1 Proposisjonens hovedinnhold

Barne- og likestillingsdepartementet legger med dette fram proposisjon med forslag til lov om gjeldsinformasjon ved kredittvurdering av privatpersoner (gjeldsinformasjonsloven). Formålet med lovforslaget er å legge til rette for at banker og andre kredittytere kan skaffe seg bedre oversikt over omfanget av forbrukskreditter hos kunder som søker om lån og kreditt. Dette vil gi grunnlag for bedre og mer fullstendige kredittvurderinger, noe som vil bidra til å begrense gjeldsproblemene i private hushold.

Lovforslaget går ut på at private aktører gis adgang til å etablere egne foretak (gjeldsinformasjonsforetak), som kan formidle gjeldsopplysninger mellom banker og andre kredittytere til bruk ved kredittvurdering. Slike foretak må både ha tillatelse fra det offentlige og stå under offentlig tilsyn. Det åpnes i første omgang for formidling av opplysninger om forbrukskreditter, jf. at lovforslaget definerer «gjeldsopplysning» som «opplysning om en enkeltpersons gjeld eller ubenyttet kredittramme, som ikke er sikret ved registrert panterett i formuesgode som tilhører vedkommende». Bakgrunnen for at ordningen er begrenset til forbrukskreditter er både at denne kredittypen er en dominerende årsak til gjeldsproblemene i private hushold i dag, samt at det ikke finnes noe annet register over slike kreditter. Dersom erfaringene med den foreslåtte ordningen er gode, vil andre kredittyper, som for eksempel boliglån, kunne inntas senere. Etter departementets vurdering vil dette først kunne være aktuelt etter at ordningen med usikret kreditt er prøvd ut en tid og det viser seg å være behov for også å omfatte pantesikret gjeld. Departementet foreslår derfor at det fastsettes en egen forskriftshjemmel som åpner for at det senere kan inntas pantesikret gjeld. Det foreslås videre at finansforetakene skal ha plikt til å gjøre gjeldsopplysninger tilgjengelige for gjeldsinformasjonsforetak med konsesjon. For at ikke dette kravet skal komme i konflikt med lovbestemt taushetsplikt, inneholder lovutkastet forslag til endringer i finansforetakslovens bestemmelser om adgang til utlevering av kundeopplysninger. Det vil i tillegg bli utarbeidet forskrift til personvernlovgivningen som åpner for at gjeldsopplysninger kan brukes i kredittopplysningsvirksomhet, noe gjeldende regelverk ikke åpner for.

Forslaget som ble sendt på høring, la opp til etablering av foretak som skulle innhente og lagre gjeldsopplysninger i egne databaser for videre distribusjon til kredittytere. Departementet har imidlertid mottatt høringsinnspill hvor det pekes på at det også bør gis adgang til å etablere andre løsninger enn tradisjonelle dataregistre. Det er derfor viktig at lovteksten i størst mulig grad gir konsesjonshaverne mulighet til å velge den teknologiske løsningen som til enhver tid fremstår som den mest hensiktsmessige. Det har i denne sammenheng blitt vist til at lovens formål også kan oppnås gjennom etablering av en portalbasert spørretjeneste uten at gjeldsopplysningene tas ut av finansforetakene. Sammenlignet med tradisjonelle registerløsninger vil en portalbasert spørretjeneste kunne gi en rekke fordeler blant annet kostnadsmessig, ved at den kan bygges på allerede eksisterende infrastruktur. Siden det ikke vil være nødvendig å registrere gjeldsopplysningene på nytt utenfor finansforetakenes systemer vil løsningen også ivareta personvernhensyn på en god måte. I stedet gjøres oppslag direkte mot finansforetakenes egne, og til enhver tid ajourholdte, databaser ved hver forespørsel om utlevering av gjeldsopplysninger.

Departementet er enig i at lovteksten bør ha fleksibilitet, og har foretatt de nødvendige tilpasninger i lovforslaget slik at også andre tekniske løsninger enn dataregistre kan velges. Dette medfører også forslag om enkelte endringer i begrepsbruken, slik at «gjeldsregisterloven» endres til gjeldsinformasjonsloven og «gjeldsregister» eller «gjeldsregisterforetak» endres til gjeldsinformasjonsforetak. Videre er det foretatt enkelte tilpasninger i den foreslåtte lovteksten for å åpne for at opplysningene i en portalbasert spørretjeneste skal kunne tilgjengeliggjøres uten at de lagres i en database.

