrafikk i havnen, herunder krav til terminalbygg. Hjemmelen er ikke benyttet.

I henhold til havne- og farvannsloven (2009) § 45 tredje ledd kan departementet i forskrift gi nærmere bestemmelser om organisering og forvaltning av havner og havnevirksomhet. Bestemmelsen står i kapittel 7, som gjelder for kommunale havner «når noe annet ikke fremgår av den enkelte bestemmelsen», jf. § 44 første ledd. Det synes som lovgiver med § 45 tredje ledd har ment å gi hjemmel for å gi nærmere bestemmelser om organisering og forvaltning av både kommunale og private havner og havnevirksomhet, jf. at § 45 tredje ledd etter sin ordlyd gjelder «havner og havnevirksomhet» generelt. Dette i motsetning til første og andre ledd i § 45, som gjelder kommunale havner og kommunale eller private havnesamarbeider.

Forskriftshjemmelen er hittil ikke benyttet, men vil vært aktuell som hjemmel for å gjennomføre havneforordningen i norsk rett.

9.2.2 Høringsforslaget

Utvalget forslår at departementet fortsatt kan gi bestemmelser om forvaltning av virksomhet i havner. Bestemmelsen skal blant annet gi hjemmel for implementering av havneforordningen i norsk rett. Hjemmel for implementering av havneforordningen er også gitt i utvalgets forslag til § 25, se kapittel 9.7.2. Havneforordningen er ifølge utvalget nøytral med hensyn til hvem som er eier av havnen, og bestemmelsen må derfor omfatte alle havner, uavhengig av om eierskapet er offentlig eller privat.

Til forskjell fra § 45 i gjeldende lov, omfatter ikke forslaget adgang til å gi bestemmelser om «organisering» av havner. Dette innebærer at departementet ikke skal kunne regulere organisasjonsformer for kommunale havner.

Videre foreslår utvalget en bestemmelse som gir departementet hjemmel til å fatte enkeltvedtak og gi forskrift om krav til drift av havn ut fra hensynet til sikkerhet og miljø, jf. utvalgets forslag til § 24 andre ledd.

Det skal kunne fastsettes krav til drift av havn ut fra hensynet til sikkerhet dersom det er særskilte behov. Dette omfatter, i tillegg til fysisk sikkerhet for personer og materiell i havnen, også digital sikkerhet i havnen. Departementet kan gi forskrift og treffe enkeltvedtak om for eksempel krav til hvordan lasting, lossing, lagring og transport av gods skal foregå, om dybdemåling ved kai og krav om vind- og strømmålere.

Utvalget foreslår videre at det skal kunne fastsettes krav til drift av havn ut fra hensynet til miljø. Det foreslås å avgrense hjemmelen mot miljøkrav hvor andre aktører i havnen enn eiere og operatører av havner og havneterminaler er pliktsubjekt, og mot miljøkrav i annet sektorregelverk som havnene må forholde seg til ved drift av havn. Med miljøkrav i annet regelverk vises det særlig til forurensningsforskriften (2004) § 3-1 (forurensende sedimenter), kapittel 2 (støykrav), kapittel 7 (krav til lokal luftkvalitet) og kapittel 20 (mottaksanlegg for avfall). Departementet kan etter utvalgets forslag gi forskrift eller treffe enkeltvedtak om krav til drift av havn ut fra hensynet til miljø som ikke omfattes av generelle miljøkrav, som for eksempel på energiområdet. Kravene må, som ved hensyn til sikkerhet, knyttes til drift av havn.

9.2.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket påpeker at havneforordningen i utgangspunktet kun gjelder for havner i det Trans-Europeiske transportnettet i Europa (TEN-T-nettverket). Kystverket forutsetter derfor at forskrifter etter § 24 første ledd kan rette seg mot kategorier av havner, dette gjelder både første og andre ledd. TEN-T-havnene er havner som tilfredsstiller visse kriterier i den såkalte TEN-T-forordningen og som er meldt inn som TEN-T-havn av norske myndigheter. Etter Kystverkets mening bør utvalgets forslag til § 24 første ledd legge til rette for at utpeking av TEN-T-havner kan skje ved enkeltvedtak. I henhold til artikkel 16 i havneforordningen skal medlemsstatene sikre at det finnes en effektiv prosedyre for å behandle klager som oppstår i forbindelse med anvendelsen av forordningen. På samme måte som i lovforslaget § 25, bør det i § 24 første ledd eksplisitt nevnes at forskriftshjemmelen også omfatter det å gi bestemmelser om klagerett og klagebehandling.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) peker på at selv om lovutkastet § 1 presiserer og forenkler lovens formål og at man i lovutkastet § 24 gir hjemmel til å sette krav til drift av havn for å ivareta bl.a. sikkerhet, så er det fortsatt behov for å klargjøre hvor vidt formålet med sikker drift av havn skal forstås. DSB peker videre på at slik klargjøring også vil være viktig i pågående arbeid med revisjon av forskrift om lossing, lasting mv. av farlige stoffer i kommunens sjøområde (2009).

Videre viser DSB til at de i 2012 og 2015 foretok en kartlegging og gjennomgang av risiko og sikkerhetsmessige forhold i to store havner i Norge, henholdsvis Sydhavna/Sjursøya i Oslo kommune og Risavika i Sola kommune. Begge gjennomgangene viste at det var uklart hva som menes med sikker havnevirksomhet. Det var særlig det overordnede sikkerhetsansvaret i havner som ble problematisert i utredningen, og det ble stilt spørsmål ved om det skulle forstås slik at eier av havner og havneterminaler har et overordnet sikkerhetsansvar for all aktivitet i havnen, på samme måte som eiere og operatører av havner og havneterminaler har et overordnet sikringsansvar, jf. dagens § 43. Det er ifølge DSB behov for en klargjøring av dette spørsmålet i ny lov. Fordi bruken av nye, mer miljøvennlige drivstoff som LNG og hydrogen medfører en annen sikkerhetsrisiko enn tungolje og marin diesel, mener DSB videre at det er viktig å ivareta sikkerhetshensyn når infrastrukturen for nye miljøvennlige drivstofftyper blir etablert.

Fiskebåt peker på at et av de største miljøproblemene i dag er plastsøppel i havet, og at Norge er forpliktet til å bidra med mottak av avfall fra skip, jf. MARPOL V regel 8. Fiskebåt ber departementet om en egen bestemmelse om avfallsmottak fra skip i havne- og farvannsloven, og videre at departementet tar initiativ til et arbeid for helhetlig avfallshåndtering i norske havner.

Kystverket er i tvil om det er hensiktsmessig ikke å videreføre plikten til sikker drift av havn, jf. havne- og farvannsloven (2009) § 40 første ledd. Det pekes på at det er viktig at aktørene er innforstått med at et fravær av forskrifter eller enkeltvedtak om særskilte sikkerhetstiltak ikke betyr at eier ikke bør eller må gjennomføre tiltak på basis av den alminnelige plikten til å drive virksomheten på en sikker måte. Kystverket peker videre på at det bør vurderes også å gi bestemmelsen anvendelse på enkeltstående kaier og brygger som ikke befinner seg i «havn».

Miljødirektoratet stiller, på bakgrunn av at forurensningsloven ikke fullt ut er gjort gjeldende for havner, spørsmålet om det burde vært foreslått andre bestemmelser i lovutkastet for å ivareta forurensningshensyn som ikke fanges opp av forurensningsloven. Lovutkastet § 24 ivaretar imidlertid etter Miljødirektoratets syn langt på vei behovet for å kunne stille nødvendige miljøkrav som ikke følger av annen lovgivning.

Norsk forening for fartøyvern ønsker at havne- og farvannsloven (2009) § 40 første ledd om krav til drift og vedlikehold videreføres for å sikre hele det maritime miljøet, inkludert de frivillige, og ikke kun næringsvirksomhet.

Oslo kommune viser til at Oslo bystyre har vedtatt at det skal tas kontakt med nasjonale myndigheter med sikte på endring av havne- og farvannsloven, slik at det kan stilles krav om landstrøm ved skipsanløp.

Virke Reise Norge ber om at rammebetingelsene for landstrøm og lading i havn gjennomgås slik at kostnadene med å tilrettelegge for utslippsreduserende infrastruktur ikke blir for høy.

9.2.4 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalget i at loven bør gi hjemmel til å regulere forvaltning av havneinfrastruktur og havnetjenester. For å tydeliggjøre at alle relevante deler av havneforordningen skal kunne implementeres i medhold av bestemmelsen, bør hjemmelen også omfatte det å fatte enkeltvedtak overfor enkeltaktører. Videre bør bestemmelsen gi hjemmel til å gi forskrift om klagerett og klagebehandling, jf. artikkel 16 i havneforordningen som bestemmer at medlemsstatene skal sikre at det finnes en effektiv prosedyre for å behandle klager som oppstår i forbindelse med anvendelsen av forordningen.

Bestemmelsen er imidlertid ikke begrenset til å være hjemmel for implementering av den vedtatte havneforordningen. Paragraf 28 første ledd kan også hjemle bestemmelser om forvaltning av havneinfrastruktur og havnetjenester ut fra andre behov og som fremmer lovens formål, herunder eventuelt fremtidig EØS-regelverk på området.

Departementet er videre enig med lovutvalget i at det bør fastsettes en hjemmel for å stille krav til drift av havn for å ivareta miljø og sikkerhet. Disse hensynene ivaretas langt på vei også i annet regelverk, for eksempel arbeidsmiljøloven, forurensningsloven, brann- og eksplosjonsvernloven og plan- og bygningsloven. Gjennom en egen hjemmel i havne- og farvannsloven § 28 andre ledd vil man imidlertid kunne regulere forhold som ikke fanges opp i nevnte regelverk.

Bestemmelsen bør, som i dag, avgrenses til «havn», og således ikke omfatte anlegg som befinner seg utenfor havn, slik dette begrepet er definert i forslaget § 3. Som eksempel på tiltak utenfor havn viser departementet til at byggetekniske forhold som kailist for å hindre utforkjøring og leider bør håndteres gjennom byggetekniske bestemmelser etter plan- og bygningsloven. Det vil også være adgang til å fastsette krav vedrørende sikkerhet og miljø i tillatelser som gis i medhold av havne- og farvannsloven, se lovforslaget § 14.

Begrepet «sikkerhet» benyttes i vid forstand. Begrepet omfatter også digital sikkerhet i tillegg til sikkerhet for liv, helse, materielle verdier og miljø. I tillegg er hensynet til miljø et selvstendig hensyn i bestemmelsen. Miljøkrav kan for eksempel benyttes som virkemiddel for å redusere klimautslipp fra sjøtransporten gjennom krav om at havner skal tilby landstrøm og lading av batterier.

Kravene som stilles, må balanseres mot de byrdene de påfører aktørene. Kravene kan gjelde alle sider av driften. Hjemmelen er vid nok til at det kan fastsettes at eier, operatør eller en tilsvarende sentral aktør i havnen, skal ha et overordnet ansvar for sikkerhet og miljø knyttet til den totale driften av havnen, slik som DSB har etterspurt under høringen. Formålsbestemmelsen vil være en ytre ramme for hva som kan reguleres i medhold av bestemmelsen.

Krav som fastsettes i medhold av bestemmelsen, kan rettes mot eier eller operatør. Dette er aktører som er nært knyttet til infrastrukturen og som ofte har sterke økonomiske interesser i havnens drift. Krav kan imidlertid også fastsettes overfor andre som er involvert i driften av havnen.

Departementet mener imidlertid at det i medhold av bestemmelsen om krav til drift av havn ikke bør kunne stilles krav som retter seg direkte mot publikum eller andre som befinner seg i havnen uten å ta del i driften.

Departementet støtter ikke Fiskebåt sitt syn om at det er behov for en egen bestemmelse i loven om mottak av avfall fra skip. Bakgrunnen for dette er at forholdet allerede er regulert i forurensningsforskriften. Dersom det er behov for krav utover det som følger av forurensingsforskriften kan dette eventuelt fastsettes i medhold av § 28 andre ledd.

Forslaget til ny havne- og farvannslov inneholder for øvrig enkelte andre bestemmelser som gjelder sikkerhet og beredskap i havner og havneanlegg, herunder §§ 30 og 31. Disse bestemmelsene retter seg spesielt mot sikring mot terrorhandlinger og andre ulovlige handlinger samt beredskap ved krise og krig, se nærmere omtale under punkt kapittel 9.4 og 9.5. Disse bestemmelsene innskrenker ikke adgangen til å fastsette krav relatert til sikkerhet i medhold av § 28 andre ledd.

9.3 Mottaksplikt

9.3.1 Gjeldende rett

Havne- og farvannsloven (2009) § 39 regulerer fartøyers adgang til å benytte havn, og havnenes tilsvarende mottaksplikt. Bestemmelsen står i lovens kapittel 6 Alminnelige regler om havner.

Paragraf 39 tar utgangspunkt i og avgrenser den råderetten som følger av eiendomsretten, både for kommunale og private havneeiere, jf. Justis- og beredskapsdepartementets lovavdelings tolkingsuttalelse av 21. mai 2014.1 Dette i motsetning til tidligere havne- og farvannslov (1984) § 10, som forutsatte mottaksplikt for kommunale havner basert på en forvaltningsrettslig tankegang; at allmennhetens tilgang til og bruk av offentlige anlegg og områder beregnet for allmenn bruk ikke uten videre kan begrenses med hjemmel i eiendomsretten.

Etter havne- og farvannsloven (2009) § 39 første ledd første punktum har «eier og operatør av havner og havneterminaler (…) plikt til å motta fartøy i det omfang plassforholdene tillater det, og fartøyet ikke er til urimelig fortrengsel for eierens behov for egen bruk av havnen eller for andre som er sikret rett til å bruke havnen». Dette må forstås som at fartøyet skal gis adgang til å anløpe havnen og tilbys de tjenester som havnen vanligvis tilbyr andre fartøy, jf. bestemmelsens overskrift «adgang til å benytte havn».

Av bestemmelsens andre ledd første punktum følger at private havner som ikke tilbyr anløp og tjenester til andre enn eierne av havnen er unntatt fra mottaksplikten i første ledd. I andre ledd andre punktum er departementet gitt myndighet til i særlige tilfeller å pålegge mottaksplikt også for slike private havner. Denne hjemmelen er ikke brukt.

Utgangspunktet er etter dette at kommunale og private havner som er åpne for allmenn trafikk, har mottaksplikt i medhold av § 39 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) side 94, der det fremgår at «[a]lle havner som tilbyr anløp og terminaltjenester i alminnelighet skal være omfattet av mottaksplikten, uavhengig av om havnen er privat og/eller offentlig eiet».

Det framgår videre at bestemmelsen har flere formål. Den skal både tilrettelegge for konkurranse i sjøtransporten, sikre stabil og forutsigbar tilgang til havneinfrastruktur for sjøtransporten og bidra til oppfyllelse av Norges traktatforpliktelser om adgang til havn for andre lands fartøy.

Mottaksplikten etter § 39 første ledd første punktum gjelder «i det omfang plassforholdene tillater det, og fartøyet ikke er til urimelig fortrengsel for eierens behov for egen bruk av havnen eller andre som er sikret rett til å bruke havnen». Videre framgår i annet punktum at eier og operatør kan fastsette begrensninger i adgangen til å anløpe havn, «av hensyn til sikkerhet, miljø og fiskerinæringen». Endelig må det tas forbehold om at annet regelverk kan gripe inn i fartøys rett til å anløpe havn. På side 95 i Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) fremgår at dersom det følger av andre bestemmelser i eller i medhold av havne- og farvannsloven eller annet lovverk at fartøy kan nektes å anløpe, vil disse bestemmelsene gå foran som spesialregler.

Tredje ledd gir departementet myndighet til i enkeltvedtak eller forskrift å gi nærmere regler om mottaksplikten etter første ledd, det vil si å presisere første ledd første punktum og unntakshensynene i første ledd annet punktum. Det er ikke fastsatt forskrift eller truffet vedtak i medhold av tredje ledd.

9.3.2 Høringsforslaget

Flertallet mener at hensynet til klarhet og forutsigbarhet for næringen tilsier at havne- og farvannsloven ikke bør ha som formål å regulere konkurranse i sjøtransporten. Ivaretakelse av virksom konkurranse innen sjøtransport og havner bør skje gjennom anvendelse av konkurranseregelverket. Dette regelverket forvaltes av Konkurransetilsynet og EFTA Surveillance Authority (ESA), som er organer med særlig kompetanse på konkurranserettslige spørsmål.

Flertallet peker på at mottakspliktbestemmelsen ikke medfører at havneeier har en forpliktelse til å utvide havnen for å gi plass til større eller flere fartøy som ønsker å anløpe havnen, og vil heller ikke være til hinder for at havneeier nedjusterer omfanget av sin havn. Flertallet mener at en mottaksplikt etter dette bare vil kunne bidra til å sikre sjøtransporten tilgang til den havneinfrastrukturen som havneeier faktisk har gjort tilgjengelig for allmenn trafikk på saklige og ikke-diskriminerende vilkår. Etter flertallets vurdering følger imidlertid forpliktelser for havner til saklig og ikke-diskriminerende praksis ved mottak av fartøy allerede av den ulovfestede forvaltningsrettslige myndighetsmisbrukslæren og konkurranseretten.

Videre vurderer flertallet at en regulering av fartøyers adgang til havn gjennom bruk av myndighetsmisbrukslæren og konkurranseretten vil være i tråd med våre folkerettslige forpliktelser om å gi fartøy flagget i andre land adgang til å anløpe norsk havn som ledd i fartøyets regulære trafikk.

