4 Forslag til gjeldsinformasjonslov

4.1 Oversikt over lovforslaget

Departementet har vurdert hvordan en velfungerende og betryggende ordning med registrering og tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger i privat regi mest hensiktsmessig kan etableres. Departementet har kommet til at slik virksomhet bare bør kunne drives etter offentlig tillatelse og under offentlig tilsyn. Offentlig tilsyn og en viss grad av regulering vil etter departementets syn skape tillit blant de som skal registreres, hos finansforetakene som skal gi fra seg kundeopplysninger, samt i samfunnet ellers. Departementet mener at enkelte grunnleggende krav til etablering og drift av foretak som skal drive med gjeldsinformasjon bør lovreguleres, men at det for øvrig bør være stor frihet til å bestemme innretning og driftsformer mv. Det er viktig at foretakene til enhver tid kan velge de løsninger som både kostnadsmessig og praktisk er mest hensiktsmessige, og at teknologiske nyvinninger kan utnyttes etter hvert som disse kommer. Departementet foreslår derfor at ordlyden i loven blir utformet slik at den også åpner for portalbaserte spørretjenester samt eventuelle andre tekniske løsninger, i tillegg til mer tradisjonelle dataregistre, jf. nærmere punkt 4.2.

Departementet går på denne bakgrunn inn for at det etableres en egen lov om gjeldsinformasjon med tittelen «lov om gjeldsinformasjon ved kredittvurdering av privatpersoner («gjeldsinformasjonsloven»). Formålet med loven vil være å legge til rette for et sikkert, ordnet og effektivt system for tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger for å bidra til sikrere og mer presise kredittvurderinger. Gjeldsinformasjonsvirksomhet må etableres i egne foretak som trenger konsesjon fra departementet. Det foreslås innført en lovfestet plikt for finansforetakene til å utlevere eller på annen måte tilgjengeliggjøre gjeldsopplysninger til slike foretak. Detaljerte regler om utlevering, oppdatering og sletting av gjeldsopplysningene, samt flere andre forhold, foreslås gitt i forskrift til gjeldsinformasjonsloven. Videre skal gjeldsinformasjonsforetak etter forslaget kunne kreve vederlag for å utlevere gjeldsopplysninger. For å sikre et rimelig prisnivå på slike vederlag, foreslås det en hjemmel i loven til å gi forskrift om vederlag, og herunder om prisfastsetting og kostnadsbelastning for tjenester som ytes av gjeldsinformasjonsforetak. Lovforslaget har også egne regler om tilsyn, taushetsplikt og om straffereaksjoner.

4.2 Gjeldsinformasjonsforetak kan ha ulike tekniske innretninger

4.2.1 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsnotatet en ordning som forutsatte at gjeldsopplysningene skulle hentes ut av finansforetakene og registreres på nytt i et eget register hos gjeldsregisterforetaket. Det ble også foreslått en plikt for gjeldsregisterforetak til å registrere gjeldsopplysninger ved mottak av slike opplysninger fra de rapporteringspliktige. Videre ble det gitt en enkel beskrivelse av Altinn-portalens funksjonalitet og kort drøftet hvordan denne kunne tenkes brukt til utveksling av gjeldsopplysninger, jf. høringsnotatet punkt 9.2. Andre tekniske eller organisatoriske løsninger enn bruk av dataregister, herunder en portalbasert spørretjeneste, ble ikke omtalt, men det ble understreket at regelverket ikke burde hindre at andre løsninger, herunder eventuelle teknologiske nyvinninger, kunne tas i bruk.

4.2.2 Høringsinstansenes syn på alternative løsninger

Seks høringsinstanser har uttalt seg om tekniske forhold eller alternative former for gjeldsregistrering. Finans Norge og Finansieringsselskapenes Forening har i sin høringsuttalelse understreket viktigheten av at lovteksten gjøres teknologinøytral, slik at konsesjonsinnehavere kan velge å tilby alternative gjeldsopplysningstjenester til et tradisjonelt register (database). Dette er også utdypet i senere brev fra Finans Norge til Barne- og likestillingsdepartementet. Finans Norge viser til at teknologi utvikler seg raskt og kontinuerlig, og at lovteksten ikke bør gi fortrinnsrett til en bestemt teknologisk løsning eller driftsform. Konsesjonshavers mulighet til å velge den teknologiske løsningen som til enhver tid best oppfyller kravene til informasjon, responstider, driftsstabilitet, personvern, datasikkerhet og kostnader bør ikke være betinget av lovendringer. Det bør være opp til konsesjonsmyndigheten gjennom tildeling av konsesjon og oppstilling av konsesjonsvilkår, samt konsesjonshavers etterlevelse av regelverk og konsesjonsvilkår, å sikre at faktisk løsning tilfredsstiller de formål og krav som er oppstilt i lov og forskrift. Finans Norge ser for eksempel for seg en spørretjeneste/portal, hvor spørringen legges opp som en to-trinns prosess. I første omgang sendes en forespørsel fra portalen til finansforetakene med spørsmål om hvilke foretak kunden har usikret kreditt hos. Deretter gjennomføres spørring kun til aktuelle foretak om saldo på usikret kreditt. På den måten sikres at andre foretak ikke kan fange opp signaler om at bestemte personer søker kreditt.

