9 Utredning av alternative tiltak

9.1 Høringsutkastet

I høringsutkastet gjennomgikk departementet ulike alternativer til gjeldsregistrering. Det ble konkludert med at de vurderte tiltakene i større eller mindre grad kunne være gode supplementer til en ordning med registering av gjeld, men at ingen av dem var tilfredsstillende erstatninger.

9.2 Høringsinstansenes syn

9.2.1 Alternativer til gjeldsregistrering

De fleste høringsinstansene har uttalt seg om alternativer til gjeldsregistrering. En rekke høringsinstanser fra ulike sektorer uttrykker et behov for ytterligere tiltak som kan bidra til at færre husholdninger får gjeldsproblemer, og at kredittvurderingene blir mer presise. Dette gjelder Actis-Rusfeltets samarbeidsorgan, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Fylkesmannen i Østfold, Gjeldsoffer-Alliansen, Huseiernes Landsforbund, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussformidlingen, Namsfogden i Oslo, Namsfogden i Stavanger, Norges Bank, Norges Eiendomsmeglerforbund, Spillavhengighet-Norge, Velferdsforskningsinstituttet NOVA og Vest politidistrikt. Namsfogden i Stavanger mener høringsutkastets forslag til gjeldsregister ikke utgjør et tilstrekkelig tiltak til å avhjelpe gjeldssituasjonen i samfunnet.

Det gis bred støtte til tiltak som rentetak på forbrukslån og begrensninger i markedsføringen av forbrukskreditt. Ingen av høringsinstansene vurderer dette som alternativer til gjeldsregisterloven. Flere uttrykker i stedet støtte til departements vurdering om at dette heller kan være supplementer til gjeldsregisterordningen. Blant annet uttaler Forbrukerrådet at gjeldsregister på flere områder vil ha en begrenset effekt og at det derfor vil være nødvendig å vurdere parallelle tiltak for å forhindre aggressiv markedsføring og salg av kreditt.

Flere interesseorganisasjoner og rettshjelptiltak stiller også spørsmål ved hvilken effekt gjeldsregisterloven vil ha for utlånere som uansett vil akseptere en høy risiko for betalingsmislighold fra kunden. Blant annet viser Huseiernes Landsforbund til at det vil være opp til den enkelte kredittyter å vurdere hvilken vekt som skal legges på gjeldsopplysningene, og de mener at dette kan tyde på at et gjeldsregister i seg selv har liten verdi når det gjelder å verne svakerestilte mot lånehaier. Forbrukerombudet mener dagens praksis med å yte forbrukskreditt utelukkende basert på en forenklet kredittvurdering er problematisk. De anbefaler at det i tillegg til å innføre gjeldsregister, utredes om det etter gjeldende EU-regelverk er adgang til å stille strengere krav til kredittvurderingen enn det som praktiseres i norsk rett i dag. Dette kan skje gjennom å pålegge finansforetakene å innhente opplysninger fra gjeldsregistrene som en del av kredittvurderingen. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Jussformidlingen mener også at det bør stilles krav om grundigere kredittvurderinger, og Jussformidlingen foreslår konkret at det innføres en plikt til å benytte gjeldsopplysninger i kredittvurderingene eller en skjerpet forsvarlighetsnorm for kredittytere som kan bli sanksjonert. Forslaget om å kreve at gjeldsopplysningene blir benyttet i kredittvurderinger blir også trukket frem av Forbrukerrådet, som anbefaler at det både innføres en plikt for kredittytere til å konsultere gjeldsregistrene, og respektere eller vektlegge informasjonen fra registrene. Forbrukerrådet legger til at det kan bestemmes i forskrift at gjeldsregisterloven skal evalueres etter ett års virketid, og at det i forbindelse med en slik evaluering kan vurderes å innføre en konsultasjonsplikt og en plikt til å vektlegge resultatene fra konsultasjonen.

Kredittopplysningsforetaket Experian anbefaler at det innføres en plikt til å benytte gjeldsopplysninger i kredittvurderingen. De mener at lovens formål neppe blir realisert godt nok uten dette. De viser til at en kredittscore som tar høyde for gjeldsopplysninger ikke nødvendigvis synliggjør for kredittyteren at personen har høy opplåning.

Forskningsinstituttet NOVA påpeker også at det ikke er foreslått noen frarådningsplikt for utlånerne, til forskjell fra boliglånsforskriften. De ber departementet overveie om en slik plikt bør inn i gjeldsregisterloven eller den tilhørende forskriften.

9.3 Departementets vurderinger

9.3.1 Alternativer til gjeldsregistrering

9.3.1.1 Obligatorisk fremleggelse av selvangivelse

Det har vært fremholdt at gjeldsregistrering ikke vil være nødvendig dersom det innføres et krav om obligatorisk fremleggelse av selvangivelse ved all kredittgivning, fordi selvangivelsen allerede inneholder en fullstendig oversikt over gjeld. Et vesentlig problem ved dette er imidlertid at de aktuelle opplysningene lett kan være foreldet, slik at det ikke er sikkert at de gir et riktig bilde av gjeldsomfanget på søknadstidspunktet. Opplysningene kan i verste fall være opp mot atten måneder gamle. Ved den maskinelle prosessen som kredittvurdering for forbrukslån i stor grad bygger på, er det heller ikke praktisk mulig med en manuell behandling av selvangivelser.