Flertallet er etter dette kommet til at det ikke bør gis en egen bestemmelse om mottaksplikt i ny havne- og farvannslov. Å sikre sjøtransporten tilgang til havneinfrastruktur som er åpen for allmenn trafikk på saklige og ikke-diskriminerende vilkår, kan ivaretas gjennom anvendelse av den ulovfestede forvaltningsrettslige myndighetsmisbrukslæren og konkurranseretten.

Utvalgets mindretall er uenig i flertallets konklusjon om å fjerne bestemmelsen om mottaksplikt i gjeldende havne- og farvannslov § 39. Bestemmelsen fastslår en prinsipiell rett til å anløpe havner og havneterminaler, og angir hvilke formål som lovlig kan begrense denne retten om tilgang til havnenettet. Mindretallet mener bestemmelsen bør videreføres i den nye loven.

Mindretallet tillegger hensynet til havnenes næringsfrihet mindre vekt enn flertallet. Mindretallet viser til at havnedrift skiller seg fra annen næringsvirksomhet på flere måter. Havnenettet er en sentral del av landets offentlige infrastruktur og havnene bidrar til å realisere viktige samfunnsmessige oppgaver. Havnene skal ivareta offentlige interesser knyttet til det å ha en sikker og trygg sjøtrafikk, og har også en offentlig servicefunksjon. For rederiene, transportørene og havnens øvrige kunder er det avgjørende å ha en sikker og forutsigbar tilgang til havnenettet.

Mindretallet er enig i at brukerne av havnene er sikret en viss rettsikkerhet gjennom myndighetsmisbrukslæren og konkurranseretten, men mener disse reglene i praksis ikke gir sjøtransporten et tilstrekkelig effektivt vern for ikke-diskriminerende tilgang til havnenettet. Det vises til at terskelen for å nå frem med disse rettsgrunnlagene er høy, at mange av havnebrukerne er små og mellomstore selskaper eller privatpersoner, og at rettsprosesser vil være ressurskrevende. En bestemmelse om mottaksplikt vil på sin side kunne virke preventivt, og på denne måten bidra til å gi markedsaktørene større grad av forutberegnelighet.

Mindretallet viser til departementets uttalelser i forbindelse med vedtakelsen av bestemmelsen i § 39. Departementet fremhevet at selv om det finnes ulovfestede rettsgrunnsetninger om likebehandling ved tilbud av kommunale tjenester og mer generelle diskrimineringsforbud, ville det ha en egenverdi å lovfeste prinsippet om tilgangsrett på rettsområdet for havner, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) kapittel 16.1.4. Mindretallet kan ikke se noen hensyn som tilsier at dette stiller seg annerledes i dag enn ved vedtakelsen av gjeldende lov. Det er fortsatt behov for en bestemmelse som sikrer ikke-diskriminerende tilgang til havnene som viktig offentlig infrastruktur, herunder spesielt for rutegående trafikk.

Mindretallet mener at havne- og farvannsloven (2009) § 39 i tilstrekkelig grad balanserer forholdet mellom havnenes og markedsaktørenes interesser. Det vises til at bestemmelsen allerede fastslår begrensninger i mottaksplikten, herunder knyttet til plassforholdene og sikkerhet i havnen. Disse begrensningene medfører at mottaksplikten ikke gjør inngrep i de næringsdrivendes adgang til å gjøre avtaler om utnyttelse av havnen, så lenge tildelingen av plasser praktiseres ikke-diskriminerende og alle fartøy i lovlig ærend får anløpe når det faktisk er ledig kapasitet.

9.3.3 Høringsinstansenes syn

27 høringsinstanser har uttalt seg særskilt om mottaksplikten. Følgende 13 høringsinstanser ønsker å videreføre en bestemmelse om mottaksplikt i ny havne- og farvannslov: Konkurransetilsynet, Sjøfartsdirektoratet, Kystrederiene, NHO, NHO Logistikk og transport, NHO Sjøfart, Nordisk Skibsrederforening, Norges Rederiforbund, Maritime Bergen, Norges luftsportsforbund, Norsk forening for fartøyvern, Hurtigruten og Stranda hamnevesen KF.

Følgende 14 høringsinstanser uttaler at man ikke bør videreføre en bestemmelse om mottaksplikt i ny lov: Kystverket, Advokatforeningen, NHO Reiseliv, Norsk Reiseliv, Virke Reise Norge, Color Line, Aurland kommune, Halden kommune, Oslo kommune, Rana kommune, Trondheim kommune, Karmøy kommune, Karmsund Havn IKS og Stavangerregionen havn IKS.

Flere av høringsinstansene som støtter flertallets syn om å ikke videreføre en bestemmelse om mottaksplikt mener at den ikke har en selvstendig betydning, at bestemmelsen overlapper konkurranseregelverket og at det er problematisk at flere organer skal ivareta konkurranseformål.

Color Line utdyper dette og støtter flertallets vurdering og begrunnelse om at konkurranselovgivningen bør ivareta konkurranseformål. Det fremholdes at dagens situasjon innebærer at både havne- og farvannsloven § 39 og konkurranselovgivningen skal ivareta virksom konkurranse for å nå målet om effektiv ressursbruk, og rederiet mener dette svekker forutberegneligheten, samt at dobbeltregulering er ressurskrevende for både rederier og havner.

Konkurransetilsynet er av den oppfatning at det er viktig å tilrettelegge for økt konkurranse, og at mottaksplikten kan bidra til dette. Konkurranseloven § 11 oppstiller to vilkår som må være oppfylt for at det skal foreligge en overtredelse. For det første må foretaket ha en dominerende stilling. For det andre må foretaket misbruke en slik dominerende stilling. En dominerende stilling innebærer at foretaket har en økonomisk styrke som gjør det i stand til å hindre en effektiv konkurranse på det relevante markedet ved at det i betydelig grad kan opptre uavhengig av sine konkurrenter, kunder og i siste instans forbrukere. Misbruksbegrepet relaterer seg til et dominerende foretaks adferd, og kan blant annet omfatte mulige misbrukshandlinger i form av diskriminering og leveringsnektelse. Hvorvidt atferden innebærer et misbruk må også avgjøres konkret i hver enkelt sak. Konkurransetilsynet peker på at havner kan i ulik grad ha en markedsmakt overfor brukerne. Enkelte havner kan tenkes å ha en monopolsituasjon, mens andre kan være i konkurranse med andre kommunale eller private havner. Det fremholdes at for å kunne fastslå et misbruk av dominerende stilling må det gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak av konkurranseloven § 11. I en slik konkret sak kan det tenkes at en vurdering av markedsposisjonen konkluderer med at et havneforetak ikke har en dominerende stilling i konkurranserettslig forstand, slik at § 11 ikke kommer til anvendelse. I tillegg vil en påstått misbrukshandling også måtte avgjøres konkret på bakgrunn av en analyse av om atferden er egnet til å ha en konkurransebegrensende effekt. Konkurransetilsynet vil derfor i likhet med utvalgets mindretall anbefale å videreføre en egen bestemmelse om mottaksplikt i havne- og farvannsloven. En slik særbestemmelse vil kunne bidra til å gi markedsaktørene større grad av forutsigbarhet, og da spesielt i forhold til de tilfeller hvor havneforetaket ikke innehar en konkurranserettslig dominerende stilling.

Bergen kommune og Bergen havn ønsker i utgangspunktet en bestemmelse om mottaksplikt. Kommunen fremholder at det imidlertid er behov for å lovfeste unntak fra en slik bestemmelse. Dette vil gi en mer forutsigbar situasjon for både sjøtransportnæringen og kommunene. Det vises til at gjeldende lov slår fast utgangspunktet om at eier og operatør av havner har mottaksplikt og at det er unntak fra bestemmelsen, jf. lovens § 39 første ledd. For Bergen kommune har imidlertid denne bestemmelsen skapt vansker ved behov for avgrensninger eller vurdering av vilkår for opphold i forbindelse med negative miljøpåvirkninger og stor turisttrafikk. Det pekes derfor på et behov for en bedre lovregulering av adgangen til å avgrense opphold i havn, herunder hjemmel til å sette vilkår for slike opphold. Slik Bergen kommune ser det, vil den negative avgrensningen av eierrådigheten som følger av myndighetsmisbrukslæren og konkurranseretten ofte være et utilstrekkelig grunnlag for å balansere behovene for sjøtransporten opp mot bredere samfunnsmessige behov knyttet til sikkerhet, miljø og annen næringsvirksomhet. Det vises videre til at et av siktemålene med lovrevisjonen er å legge til rette for en mer effektiv sjøtransport, og Bergen kommune vil derfor påpeke at regulering av tilgang til infrastruktur i mange situasjoner er nødvendig for å sikre en reell konkurranse. Det vises til Konkurransetilsynets høringsuttalelse, hvor det fremholdes at en hjemmel for mottaksplikt kan være formålstjenlig i denne sammenheng.

Kystrederiene, NHO, NHO Logistikk og Transport og NHO Sjøfart mener at gjeldende bestemmelse om mottaksplikt fremmer konkurranse innen sjøtransporten og sikrer stabil, forutsigbar og ikke-diskriminerende tilgang til havner. Bestemmelsen bør derfor videreføres i ny lov. Norges Rederiforbund ønsker en videreføring av en bestemmelse for mottaksplikt, og slutter seg til mindretallets forslag. Forbundet viser til at myndighetsmisbrukslæren og konkurranseretten i praksis ikke gir brukerne et tilstrekkelig effektivt vern, da disse bestemmelsene er mere generelle og skjønnsmessig i sin anvendelse. Nordisk Skibsrederforening fremholder at kommunale havner bør ha en plikt til å motta fartøy i lovlig ærend for å sikre havnebrukerne mest mulig lik tilgang til havn. Det vises til at havnenettverket er en viktig del av den offentlige infrastrukturen. Fjernes hjemmelen til mottaksplikten i havne- og farvannsloven vil det også kunne føre til diskriminerende avtaler mellom kommunale havner og enkeltbrukere som fortrenger andre brukere. Det fremholdes at det er riktig som utvalget påpeker at en bruker som nektes adgang kan utfordre dette rettslig med hjemmel i konkurranserettslige regler og myndighetsmisbrukslæren, men at det i praksis har vist seg vanskelig å få reist slike saker for Konkurransetilsynet. Slike saker kan da i stedet bringes inn for domstolene, men sakskomplekset medfører kompliserte og kostbare prosesser. Flertallets forslag innebærer derfor i realiteten at havnebrukerne vil være prisgitt havnens vilkår, og rettssikkerheten for brukerne vil bli vesentlig svekket. Også Hurtigruten slutter seg til denne vurderingen.

9.3.4 Departementets vurdering

Utvalgets flertall og mindretall er uenige om det er behov for en egen bestemmelse om mottaksplikt. Høringsinstansene er delt i synet på om bestemmelsen bør videreføres.

Departementet mener at i vurderingen av om fartøyers adgang til havn er tilstrekkelig regulert gjennom konkurranselovgivningen må synet til fagmyndighet for konkurranseretten særskilt vektlegges. Konkurransetilsynet kommenterer nærmere forholdet mellom konkurranseloven og havne- og farvannsloven. Tilsynet fremholder at i henhold til konkurranseloven § 11 er det to vilkår som må være oppfylt for at det skal foreligge en overtredelse. For det første må foretaket ha en dominerende stilling og for det andre må foretaket misbruke en slik dominerende stilling. Konkurransetilsynet peker på at havner kan i ulik grad ha en markedsmakt overfor brukerne. Enkelte havner kan tenkes å ha en monopolsituasjon, mens andre kan være i konkurranse med andre kommunale eller private havner. Det fremholdes at for å kunne fastslå et misbruk av dominerende stilling må det gjøres en konkret vurdering i hver enkelt sak jf. konkurranseloven § 11. Dette innebærer en høyere terskel for å kunne anvende bestemmelsen i konkurranseloven enn bestemmelsen om mottaksplikt i havne- og farvannsloven. Konkurransetilsynet vil derfor i likhet med utvalgets mindretall anbefale å videreføre en egen bestemmelse om mottaksplikt i havne- og farvannsloven. En slik særbestemmelse vil kunne bidra til å gi markedsaktørene større grad av forutsigbarhet, og da spesielt i forhold til de tilfeller hvor havneforetaket ikke innehar en konkurranserettslig dominerende stilling.

Behovet for en regulering illustreres også gjennom høringsuttalelsen fra Bergen kommune. Kommunen fremholder at det er behov for en regulering av mottaksplikten, og at det også er behov for å lovfeste unntak fra en slik bestemmelse. Dette vil gi en større grad av forutsigbarhet både for sjøtransportnæringen og kommunene. Det vises til at gjeldende lov slår fast utgangspunktet om at eier og operatør av havner har mottaksplikt og at det er unntak fra bestemmelsen, jf. lovens § 39 første ledd. For Bergen kommune har imidlertid denne bestemmelsen skapt vansker ved behov for avgrensninger eller vurdering av vilkår for opphold. Det pekes derfor på et behov for en bedre lovregulering av adgangen til å avgrense opphold i havn, herunder hjemmel til å sette vilkår for slike opphold.

Departementet mener at det er viktig å legge til rette for gode rammebetingelser for sjøtransporten og en sikker og forutsigbar tilgang til havnenettet er svært viktig i denne sammenheng. Konkurransetilsynet forvalter konkurranseregelverket og departementet legger derfor særskilt vekt på at tilsynets syn om at en bestemmelse om mottaksplikt i havne- og farvannsloven vil ha en selvstendig betydning.

Departementet mener at på denne bakgrunn bør en bestemmelse om mottaksplikt videreføres fordi den kan ha en selvstendige betydning og bidra til større forutsigbarhet for sjøtransporten. Departementet støtter således mindretallets syn. Som Bergen kommune og flere andre høringsinstanser påpeker er grensene for dagens mottakspliktbestemmelse uklare og departementet mener at det i en ny lov bør settes tydeligere rammer for mottaksplikten.

Departementet legger til grunn at private og kommunale havner som er åpne for allmenn trafikk vil være omfattet av mottaksplikten. Dette innebærer ikke at havner som er åpen for allmenn trafikk er forpliktet til å ta imot ethvert skip til enhver tid. Som under gjeldende lov vil havnens fysiske infrastruktur sette begrensninger og havnene må kunne regulere åpningstider. Videre må havnen kunne gi prioritet til fartøyer som går i fast rute. Ulike havner må også kunne innrette sin virksomhet eller deler av sin havneinfrastruktur mot å betjene ulike segmenter av sjøtransporten eller næringer, og prioritere bruk av havneinfrastruktur deretter. Havnene vil dermed ha en vid adgang til å tilpasse sitt havnetilbud til ønsket virksomhet.

Det må videre tas forbehold om at annet regelverk kan gripe inn i fartøys rett til å anløpe havn. Dersom det følger av andre bestemmelser i eller i medhold av havne- og farvannsloven eller annet lovverk at fartøy kan nektes å anløpe, vil disse bestemmelsene gå foran som spesialregler. Skipssikkerhetsloven § 54 gir eksempelvis en selvstendig hjemmel for å nekte utenlandske skip som ikke oppfyller de krav som stilles etter relevante internasjonale bestemmelser adgang til norsk territorium.

Når det gjelder begrensning av anløp av hensyn til sikkerhet, i betydningen å unngå utilsiktede ulykker, kan havnene nekte anløp av skip som kan medføre fare for skade på havnens infrastruktur eller personer som arbeider eller oppholder seg i havnen. Eiere og operatører av havner og havneterminaler vil ha tilsvarende myndighet til å begrense anløp til havn etter loven her som havnen har etter havne- og farvannsloven (2009) § 39 første ledd andre punktum. Det vises i denne sammenheng til Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 176 og til lovavdelingens tolkningsuttalelse 5. mai 2015.

Hensynet til miljø kan alene berettige avvisning av fartøy, hvor det er en aktuell og sannsynlig miljøtrussel. Dette vil typisk være forhold ved fartøyet som gjør at det er sannsynlig med utslipp eller strålefare som utgjør en fare for havnen.

Ved faresituasjoner vil imidlertid også offentlige organers myndighet til å iverksette tiltak av hensyn til sikkerhet og miljø, og som har betydning for havnen, kunne komme til anvendelse. For eksempel kan Politiet i medhold av politiloven § 7 første ledd nr. 2 gripe inn «for å ivareta enkeltpersoners eller allmennhetens sikkerhet». I medhold av § 7 annet ledd kan Politiet i slike tilfeller blant annet «regulere ferdselen». Politiet er etter politiloven § 27 også ansvarlig for å iverksette og organisere redningsinnsats. Videre kan Kystverket med hjemmel i forurensningsloven (1981) § 75 treffe beslutning om bruk av en havn som ledd i aksjon mot akutt forurensning.

Begrensning av anløp for å forebygge tilsiktede skadehandlinger reguleres også i det særskilte regelverket om havnesikring.

9.4 Sikring av havner og havneanlegg

9.4.1 Gjeldende rett

FNs sjøfartsorganisasjon, IMO, vedtok i 2002 et nytt internasjonalt regelverk om sikkerhet og terrorberedskap for fartøy i internasjonal fart og havneanlegg som tar imot slike skip, det såkalte ISPS-regelverket. Formålet med regelverket er å etablere et internasjonalt rammeverk for å forebygge og hindre terrorisme og terrorhandlinger mot skip og havneanlegg.

IMOs regelverk er implementert i EU-landene gjennom forordning 725/2004 om forbedret sikkerhet for skip og havneanlegg, direktiv 2005/65 om styrket sikkerhet i havner og gjennomføringsforordning 2016/462 om inspeksjoner innen maritim sikring og terrorberedskap. EUs regelverk stiller ytterligere krav til sikring av havneanlegg utover det som er fastsatt av IMO, blant annet ved at EUs regelverk setter krav til sikring av havner gjennom direktiv 2005/65.

Gjeldende havne- og farvannslov § 43 omhandler sikkerhet og terrorberedskap i havner og havneterminaler. Bestemmelsen er ment å sikre et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for å kunne implementere det internasjonale regelverket om sikkerhet og terrorberedskap i havner og havneterminaler.