Finans Norge mener at en spørretjeneste/portal kan gi viktige fordeler sammenlignet med en tradisjonell registerløsning. For det første vil en spørretjeneste/portal kunne bygge på allerede eksisterende infrastruktur, og etableres og drives med relativt lave kostnader, noe som er tidseffektivt og kostnadsbesparende. For det andre vil det kunne gjøres oppslag mot finansforetakenes egne ajourholdte databaser ved hver forespørsel. Det er følgelig unødvendig å lage et nytt register som inneholder personopplysninger eller dublerer personopplysninger som allerede ligger i finansforetakenes systemer. Datakvaliteten blir da uavhengig av valgt oppdateringsfrekvens for gjeldsregisteret. Oppdateringsfrekvensen er helt sentral for å kunne motvirke bevisst misbruk av mulighetene til opptak av forbruksgjeld ved å søke og få innvilget kreditt hos flere finansforetak over et kortere tidsrom. Sist nevnes at personvernet styrkes, ved at all informasjon som innhentes gjennom portalen slettes straks søket er gjennomført og spørrende foretak har mottatt opplysningene. Spørretjenesten/portalen innebærer også en forenkling av en rekke andre personvernproblemstillinger, f.eks. behandlingsgrunnlag og sletting. Finans Norge kan ikke se at en portalbasert løsning har svakheter sammenlignet med en tradisjonell databaseløsning i forhold til tilgang på historikk, ettersom portalen uansett ikke kan oppbevare historiske opplysninger om låntakerne. Det pekes videre på at også en portal vil ivareta strenge krav til data- og personvernsikkerhet gjennom krav til autentisering ved pålogging og bruk, samt ved utlevering av informasjon og utsendelse av gjenpartsbrev. Organisasjonens medlemsbedrifter vil også legge stor vekt på kravene til responstid og driftsstabilitet da informasjon fra et gjeldsregister vil inngå som et sentralt element i disse medlemsbedriftenes egne kredittvurderingsprosesser.

En liknende tilnærming blir skissert av Brønnøysundregistrene, som ser positivt på at det er vurdert alternative løsninger til et register. Denne høringsinstansen presiserer at Altinn kan brukes for innrapportering av informasjon til et register. Det uttales at funksjonaliteten som Altinn tilbyr i dag legger til rette for en konseptuelt annen tilnærming: Med en lovbasert rett til innhenting av informasjon om usikrede gjeldsforhold kan långiver rette en forespørsel til finansforetakene om en kunde. Finansforetakene svarer med informasjon kun om denne kunden, slik at informasjonen ikke lagres i et register som må oppdateres. De mener derfor at informasjonen kan skaffes til veie «on demand», det vil si oppdatert og begrenset til personen det gjelder.

EnterCard foretrekker en modell med et offentlig register, som kan kombineres med Altinns tekniske struktur og tilrettelegge for online registrering i sanntid. EnterCard mener dette vil skape en sømløs og enkel modell.

Bisnode uttaler generelt at det må etableres tekniske løsninger for at registrering og utlevering av gjeldsopplysninger skal kunne foregå på en smidig måte og i tilnærmet realtid. I tillegg vurderer de at det kan bli omfattende og teknisk krevende for de som skal levere inn, samt motta informasjon og registrere denne. Bisnode er derfor opptatt av at regelverket tilrettelegger, forenkler og sikrer dette i størst mulig utstrekning, slik at praktiske forhold ikke ødelegger for registerets kvantitet og kvalitet.

I høringsuttalelsen til Virke Inkasso vises det til at det pågår et arbeid i Brønnøysundregistrene om nye digitale tjenester mellom privat og offentlig sektor for å forenkle utveksling av informasjon og tilpasse tjenesten til brukerens behov.