9.3.1.2 Strengere markedsføringsregler

Strengere regulering av kredittmarkedsføring kan føre til at færre personer fristes til å ta opp kreditt, og det kan således være et bidrag til å redusere det samlede omfanget av forbrukskreditt. Tiltaket vil imidlertid ikke ha noen innvirkning på finansforetakenes vurdering av hvem som bør få lån. En eventuell regulering av markedsføring vil derfor ikke ha noen effekt på utlånspraksis, slik som tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger til bruk ved kredittvurdering vil ha. Departementet mener derfor at regulering av markedsføring eventuelt må inngå som et supplement til registrering av gjeldsopplysninger, og ikke som et alternativt tiltak.

9.3.1.3 Strengere krav til kredittvurdering

Et mulig alternativ til gjeldsinformasjonsforetak kunne være at kredittyterne ble pålagt å foreta bedre kredittvurderinger, herunder at det alltid skal spørres om eksisterende gjeld, også ved søknad om småkreditter og kredittkort. Mange har imidlertid ikke full oversikt over sin gjeldssituasjon eller velger å la være å opplyse om all gjeld. En annen utfordring ved å basere vurderingen på at lånesøkeren selv opplyser om eksisterende gjeld, er at stadig mer av kredittvurderingen skjer ved en maskinell prosess, kun basert på informasjon fra tilgjengelige registre. Regler om strengere kredittvurdering kan derfor ikke være et godt alternativ til tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger eller gjeldsregistrering.

9.3.1.4 Rentetak

Det har også blitt foreslått å begrense gjeldsproblemene i husholdningene ved å innføre grenser for hvor høy rente som kan kreves for forbrukskreditt. En rekke land har innført regler om dette, særlig for å begrense utbredelsen av de aller dyreste og kortsiktige lånene, hvor den effektive renten kan bli svært høy. Finland har for tiden et tak på noe over 50 prosent, mens det i Sverige er foreslått 40 prosent. I Frankrike ligger grensen på ca. 15 prosent og i Nederland på ca. 20 prosent. Et rentetak på forbrukskreditt ville naturlig nok i prinsippet ha fremtvunget strengere kredittvurderinger, fordi det ville svekket finansforetakenes bæreevne for tap. Samtidig ville tilbudet av kjøpekreditter kunne blitt redusert, særlig overfor personer med svak økonomi. Det kan også tenkes en rekke andre virkninger. Spørsmålet må etter departementets syn eventuelt utredes nærmere før det vurderes innført.

På bakgrunn av en høringsuttalelse fra Huseiernes landsforbund nevner departementet at opphevelsen av ågerbestemmelsen i straffeloven ikke innebærer at åger nå er tillatt. Åger vil si ulovlige eller urimelig høye renter på lån av penger. Bakgrunnen for opphevelsen var at bestemmelsen ble ansett å ha mest historisk interesse, ettersom det straffesanksjonerte forbudet mot urimelige priser i pristiltaksloven ble antatt å gi tilstrekkelig vern mot ågerforbrytelsene. Etter pristiltaksloven § 2 er det forbudt å ta, kreve eller avtale priser som er urimelige. Heller ikke må det kreves, avtales eller opprettholdes forretningsvilkår som virker urimelig overfor den annen part eller som åpenbart er i strid med allmenne interesser.

9.3.1.5 Strengere kredittvurderingsplikt

Departementet har vurdert om en skjerping av regelverket omkring kredittyternes plikt til å kredittvurdere og eventuelt avslå kredittsøknader kan være et alternativ til å etablere gjeldsregistre eller alternative tjenester for tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger. Etter gjeldende rett plikter kredittforetakene å foreta en kredittvurdering av alle lånekunder, også i forbindelse med kjøpekreditter og andre mindre engasjementer, jf. finansavtaleloven § 46 b første ledd. Ved kredittvurdering av kunder som søker boliglån er det en presiserende bestemmelse i boliglånsforskriften, hvor kredittyter skal foreta en relativt inngående undersøkelse og eventuelt avslå søknaden dersom søkerens betjeningsevne ikke er tilstrekkelig. For søknader om forbrukskreditter er det, i motsetning til i enkelte andre land, ingen avslagsplikt i Norge. Et mulig alternativ kunne være å innføre avslagsplikt på forbrukskredittområdet med de samme sanksjoner som ved brudd på frarådningsplikt, jf. finansavtaleloven § 47. Men heller ikke et slikt tiltak kan erstatte kunnskap om eksisterende gjeldsforpliktelser. Tiltaket er derfor bare egnet som et eventuelt supplement til den foreslåtte gjeldsinformasjonsloven.