Det følger av bestemmelsens første ledd at «[e]ier og operatør av havner og havneterminaler som er omfattet av forskrifter som nevnt i annet ledd, skal treffe de tiltak som er påkrevd for å forebygge og hindre terrorhandlinger og andre forsettlige, ulovlige handlinger rettet mot havnen, havneterminalen eller fartøy som bruker havnen eller havneterminalen.» Gruppen av ansvarlige er nærmere definert i forskrifter som er gitt med hjemmel i bestemmelsens andre ledd.

Andre ledd gir departementet myndighet til å vedta forskrifter om sikkerhet og terrorberedskap i havner og havneterminaler, og gir eksempler på hvilke tiltak departementet kan gi forskrifter om. Listen i bestemmelsen er ikke uttømmende, jf. ordlyden «herunder».

Hjemmelen er benyttet til å gi forskrifter om sikring av havneanlegg og havner. Forskrift om sikring av havneanlegg gjennomfører forordning 725/2004 om forbedret sikkerhet for fartøyer og havneanlegg. Dette inkluderer ISPS-koden, som er et vedlegg til forordningen. Forskrift om sikring av havner gjennomfører direktiv 2005/65 om styrket sikkerhet i havner. Regelverket om havneanlegg omhandler et mindre område hvor det foregår interaksjon mellom skip og land, mens regelverket om havner omhandler et større område som kan inkludere ett eller flere havneanlegg. Hensikten med å ha egne regler om sikring av havner er å sikre sårbare områder som ikke allerede er sikret gjennom reglene om sikring av havneanlegg, samt oppnå en bedre koordinering mellom havneanleggene i havnen.

Forskriftene setter krav til at det skal utarbeides en sårbarhetsvurdering og en sikringsplan, samt at det skal utnevnes en sikringsleder i hver havn og hvert havneanlegg. Videre inneholder forskriftene konkrete krav til gjennomføring av sikringstiltak, som for eksempel adgangskontroll, overvåking, kontroll av personer og last, opplæring av personell i havnen og gjennomføring av øvelser. Forskriftene stiller også krav til at havner og havneanlegg skal ha planer for sikringstiltak på tre sikringsnivå. Det følger også av forskriftene at Kystverket skal føre tilsyn med at regelverket blir overholdt.

9.4.2 Høringsforslaget

Utvalget mener at dagens bestemmelse i havne- og farvannsloven § 43 må videreføres med noen små justeringer. For det første peker utvalget på at lovbestemmelsen i dag heter «Sikkerhet og terrorberedskap i havner og havneterminaler». I det internasjonale regelverket benyttes ordet «security» om sikkerhet mot uønskede hendelser som er resultat av overlegg eller planlegging. I overskriften til § 43 er ordet «sikkerhet» ment å omfatte det samme. «Sikring» er imidlertid blitt et innarbeidet begrep på fagområdet, og brukes også av andre beredskapsaktører for å skille mellom tiltak mot utilsiktede, uønskede hendelser, som naturkatastrofer og ulykker og tilsiktede, uønskede hendelser, som terrorhandlinger og sabotasje. For å få markert tydeligere at det i denne sammenheng siktes til tiltak mot tilsiktede, uønskede handlinger, bør lovbestemmelsen omtale «sikring av havner og havneanlegg» istedenfor «sikkerhet i havner og havneterminaler».

Videre mener utvalget at begrepet «havneterminal», som benyttes i dagens bestemmelse, bør endres til «havneanlegg». «Havneterminal» er etter utvalgets syn en uklar og lite dekkende oversettelse av det engelske begrepet «port facility», som er definert i forordning 725/2004. Begrepet «port facility» omfatter et større område enn den naturlige forståelsen av begrepet «havneterminal», som ofte forstås som kun terminalbygningen. «Port facility» er ment å dekke et videre areal, eksempelvis også kaiområder og andre tilhørende områder. Begrepet «havneterminal» ble av samme grunn erstattet med «havneanlegg» i havnesikringsforskriftene (forskrift om sikring av havneanlegg og forskrift om sikring av havner) i 2013.

Når det gjelder forskriftsbestemmelsen i dagens § 43 andre ledd, mener utvalget at denne er for detaljert. Det internasjonale regelverket på området er svært omfattende, og eksemplene i bokstavene a) til j) er kun et lite utvalg. I tillegg kan det etter utvalgets syn med så mange eksempler oppstå tvil om oppramsingen er uttømmende, til tross for at bestemmelsen i dag uttrykkelig bruker ordlyden «herunder». Utvalget mener derfor at det vil være bedre å erstatte dagens omfattende forskriftshjemmel med en videre hjemmel.

Det kan i dag ikke settes krav til vandel eller fremlagt politiattest for personer som får tilgang til fortrolig informasjon om havner og havneanleggs sårbarheter. I andre europeiske land er det satt krav til at nøkkelpersoner har politiattest iht. forordning 725/2004. Utvalget mener at det er spesielt aktuelt å kunne stille krav til vandel og kreve politiattest av personer som har en sentral funksjon i sikringen av havneanlegget/havnen. Dette er personer som har inngående kjennskap til informasjon som omhandler sårbarheten til havneanlegget/ havnen, samt til de ulike sikringstiltak. Videre viser utvalget til at det samme vil gjelde for personer som utfører sårbarhetsvurderingene, og som derfor vil ha inngående kjennskap til havneanlegget/havnens sårbarheter. Dette vil være personer ansatt i godkjente sikringsvirksomheter. Med dagens situasjon med økt terrorfare både nasjonalt og internasjonalt er det viktig at man så langt som mulig sikrer seg mot at slike posisjoner besettes av uegnede personer. Utvalget mener på denne bakgrunn at det bør tas inn en lovhjemmel slik at det kan stilles krav til vandel og kunne kreves politiattest for de som får tilgang til sikringsrelatert informasjon.

Utvalgets mindretall, stiller seg i utgangspunktet bak flertallets syn, og er enig med flertallet i at det er viktig å ivareta tilstrekkelig sikring av havner og havneanlegg. Mindretallet bemerker imidlertid at det er like viktig å ivareta sikring i havn eller enkeltstående kaier langs kysten som i dag ikke er godkjent etter ISPS-regelverket. Samme mindretall mener at de virkemidler som foreslås av flertallet ikke er tilstrekkelige til å oppnå ISPS-kodens målsetning knyttet til sikkerhet og terrorberedskap i enkelte mindre havner, havneanlegg og enkeltstående kaier. Kystverket har som tilsynsmyndighet ansvar for å identifisere sikringstiltak, ved å utføre sårbarhetsvurderinger av disse kaiene for å ivareta brukernes behov.

9.4.3 Høringsinstansenes syn

Kystverket mener at utvalgets forslag gir et feilaktig inntrykk av at det hviler en større plikt på pliktsubjektene eier, operatør og havnesikringsmyndighet enn det som kan fastsettes i forskrift med hjemmel i annet ledd. Bestemmelsen gir også ufullstendig gjengivelse av pliktsubjektene. De foreslår derfor å oppheve første ledd. Kystverket er videre positive til at forskriftshjemmelen forenkles, men foreslår at ordet «herunder» tas i inn. I tillegg må bokstav b) endres slik at også havneanlegg omfattes. Kystverket er for øvrig positiv til at det foreslås krav til vandel og politiattest for personer som utfører oppgaver av betydning for sikringen av havn og havneanlegg.

Politidirektoratet og Kripos støtter forslaget, men mener det bør vurderes å kreve uttømmende og utvidet attest for samtlige personer som skal omfattes av regelen. En ordinær politiattest vil ha begrenset verdi i dette tilfellet. Høringsinstansene påpeker videre at det mangler en omtale av personvernkonsekvensene av forslaget i høringsnotatet, samt hvilke konsekvenser forslaget vil få for personer som i dag innehar stillinger der man ønsker at det skal fremlegges attest. Det påpekes at ordningen for utførelse av vandelskontrollen må utarbeides i tråd med bestemmelsene i politiregisterlovgivningen, herunder saksbehandlingsreglene for innhenting av politiattester.

I tillegg viser Politidirektoratet til at det må spesifiseres nærmere hva som ligger i «oppgaver av betydning for sikringen» i forslag til ny bestemmelse. Dette gjelder spesielt dersom en skal differensiere kravet til attestform etter hva slags oppgaver/ansvar vedkommende har. Politidirektoratet bemerker også at på grunn av stadig nye lovendringer, som øker behovet for utstedelse av politiattester, er den samlede saksmengde for politiet på vandelsområdet i sterk vekst. De mener at det må tas høyde for at Politiets enhet for vandelskontroll og politiattester tilføres midler og at politidistriktet ikke kan forventes å dekke de økonomiske kostnadene ved forslaget innenfor gjeldende budsjettrammer.

Hurtigruten, Kystrederiene,Norges rederiforbund, Color Line og NHO Sjøfart støtter mindretallets merknad om at det er viktig at Kystverket følger opp sitt ansvar knyttet til ISPS-koden langs kysten. Kystrederiene viser i tillegg til at det bør etableres en plan for gjennomføring av sårbarhetsanalyser for sentrale havneanlegg som ikke er omfattet av ISPS-regelverket.

9.4.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til språklige endringer slik at bestemmelsens overskrift endres til «Sikring av havner og havneanlegg». Som utvalget viser til er «sikring» blitt et innarbeidet begrep på fagområdet for å beskrive tilsiktede, uønskede hendelser. Departementet er også enig i endringene utvalget foreslår om forenkling av forskriftshjemmelen.

Videre slutter departementet seg til at det tas inn en lovhjemmel slik at det kan stilles krav til politiattest for de som får tilgang til sikringsrelatert informasjon. Departementet mener at personer som har oppgaver med betydning for sikringen av havner og havneanlegg har en slik rolle at det er viktig å sikre at disse er egnet for stillingen. Dette kan blant annet være sikringsleder, ansatt i godkjent sikringsorganisasjon, men også annet havnepersonell med sikringsoppgaver. Det å kunne utelukke uegnede personer fra å kunne ha disse rollene vil bidra til å styrke sikkerheten både lokalt i havnene, samt for den internasjonale skipsfarten. Det pekes også på at dersom slike personer ikke utelukkes fra denne type stillinger vil dette kunne virke støtende og motvirke den alminnelige tilliten.

Politiregisterloven § 37 viser til hvilke formål som berettiger bruk av politiattest. Bestemmelsen første ledd nr.1 viser til at politiattest kan brukes for å utelukke personer fra stillinger hvor det av samfunnsmessige hensyn er nødvendig at vedkommende er skikket. Personene som nevnt over har sentrale roller i sikringsarbeidet, og får tilgang til sensitiv informasjon blant annet gjennom sårbarhetsvurderinger og sikringsplaner. Når det gjelder sikringsleder vil vedkommende være et bindeledd mellom havneanlegg, fartøy og offentlige myndigheter.

Departementet mener derfor at det er behov for å ha mulighet til å kreve politiattest for disse personene. Departementet mener at det er utvidet eller uttømmende politiattest som er aktuelt å kreve.

Hva som ligger i «oppgaver av betydning for sikringen» vil bli vurdert nærmere ved fastsetting av en eventuell forskrift om krav til politiattest.

Når det gjelder Kystverkets forslag om at å oppheve første ledd vises det til at andre pliktsubjekter, som for eksempel havnesikringsmyndighet og sikringsvirksomheter, er nærmere regulert i forskrifter. Paragraf 30 første ledd er ikke en uttømmende regulering av plikter knyttet til sikring av havner og havneanlegg.

For øvrig bemerker departementet at alle havneanlegg som mottar anløp av skip med såkalt International Ship Security Certificate (ISSC) er omfattet av ISPS-regelverket. Det er eiers ansvar å gjennomføre sårbarhetsvurdering dersom de ønsker at havneanlegget skal bli ISPS-godkjent. Sårbarhetsvurderinger vil normalt gjennomføres av en sikringsvirksomhet (RSO) godkjent av Kystverket.

Som tilsynsmyndighet følger Kystverket opp alle havner og havneanlegg som er godkjent til å ta imot skip i internasjonal fart (med ISSC). Som godkjenningsmyndighet behandler Kystverket søknader fra de som ønsker å ta imot slike skip. I de tilfeller Kystverket blir gjort oppmerksom på havneanlegg som mottar anløp ulovlig, vil Kystverket normalt følge opp med å gjøre oppmerksom på og veilede om regelverket, samt oppfordre til å søke om godkjenning dersom havneanlegget fortsatt skal ta imot skip med ISSC. Vanligvis vil havneanlegget da starte godkjenningsprosessen.

9.5 Beredskap i havner og havneterminaler

9.5.1 Gjeldende rett

Gjeldende havne- og farvannslov har ikke en egen bestemmelse om beredskap i havner og havneterminaler. Det vises imidlertid til omtale av gjeldende lov §§ 2 siste ledd og 8 andre ledd.

9.5.2 Høringsforslaget

Lovutvalget peker på at dagens havne- og farvannslov ikke har særskilte hjemler for å sikre nasjonal beredskap, slik som andre tilsvarende lover har. Som eksempel viser utvalget til luftfartsloven (1993) § 13-9 og jernbaneloven (1993) § 6b. Etter utvalgets vurdering bør også havne- og farvannsloven, sett i lys av havnenes viktige rolle i en forsvars- og sikkerhetspolitisk sammenheng, ha hjemler som sikrer at havneinfrastrukturen vil fungere godt i krise og i krig. For å sikre den nasjonale samfunnssikkerheten og beredskapen i slike situasjoner, må det etter utvalgets oppfatning, som minimum, kreves at alle havner og havneterminaler skal ha en generell plikt til å bistå Forsvaret ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig.

I tillegg peker utvalget på at noen havner og havneterminaler vil ha en særskilt betydning ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig. Utvalget mener det bør stilles strengere krav til disse. Utvalget mener at det bør kunne stilles krav om å utarbeide beredskapsplaner og til å øve på å gjennomføre disse. Utvalget vurderer at hvilke havner dette skal gjelde for må avklares konkret, og at departementet derfor bør få hjemmel til å bestemme, ved enkeltvedtak eller i forskrift, hvilke havner som har en særskilt forsvarsmessig betydning. Etter utvalgets vurdering må en avgjørelse av hvilke havner som har en slik betydning fattes i tett samarbeid med havnene. Utvalget mener videre at det også bør gis hjemmel til å fastsette nærmere krav til beredskapsplaner og øvelser i forskrift, og at utarbeidelsen av kravene i en slik forskrift bør skje i samarbeid med Forsvaret og de havnene den skal gjelde for. Utvalget vurderer at dette vil sikre en god kontakt mellom havnene og Forsvaret, og sikre at oppgavene løses på en best mulig måte.

9.5.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet understreker at havnene og farledene har stor betydning for forsvaret av Norge og mener at havne- og farvannsloven bør ha bindende bestemmelser som sikrer at denne rollen ivaretas. Forsvarsdepartementet peker på at beredskapslovgivningens hjemler må dekke ulike konfliktscenarier. Samtidig må de viktigste tiltakene fremgå av loven, for å sikre hjemmelsgrunnlag og forutberegnelighet for aktørene, slik at tiltak kan planlegges og forberedes i fredstid.

Forsvarsdepartementet uttaler at lovutvalgets forslag til regulering av beredskap i havner og havneterminaler bør omhandle «havner og havneanlegg», som er mer dekkende enn høringsutkastets «havner og havneterminaler». Videre foreslås det at bestemmelsen tilføyes en hjemmel for Samferdselsdepartementet til å kunne pålegge plikt for havner av forsvarsmessig betydning til å forberede de oppgaver havnen er tiltenkt å ha i en krise eller krigssituasjon for å sikre at oppgaven blir løst når beredskapssituasjonen faktisk inntrer.

Kystverket uttaler at utgangspunktet i bestemmelse om beredskap i havner og havneterminaler er godt, men at for å tjene som hjemmelsgrunnlag for det reelle behovet Forsvaret og totalforsvaret vil ha i en krise eller krig, er det ikke tilstrekkelig at bestemmelsen er begrenset til en plikt til å «bistå» Forsvaret. Kystverket mener bestemmelsen også bør inneholde en bestemmelse om overføring av myndighet og råderett fra havneeier til staten. Kystverket peker på at plikten til å avstå råderett følger av rekvisisjonsloven og beredskapsloven, men for å styrke hjemmelsgrunnlaget og sikre hensynet til forutberegnelighet, bør hjemmelen også følge av sektorregelverket. Kystverket foreslår derfor at bestemmelsen får et nytt tredje ledd som åpner for overføring av råderett og myndighet til staten, og at høringsutkastets tredje ledd blir fjerde ledd.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap støtter utvalgets vurdering av havnenes betydning i sikkerhetspolitiske kriser og i krig, og at det er viktig at havnenes rolle og ansvar i totalforsvaret synliggjøres i sektorlovgivningen.

KS Bedrift havn og Norges rederiforbund understreker også havnenes betydning for forsvaret av Norge og vurderer at det er viktig at loven sikrer at havnene kan forberedes i fredstid og fungere som del av totalforsvaret i krise og krig.

9.5.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til Forsvarsdepartementets vurdering om at lovutvalgets forslag til bestemmelsen om beredskap i havner og havneterminaler bør omhandle «havner og havneanlegg», som er mer dekkende enn høringsutkastets «havner og havneterminaler». Videre er departementet enig i at bestemmelsen bør inneholde hjemmel for Samferdselsdepartementet til å kunne pålegge plikt for havner av forsvarsmessig betydning til å forberede oppgaver havnen er tiltenkt å ha i en krise eller krigssituasjon, for å sikre at oppgaven blir løst dersom en beredskapssituasjon faktisk skulle inntre.