4.2.3 Departementets vurdering

I rapporten «Alternative modeller for registrering av usikret forbrukskreditt til bruk ved kredittvurdering» av 28. april 2012, drøftes flere ulike modeller for registrering av gjeld. Et hovedskille går mellom ordninger drevet av det offentlige, og private løsninger. Den private løsningen som var på høring gikk ut på at bransjen skulle gis adgang til å etablere ordninger for gjeldsregistrering av eget tiltak. Dette var en «minimumsløsning» som kun ville kreve opphevelse av finansforetakenes taushetsplikt og en adgang til å bruke gjeldsopplysninger i kredittopplysningsvirksomhet. Da ville bransjen selv, innenfor rammene av øvrig lovverk, kunne bestemme ordningens organisering og innretning.

Slik departementet ser det, må imidlertid ikke en ordning med gjeldsinformasjon nødvendigvis drives av det offentlige. Det vises her til at kredittopplysning mv., i lang tid har vært drevet av private aktører, og at erfaringene med dette er gode.

Departementet ser imidlertid behov for at virksomhet med gjeldsinformasjon underlegges en viss offentlig kontroll og styring, og går etter dette inn for en privat modell hvoretter gjeldsinformasjon bare kan drives i egne foretak og etter offentlig tillatelse. Etter forslaget kan slike foretak opprette egne databaser med gjeldsopplysninger, eller finne andre løsninger som muliggjør innhenting og videredistribusjon av gjeldsopplysninger på en sikker og effektiv måte. Dette kan være at foretaket administrerer en spørreportal, slik som foreslått av Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening, eller en løsning hvor utvekslingen av gjeldsopplysninger er basert på ny teknologi som ennå ikke er kjent. Valg av løsning vil det imidlertid være opp til bransjen selv å vurdere. Enkelte høringsinstanser har fremholdt at Altinn-portalen kan brukes til informasjonsinnhenting, slik at man slipper å lagre gjeldsopplysningene. Det er imidlertid opplyst fra Nærings- og fiskeridepartementet at dette ikke er et tilgjengelig alternativ ved en privat modell for gjeldsregistrering.

Nærmere detaljer omkring tilgjengeliggjøring og utlevering av gjeldsopplysninger kan mest hensiktsmessig gis i forskrift. Departementet foreslår flere forskriftshjemler til bestemmelsene i kapittel 3 om mottak og utlevering av gjeldsopplysninger, i overenstemmelse med dette.

4.3 Vilkår for å drive gjeldsinformasjonsforetak, konsesjonskrav

4.3.1 Innledning

Departementet foreslår at gjeldsinformasjonsvirksomhet, enten den er organisert som et dataregister, en portalløsning eller på annen måte, bare skal kunne drives i eget foretak, og etter særskilt tillatelse (konsesjon) fra Barne- og likestillingsdepartementet. De nærmere konsesjonsvilkårene er inntatt i lovutkastet kapittel 2. Departementet har funnet det nødvendig å stille krav om konsesjon for å sikre at driften av gjeldsinformasjonsforetak og forvaltningen av gjeldsopplysninger kan skje på en mest mulig effektiv og sikker måte. Konsesjonskravet vil bidra til å sikre at også forhold utenfor personvernmyndighetenes ansvarsområde blir best mulig ivaretatt. Hensett til opplysningenes karakter og mengde, legger departementet til grunn at krav om konsesjon vil bidra til å minske faren for misbruk, kopling eller spredning av opplysningene til uvedkommende, og derved begrense de personvernmessige betenkelighetene ved etableringen av gjeldsinformasjonssordningen.

4.3.2 Kravet om konsesjon

4.3.2.1 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsnotatet en privat løsning for gjeldsregistrering med krav om opprettelse av foretak med konsesjon fra Barne- og likestillingsdepartementet. Kravet om konsesjon ble i hovedsak begrunnet med nødvendigheten av å kunne kontrollere at gjeldsopplysninger behandles forsvarlig og at driften av foretakene skjer i overenstemmelse med lover og regler på området. Ordningen som ble foreslått ga ikke enerett til å drive gjeldsregisterforetak, og åpnet dermed for at det kunne komme flere registre, også registre som drives fra utlandet. Konsesjonskravene ble foreslått inntatt i loven, jf. høringsutkastet, § 2-1.