Hovedgrunnlaget for kredittvurderingen er i mange tilfeller en såkalt kredittscore utarbeidet av et kredittopplysningsforetak eller av kredittyter selv. En kredittscore er en erfaringsbasert beregning (prediksjon) av sannsynligheten for fremtidig mislighold på grunnlag av opplysninger om lånekundens alder, inntekt, bosted mv. En kredittscore legger til rette for at kredittvurderingen kan skje ved en automatisert prosess, noe som blir stadig vanligere ved kjøpekreditter og enkelte andre kredittyper. Det er derfor viktig at et system for bruk av gjeldsinformasjon ved kredittvurdering også har innvirkning på slike kredittvurderinger. Dette kan skje ved at kredittyter bruker gjeldsopplysninger ved fastleggelsen av sin kredittpolicy, samt at gjeldsopplysninger etter hvert kan benyttes til å utvikle mer presise kredittscorer. Lovforslaget åpner for begge disse løsningene.

Den nærmere bakgrunnen for lovforslaget er omtalt i kapittel 2. Her redegjøres for historikken omkring etablering av en ordning med gjeldsregistrering, høringen som ligger til grunn for forslaget, samt de to foregående høringssakene fra henholdsvis 2008 og 2012. Videre i kapittelet omtales forbrukskredittens betydning for gjeldsproblemene i private hushold og behovet for bruk av gjeldsopplysninger i forbindelse med kredittvurderinger.

I kapittel 3 beskrives tilsvarende ordninger i de øvrige nordiske landene samt i enkelte EU-land. Den svenske ordningen, «Upplysningscentralen» er særlig omtalt, siden den har betydelige likhetstrekk med forslaget i proposisjonen her. Også dette foretaket drives av private, etter tillatelse fra svenske myndigheter.

Kapittel 4 omtaler forslaget til ny lov om gjeldsinformasjon ved kredittvurdering av privatpersoner. Etter forslaget skal kun foretak som gis tillatelse fra departementet kunne drive med gjeldsinformasjonsvirksomhet. Innledningsvis beskrives konsesjonsordningen, og de krav som etter forslaget stilles til gjeldsopplysingsforetak. Det er herunder gjort en vurdering av om ordningen reiser problemer i forhold til etableringsretten og reglene om fri bevegelse av tjenester, som følger av EØS-avtalen. Gjeldsinformasjonsloven legger opp til at samtlige finansforetak som yter forbrukskreditt skal ha plikt til å rapportere eller tilgjengeliggjøre informasjon om all slik gjeld til gjeldsinformasjonsforetak. Avslutningsvis i kapittel 4 drøftes blant annet det viktige spørsmålet om hvem som kan få tilgang til gjeldsopplysningene fra et gjeldsinformasjonsforetak. Et sentralt prinsipp er her at tilgangen bør begrenses i størst mulig grad for å motvirke risikoen for at opplysninger skal komme på avveie, bli koplet mot andre opplysninger eller bli misbrukt på noen måte. Etter forslaget skal kun nærmere definerte kredittytere, kredittopplysningsforetak, samt visse offentlige etater i forbindelse med tilsyn, overvåkning og utarbeidelse av statistikk, ha tilgang til opplysninger fra et gjeldsinformasjonsforetak.

I kapittel 5 drøftes personvernmessige spørsmål som gjeldsinformasjonsvirksomhet reiser. Særlig vekt er her lagt på om tiltaket er forholdsmessig med hensyn til de personverninngrep det medfører sett i forhold til de samfunnsinteresser som skal vernes. Det er også gjort en vurdering av om det finnes andre, personvernmessige mindre inngripende tiltak som kan realisere samme formål. Det konkluderes med at tiltaket er forsvarlig sett fra et personvernsynspunkt. Det er særlig lagt vekt på at det er tale om opplysninger av moderat følsomhetsgrad, at registrering og utlevering av gjeldsopplysninger kan skje på en sikker måte, samt at risikoen for misbruk, kopling eller spredning til uvedkommende er liten. Departementet kan heller ikke se at tiltaket er i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 8.

I kapitlene 6 til 8 omtales de bestemmelser som foreslås om tilsyn, taushetsplikt og straff. Lovforslaget legger opp til at Finanstilsynet skal føre tilsyn med gjeldsinformasjonsforetak. I tillegg vil Datatilsynet som personvernmyndighet på vanlig måte føre tilsyn med at virksomheten følger personopplysningsloven mv.

I kapittel 9 beskrives de vurderinger som er gjort med hensyn til mulige alternative tiltak. Blant alternativene som er vurdert, er strengere regler for markedsføring av forbrukskreditt, strengere krav til kredittvurdering, samt tak på renter for visse typer kreditt. Det konkluderes med at dette er tiltak som på ulike måter også kan bidra til å motvirke gjeldsproblemer som følge av forbrukskreditter, men at ingen av dem kan erstatte tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger til bruk ved kredittvurdering. Økonomiske og administrative konsekvenser er behandlet i kapittel 10.