Departementet er kommet til at bestemmelsen ikke bør utvides med en hjemmel for overføring av råderett fra havneeier til staten. Hjemmel til å kreve avståelse av rådighet over løsøre og fast eiendom følger i dag av beredskapsloven § 15 og rekvisisjonsloven § 1. Disse lovene inneholder også bestemmelser om betingelser, formkrav, kompensasjon mv., og departementet mener rådighetsoverføring derfor bør reguleres av disse lovene.

9.6 Kommunale havners kapitalforvaltning

9.6.1 Gjeldende rett

9.6.1.1 Innledning

Kommunenes alminnelige organisasjonsfrihet gjelder også for den kommersielle havnedriften i kommunene. Kommunen må forholde seg til reglene for økonomiforvaltning som følger av valgt organisasjonsform, og for øvrig kommunelovens alminnelige regler om økonomiforvaltning. Videre setter regnskapsloven og de særskilte havnekapitalreglene i havne- og farvannsloven rammer for den kommunale havnevirksomheten. For arealforvaltning må havneeierne forholde seg til rammene i plan- og bygningsloven (2008).

9.6.1.2 Kommuneloven og økonomiforvaltning

Kommuneloven (2018) setter krav til forsvarlig økonomiforvaltning og en effektiv ressursutnyttelse i kommunene. Kommunestyret har det øverste ansvaret for planlegging, prioritering og styring av den kommunale økonomien innenfor fastsatte inntektsrammer og statlig regelverk.

Kommuneloven kapittel 14 setter krav til kommunens økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og rapportering. Kommunestyret skal én gang i året vedta en fireårig rullerende økonomiplan, og innen utgangen av året skal det vedtas budsjett for det kommende året, jf. kommuneloven § 14-3 første ledd. Økonomiplanen og årsbudsjettet skal vedtas med økonomisk balanse, og bygge på realistiske forventninger om utviklingen i inntekter og utgifter, jf. kommuneloven § 14-4 tredje ledd. Årsbudsjettet er en bindende plan for bruk av midler i budsjettåret, og skal omfatte hele kommunens virksomhet, jf. kommuneloven § 14-5 første ledd første punktum. Kommunens virksomhet vil i denne sammenheng omfatte alt som foregår innenfor kommunen som eget rettssubjekt. Kommersiell virksomhet organisert i kommunalt foretak eller egen etat vil også falle inn under dette, og også interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 17-1 som ikke er organisert som eget rettssubjekt.

Kommuneloven setter rammer for låneopptak, garantistillelser og finansforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner. Kommunen kan med hjemmel i kommuneloven § 14-14 ta opp lån. Låneopptak kan blant annet omfatte refinansiering av lånegjeld og finansiering av investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk, jf. kommuneloven §§ 14-14 første ledd andre punktum og 14-15 første ledd. Lån for å finansiere drift og forbruk er ikke tillatt. Kommuneloven § 14-19 regulerer i hvilken grad kommunen kan stille garantier for andres økonomiske forpliktelser. Etter kommuneloven § 14-19 første ledd første punktum kan kommunene ikke stille garanti knyttet til næringsvirksomhet som drives av andre enn kommunen selv. Kommuneloven § 14-1 tredje ledd pålegger kommuner og fylkeskommuner å forvalte sine midler og gjeld uten at det tas vesentlig finansiell risiko.

For havnevirksomhet organisert som kommunalt foretak eller kommunal etat, setter kommuneloven ingen generelle organisatoriske skranker for disponering av overskudd fra virksomheten, ut over kommunelovens alminnelige regler om økonomiforvaltning.

9.6.1.3 Selskapsrettslige rammer

Lov om interkommunale selskaper (1999) regulerer virksomheten til interkommunale selskaper, det vil si selskaper med mer enn én deltaker og hvor deltakerne bare kan være kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper.

Et interkommunalt selskap er et selvstendig rettssubjekt som er økonomisk adskilt fra deltakerkommunene eller det interkommunale eierselskapet. Etter lov om interkommunale selskaper § 29 første ledd har representantskapet (eierorganet) i det interkommunale selskapet, etter forslag fra styret eller med styrets samtykke, myndighet til å beslutte utdeling av selskapets midler. Utdeling kan bare besluttes dersom midlene ikke trengs til betaling av selskapsforpliktelser eller til selskapets virksomhet. Utdeling kan ikke foretas til deltaker med forfalt innskuddsforpliktelse.

Kommunen kan også organisere sin egen havnevirksomhet i et aksjeselskap heleid av kommunen, eller sammen med andre kommuner eller private, jf. havne- og farvannsloven (2009) § 45 andre ledd. Dersom havnevirksomheten organiseres som aksjeselskap, er selskapet underlagt kravene til kapital og kapitalforvaltning i aksjeloven (1997). Det vises her særskilt til aksjeloven § 3-4 om krav til forsvarlig egenkapital og likviditet. Aksjelovens bestemmelser innebærer at et selskap til enhver tid skal ha en egenkapital og en likviditet som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten i selskapet.

Det følger videre av aksjeloven §§ 8-1 og 8-2 at selskapet bare kan utdele utbytte dersom, og i den grad styret har foreslått det, kravene i § 8-1 er oppfylt. Det følger av § 8-1 første og fjerde ledd at:

(1) Selskapet kan bare dele ut utbytte så langt det etter utdelingen har tilbake netto eiendeler som gir dekning for selskapets aksjekapital og øvrig bundet egenkapital etter §§ 3-2 og 3-3. Beregningen skal foretas på grunnlag av balansen i selskapets sist godkjente årsregnskap, likevel slik at det er den registrerte aksjekapitalen på beslutningstidspunktet som skal legges til grunn.

(4) Selskapet kan bare dele ut utbytte så langt det etter utdelingen har en forsvarlig egenkapital og likviditet, jf. § 3-4.

Eierne av aksjeselskap kan, som det fremgår over, bare dele ut utbytte dersom selskapet etter utdelingen har tilbake netto eiendeler som gir dekning for selskapets bundne kapital. Her siktes til den regnskapsmessige frie egenkapital, slik dette er definert i aksjeloven. I tillegg til dette, kreves det at selskapet har tilbake en forsvarlig egenkapital og likviditet etter utdelingen.

Styret er pålagt å vurdere kapitalsituasjonen løpende, og det er den reelle egenkapitalen som skal vurderes. Loven pålegger også styret handleplikt ved tap av egenkapital, jf. aksjeloven § 3-5. Dette innebærer at dersom egenkapitalen ikke er forsvarlig, skal styret straks behandle saken og innen rimelig tid innkalle generalforsamlingen og foreslå tiltak som vil bringe egenkapitalen opp på et forsvarlig nivå.

9.6.1.4 Regnskapsregler

For havner som er organisert som aksjeselskap, gjelder regnskapsplikt etter regnskapsloven (1998) § 1-2. Havner som er organisert som interkommunalt selskap har også regnskapsplikt etter regnskapsloven, jf. lov om interkommunale selskaper (1999) § 27. Denne bestemmelsen åpner også for at kommunale regnskapsprinsipper kan benyttes dersom dette er nedfelt i selskapsavtalen. For kommuner og kommunale foretak gjelder kommunale regnskapsregler. Med hjemmel i kommuneloven § 14-6 syvende ledd, kan kommunale foretak som driver næringsvirksomhet pålegges av departementet i forskrift å følge regnskapsloven dersom det er mer hensiktsmessig.

Kommunale havner som har havnekapital, og som ikke er omfattet av regnskapsloven eller av særlige regnskapsregler fastsatt i eller i medhold av kommuneloven eller annen lovgivning, skal utarbeide resultatregnskap og årsberetning etter reglene i regnskapsloven, jf. havne- og farvannsloven (2009) § 47. I prinsippet har derfor alle kommunale havner som har havnekapital regnskapsplikt etter regnskapsloven eller i samsvar med reglene i regnskapsloven.

9.6.1.5 Arealforvaltning

Plan- og bygningsloven (2008) er en sektorovergripende lov om arealplanlegging og byggesaksbehandling, og setter rammer for kommunenes arealforvaltning i havnene.

Kommuneplanens arealdel fastsetter hvilke arealformål (arealbruk) som gjelder innenfor kommunens grenser, og er ved kommunestyrets vedtak juridisk bindende. Et område kan avsettes til arealformålet «havn», jf. plan- og bygningsloven § 11-7 andre ledd nr. 2. Dersom et område er regulert til havneformål, kan det ikke utbygges til andre formål med mindre det gis dispensasjon til dette eller området omreguleres til andre formål. Kommunene har, som planmyndighet for kommunens område, bestemmelsesretten over arealdisponeringen innen kommunens grenser. Planprosessen er ment å sikre medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Før vedtak om omregulering eller dispensasjon fra eksisterende plan kan fattes, skal forslag sendes på høring til berørte interesser, herunder næringsinteresser og statlige sektormyndigheter. I plansaker som gjelder kommunale havner og farvann har Kystverket, som statlig sektormyndighet, rett og plikt til å medvirke, og med dette adgang til å reise innsigelse. Kystverket skal ivareta hensynet til kystforvaltning, sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning, og uttaler seg blant annet i saker som berører sikker ferdsel og fremkommelighet i sjø, havner, beredskap, navigasjonsinnretninger og ankrings-, opplags- og riggområder. Planprosessen skal også sikre nødvendig regional samordning.

Ved uenighet om arealdisponering mellom planmyndighet og statlig sektormyndighet, kan statlig sektormyndighet, her Kystverket, reise innsigelse «i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde», jf. plan- og bygningsloven § 5-4. I de tilfeller kommunene ikke ønsker å ta innsigelsen til følge, skal det foretas mekling mellom partene. Dersom meklingen ikke fører til enighet, skal innsigelsessaken oversendes til Kommunal- og moderniseringsdepartementet, hvor også Samferdselsdepartementet gir en uttalelse før Kommunal- og moderniseringsdepartementet fatter endelig vedtak.

Videre gir plan- og bygningsloven departementet adgang til å henstille til vedkommende kommune om å utarbeide arealdel til kommuneplan eller reguleringsplan når gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, jf. § 6-4. Staten kan også selv utarbeide og vedta slik plan. Den rettslige virkningen av slik statlig plan likestilles med kommunale planer, med mindre annet er fastsatt i den statlige planen. Statlige planer er først og fremst et virkemiddel for å få igjennom nye, store prosjekter hvor det er ønske om å gjennomføre planprosesser raskt, jf. kriteriene for å identifisere prosjekter aktuelle for statlig plan utarbeidet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet.2

Et annet verktøy for å styre arealbruk i plan- og bygningsloven, er regjeringens nasjonale forventninger3 til regional og kommunal planlegging, som gis hvert fjerde år. Regjeringen kan også utforme statlige planretningslinjer for landet som helhet eller for et geografisk avgrenset område,4 jf. plan- og bygningsloven §§ 6-1 og 6-2.

Videre gir plan- og bygningsloven hjemmel til å bestemme at nærmere angitte deler av arealdel ikke skal kunne endres eller oppheves innen en nærmere angitt tidsramme uten etter samtykke fra departementet, dersom nasjonale eller viktige regionale eller kommunale hensyn tilsier det.

9.6.1.6 Havne- og farvannslovens regler for kapitalforvaltning

I tillegg til det generelle rammeverket, er kommunale havner pålagt særskilte regler for forvaltning av havnekapital i gjeldende havne- og farvannslov.

Bestemmelsene om havnekapital kommer til anvendelse uavhengig av hvilken organisasjonsform kommunen velger for havnen.

Havne- og farvannslovens regler for kapitalforvaltning er begrunnet i at de kommunale havnene utgjør viktig infrastruktur som dekker lokale, regionale og nasjonale transportbehov, og inngår i nasjonale planleggings- og prioriteringsprosesser, jf. Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 118. Kjerneoppgaven til de kommunale havnene er å være sikre og effektive omlastningsterminaler mellom sjø og land. De offentlige havnene har en rolle som nødvendig bindeledd mellom landtransport og sjøtransport. I forarbeidene uttales at:

«Prinsippet om en adskilt økonomi i havnene vil, som et utgangspunkt, bidra til at havnene kan bevare sin posisjon som viktige knutepunkt og omlastningsterminaler i transportkorridorene. Dette styrker sjøtransportens konkurranseevne målt mot andre transportformer, og er i tråd med politiske målsettinger.»

I forarbeidene legges det med dette til grunn at de viktigste kommunale havnene sin posisjon i transportnettverket bør bevares. Dette er bakgrunnen for at det er gitt bestemmelser i havne- og farvannsloven om kommunenes bruk av havnekapital til havnevirksomheten. Videre peker forarbeidene på at løpende inntekter og akkumulerte verdier i havnesektoren er direkte knyttet til brukerbetaling fra skip og andre som benytter infrastrukturen, og at dette gjør det rimelig at sjøtransporten som utgangspunkt tilgodeses ved at verdiene målrettes mot havnedrift og havneutvikling.

Havne- og farvannsloven (2009) § 47 angir hva som inngår i havnekapitalen og dermed hvilken formuesmasse som skal underlegges særskilte regler. Reglene om havnekapital i havne- og farvannsloven (2009) gjelder som hovedregel for de havnene som hadde egen havnekasse da loven trådte i kraft, jf. §§ 47 første ledd bokstav a og 44 andre ledd. Dette betyr i praksis de havner som etter havne- og farvannsloven (1984) hadde egen havnekasse. Kravet etter havne- og farvannsloven (1984) gjaldt bare kommuner som hadde opprettet havnedistrikt ved egen forskrift, jf. § 23 fjerde ledd. Opprettelse av havnedistrikt var i utgangspunktet frivillig, men for at kommunene skulle kunne utøve myndighet og kreve inn havneavgifter etter havne- og farvannsloven, måtte det være opprettet havnedistrikt. Per 1. januar 2010 var det opprettet ca. 100 havnedistrikt. Dette omfatter, etter Kystverkets oversikt, 179 kommuner av totalt 277 kystkommuner. Det er dermed i dag omtrent 100 kystkommuner som ikke er bundet av reglene om havnekapital etter gjeldende havne- og farvannslov. Bakgrunnen for at disse kommunene ikke har opprettet havnedistrikt ved egen forskrift, kan sees i sammenheng med trafikkgrunnlaget. Det ble ansett lite hensiktsmessig for kommuner uten kommersiell trafikk av betydning å opprette eget havnedistrikt. Ifølge SSBs havnestatistikk5, håndterer kommuner uten havnekapital i overkant av 1 prosent av de totale godsmengdene som går over norske havner. Godstrafikken i disse kommunene er i stor grad knyttet til spesifikk næringsvirksomhet og private havneanlegg. Det er bare noen få av kommunene uten havnekapital som håndterer større godsmengder. Fem av kystkommunene uten havnekapital rapporterer over hundre tusen tonn i årlig godsomslag, og dette representerer omtrent 83 prosent av godsomslaget for kystkommuner uten havnekapital. I 2016 var de fem største havnene uten havnekapital Kvinnherad, Balsfjord, Sandnes, Gaivuotna, Kåfjord og Kvam. Sandnes Havn KF er eneste kommune uten havnekapital som har opprettet et eget kommunalt havneforetak, og som har sammensatt havneaktivitet (bulk, container, ro-ro). Havner som ikke er omfattet av reglene om havnekapital, er likevel bundet av de begrensningene som følger av loven for innkreving av anløpsavgift.

Utover formuesmassen som hørte til havnekassen da gjeldende havne- og farvannslov trådte i kraft, inngår også inntekter fra tjenester og ytelser knyttet til havnedrift og anløpsavgift, jf. § 47 første ledd bokstav b. Havnekapitalen er en dynamisk formuesmasse som endres ved kjøp, salg, makeskifte etc. Alle verdier som trer istedenfor den opprinnelige formuesmasse vil fortsette å være en del av havnekapitalen. Tilsvarende gjelder alle inntekter og avkastning fra havnekapitalen, jf. bokstav c og d.

Kommunale eiere av havner skal etter § 47 holde havnekapitalen regnskapsmessig adskilt fra kommunens øvrige midler. Som omtalt over, skal det også føres regnskap for havnevirksomheten etter regnskapslovens regler.

Som hovedregel skal havnekapitalen bare benyttes til havneformål, jf. havne- og farvannsloven § 48 første ledd. Havnekapitalen kan ikke «nyttes til andre formål enn havnevirksomhet, herunder drift, vedlikehold, utbedring, utbygging og utvikling». Av bestemmelsen fremkommer det at kommunen kan foreta avsetninger av årsresultat til «fremtidig utviklingstiltak og investeringer i havnevirksomhet». Med det siste menes ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 183 første spalte) utgifter som kan knyttes til selve havnen eller havneanlegg, eller tjenestene som naturlig ytes i eller i tilknytning til havnen som omlastningsterminal innen gods- eller persontransport. Loven angir unntak fra hovedregelen i § 48 tredje ledd, § 49 og § 50.

Departementet kan etter § 48 tredje ledd gi tillatelse til at havnekapitalen brukes til andre formål enn det som fremgår av første ledd. Det kan ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 90 (2001–2002)) ikke gis unntak fra prinsippet om at midler som inngår i en havnekapital skal forvaltes forsvarlig og holdes regnskapsmessig adskilt fra kommunens øvrige økonomi. Bestemmelsen åpner imidlertid for at eiendeler og andre midler i havnekapitalen kan investeres i prosjekter og annen virksomhet som ikke direkte gjelder havnevirksomhet, forutsatt at dette også innebærer en økonomisk sett forsvarlig forvaltning av midlene i havnekapitalen. Typiske eksempler i nyere tid er omregulering og omdisponering av havneareal i byområder, der det omdisponerte areal kan finansiere utvikling av nytt havneområde til erstatning for det opprinnelige. I lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 90 (2001–2002) s. 2 første spalte, første avsnitt) forutsettes det at deltagelse i slike prosjekter blir organisert på en slik måte at risiko knyttet til engasjementet blir holdt juridisk adskilt fra havnevirksomhet. Videre legges det til grunn at de verdier og den avkastning som knytter seg til investering av opprinnelige midler fra havnevirksomheten i prosjekter uten havneformål fortsatt skal inngå i havnekapitalen. Det siste innebærer at også midler som er investert i annen virksomhet enn havn vil høre til havnekapitalen framover, med de begrensninger loven setter for framtidig forvaltning for eier og for drifter av havnen. Den kommunale eieren kan med andre ord ikke frigjøre midlene for andre formål enn havn.