4.3.2.2 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene har opplyst at de mener et gjeldsregister i offentlig regi ville vært en bedre løsning enn gjeldsregistre i privat regi. De høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om konsesjon fra Barne- og likestillingsdepartementet for å drive gjeldsregister, støtter forslaget eller er positive til det. Dette gjelder Eiendom Norge, Forbrukerombudet og Virke Inkasso. Eiendom Norge skriver at et privat register med krav om konsesjon for gjeldsregisterforetak er en fornuftig innretning av et gjeldsregister sett i lys av at det er personsensitive data som skal behandles. Forbrukerombudet mener krav til konsesjon og myndighetstilsyn er et absolutt minimum for gjeldsregister i privat regi. De støtter departementets vurdering av at ordningen ivaretar tvingende allmenne hensyn, og både er egnet og nødvendig. Virke Inkasso uttaler på generelt grunnlag at lovforslaget har imøtekommet eventuelle bekymringer om krenkelser av personvernet ved å underlegge gjeldsregistre streng statlig kontroll.

Flere av høringsinstansene er imidlertid kritiske til at forslaget åpner for at gjeldsregister også kan drives av utenlandske foretak. Vest politidistrikt mener det særlig er betenkelig at utenlandske aktører kan eie og drive en database når den skal inneholde personsensitiv informasjon om en betydelig del av befolkningen og dessuten vil utgjøre en vesentlig del av den finansielle infrastrukturen. Etter deres oppfatning burde departementet i høringsnotatet ha drøftet de sikkerhetsmessige utfordringene med at driften kan styres av selskaper som direkte eller indirekte er kontrollert av en fremmed stat. På dette grunnlag stiller også Jussformidlingen seg negative til foretaksmodellen. De mener det vil vanskeliggjøre tilsyn og bidra til mindre tillit til ordningen hos befolkningen dersom det åpnes for at utenlandske selskaper skal kunne tilby gjeldsregistertjenester i Norge.

Det er bred enighet blant høringsinstansene om at det kun bør opprettes ett gjeldsregister. Høringsinstansenes begrunnelser på dette punkt kan oppsummeres gjennom Husbankens høringssvar:

«Etter vår oppfatning bør det bare være ett register. Det vil bli mest kostnadseffektivt for samfunnet. Husbanken bemerker at personvernhensyn også taler mot at det blir etablert flere registre. Vi antar at risikoen for spredning av opplysninger til uvedkommende vil øke hvis flere foretak etablerer et gjeldsregister. Ønsket om god datakvalitet og hensynet til de rapporteringspliktige tilsier også at det bare blir etablert ett register.»

I tillegg viser IT-selskapet EVRY til at det vil være utfordrende for kredittopplysningsleverandører og sluttkunder å forholde seg til flere aktører hvis innhold og datakvalitet varierer for ulike registre. Virke Inkasso viser til at selv om flere registre kan være gunstig ut fra konkurransemessige hensyn, vil det ikke være optimalt fra brukerhensyn. EVRY og Virke Inkasso foreslår at driften av gjeldsregister settes på anbud. Etter Virke Inkassos vurdering vil det være mulig å legge noen av lovforslagets vilkår om å drive virksomheten som anbudsvilkår, samtidig som virksomheten holdes under statlig kontroll. Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening uttaler også at det kun bør gis én tillatelse til å drive gjeldsregister, og at denne burde gis til en aktør med stor tillit i finansnæringen og i samfunnet generelt. EnterCard mener at det ikke vil være noen god idé om private interesseorganisasjoner søker konsesjon for å drive registeret ettersom disse preges av de største aktørene, som de små aktørene ikke vil ha tillit til. Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening understreker også at det er viktig at foretak med konsesjon etter gjeldsregisterloven kan benytte underleverandører til drift og forvaltning av systemløsninger. De presiserer at dette vil være under forutsetning av at nødvendige avtalestrukturer foreligger, og at hensynet til internkontroll, sikkerhet og personvern ivaretas. Det blir videre vist til at høringsnotatet ikke har omtalt en tidsbegrensning for konsesjonen ut over adgangen til å endre eller tilbakekalle tillatelse, jf. lovforslaget § 2-3. De understreker at en eventuell konsesjonsperiode må ha en lengde som gir forretningsmessig grunnlag.

4.3.2.3 Departementets vurdering

Departementet anser krav om konsesjon som nødvendig for å sikre god kontroll med at gjeldsopplysninger blir forvaltet på en mest mulig forsvarlig og sikker måte. Sammen med tilsyn fra Datatilsynet vil dette skape tillit både blant publikum og foretakene som skal gi fra seg opplysninger om sine kunder. Den foreslåtte ordningen vil ikke hindre at det kan bli opprettet flere foretak. Enkelte høringsinstanser har uttrykt bekymring over dette. Departementet ser imidlertid prinsipielt ikke noen grunn til å hindre flere konkurrerende foretak så lenge de tilfredsstiller kravene som stilles for å få konsesjon. Departementet antar likevel at det av kostnads- og effektivitetshensyn fremstår som mest hensiktsmessig å samarbeide om ett foretak. Det er det imidlertid opp til bransjen å avgjøre.

Som følge av EØS-retten, vil forslaget også åpne for at utenlandske aktører kan søke om konsesjon til å drive med gjeldsinformasjonsvirksomhet. Dersom det blir aktuelt å gi konsesjon til utenlandske foretak, vil det således kunne bli nødvendig å tillate at personopplysninger blir overført til utlandet. Flere høringsinstanser er kritiske til dette og mener at det byr på sikkerhetsmessige utfordringer at personopplysninger skal lagres i utlandet. Det vises også til at dette vil svekke tilliten til ordningen.

Departementet vil bemerke at det ikke vil være adgang til å reservere en ordning som foreslått for norske aktører. Dette ville være i strid med våre EØS-rettslige forpliktelser. Samtidig vil departementet peke på at overføring av personopplysninger til utlandet bare kan skje dersom den aktuelle staten kan sikre en forsvarlig behandling av opplysningene, jf. personopplysningsloven § 29. Departementet kan således vanskelig se at en eventuell overføring av personopplysninger til utlandet vil utgjøre en særlig risiko.

Departementet mener at et gjeldsinformasjonsforetak må kunne dokumentere evne til sikker, ordnet og effektiv utlevering av gjeldsopplysninger og foreslår en bestemmelse i samsvar med dette, jf. utkast til § 3 annet ledd bokstav b.

Departementet opprettholder etter dette forslaget om konsesjonskrav, jf. lovutkastet § 3 første ledd. Betegnelsen gjeldsregister/gjeldsregisterforetak er foreslått endret til gjeldsinformasjonsforetak, slik at også andre løsninger enn tradisjonelle databaser/registre vil omfattes av ordlyden, jf. punkt 1 og 4.2 foran.

4.3.3 Kravet til organisasjonsform, vedtekter mv.

4.3.3.1 Høringsutkastet

Etter forslaget i høringsnotatet skal gjeldsregisterforetak organiseres som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Det følger av aksjelovgivningen at et aksjeselskap og et allmennaksjeselskap skal ha vedtekter, jf. aksjeloven og allmennaksjeloven §§ 2-1 og 2-2. Departementet gikk i høringsnotatet inn for at gjeldsregisterforetakets vedtekter skal godkjennes av departementet. Det ble også foreslått en forskriftshjemmel hvor det kan gis nærmere bestemmelser om vedtektenes innhold, for eksempel om at enkelte typer vedtekter om interne forhold mv., ikke behøver godkjenning. Godkjenning av foretakets vedtekter vil etter forslaget skje som ledd i søknadsbehandlingen etter lovutkast til § 2-2.

4.3.3.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har merknader til forslaget om valg av organisasjonsform, godkjenning av vedtekter eller forskriftsregulering av vedtektsbestemmelsenes innhold. Forbrukerrådet uttaler imidlertid at de støtter departementets forslag til selskapsrettslige bestemmelser om vilkår og tillatelse.

4.3.3.3 Departementets vurdering

Kravet til organisasjonsform vil etter departementets mening bidra til at gjeldsinformasjonsforetak vil kunne ha en effektiv og funksjonell drift. At foretakene skal organiseres som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap vil også virke tillitsskapende på bakgrunn av de krav aksjelovgivningen stiller med hensyn til ansvarlige selskapsorganer og selskapskapital, forsvarlige beslutningsprosesser, regnskapsplikt og krav til økonomisk styring og vederheftighet for øvrig. Selv om profitthensynet ikke bør være det mest fremtredende for et gjeldsinformasjonsforetak, antar departementet at en organisasjonsform med eiere som har rett til deler av virksomhetens overskudd vil medføre at disse stiller krav til selskapets drift, herunder kostnadsberegning mv. Ved vurderingen av om det bør stilles krav til organisasjonsform, har departementet lagt noe vekt på at det kan ha betydning at aktuelle foretak kreves organisert på en måte som også er kjent i utlandet. Som følge av vår tilknytning til EØS, vil det også kunne komme konsesjonssøknader fra utlandet. Kravet til organisasjonsform mv. vil ikke være til hinder for en løsning hvor gjeldsopplysningstjenester tilbys over allerede eksisterende infrastruktur, herunder en spørreportal, som foreslått av Finans Norge og Finansieringsselskapenes Forening, jf. punkt 4.2.2. En slik løsning må da etableres innenfor rammene av en selskapsstruktur som tilfredsstiller kravene i loven. Forslaget er videreført i utkast til § 3 annet ledd bokstav c.