Departementets tillatelse til at midler som hører til havnekapitalen blir investert i prosjekter eller virksomhet med andre formål enn havnevirksomhet kan gis «i særlige tilfeller». Dette er ment som en snever unntaksregel. Departementet har mottatt et fåtall søknader etter § 48 tredje ledd om tillatelse til å bruke deler av havnekapital til andre formål enn havnevirksomhet. Departementet har godkjent to slike søknader, som begge gjaldt videreutvikling og salg av eiendommer som er vurdert som overflødig som havneareal. Havne- og farvannsloven § 49 regulerer utbytteadgangen når kommunene har investert havnekapital i samarbeidsselskap for havnevirksomhet, jf. havne- og farvannsloven § 45 andre ledd, som er organisert som AS, ASA eller IKS. I slike tilfeller kan utdeling av utbytte og annen anvendelse av selskapets midler ikke foretas før etter at det er foretatt nødvendige avsetninger til vedlikehold, nyanlegg, fremtidige utviklingstiltak og investeringer i havnevirksomheten.

For havnevirksomhet organisert som aksjeselskap eller interkommunalt selskap gjelder de alminnelige selskapsrettslige begrensninger for utdeling av utbytte fra selskapet, og havne- og farvannslovens krav etter § 49 kommer i tillegg til de alminnelige selskapsrettslige regler.

Kommunens andel av et eventuelt utbytte i havnesamarbeidet er imidlertid en del av kommunens havnekapital, jf. § 47 siste ledd, og den kan etter § 48 første ledd dermed kun nyttes til havnevirksomhet, jf. ovenfor. Heller ikke ved organisering av havnevirksomheten i interkommunalt selskap eller aksjeselskap kan den kommunale eieren hente ut midler til bruk for andre formål enn havn, selv om det ikke skulle være noe til hinder for det av hensyn til havnevirksomheten.

Hjemmelen i § 49 første ledd til å gi forskrift om regler for bruk av utbytte til annet formål enn havnevirksomhet er ikke benyttet.

Intensjonen med gjeldende lov var ikke at alle kommuner som hadde havnekasse etter 1984-loven skulle underlegges de nye reglene om havnekapital. Det vises til forarbeidene (Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 118), hvor det fremgår at systemet med skjerming av havnekasse ikke betyr at alle kommuner som hadde havnekasse etter 1984-loven bør underlegges de nye reglene om havnekapitalen. Videre fremgår det av forarbeidene (Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 126 andre spalte) at

«[d]epartementet tilrår i stedet at det foretas en styrt og målrettet avgrensning av hvilke havner som bør ha havnekapital. En slik «skritt for skritt» tilnærming gjennom søknader fra kommunene, kan gi mulighet for en gradvis tilpasning av den infrastrukturen som staten bør rette sine ressurser og oppmerksomhet mot.»

Dette er bakgrunnen for havne- og farvannsloven § 50, som regulerer adgangen til å søke om fritak fra reglene om bruk av havnekapital. Et fritak vil innebære at kommunen kan benytte havnekapitalens midler til andre formål. En viktig begrensning er at adgangen ikke gjelder for havner som er trafikknutepunkt med vesentlig betydning utenfor kommunen. For alle andre havner har departementet en skjønnsmessig myndighet til å vurdere om det skal gis fritak, eventuelt på fastsatte vilkår. Ved avgjørelsen skal det legges vekt på transporthensyn samt sannsynlige nærings- og miljømessige konsekvenser av å gi fritak. Ifølge lovens forarbeider kan det også legges vekt på overordnende samfunnsmessige hensyn.

Departementet har innvilget to søknader om fritak fra reglene om havnekapital. Den styrte tilpasningen av infrastrukturen som var tiltenkt gjennom bruk av havne- og farvannsloven § 50 har dermed ikke fungert etter intensjonen. Årsaken til dette er ikke dokumentert, men i Arbeidsgrupperapporten (2015) fremgår det at den restriktive utformingen av bestemmelsen kan ha hatt betydning for at få havner har søkt om fritak.

9.6.1.7 Havnenes økonomiske situasjon

I NOU 2018: 4 foretas det en gjennomgang av havneøkonomien. Havnenes økonomiske situasjon varierer som følge av trafikkgrunnlag, geografisk beliggenhet, tilgjengelig areal samt drifts- og kapitalkostnader for nødvendige anleggsmidler.

Havnenes inntekter kommer fra avgifter og vederlag innbetalt av havnebrukerne samt fra utleie av eiendom. Det finnes imidlertid ikke en fullstendig nasjonal oversikt som viser hvordan havnenes inntektsgrunnlag fordeler seg. NTP Godsanalyse (Marskar, E.-M. m. fl (2015) s. 148–149) viser at deler av inntektsgrunnlaget for kommunale havner kommer fra utleie av eiendom som ikke direkte kan henføres til brukerbetalingen. Det er imidlertid ikke vurdert hvorvidt det er brukerbetaling og forvaltning av havnekapitalen alene som har bidratt til utviklingen av havneeiendommene, som igjen har resultert i mer attraktive eiendommer og økte eiendomsinntekter for havnene. En analyse av den historiske oppbyggingen av havnekapitalen er heller ikke tilgjengelig.

En viktig del av havnekapitalen er verdien av havnearealene, det vil si de eiendommene som er avsatt til havnevirksomhet. Ibenholt & Rasmussen (2014) vurderte i 2014 tomteverdien av arealene i havner i Oslofjorden, Bergen, Trondheim og Stavanger. Beregningen skilte mellom verdien til boligformål og næringsformål. Det ble beregnet samfunnsøkonomisk relevant alternativverdi, det vil si forventet tomteverdi til bolig- eller næringsformål. Resultatene tydet på at havnene sitter på svært ulike havnekapitalverdier. For eksempel disponerer Moss Havn 100 dekar areal med en anslått alternativverdi på 331 millioner kroner, mens nærliggende Oslo Havn disponerer 1224 dekar areal med en anslått alternativverdi på 19 milliarder kroner, nesten 60 ganger så mye som Moss. Alle de undersøkte havnene var bundet av havnekapitalreglene.

I NOU 2018: 4 fremholdes at regnskapsopplysninger fra SSB/KOSTRA6 gir grunn til å anse den økonomiske situasjonen i de kommunalt eide havnene som solid. Tallene viser at stort sett alle de største havnene går med overskudd hvert år og har positive årsresultat. Tall fra rapporterte balanseregnskap viser store forskjeller i bokførte eiendeler. Oslo er klart størst med drøyt 5 milliarder kroner i 2015. Kristiansand, Bergen og omland og Tromsø følger som de øvrige havnene med rapporterte eiendeler på over 1 milliard kroner. Regnskapene viser at flere av havnene har bokført egenkapital som overstiger 90 prosent av eiendelene. Eksempelvis gjelder dette Sandnes, Trondheim og Molde.

9.6.1.8 Kommunenes eierskap

Kommunene har som eiere av havnene det øverste ansvaret for, og styringen med, forvaltning og utvikling av havnevirksomheten. Som planmyndighet avgjør kommunen hvor havneområdene i kommunen skal være, herunder eventuelt behov for å endre reguleringsplanen for slike områder for å ivareta kommunens behov.

Kommunens styring og forvaltning av havnevirksomheten følger det organisatoriske rammeverket som er valgt for havnevirksomheten.

Er havnevirksomheten organisert som en del av kommunen som juridisk person, enten som kommunal etat eller kommunalt foretak, vil det være kommunestyret som er virksomhetens øverste organ. Styringen og forvaltningen av virksomheten skjer da etter kommunelovens alminnelige regler, eller de særlige reglene som gjelder for kommunalt foretak i kommuneloven (2018) kapittel 9.

Det er kommunen som sådan som vil pådra seg rettigheter og hefte for havnens forpliktelser. For et kommunalt foretak vil rekkevidden av styrets beslutningskompetanse avhenge av de budsjettrammer og budsjettfullmakter som er gitt i kommunens budsjett, i tillegg til eventuelle generelle eller individuelle instrukser som er gitt av kommunestyret.

Er virksomheten organisert som et selvstendig rettssubjekt, enten som et interkommunalt selskap eller som et aksjeselskap, er rettigheter og plikter lagt til selskapet selv, og kommunen vil måtte utøve sin eierrolle gjennom organisasjonens eierorgan. I et aksjeselskap er dette generalforsamlingen, og i et interkommunalt selskap er det representantskapet.

Virksomhetens øverste organ vil normalt velge styret, og har alminnelig instruksjonsmyndighet over styret så langt ikke gjeldende lovverk tilsier annet. Gjennom virksomhetens øverste organ bestemmer følgelig den kommunale eieren sammensetningen i styret og står også fritt til å skifte ut styret.

Uavhengig av organisasjonsform hører det naturlig til utøvelsen av eierrollen å gjøre seg kjent med virksomhetens strategiske planer, og å ta beslutning i saker av stor betydning for virksomheten.

Styret vil på sin side ha ansvaret for at havnen drives og utvikler seg i tråd med valgte strategi. Det vil være styrets oppgave å overvåke at havnen driftes i samsvar med virksomhetens formål, selskapsavtale/vedtekter, gjeldende budsjett og fastsatte vedtak/retningslinjer fra eieren.

I et aksjeselskap og et interkommunalt selskap vil det påhvile styremedlemmene et personlig styreansvar for tap som de forsettlig eller uaktsomt påfører andre eller medvirker til.

9.6.2 Høringsforslaget

De kommunale havnene er en viktig del av den nasjonale infrastrukturen for sjøtransporten, og lovutvalget har vurdert hvordan reglene for forvaltning av kapital mest hensiktsmessig bør innrettes for å ivareta de kommunale havnene som viktig nasjonal infrastruktur.

Utgangspunktet for utvalgets arbeid har vært at bestemmelsene om havnekapital skal utformes slik at de tilrettelegger for markedsorienterte havner, og åpner for at havnekapitalen og havnevirksomheten kan forvaltes på en mest mulig effektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom måte.

Dagens regler om havnekapital hindrer i realiteten kommunen som eier i å ta utbytte av overskudd fra havnevirksomheten. Utvalgets flertall ser det slik at adgang til å ta utbytte vil kunne stimulere til et mer aktivt eierskap enn det som praktiseres under dagens regelverk. Flertallet foreslår derfor at det åpnes for at den kommunale eier kan ta utbytte fra overskuddet i havnevirksomheten, og at slikt utbytte kan benyttes til andre formål enn havnevirksomhet. Utvalget har i sine vurderinger lagt vekt på at det er av nasjonal interesse å opprettholde en desentralisert havnestruktur med effektive havner. Dette gjenspeiles også i forslaget til ny formålsbestemmelse. På denne bakgrunn mener flertallet at det fortsatt skal være begrensninger på utbytteadgangen. Flertallet foreslår derfor at visse forutsetninger må være oppfylt før utbytte kan tas ut, noe som innebærer at utbytte bare kan tas ut dersom gjenværende egenkapital vil være tilstrekkelig til å ivareta forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling av havnevirksomheten. Ved realisasjon av eiendom skal det gjøres tilstrekkelige avsetninger til nødvendige nyanlegg før det kan deles ut utbytte.

Flertallet foreslår videre at reglene om utdeling ikke skal gjelde dersom det er besluttet å nedlegge den kommunale havnevirksomheten. Overdragelse eller omorganisering som innebærer at det ikke lenger er kommunalt bestemmende innflytelse over havnevirksomheten skal ifølge forslaget meldes departementet.

Et mindretall foreslår at loven ikke skal ha noen begrensninger for adgangen til å dele ut utbytte fra overskuddet i havnevirksomheten, mens et annet mindretall foreslår at dagens regler om havnekapital videreføres.

9.6.3 Høringsinstansenes syn

Departementet mottok svært mange høringsinnspill knyttet til bestemmelsen om havnekapital. Hovedvekten av dem som går inn for flertallsforslaget, påpeker at det bør føres tilsyn med utbytte fra havnekapitalen samt at det bør tas inn en varslingsplikt.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er generelt positiv til forslagene fra utvalget.

Kystverket mener at forslaget til § 29 bør strammes inn for å oppnå en mer effektiv skjerming av havnekapitalen, og at det bør tas inn en bestemmelse tilsvarende dagens § 47, jf. lovforslaget § 29A andre ledd. Dette vil ifølge Kystverket blant annet si at eiendeler inngår i havnekapitalen inntil de eventuelt avhendes, og at salgssummen går inn i havnekapitalen. Kystverket mener utdeling bør defineres som enhver bruk av havnekapital til andre formål enn havnevirksomhet, og at det bør vurderes å innføre et krav om at det skal foreligge planer av en viss kvalitet før det kan fattes vedtak om utdeling. Kystverket mener at kommunen i denne forbindelse må innhente synspunkter fra brukerne vedrørende investeringsbehov mv. Kystverket er videre av den oppfatning at det bør gis anvisninger vedrørende i hvilken grad investeringer i baklandet, for eksempel i veier og toglinjer mer eller mindre nært havna, vil betraktes som havnevirksomhet. Kystverket legger til grunn at miljømudring ikke kan finansieres med havnekapital med mindre det er tale om forurensning der havnevirksomheten er forurenser. Et nytt regelverk bør etter Kystverkets syn åpne for at havneforetaket kan benytte havnekapital i annen virksomhet enn havnevirksomhet så lenge formålet med engasjementet er å skaffe inntekter til havnekapitalen, for eksempel bortfeste og utleie av eiendom. Kystverket er imidlertid skeptisk til fullt frislipp på dette området, og mener havnevirksomheten bør beholde fokus på virksomhet som understøtter sjøtransporten, selv om en annen utnyttelse vil gi høyere avkastning lokalt. Kystverket peker på at paragraf 29 tredje ledd og sjette ledd nevner «lovens formål» som en ramme i forbindelse med utdeling av havnekapital og privatisering av havner. Etter Kystverkets mening bør det klargjøres i hvilken grad staten reelt sett gjennom henvisningen til «lovens formål» kan fremtvinge løsninger som kommunen ikke ønsker.

Norges Rederiforbund slutter seg til utvalgets vurderinger av havnenes rolle. De er imidlertid uenig med utvalgets flertall når de legger til grunn at en kommunes interesser knyttet til en havn som utgangspunkt vil samsvare med nasjonale interesser. Norges Rederiforbund ser det som nødvendig med statlig regulering og involvering i beslutningsprosessene som gjelder disponering av havnekapital og havnearealer, og mener derfor gjeldende bestemmelser om havnekapital i utgangspunktet må videreføres uendret. Norges Rederiforbund slutter seg i det vesentlige til mindretall Bjørnflatens vurderinger og forslag. Etter Norges Rederiforbunds syn vil ikke et krav om tilstrekkelig egenkapital fungere i de tilfeller en kommune ikke ønsker å drive og videreutvikle en havn i tråd med nasjonale hensyn. Norges Rederiforbund viser i denne sammenheng til at det er kommunen som i praksis velger havnestyret. Videre mener Norges Rederiforbund at forslaget om at begrensninger i utdeling av utbytte ikke skal gjelde ved nedleggelse av havnevirksomhet fremstår som ubegrunnet. De mener videre at konsekvensene av utvalgsflertallets forslag om forvalting av kapitalen i kommunale havner ikke er tilstrekkelig utredet.

Norges Rederiforbund peker på at kommunen etter utvalgsflertallets forslag til § 29 sjette ledd kan komme seg rundt utdelingsbegrensningene ved realisasjon av hele havnevirksomheten. Videre fremholder de at utvalgsflertallets forslag vil motarbeide formålet med loven, og at havnene vil tape i kampen om arealer. Norges Rederiforbund mener generelt at virkeområdet til bestemmelsene om havnekapital snevres inn. Det hevdes videre at det er et betydelig kapitalbehov i flere havner, og at det er rimelig at sjøtransporten tilgodeses. Norges Rederiforbund synes det er uforståelig om kapitalen som allerede er i havnene kan benyttes til andre formål, på bekostning av langsiktige investeringer i havneinfrastruktur. En konsekvens av dette vil etter Norges Rederiforbunds vurdering være økt brukerbetaling. Color Line AS og NHO Sjøfart støtter disse betraktingene.

Kystrederiene mener at havnekapitalen er opparbeidet med avgifter og vederlag gjennom mange års havnedrift, og at denne derfor skal anvendes til kommersielle havneformål og være skjermet for en mulig utbyttepolitikk. Kystrederiene støtter mindretallet Bjørnflatens forslag. Kystrederiene mener flertallets forslag til forvaltning av havnekapitalen gir et svakt vern.

Kommunenes Sentralforbund (KS) støtter forslaget om at kommunene kan ta utbytte fra overskuddet i havnevirksomhetene, men mener kravene for å ta utbytte ikke må være strengere enn aksjelovens utdelingsregler. Etter KS' syn er det kommunestyret som må bestemme utbyttets størrelse i et kommunalt foretak, og de mener at kommunestyrets myndighet er tilstrekkelig begrenset gjennom kravet til nødvendig avsetning. KS støtter forslaget om et regnskapsmessig skille mellom havnevirksomheten og kommunens øvrige virksomhet. KS mener det bør klargjøres i forarbeidene hvordan en løser situasjoner der midler fra havnen brukes til prosjekter som kommer både havnen og eier til gode.