4.3.4 Egnethetskrav til eiere, styre og ledelse

4.3.4.1 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsnotatet å stille visse krav til eiere, styre og ledelse i et gjeldsregisterforetak, herunder at det skulle kreves et styre på minimum tre medlemmer. Dette er samme krav som stilles etter allmennaksjeloven, som er noe strengere enn aksjeloven på dette punkt. Det ble foreslått at eierne av gjeldsregisterforetaket skulle være egnet til å sikre en god, effektiv og forsvarlig forvaltning av selskapet. Det ble videre foreslått at gjeldsregisterforetak skal ha daglig leder uansett organisasjonsform samt at både daglig leder, styremedlemmer og andre som faktisk deltar i ledelsen av gjeldsregisteret skal ha relevante kvalifikasjoner og yrkeserfaring, samt hederlig vandel og for øvrig ikke ha utvist adferd som gir grunn til å anta at stillingen eller vervet ikke vil kunne ivaretas på forsvarlig måte. Eventuelle endringer i sammensetningen av styret eller ledelsen skal etter forslaget meldes til Finanstilsynet, som skal kunne kontrollere at de nye personene oppfyller lovens vilkår. Disse kravene gjelder uavhengig av om foretaket etableres som et aksjeselskap eller et allmennaksjeselskap. Disse forslagene fremgår av høringsnotatets utkast til §§ 2-1 annet ledd og 2-4.

4.3.4.2 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har merknader til forslaget om krav til eiere, styre og ledelse eller krav om melding ved endring av sammensetningen av styret eller ledelsen. Kredittopplysningsforetaket Experian uttaler at lovforslagets egnethetskrav til eier og ledelse i § 2-1 og § 2-4 er skjønnsmessig utformet og at dette gir lite forutberegnelighet. De mener egnethetskravene i større grad bør knyttes opp mot lovens formål og gi henvisning på mer rettslige og konkrete standarder.

4.3.4.3 Departementets vurdering

Departementet finner at det er nødvendig å stille visse krav til eiere, styre og ledelse i et foretak som skal kunne motta, innhente, registrere og utlevere opplysninger om privatpersoners gjeldsforhold. Dette anses som nødvendig blant annet for å sikre at det tilrettelegges best mulig for en tilfredsstillende organisering og behandling av personopplysninger. I egnethetsvurderingen av eierne, er det foreslått en presisering i § 3 tredje ledd om at det særlig skal legges vekt på eiernes alminnelige omdømme, faglige kompetanse, tidligere handlemåte, tilgjengelige økonomiske ressurser, hensynet til forsvarlig virksomhet, samt muligheten til å utøve et effektivt tilsyn. Når det gjelder kravene til styremedlemmer, daglig leder og andre som inngår i den faktiske ledelsen av virksomheten i et gjeldsinformasjonsforetak, vil det avgjørende være at kvalifikasjonene og erfaringene er av en slik art at personene vil være i stand til å drive virksomheten på en forsvarlig måte i samsvar med gjeldende regelverk. Departementet stryker kravet til «hederlig vandel», og foreslår i stedet å kreve politiattest for styre og ledelse. Se forslag til § 6.

4.3.5 Virksomhetsbegrensning

4.3.5.1 Høringsutkastet

Det ble i høringsnotatet foreslått at et gjeldsregister bare kan drive annen virksomhet i samme foretak dersom den andre virksomheten har direkte sammenheng med gjeldsregistreringen, og ikke er egnet til å svekke tilliten til foretakets integritet og uavhengighet. Etter forslaget må gjeldsregisterforetak rapportere til Finanstilsynet og departementet, hvis det driver slik (annen) virksomhet. Det ble også foreslått en forskriftshjemmel for departementet til å gi nærmere regler og treffe enkeltvedtak om hvilken virksomhet et gjeldsregister kan drive.