KS Bedrift Havn støtter flertallets forslag til bestemmelser om forvaltning av havnekapitalen. Samtidig mener KS Bedrift Havn at tilsynet med utbytteadgangen må tydeliggjøres, slik at beredskapsevnen og havnenes rolle i det regionale og nasjonale transportsystemet sikres. Etter KS Bedrift Havn sitt syn kan dette eksempelvis gjøres gjennom en varslingsplikt og statlig tilsyn. ORKidé – Nordmøre Regionråd, Flora Hamn KF, Kristiansund og Nordmøre Havn IKS samt Averøy, Halsa, og Smøla kommuner støtter disse synspunktene. Det samme gjelder for Møre og Romsdal fylkeskommune, Kragerø kommune og Havnevesen KF samt Bergen og Omland Havnevesen. Stranda Hamnevesen KF er også positive til flertallets forslag. De mener, som flere over, at det må være et tilsyn med adgangen til å ta utbytte, og at havnens ansvar for utvikling og infrastruktur må presiseres. Fredrikstad kommune er positiv til at havnekapitalen kan forvaltes på en mer fleksibel og hensiktsmessig måte. Det samme gjelder Sarpsborg kommune, som er svært positiv til forslaget om å åpne for utdeling av utbytte fra havnevirksomheten.

Hurtigruten AS støtter mindretallet Bjørnflaten, og mener gjeldende rett må videreføres uendret for å ivareta nasjonale hensyn og hensynet til brukerne. Hurtigruten AS fremholder at driften av havnene, i motsetning til på bane og dels på vei, i betydelig grad er finansiert av avgifter, gebyrer og vederlag.

Norges Fiskarlag og Maritime Bergen er kritiske til at et eventuelt overskudd fra havnevirksomheten kan benyttes til andre formål enn havneformål. Maritime Bergen viser til at kommunene står fritt til å utnevne styremedlemmer og til å sette resultatkrav for styret, slik at man kan komme i utbytteposisjon.

Nordland Fylkes Fiskarlag foreslår at gjeldende bestemmelser om havnekapital videreføres, og er sterkt imot at overskudd i havnene skal kunne disponeres av kommunen. Det vises til at dette vil være et insentiv til forhøyning av havneavgiftene, og at dette ikke er akseptabelt for brukerne av havnen.

Fiskebåt mener at adgangen til å ta utbytte fra havnevirksomheten er uheldig, idet en rekke kommuner har dårlig økonomi og derfor kan bli fristet til å overføre midler fra havnekapitalen.

Advokatforeningen mener at dagens regelverk styrker konkurranseevne og videreutvikling i havnene, og tiltrer mindretallet Bjørnflaten. Det vises til at en liberalisering kan medføre insentiv til å øke avgiftene. Advokatforeningen fremholder at vurderingstemaet i realiteten er en avveining mellom kommunalt selvstyre og hensynet til konkurransedyktig sjøfart.

NHO Sjøfart støtter mindretallet Bjørnflaten, og viser til uttalelsen fra Norges Rederiforbund. NHO Sjøfart fremholder at havnekapitalen er bygget opp gjennom brukerbetaling, og at utvalgsflertallets forslag til forvalting av havnekapitalen vil svekke sjøtransportens konkurranseevne sammenlignet med andre transportformer.

Regelrådet mener utvalgsflertallets forslag til forvalting av havnekapital ikke er tilstrekkelig utredet.

Norsk forening for Fartøyvern uttaler at havnekapitalen ikke må benyttes til andre formål før havnevirksomheten er sikret, og at dette inkluderer flytende kulturminner.

Forbundet KYSTEN viser til at det må være plikt for havnene til å registrere, ta hensyn til og bevare faste kulturminner i havnene, samt legge til rette for flytende kulturminner. Forbundet KYSTEN mener dette kan gjøres ved å nevne i loven at havnekapitalen ikke må benyttes til andre formål før havnevirksomheten er sikret, herunder drift, vedlikehold, utbedring, utbygging og sikring av faste og flytende kulturminner.

Karmsund Havn IKS stiller seg i utgangspunktet bak mindretallet Bjørnflatens forslag. Det fremholdes at havnekapitalen er bygget opp som følge av brukerbetaling, og i den hensikt å betale for havnens infrastruktur og tjenester. Etter Karmsund Havn IKS sitt syn vil en frigivelse av havnekapitalen kunne bidra til at enkelte havner øker avgifter og vederlag i havnen. Karmsund Havn IKS mener at sjøtransporten som næring, og som et konkurransedyktig alternativ til transport på vei, kan bli svekket som følge av dette.

Harstad Havn KF mener at gjeldende rett må videreføres. Etter Harstad Havn KF sitt syn virker utvalgsflertallets forslag å være i strid med formålet om å styrke sjøtransporten og godsoveføringer. Harstad Havn KF mener videre at forslaget kan gi økte priser for brukerne av havnene.

Kristiansand Havn KF mener at endringer i regelverket om havnekapital og anløpsavgift vil ha stor betydning for de økonomiske rammebetingelsene for norske havner. Etter Kristiansand Havn KF sitt syn vil dette kunne få konsekvenser for mulighetene til å ivareta lovens formål.

Flere høringsinstanser er positive til intensjonen om oppmykning av reglene om forvaltning av kapital i kommunale havner, og prinsippet om adgangen til å dele ut utbytte. Høringsinstansene presiserer imidlertid at havnevirksomhetens behov må dekkes først, og at det ikke må åpnes for utbytte som går på bekostning av sjøtransporten.

NHO Logistikk og Transport mener det er behov for ytterligere utredning. De mener at frigivelse av havnekapital kan svekke den langsiktige utviklingen av havnene og bidra til økte utgifter for brukerne. NHO Logistikk og Transport støtter likevel intensjonen om oppmykning av reglene om forvaltning av kapital i kommunale havner, men viser til at det ikke må åpnes for å dele ut utbytte som går på bekostning av sjøtransporten. NHO Logistikk og Transport er usikre på om havneeiere har lojalitet til de nasjonale målsettingene som trekkes opp i lovverket, og fremhever at det bør være en aktiv og vid tilsynsadgang med havnekapitalen samt at det bør tas inn en varslingsplikt.

Norske Havner støtter intensjonen bak utvalgsflertallets forslag om forvaltning av kapital i kommunale havner. Norske Havner presiserer likevel at det ikke må åpnes for utbytte på bekostning av sjøtransporten. De viser til at lovteksten åpner for skjønnsmessige vurderinger om hva som er tilstrekkelig for å sikre forsvarlig drift, vedlikehold og utvikling, og mener dette forutsetter at lokale eiere har lojalitet til nasjonale målsettinger. Norske Havner fremhever at departementet må føre tilsyn med ordningen samt at det må innføres en varslingsplikt.

Norske Havners uttalelse støttes av ORKidé – Nordmøre Regionråd, Træna, Averøy, Halsa, Kristiansund og Vikna kommuner samt Kirkenes havnevesen, Bremanger Hamn, Brønnøy Havn KF, Kristiansand Havn KF, Kristiansund og Nordmøre Havn IKS, Nord-Trøndelag Havn Rørvik IKS, Stavangerregionen Havn IKS og Vadsø Havn KF. Flere av disse høringsinstansene har også avgitt separate høringsinnspill. Kristiansund kommune legger blant annet til grunn at det i praksis vil være lite aktuelt å benytte adgangen til utbytte, idet det er målsettinger om å få økt andel av godstransport fra vei til sjø og bedre konkurranseevnen til havnene.

Sunndal kommune påpeker at tilsynet med utbytteadgangen må tydeliggjøres. Aurland kommune mener det er viktig å ivareta formålet med loven om å legge til rette for sjøtransport. Arendal kommune fremholder at det er positivt med en oppmykning av regelverket om havnekapital. Kommunen ønsker imidlertid en klarere definisjon av hva som inngår i havnekapitalen, hva som regnes som havnekapital ved lovens ikrafttredelse og hva som skal inngå i fremtiden. Arendal kommune mener det er viktig å skille mellom havnekapital og hva som inngår i kommunens øvrige kapital.

Trondheim og Tromsø kommune støtter utvalgsflertallets syn. Kommunene fremholder at det ikke bør ilegges andre begrensinger på forvaltning av kapital i kommunale havner enn det som følger av aksjeloven. Trondheim kommune mener at kapital bundet opp i dagens havnevirksomhet i fremtiden bør kunne disponeres av kommunene til nødvendig transformasjon av havneområder til byutvikling, og at kommunen bør få tilgang til havneareal som ikke lenger er nødvendig til havnedrift.

Oslo Havn KF støtter i hovedsak utvalgsflertallets forslag om forvaltning av kapital i kommunale havner, men ønsker at det etableres en meldeplikt til departementet ved beslutning om utdeling av utbytte.

Oslo kommune støtter en oppmyking av regelverket om forvaltning av kapital i kommunale havner, og mener dette vil gi insentiver for en mer ordinær eieroppfølging. Oslo kommune mener innføring av en meldeplikt til departementet ved beslutning om utdeling av utbytte er unødvendig og byråkratisk.

Bergen kommune er også enig med utvalgsflertallet, men foreslår nytt § 29 tredje ledd: «Havnevirksomheten skal til enhver tid ha en egenkapital og en likviditet som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten».

Hammerfest, Halden, Rana og Stavanger kommuner samt Nordland fylkeskommune og Grenland Havn IKS støtter i hovedsak utvalgsflertallets forslag om forvaltning av kapital i kommunale havner. Stavanger kommune foreslår at det presiseres i lovteksten i hvilke tilfeller det er krav om avsetning til nyanlegg før utdeling av verdier kan foretas. Karmøy kommune støtter også utvalgsflertallets syn, og peker på at dette kan skjerpe holdningene til økt kostnadskontroll og fokus på inntektsmuligheter.

Nettverk fjord- og kystkommuner (NFKK) mener utvalgsflertallets forslag om forvaltning av kapital i kommunale havner balanserer interessene til eierne, havnene, beredskap og nasjonale målsettinger for det regionale og nasjonale transportsystemet på en tilfredsstillende måte.

Fylkesmannen i Rogaland påpeker at kommuner som havneeier gjennom IKS eller annen selskapsform må likestilles med private eiere og kunne nytte et forretningsmessig overskudd i havnevirksomheten på samme måte som for annen forretningsmessig drift.

Kirkenes havnevesen mener det er et viktig prinsipp å holde inntekter og kapital i havnevirksomheten adskilt fra kommunens øvrige økonomi. De fremholder videre at en fortsatt må ha mekanismer som sikrer forsvarlig økonomisk grunnlag for havnene, og at det er behov for å avsette tilstrekkelige midler til langsiktig drift og utvikling av havnen. Kirkenes havnevesen mener samtidig at kommunen bør kunne forvalte sine investeringer, herunder havnekapitalen.

9.6.4 Departementets vurdering

For næringslivets konkurranseevne, verdiskapning og sysselsetting er det av vesentlig betydning at det eksisterer et godt utbygd og effektivt transportnettverk. Et velfungerende transportsystem har stor betydning for levestandard og for utvikling av samfunnet, og sjøtransport og havner utgjør et bærende element i et slikt transportsystem.

Det er en stadig vekst i veitrafikken, og i deler av transportnettverket er det kapasitetsproblemer. Dette skaper forsinkelser og økte kostnader for næringslivet og for privatpersoner. Havner og sjøtransport har i den sammenheng en viktig rolle i et helhetlig transportnett med effektive transportkorridorer mellom produksjonssted og markeder. Sjøveien har god kapasitet både sommer og vinter, og Norges åpne økonomi krever gode logistikkløsninger både innenriks og mellom Norge og våre handelspartnere.

Havnenes influensområde er ofte større enn eierkommunens grenser. Kommunale og private havner har derfor betydning ut over kommunen de er lokalisert i, både med hensyn til næringsutvikling og redusert transport på fylkes- og riksveier.

Det er samtidig slik at transportører, vareeiere og produsenter i mange sammenhenger står overfor valget om å etablere egen privat kai eller å benytte kommunal havn. I et slikt perspektiv blir det konkurranse mellom et privat kaianlegg og en offentlig havn, og denne konkurransen er ofte større enn mellom to offentlige havner.

Anløp til private kaier øker på bekostning av anløp til kommunale havner, både i absolutte og relative størrelser, og kommunale havner er antakelig i det store bildet mindre viktige som knutepunkt for sjøtransport enn det som tidligere har vært lagt til grunn. Velfungerende og effektive kommunale havner er likevel helt avgjørende for å opprettholde et desentralisert og godt infrastruktur- og tjenestetilbud, både for viktige segmenter av godstransportmarkedet, mindre vareeiere og for frakt av passasjerer. Analyser viser videre at en desentralisert havnestruktur reduserer behovet for transport på vei, og at havnene har en betydelig sysselsettingseffekt og genererer aktivitet som gir store skatteinntekter til eierkommunene.

Lovutvalget viser i denne sammenheng til en rapport utarbeidet av Menon for KS Bedrift, hvor det fremgår at godt fungerende havner er en forutsetning for aktivitet og vekst i viktige næringer som reiseliv, maritim virksomhet, olje og gass, fiskeri og havbruk, og at det fra et kommunalt perspektiv er viktig å legge til rette for fungerende havner (Fjose m. fl. (2012)). Utvalget peker på at kommunene dermed kan ha sterke interesser i å opprettholde og styrke sine havner av hensyn til næringsliv, innbyggere og kommunens eget inntektsgrunnlag.

For å nå politiske målsettinger om økt sjøtransport, er det sentralt at havnene utvikler seg til effektive omlastingsterminaler og at de styrker sin posisjon som knutepunkt i logistikkjeden. Dette vil kunne gi reduserte transportkostnader for næringslivet, ha positiv miljøeffekt og lette kapasitetsproblemene i deler av veinettet. I tillegg er det viktig med god forvaltning av havnenes økonomi slik at havnenes eiere har nødvendig spillerom for å kunne følge den teknologiske utviklingen, og på denne måten sikre at havnenes oppgaver og infrastruktur følger utviklingen. I tråd med utvalget, er det departementets vurdering at kommunal havnevirksomhet må reguleres slik at de overordnede hensynene til miljøvennlig og effektiv transport på sjø, og transportløsninger som kombinerer sjøtransport med øvrige transportformer, blir ivaretatt.

Prinsippet om det kommunale selvstyret ble innført ved formannskapsloven allerede i 1837, og er i de senere år styrket. Prinsippet om å styrke det kommunale selvstyret har vært førende i arbeidet med ny kommunelov (Prop. 46 L (2017–2018)), og kommunelovutvalget har vurdert om gjeldende kommunelov legger for sterke begrensninger på kommunenes handlefrihet. Disse føringene får også betydning for vurdering av sektorlover som setter begrensninger på kommunenes handlefrihet.

Gjeldende havnekapitalregler legger begrensninger på kommunens økonomiske handlefrihet ved at det i dag i praksis er et utbytteforbud for kommunen som havneeier, og hinder mot å kunne disponere havnekapital til andre formål enn havnevirksomhet. Dette legger strenge rammer for både økonomiforvaltningen i havnene og for arealdisponering i utbyggingsrelevante sjønære områder. I likhet med utvalget er det departementets vurdering at denne begrensningen i utgangspunktet ikke er i tråd med prinsippet om kommunalt selvstyre. Hensynet til det kommunale selvstyret og kommuners kontroll over egen økonomi tilsier at lovbestemte begrensninger i kommuners økonomiske handlefrihet over havner krever en særskilt begrunnelse. Ettersom slike regler vanskelig kan begrunnes i hensyn til kommunen selv, må begrunnelsen finnes i overordnede nasjonale hensyn.

Et viktig spørsmål i denne sammenheng er om skjerming av havnekapitalen fremmer målet om effektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av havnene. Den økonomiske konsekvensen av å skjerme havnekapitalen er at den marginale avkastningen av å investere i havneformål blir lavere enn ellers i samfunnet, for eksempel ved at det overinvesteres i havneinfrastruktur, og at havneinvesteringer kommer i stedet for andre investeringsprosjekter som ville ha gitt en høyere avkastning. I utgangspunktet er dermed en begrensning på hva kapitalen i havnene kan investeres i, ut fra økonomisk teori, ikke den mest effektive eller samfunnsøkonomisk mest lønnsomme løsningen.

Utvalget har vurdert om det av hensyn til kommunenes egen økonomi- og ressursforvaltning er behov for en særskilt regulering av havnekapitalen, og kommet frem til at det ikke er behov for å begrense kommunenes frihet til selv å vurdere sin økonomiske risikoeksponering. Utvalget mener videre at særlige regler om beskyttelse av havnekapitalen kan legge uheldige føringer for kommunenes forvaltning av egen økonomi. Utvalget ser dermed ikke behov for særskilt lovregulering av økonomiforvaltningen av hensyn til kommunen, og mener at det må være opp til kommunene selv å vurdere behovet for å begrense det økonomiske ansvaret for virksomheten. Departementet slutter seg til utvalgets vurdering.

Eventuelle begrensninger på kommunenes økonomiske handlefrihet for havnevirksomheten må etter dette begrunnes ut fra hensyn til brukerne av havnen, og/eller at det foreligger nasjonale eller regionale interesser som må ivaretas.