4.3.5.2 Høringsinstansenes syn

Totalt har fem høringsinstanser uttalt seg om forslaget til virksomhetsbegrensning for gjeldsregistre, og disse er delt i synet på forslaget. Forbrukerombudet, Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening støtter lovforslaget. Forbrukerombudet er enig med departementet i at det er viktig for gjeldsregistrenes allmenne tillit at det ikke drives annen virksomhet i selskapene. Kredittopplysningsforetaket Experian og Nordax Bank er derimot negative. De mener kredittopplysningsforetak bør kunne drive gjeldsregister, noe lovforslaget stenger for. Nordax Bank er uenig i at dette kan svekke registerets integritet og uavhengighet, og viser til at en slik løsning fungerer tilfredsstillende i Sverige. Videre viser Nordax Bank til at kredittopplysningsforetak allerede sitter med kunnskap og tekniske løsninger, og at det vil være kostnadseffektivt om finansforetakene kan hente ut også vanlige kredittopplysninger fra gjeldsregisteret. De mener dessuten at virksomhetsbegrensningen vil redusere antall søknader fra virksomheter som ser en kommersiell mulighet til å etablere gjeldsregister. Videre peker de på at det vil være negativt for kundene å få to gjenpartsbrev, ett fra gjeldsregisteret og ett fra kredittopplysningsforetakene, slik kundene vil få ved den foreslåtte ordningen. Experian har flere av de samme synspunktene, men understreker også at kredittopplysningsforetakene arbeider innenfor et strengt regelverk. Etter deres vurdering vil eventuelle betenkeligheter ved å la kredittopplysningsforetak drive gjeldsregistre forsvinne hvis det inntas en bestemmelse i gjeldsregisterloven om at det må foreligge saklig grunn for å nekte å utlevere opplysninger til aktører som kan motta gjeldsopplysninger fra registeret etter loven.

4.3.5.3 Departementets vurdering

Departementet fastholder at det vil være uheldig dersom et gjeldsinformasjonsforetak fritt skal kunne drive annen virksomhet i samme foretak. Særlig uheldig vil det kunne være dersom foretaket kan drive en virksomhet i konkurranse med sine samarbeidspartnere og kunder. Foretaket bør for eksempel ikke kunne drive med finansieringsvirksomhet eller virksomhet som kredittopplysningsforetak. Foretaket bør ikke kunne motta, innhente, registrere eller utlevere andre kredittopplysninger enn gjeldsopplysninger. Dersom det drives annen virksomhet i foretaket vil dette også kunne svekke tilsynsmyndighetens mulighet til å føre effektiv kontroll og tilsyn med kjernevirksomheten, og svekke den allmenne tillit til foretakets uavhengighet. Departementet foreslår at annen konsesjonspliktig virksomhet skal drives i eget foretak.

Dersom annen virksomhet står i direkte sammenheng med gjeldsinformasjonsvirksomheten og ikke er egnet til å svekke foretakets integritet eller uavhengighet som gjeldsinformasjonsforetak, bør den kunne tillates. Foretaket skal alltid rapportere til Finanstilsynet og departementet hvis det driver eller ønsker å drive annen virksomhet. Departementet kan i forskrift eller ved enkeltvedtak, for eksempel etter søknad fra et foretak om å få adgang til å drive en type virksomhet som det er rasjonelt å drive i forbindelse med gjeldsinformasjonsvirksomheten, treffe avgjørelser som hvilken virksomhet et gjeldsinformasjonsforetak kan drive. En slik ordning vil ivareta behovet for organisering som er hensiktsmessig, for eksempel på grunn av tekniske nyvinninger eller samfunnsutviklingen for øvrig. Et enkeltvedtak vil på vanlig måte kunne påklages og bringes inn for domstolene etter alminnelige forvaltningsrettslige regler. Departementet finner at disse reglene i tilstrekkelig grad tar hensyn til behovet for å drive visse former for virksomhet ved siden av kjernevirksomheten.

Forslaget til virksomhetsbegrensning, jf. utkast til § 9, videreføres etter dette.

Til Nordax Banks bemerkning om at den registrerte vil motta to gjenpartsbrev, vil departementet bemerke at det kan bestemmes i forskrift at det ikke skal sendes ut mer enn ett gjenpartsbrev per forespørsel, jf. forskriftshjemmel i lovutkastet § 19 annet ledd.