Havneinfrastrukturen er i stor grad finansiert gjennom brukerbetaling og havnenes forvaltning av opparbeidet kapital. I motsetning til finansiering av infrastrukturen på vei og bane, er sjøtransporten i stor grad selvfinansierende. Det vises her til forarbeidene til gjeldende havne- og farvannslov, hvor det fremgår at deler av begrunnelsen for å skjerme havnekassen var at havnenes inntekter og akkumulerte verdier var knyttet til brukerbetaling, og at det dermed var rimelig at verdiene ble målrettet mot havnedrift og havneutvikling (Ot.prp. nr. 75 (2007–2008) s. 118). Utvalgets flertall kan i utgangspunktet ikke se at brukerbetaling i seg selv gir brukerne innen denne sektoren et større krav på skjermet kapital enn andre sektorer, med mindre slik skjerming skulle være nødvendig av hensyn til effektive havner eller et hensiktsmessig prisnivå. Departementet slutter seg til denne vurderingen. Departementet vil samtidig understreke at havnevederlagene er oppgjør for tjenester som ytes i havn. Departementet viser også til at det ilegges og kreves til dels betydelige særavgifter, sektoravgifter og brukerbetaling innenfor flere av de andre transportsektorene, uten at brukergrupper krever særskilte lovreguleringer eller påberoper seg eierbeføyelser over offentlig infrastruktur.

Etter utvalgets syn kan havnenes viktige rolle i det nasjonale og regionale transportnettverket, sammen med målsettingen om å legge til rette for økt sjøtransport, tilsi at det er behov for særlige virkemidler for å sikre havner et forsvarlig økonomisk grunnlag for virksomheten. Utvalget viser til at havnene har viktige oppgaver for å sikre en god og kostnadseffektiv logistikk for næringslivet, og at godstransport på sjø i dag har lavere samfunnsøkonomiske kostnader enn godstransport på vei. Utvalget peker også på at sjøtransportens konkurranseevne mot veitransport må styrkes for å nå målsettingen om mer transport med skip. Utvalgets vurdering er følgelig at det bl.a. er nødvendig med rammevilkår som sikrer en desentralisert havnestruktur bestående av effektive havner som opererer med et konkurransedyktig prisnivå. For å få til dette, mener utvalget det er viktig å sikre et forsvarlig økonomisk grunnlag for virksomheten. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og anbefalinger, og er i utgangspunktet enig i at det i kommunal havnesektor kan foreligge nasjonale og regionale interesser som tilsier at det bør legges visse begrensninger på kommunenes handlefrihet.

I henhold til dagens regler skal havnekapitalen kun benyttes til havneformål. Det kreves tillatelse til å investere i prosjekter uten havneformål, og det er i praksis ikke anledning, for kommunen som eier, til å ta utbytte til andre formål. Eksisterende regulering av havnekapitalen i kommunale havner sikrer for så vidt virksomheten en kapitalbase, men gir samtidig ikke eierkommunene mulighet til å benytte noen deler av kapitalen til andre formål. Det må derfor vurderes om dagens regler, som i praksis låser kapitalen til havneformål, er et treffsikkert virkemiddel for å opprettholde og videreutvikle en desentralisert havnestruktur med effektive og konkurransedyktige havner.

Utvalget peker på at havnekapitalreglene i økonomisk forstand kan beskrives som et sett av differensierte kapitalsubsidier, der havner med mye kapital gjennomgående får de største subsidiene. Utvalgets flertall mener imidlertid det er uklart om subsidiert kapital til havner, der satsene er ulike avhengig av havnens forhistorie, er et treffsikkert virkemiddel for å ivareta nasjonale hensyn og oppfylle transportpolitiske målsettinger. Sikring av kapital til havner kan bidra til at virksomheten består, og slik gjøre det mulig for sjøtransport å konkurrere med landtransport. Et kapitalsubsidium bærer imidlertid i seg en risiko for at det gjennomføres lavproduktive investeringer. Tatt i betraktning de store ulikhetene i havnenes kapitalbase, vurderer utvalget det slik at det kan være ulike behov knyttet til regler for kapitalforvaltning. Mange havner har en nøktern økonomi, hvor det er tatt hensyn til investerings- og vedlikeholdsbehovene som havnene har. Rommet for å ta utbytte er sannsynligvis lite de fleste steder. Utvalget ser imidlertid at dagens regelverk kan gi utfordringer for enkelte kommuners byutvikling, og at verdiøkning på eiendom kan gi enkelte havner større inntekter enn det er behov for ved reinvestering i nye arealer og utstyr. Utvalget mener slike tilfeller ikke er et tilstrekkelig argument for en generell fri utbytteadgang, men mener dette gir grunnlag for å vurdere om dagens regler er nødvendige og tilstrekkelig treffsikre.

Som utvalget viser til, er det vanskelig å dokumentere hvordan gjeldende havnekapitalregler påvirker havnenes effektivitet. På generelt grunnlag kan det argumenteres for at bestemmelser som innebærer at eier ikke har utsikter til å ta utbytte, kan svekke eiers insentiv til å drive effektivt etter bedriftsøkonomiske prinsipper. Utvalget mener dette taler for en oppmyking i eierkommunenes adgang til å ta ut utbytte, og departementet slutter seg til denne vurderingen.

Et viktig element for konkurransedyktig sjøtransport er prisnivået på havnerelaterte vederlag, og spørsmålet er da om havnekapitalreglene har innvirkning på prisnivået i havnene. Utgangspunktet etter gjeldende lov er at fastsettelse av priser for infrastrukturbruk og havnetjenester som ytes av havnen og tjenesteytere i havnen følger alminnelige privatrettslige regler. Dette følger av gjeldende havne- og farvannslov § 42 fjerde ledd første punktum. Det er varierende grad av konkurranse mellom havner og i ulike segment i transportmarkedet. Gjeldende havrekapitalregler er uansett ikke et treffsikkert virkemiddel for å holde prisene for sjøtransport nede. Utvalget viser til at ifølge Oslo Economics (2015) vil en liten, men varig prisøkning på 5–10 prosent for havnetjenester innenfor segmentet stykkgods trolig aksepteres av vareeierne, men ved en større økning vil etterspørselen reduseres betydelig.

Utvalget har også sett nærmere på om havnenes arealbehov burde gi grunnlag for begrensninger i kommunenes reguleringsmyndighet.

En velfungerende havn må ha tilstrekkelig areal i bakkant av kaiene. Dette er nødvendig for å ha nok lagringsfasiliteter, og er samtidig en viktig inntektskilde for mange havner. Det er videre viktig å legge til rette for tilstrekkelige fremtidige havneareal. I store deler av verden, også i Norge, skjer det en urbaniseringsprosess hvor store byer opplever befolkningsvekst. Det må da legges til rette for at det er tilgjengelige havnearealer og investeringsmidler for å kunne håndtere denne veksten. Det påpekes også at de arealmessige utfordringene er, eller kan bli, store i flere norske byer, da bynære havneområder er attraktive bolig- og næringsarealer. Det er et sterkt press fra ulike interessenter på hvordan disse best mulig kan utnyttes, både i et byutviklingsperspektiv og av hensyn til transport og logistikk. Flere steder er det et ønske om å flytte havnen. I tillegg til at dette er kostbart, kan det være svært vanskelig å finne egnede erstatningsarealer fordi aktuelle områder ofte tjener andre samfunnsmessige behov.

Den teknologiske utviklingen kan også kreve økt plassbehov fordi det innenfor flere områder vil bli et større produktspekter enn i dag, for eksempel ulike typer av miljøvennlig drivstoff, der hvert produkt krever egen tank. For andre havner kan imidlertid den teknologiske utviklingen tilsi mer effektiv utnyttelse av arealer og mindre plasskrevende havnevirksomhet. Ny teknologi kan videre lede til at havnedriften på enkelte områder blir annerledes enn i dag, og det er av stor betydning at ny lovgivning ikke begrenser et nødvendig handlingsrom. Det vil bli høyere grad av automatisering av havnetjenester, det kan være aktuelt med nye former for bearbeidingsprosesser i sjønære omgivelser, og det kan bli stilt krav om andre typer ytelser fra havnens side enn det som har vært tradisjonell havnedrift.

Utvalget legger til grunn at effektiv sjøtransport forutsetter et godt havnetilbud, noe som igjen forutsetter at tilstrekkelige og hensiktsmessige arealer avsettes til havneformål. Utvalget mener derfor det er av nasjonal interesse å sikre at det i den enkelte kommune avsettes nødvendige arealer til havneformål.

Utvalgets flertall legger til grunn som utgangspunkt at den kommunale eierens ønsker vil samsvare med nasjonale interesser i å sikre nødvendige havnearealer. Også i tilfeller hvor en kommune ønsker å flytte en havn til et nytt område, vil det være i kommunens interesse å sikre tilstrekkelige havnearealer for fortsatt havnevirksomhet, så sant kommunen selv har behov for en forsvarlig og godt drevet havn. Dette tilsier at det ordinære kommunale plansystemet i hovedsak vil ivareta de nasjonale behovene for tilstrekkelige havnearealer.

Det bør også være kommunen selv som avgjør hvilke arealer i kommunen som er egnet for, og bør avsettes til, havneformål eller andre utbyggingsformål. Kommunen som eier av havner må også som hovedregel selv avgjøre om havnen skal flyttes til et nytt område som reguleres for dette formålet. Som utvalgets flertall peker på, kan statlige eller regionale myndigheter påvirke kommunenes beslutninger gjennom ordinære planprosesser dersom det er nødvendig. For slike tilfeller gir medvirkningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 5 mulighet for sektormyndighetene til å synliggjøre nasjonale hensyn, og prosessene som skal følges ved eventuell uenighet sikrer at uenigheten løftes på høyt politisk nivå. Videre kan bruk av statlige planer etter plan- og bygningsloven § 6-3 være et mulig virkemiddel. Staten kan også signalisere ønskede prioriteringer i dokument om nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, og staten kan videre gi statlige planretningslinjer både for landet som helhet og for et geografisk avgrenset område, jf. plan- og bygningsloven §§ 6-3 og 6-4. I tillegg gir plan- og bygningsloven adgang til å begrense kommunens adgang til å endre deler av kommuneplanenes arealdel innen en nærmere angitt tidsramme, jf. plan- og bygningsloven § 11-18. For tilfeller hvor en kommune ønsker å flytte havnen til nye områder, gir plan- og bygningsloven medvirkningsadgang for sektormyndigheter, slik som Kystverket. I tillegg åpner plan- og bygningsloven § 3-7 for at sektormyndigheten overtar alt arbeidet med planprosessen, med unntak av å treffe endelig vedtak. Dette kan eksempelvis være aktuelt dersom flytting av havnen kan påvirke nasjonale transportbehov som går utover kommunens egne transportbehov.

Utvalgets flertall vurderer at plan- og bygningsloven gir gode virkemidler for å sikre de havnearealer som er nødvendige av nasjonale hensyn. Det pekes i denne sammenheng særlig på medvirkningsbestemmelsene i loven, og at disse også vil fungere ved siden av de andre virkemidlene som statlige sektormyndigheter kan benytte seg av for å sikre nasjonale interesser. Dette forutsetter aktiv deltakelse fra Kystverket i medvirkningen til kommunale arealplaner, og en kontinuerlig vurdering fra statlige myndigheter av om statlige planretningslinjer eller planvedtak skal iverksettes. Utvalgets flertall ser i utgangspunktet ikke behov for særlige bestemmelser i ny havne- og farvannslov om arealbeskyttelse for havneområder. Departementet slutter seg til denne vurderingen.

Utvalget vurderer at det kan være behov for særlige virkemidler for å sikre havnevirksomheten en økonomisk kapitalbase som står i forhold til betydningen av og behovet for havnen som en del av en desentralisert nasjonal havnestruktur. Utvalgets flertall mener at reglene for forvaltning av kapital bør utformes med en fleksibilitet som er tilpasset ulikhetene i havnene, og som tar hensyn til eierens behov for kontroll og styring over egen økonomi. Utvalgets flertall konkluderer med at det er behov for endring av dagens regler om havnekapital, og departementet slutter seg til dette.

Utvalgets flertall mener videre at det ikke er behov for å innskrenke kommunenes innflytelse over egen kapital, arealforvaltning og næringsutvikling i havnene slik dagens regler innebærer, og begrunner videre et mer fleksibelt regelverk med at det er svært ulik kapitalbase i havnene. I denne sammenheng mener utvalget det er viktig at dagens krav til regnskapsmessig skille mellom havnevirksomhet og annen kommunal virksomhet videreføres. Det følger av gjeldende lov § 47 at kommunale eiere av havnevirksomhet som ikke er omfattet av regnskapsloven, særlige regnskapsregler etter kommuneloven eller annen lovgivning, skal føre regnskap etter regnskapslovens hovedprinsipper. Bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil for å sikre at alle kommunale havnevirksomheter fører regnskap, også selv om den aktuelle organisasjonsformen for havnevirksomheten ikke er regnskapspliktig etter regnskapslovens regler. Aksjeselskaper og interkommunale selskaper har regnskapsplikt etter regnskapsloven. For aksjeselskap følger dette av regnskapsloven (1998) § 1-2 første ledd nr. 1. For interkommunale selskaper følger det av lov om interkommunale selskaper (1999) § 27 at slike selskap som hovedregel skal følge regnskapsloven. For kommunale foretak følger det av kommuneloven (2018) kapittel 14, jf. forskrift om budsjett mv., for kommunale foretak (2006), at det skal utarbeides særregnskap mv. for virksomheten. Det følger videre av denne forskriften § 19 nr. 2 at kommunalt foretak som driver næringsvirksomhet kan velge å følge en særregel i forskriften om at det skal føres regnskap etter bedriftsøkonomiske prinsipper, og oppstille balanse i regnskapet i samsvar med regnskapslovens regler. Alle kommuner som driver havnevirksomhet må med dette følge regler for regnskapsførsel. Kommunen kan om nødvendig organisere virksomheten i eget rettssubjekt for å sikre nødvendig avstand mellom havnenes økonomiske virksomhet og kommunal forvaltning og økonomi. Departementet slutter seg til utvalgsflertallets vurderinger.

Utvalgets flertall mener videre at skrankene for uttak og bruk av overskudd fra havnevirksomheten bør mykes opp, og mener hensynet til forsvarlig økonomiforvaltning i havnene godt kan ivaretas selv om det åpnes opp for at den kommunale eier kan ta utbytte som kan benyttes til andre formål. En forutsetning for dette er at hensynet til fortsatt forsvarlig drift og utvikling av havnen blir ivaretatt. Dette innebærer at det bør gjelde som generell regel at det bare kan tas ut midler fra havnen i den grad det er avsatt tilstrekkelige midler til havnevirksomheten. Departementet mener som utvalgsflertallet at dette kan synes unødvendig, ettersom den kommunale eieren må forventes selv å ivareta hensynet til fremtidig kapitalbehov for forsvarlig drift og utvikling, i tråd med den strategien som er lagt for virksomheten. Departementet mener imidlertid at det bør stilles krav til forsvarlig egenkapital for å legge til rette for sunn foretningsmessig drift og forsvarlig økonomisk styring av havnevirksomheten. Departementet mener at kravene til forsvarlig egenkapital som vilkår for utdeling må gjelde uavhengig av hvilken organisasjonsform som er valgt for havnen.

Utvalgets flertall foreslår videre at uttak av overskudd bare kan besluttes av virksomhetens eierorgan etter forslag fra styret. Departementet slutter seg til dette forslaget. At overskudd bare kan tas ut etter forslag fra styret, setter grenser for eierkommunens uttak fra havnevirksomhet organisert som aksjeselskap, interkommunalt selskap eller kommunalt foretak. Dersom eierorganet mener at styret bør fremme et forslag om utdeling av virksomhetens overskudd, men styret ikke mener at vilkårene for dette er oppfylt, kan det ikke deles ut utbytte. Kommunen som eier vil med andre ord ikke kunne instruere et uttak som styret mener vil være i strid med begrensningene i loven, eller er uforsvarlig av andre grunner. En annen sak er at eiers endrede strategiske planer for virksomheten, beslutning om omorganiseringer og lignende på et senere tidspunkt, kan endre grunnlaget for utdeling.

Dersom havnevirksomheten er organisert internt i kommunen uten særskilt organisasjonsform, eksempelvis i egen etat, kommer ikke regelen om at utbytte bare kan vedtas etter innstilling fra styret til anvendelse. I slike tilfeller vil ledelsen i etaten avgi innstilling til kommunestyret etter den vurdering som loven angir, og kommunestyret vil ha ansvar for å ivareta lovens hensyn tilsvarende i sitt vedtak. Kommunestyret vil imidlertid kunne fatte vedtak i strid med tilråding fra ledelsen, i motsetning til slik det vil være for kommunalt foretak, aksjeselskap og interkommunalt selskap.

Utvalgets flertallsforslag om kommunale havners kapitalforvaltning griper ikke inn i anvendelsen av kapital eller inntekter som allerede er skutt inn i interkommunale selskap eller aksjeselskap, men setter rammer for fremtidig utdeling av midler fra slik virksomhet dersom selskapene driver havnevirksomhet som definert i loven. I likhet med utvalgets flertall legger departementet til grunn at kommunen som eier selv har interesse i at det avsettes nødvendige midler til drift og utvikling av havnedriften, og at disse interessene er reflektert i strategien for virksomheten. I likhet med flertallet i utvalget, er det videre departementets syn at forslaget til bestemmelser om kapitalforvaltning samlet sett ikke griper for sterkt inn i det kommunale selvstyret. Videre vises det til at det under enhver omstendighet vil være en begrenset adgang til å ta ut utbytte dersom kommunen velger å organisere havnevirksomheten som et interkommunalt selskap eller aksjeselskap.

Utvalgets flertall har også vurdert om nedleggelse, omorganisering eller salg av havnevirksomhet bør lovreguleres særskilt. Dersom en større havnevirksomhet med flere havner ønsker å nedlegge en havn innenfor virksomheten, vil ikke lovforslaget her være til hinder for dette, så lenge ikke midlene disponeres for uttak i større grad enn vilkårene for utdeling som omtalt over. Dersom en kommunal eier ønsker å nedlegge hele havnen eller havnene de eier, vil ikke skrankene mot utdeling være til hinder for slik nedleggelse. Utvalget har her lagt til grunn at dersom en kommunal eier ikke lenger har interesse av å drive havnevirksomhet i kommunen, og en slik nedleggelse skulle være i strid med nasjonale interesser, så bør også nasjonale interesser sørge for tiltak i nærmere samråd med kommunen for å opprettholde havnen. Departementet slutter seg til disse vurderingene.

Utvalgets flertall foreslår at reglene om kapitalforvaltning gis anvendelse på havner der en eller flere kommuner gjennom eierskap, eller på annen måte, har bestemmende innflytelse over havnevirksomheten. Dette vil gjelde havner som er direkte kommunalt eiet, det vil si som er en integrert del av kommunens virksomhet, er organisert som kommunalt foretak, eller som interkommunalt samarbeid etter kommuneloven, og for havnevirksomhet organisert i selskap i den grad de er underlagt kommunal kontroll og styring, uavhengig av hva slags selskap eller foretak som er valgt. Dette er en innskrenkning i forhold til de havner som er omfattet av dagens regler om kapitalforvaltning. Som flertallet i utvalget mener departementet det ikke er gitt at ethvert kommunalt eierskap skal medføre at reglene om kapitalforvaltning får anvendelse. I og med at private havner ikke omfattes av bestemmelsene, må det trekkes en grense for hva som skal være å anse som «kommunal havn», og dermed være underlagt de særskilte kravene til forvaltning av kapital. Departementet slutter seg derfor til vurderingen om at disse bestemmelsene ikke bør gis et videre anvendelsesområde enn nødvendig.

Bakgrunnen for at reglene om kapitalforvaltning er begrenset til kommunale havner er at det er kommunale havner som er underlagt reglene om havnekapital i dag, som et resultat av bestemmelsene om havnekasse fra tidligere lovverk. Utvalgets flertall foreslår nå like regler uavhengig av historiske forhold, og uavhengig av organisasjonsform, og begrunner dette med at både eierskap og struktur i prinsippet er irrelevant for målet om å sikre en langsiktig strategi for havnevirksomheten i viktige havner, til understøttelse av lovens formål. Utvalget ser samtidig ingen grunn til at det skal være strengere kapitalforvaltningsregler og utbytteregler for havner som er en del av kommunen, enn for havner som er lagt ut i eget selskap. Utvalget anbefaler at kommunene fritt kan velge organisasjonsform for havnene, og mener følgelig at reglene for kapitalforvaltning må være de samme, uavhengig av organisasjonsform. Det er videre utvalgsflertallets syn at det vil kunne gi tilfeldige og utilsiktede utslag dersom ethvert kommunalt eierskap, eller enhver kommunal drift, skulle innebære at særreglene for kommunale havner kom til anvendelse. Utvalgets flertall har derfor kommet til at reglene om kapitalforvaltning i utgangspunktet bare skal gjelde for havnevirksomhet som er underlagt kommunal kontroll. Flertallet mener det ikke vil være tilstrekkelig å knytte vilkåret om kontroll opp til grad av eierskap, ettersom det er mulig å inngå avtaler, eller strukturere eierskapet slik at det ikke er samsvar mellom eierskap og reell innflytelse. Utvalgets flertall anbefaler derfor at vilkåret bør være knyttet opp mot reell bestemmende innflytelse på samme måte som vilkåret for konsern etter aksjelovens regler, slik dette er definert i aksjelovens § 1-3 (2), og som samsvarer med konserndefinisjonen blant annet etter selskapsloven og regnskapsloven. Bestemmelsen lyder:

Et aksjeselskap er et morselskap hvis det på grunn av avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende innflytelse over et annet selskap. Et aksjeselskap skal alltid anses å ha bestemmende innflytelse hvis selskapet:

1. eier så mange aksjer eller andeler i et annet selskap at de representerer flertallet av stemmene i det andre selskapet, eller

2. har rett til å velge eller avsette et flertall av medlemmene i det andre selskapets styre.

Vilkåret for bestemmende innflytelse blir etter dette at kommunen eller kommuner i fellesskap har kontroll over stemmeflertallet (mer enn 50 prosent) på selskapets eierforsamling, eller har kontroll over flertallet i selskapets styre. I de fleste praktiske tilfeller er de to kriteriene sammenfallende, ettersom eierandelsflertall i utgangspunktet medfører rett til å velge styret. Bestemmende innflytelse kan som nevnt oppnås enten gjennom eierskap, eller gjennom avtale. På samme måten som etter aksjeloven mener utvalgets flertall at det bør være den reelle innflytelsen som er avgjørende for om reglene om kapitalforvaltning i havnene kommer til anvendelse. Som utvalget påpeker vil dette også innebære at både direkte og indirekte kommunalt eierskap til havnevirksomheten vil være av betydning for om havnen er å anse som en kommunal havn i lovens forstand. Departementet slutter seg til vurderingene og anbefalingene fra utvalgets flertall.

For å sikre reglenes effektivitet og ivareta de hensyn og formål som havne- og farvannsloven skal fremme, må det være en kontroll med at havner ikke unntas fra reglene om kapitalforvaltning gjennom at kommunen(e) gir fra seg kommunal kontroll med havner hvor det foreligger regionale og nasjonale interesser. Det ville typisk kunne skje ved at havnevirksomheten organiseres som aksjeselskap, og kommunen deretter selger enten alle eller et flertall av aksjene. Dersom dette ville medføre at lovforslagets bestemmelser om kapitalforvaltning ikke lenger gjelder, kunne kommunen oppnå å hente ut hele verdien av havnekapitalen gjennom salg. Samtidig har utvalgets flertall lagt vekt på at det ikke skal etableres ordninger som er upraktiske eller legger unødige hindre på kommunenes forvaltning av eierskapet. Flertallet foreslår derfor at salg eller omorganisering som medfører at havnevirksomhet som har vært kommunal havn etter lovens definisjon, skal meldes til departementet, som avgjør om selskapet fortsatt skal være underlagt reglene om kapitalforvaltning. Etter utvalgsflertallets syn må departementet i denne vurderingen se hen til om havnen er av slik betydning for oppfyllelse av lovens formål at det fortsatt bør sikres mot at havnevirksomheten reduseres eller svekkes gjennom uttak av kapital. For å sikre forutsigbarhet, bør ordningen etter utvalgets syn praktiseres slik at det er mulig å få en bindende forhåndsuttalelse fra departementet, men utvalget mener det ikke er behov for å lovregulere dette. Utvalgets flertall har heller ikke funnet behov for å foreslå en tidsfrist for å melde overdragelsen, da det vil være i partenes interesse å sørge for avklaring så tidlig som mulig. Utvalgets flertall legger til grunn at bestemmelsen om kapitalforvaltning vil gjelde for virksomheten som sådan, uavhengig av overdragelsen eller omorganiseringen, inntil saken er meldt til og ferdigbehandlet av departementet. Departementet slutter seg til vurderingene og anbefalingene fra utvalgets flertall.

Bestemmelsene om kapitalforvaltning fastsetter grenser for kommunenes adgang til å disponere over midler som er knyttet til havnevirksomhet, og pålegger følgelig kommunen plikter som er underlagt tilsyn i henhold til kommuneloven (2018) kapittel 30. Dette betyr at tilsynsmyndigheten kan kontrollere at kommunen som eier, retter seg etter lovens regler om forvaltning av kapital mv., i tråd med de hensyn som ligger til grunn for bestemmelsen. Tilsynet skal utøves i henhold til kommuneloven (2018) kapittel 30.

9.7 Regulering av brukerbetaling

9.7.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet etter gjeldende havne- og farvannslov er at fastsettelse av priser for bruk av havneinfrastruktur og for havnetjenester skjer etter alminnelige privatrettslige regler. Dette følger av gjeldende lov § 42 fjerde ledd, der det fremgår at «[d]en som tilbyr havne- og transporttjenester fastsetter pris og andre forretningsvilkår».

I § 42 fjerde ledd er departementet gitt myndighet til å fastsette nærmere regler om prinsipper for prisfastsettelsen. Departementet har ikke benyttet denne forskriftshjemmelen, som ifølge lovforarbeidene skal kunne benyttes i tilfeller der markedsaktører utnytter en dominerende stilling til å ta urimelig høye priser og til å følge opp initiativer fra EU. Våren 2019 er det aktuelt å vedta forskrift om implementering av forordning (EU) 2017/352 (havneforordningen) med hjemmel blant annet i § 42 fjerde ledd.

I § 42 femte ledd er departementet gitt myndighet til å gi forskrift om publisering av bestemmelser, priser og andre opplysninger av betydning for havnebrukerne. Med hjemmel i bestemmelsen er det gitt forskrift som fastsetter at «[d]en som tilbyr havne- og transporttjenester skal utarbeide og publisere en samlet oversikt over gjeldende bestemmelser, pris og andre opplysninger som kan være av betydning for den som bruker eller oppholder seg i havnen …».

Paragraf 42 sjette ledd åpner for at kommunen kan søke departementet om tillatelse til innkreving av havneavgift i stedet for alminnelig prising av havnens tjenester. Videre kan departementet etter samme ledd gi forskrift om utforming av og innkreving av havneavgift.

9.7.2 Høringsforslaget

Lovutvalget foreslår langt på vei å videreføre gjeldende rettstilstand, jf. utvalgets forslag til § 25. Utvalget foreslår at publisering av opplysninger reguleres direkte i loven, og ikke som i dag i forskrift til loven. Lovutvalget foreslår en bestemmelse om at den som tilbyr havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur, skal publisere en oversikt over priser og andre forretningsvilkår.

I forslaget § 25 andre ledd foreslås en hjemmel for departementet til å gi forskrift om fastsettelse av vederlag for havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur, samt om klagerett og klagebehandling. Bestemmelsen gir hjemmel for gjennomføring i norsk rett av bestemmelsene om havneinfrastrukturvederlag og havnetjenestevederlag i forordning (EU) 2017/352 (havneforordningen). Forordningen har blant annet krav om gjennomsiktige, objektive og ikke-diskriminerende kriterier for differensiering av havneinfrastrukturvederlag, krav om at havnen skal informere brukerne om infrastrukturvederlagenes art og nivå, samt bestemmelser om klageadgang.

Med hjemmel i § 25 andre ledd kan departementet for øvrig, uavhengig av havneforordningen, gi bestemmelser om fastsettelse av vederlag for havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur. Som eksempel nevner lovutvalget bestemmelser om objektivitet og ikke-diskriminering. I høringsforslaget fremholdes det at det ikke er meningen at den foreslåtte bestemmelsen skal gi departementet myndighet til å gi forskrift om et bestemt nivå på vederlaget i form av minimums- eller maksimumspriser.

Ordningen etter gjeldende rett der kommunen kan søke departementet om tillatelse til å kreve havneavgifter, foreslås ikke videreført. Etter lovens ikrafttredelse søkte enkelte kommuner om tillatelse til å kreve inn havneavgift. Det ble gitt én tidsbegrenset tillatelse som nå har løpt ut. Ordningen er i praksis ikke i bruk.

Et mindretall i lovutvalget understreker at det er viktig at prisene i havnene er rettferdige og ikke høyere enn nødvendig for å dekke nødvendig drift, vedlikehold og investeringer, slik at sjøtransporten ikke svekkes sammenlignet med andre transportformer. Mindretallet påpeker viktigheten av reelle brukerkonsultasjoner, og at det etableres et klageorgan som kan behandle klager på havners fastsetting av priser. Mindretallet mener også at det, som en oppfølging av lovarbeidet, bør iverksettes en helhetlig gjennomgang av avgifter, gebyrer og vederlag for sjøtransporten.

9.7.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, blant andre Hurtigruten, Norges Rederiforbund, NHO Sjøfart, NHO Logistikk og Transport og Kystrederiene, støtter mindretallets uttalelser om prisfastsettelse og etablering av klageorgan for priser og vilkår i havnene.

NHO Sjøfart fremholder at det i dag ikke er noe effektivt regulerings- eller tilsynssystem knyttet til vederlag i havnene. I mange segmenter er det ikke konkurranse mellom havnene. Overgangen fra det tidligere systemet med et regulert avgiftsregime til vederlag på kommersielt/avtalebasert grunnlag har ikke fungert. I ytterste konsekvens må det vurderes å gå tilbake til det tidligere systemet med regulering av vederlag etter selvkost- og kostnadsansvarsprinsippet.

Nordisk Skibsrederforening og Hurtigruten viser til at havnene i mange tilfeller er i en tilnærmet monopolsituasjon, hvor brukerne ikke har annet valg enn å akseptere de vilkår og priser som tilbys. Det er derfor nødvendig å gi den enkelte bruker tilstrekkelig og reell beskyttelse mot eventuelt misbruk av monopolsituasjonen gjennom innføring av maksimalpriser eller prisprinsipper som sikrer at brukerne betaler priser som reflekterer bruken, samt opprettelse av et klageorgan for priser og vilkår i kommunale havner.

9.7.4 Departementets vurdering

Departementet mener at det bør videreføres en plikt for den som tilbyr havnetjenester eller bruk av havneinfrastruktur til publisering av opplysninger. Formålet med plikten er å ivareta transparens og oversiktlighet i markedet, noe som også tilrettelegger for konkurranse og kontroll.

Departementet er enig i at publiseringsplikten kan begrenses til pris og andre forretningsvilkår. Publiseringsplikten blir dermed noe snevrere enn under dagens regime som også omfatter opplysninger som «kan være av betydning for den som bruker eller oppholder seg i havnen, herunder bestemmelser om fartsbegrensning i sjø, orden i og bruk av farvann og havner og anløpsavgift». Etter departementets syn er det ikke behov for å videreføre en særskilt plikt om publisering av forskrifter utover det som følger av forvaltningslovens regler. Dersom det skulle bli nødvendig å pålegge publisering av opplysninger av hensyn til sikkerhet og miljø, kan dette skje med hjemmel i lovforslaget § 28.

I likhet med lovutvalget ser ikke departementet noe behov for å videreføre kommunenes mulighet til å søke om tillatelse til å kreve inn havneavgifter.

I henhold til lovforslaget § 29 andre ledd kan departementet gi forskrift om fastsettelse av vederlag for havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur, samt bestemmelser om klagerett og klagebehandling.

Intensjonen med bestemmelsen er dels å legge til rette for implementering av bestemmelsene om havneinfrastrukturvederlag og havnetjenestevederlag i forordning (EU) 2017/352 (havneforordningen) i norsk rett. Forordningen har blant annet krav om gjennomsiktige, objektive og ikke-diskriminerende kriterier for differensiering av havneinfrastrukturvederlag, krav om at havnen skal informere brukerne om infrastrukturvederlagenes art og nivå, samt bestemmelser om klageadgang. Dels gir bestemmelsen mulighet for regulering av pris utover det som følger av havneforordningen, herunder også etablering av klagerett i tilknytning til slik regulering.

Departementet understreker at prisfastsettelsen i havnene i utgangspunktet er underlagt de samme rettsregler og kontroll som annen prising i næringslivet. Det vil ikke være noe forbud mot for eksempel å innrømme rabatter, eller at det inngås individuelle avtaler om vederlag eller liknende, så lenge dette er i tråd med de alminnelige konkurranse- og prisrettslige regler. Som lovutvalget viser til i høringsnotatet, finnes det flere privatrettslige bestemmelser som retter seg mot urimelige priser og diskriminerende prising.

Urimelige priser kan etter forholdene rammes av pristiltaksloven (1993) § 2 som fastslår at det er «forbudt å ta, kreve eller avtale priser som er urimelige». Videre kan urimelige priser rammes av avtaleloven (1918) § 36. Etter avtaleloven § 36 kan en avtale «helt eller delvis settes til side eller endres for så vidt det ville virke urimelig eller være i strid med god forretningsskikk å gjøre den gjeldende». For så vidt gjelder kommunale havner, vil også den ulovfestede forvaltningsrettslige læren om myndighetsmisbruk etter forholdene kunne komme til anvendelse. Endelig kan urimelige priser etter forholdene fanges opp av konkurranseloven (2004) § 11 om foretaks utilbørlige utnyttelse av dominerende stilling. Terskelen for å konstatere urimelig pris er generelt høy, uansett rettsgrunnlag.

En slik bransjespesifikk regulering som det åpnes for i § 29 andre ledd er uvanlig. Departementet mener imidlertid at det er hensiktsmessig at staten beholder en adgang til å gi nærmere regler om vederlag for havnetjenester og bruk av havneinfrastruktur gjennom forskrift. Det vises til at flere høringsinstanser har uttrykt bekymring vedrørende prisfastsettelsen i havnene og de eksisterende håndhevingsmekanismene ved tvister om pris. Gjennom en forskriftshjemmel kan departementet regulere prisfastsettelsen i tilfeller der aktører har en dominerende eller monopollignende stilling i et marked. Det vil i slike tilfeller også måtte vurderes om den aktuelle havnen er aktiv i ulike relevante markeder for skipsanløp med tanke på reguleringens saklige virkeområde. En havn kan ha en dominerende stilling i ett marked og være konkurranseutsatt i et annet. Det vil være lite aktuelt å fastsette maksimumspriser i form av konkrete beløp. Regulering av prinsipper for prisfastsettelsen er mer nærliggende, for eksempel prinsipper om at prisene ikke skal være høyere enn nødvendig for å dekke drift, vedlikehold og investeringer, samt rimelig fortjeneste.

Forskrifter om prisfastsettelsen vil kunne håndheves av en tilsynsmyndighet som eventuelt utpekes etter lovforslaget § 37. Tvister kan videre bringes inn for de alminnelige domstolene. Det legges imidlertid også opp til at det kan etableres en egen klagerett og klagemekanisme i tilknytning til forskrifter om prisfastsettelse, jf. lovforslaget § 29 andre ledd siste punktum. En slik klagerett vil gi brukerne en styrket stilling med hensyn til å få avklart hvorvidt prisene i en havn er lovlige.