4.3.6 Søknad og søknadsbehandling, tilbakekall av tillatelse

4.3.6.1 Høringsutkastet

Etter forslaget skal konsesjonssøknaden inneholde de opplysninger som er av betydning for dens behandling, herunder skal det dokumenteres at lovens vilkår er oppfylt, jf. lovutkastet § 2-2. Opplysningskravet innebærer blant annet at søkeren må dokumentere at kravene til organisasjonsform, styresammensetning, egnethet mv., er oppfylt. Det ble foreslått en maksimal behandlingstid på seks måneder. Dersom søknaden ikke inneholder de opplysninger som er nødvendige for at avgjørelse om tillatelse skal kunne tas, begynner imidlertid ikke denne fristen å løpe før departementet har mottatt slike opplysninger. I høringsutkastet foreslo departementet videre at tillatelse til å drive gjeldsregister skulle kunne tilbakekalles og endres mv. på visse vilkår, jf. utkastet til § 2-3.

4.3.6.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har merknader til forslaget om søknad og søknadsbehandling for foretak som ønsker konsesjon, men to av høringsinstansene har uttalt seg om lovforslagets § 2-3, som gir departementet adgang til å trekke tilbake tillatelsen eller endre tillatelsen hvis den ikke er tatt i bruk innen en periode på tolv måneder. Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening er negative til forslaget og foreslår at fristen forlenges eller at det åpnes for at fristen kan forlenges. Dette begrunnes med at det tar tid å utvikle infrastrukturen for et register og at målsettingen om å få gjeldsregisteret operativt så raskt som mulig ikke kan gå på bekostning av kvaliteten til registeret som skal opprettes. De samme høringsinstansene fremhever også at det vil innebære en forretningsmessig risiko at departementet kan foreta endringer, blant annet sette nye vilkår, uten at det fremgår av loven hva slags endringer dette kan være. På bakgrunn av dette stilles det spørsmål ved om lovteksten bør klargjøre hva slags endringer eller tiltak det kan være aktuelt å beslutte. Virke Inkasso påpeker at det ikke er foreslått egne klageregler i loven. De viser til at det vil gjelde ulike klageregler for klage på konsesjonsvilkår og klage på behandling, og de anbefaler at gjeldsregisterloven av veiledende grunner opplyser om gjeldende regelverk for ulike klagegrunner.

4.3.6.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår i § 4 en bestemmelse om søknad om tillatelse, og i § 5 en bestemmelse om endring og tilbakekall av tillatelse, som i hovedsak viderefører forslagene fra høringsutkastet For å sikre en rask og effektiv søknadsbehandling, går departementet inn for at behandlingstiden ikke må overskride seks måneder, jf. forslag til § 4 annet ledd. Dette er for eksempel samme frist som for søknad om etablering av verdipapirregistre og finansforetak. Avgjørelsen om det skal gis tillatelse vil være et enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c. Vedtaket må dermed grunngis, jf. forvaltningsloven § 24. Det kan også påklages til overordnet forvaltningsmyndighet, i dette tilfellet Kongen i statsråd, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening har innvendt at fristen på tolv måneder for å ta i bruk tillatelsen er for kort, idet utvikling av infrastruktur for en gjeldsopplysningsordning kan ta tid. Til dette vil departementet bemerke at den foreslåtte bestemmelsen i § 5 første ledd bokstav a kun inneholder en adgang til å trekke tillatelsen tilbake, slik at det vil være fullt mulig for konsesjonsmyndigheten å ta hensyn til særlige forhold i konkrete tilfeller. Samme høringsinstans har også innvendt at det ligger en forretningsmessig risiko i at departementet kan endre tillatelsen uten at det fremgår hva denne endringen er tenkt å skulle gå ut på. Departementet vil bemerke at det kan settes nye vilkår dersom ett eller flere av forholdene nevnt i foreslått § 5 første ledd bokstavene a til d er tilstede, herunder at gjeldsinformasjonsforetaket ikke har gjort bruk av tillatelsen, har gitt uriktige opplysninger, overtrådt bestemmelser gitt i eller i medhold av lov, eller unnlatt å etterkomme pålegg fra Finanstilsynet. Eventuelle nye vilkår vil da komme i stedet for tilbakekall av tillatelsen, og i første rekke knytte seg til de misligholdte forhold. Slike forhold kan møtes med ulike tiltak alt etter forholdets art og alvorlighetsgrad. I noen tilfeller vil det være mest aktuelt å tilbakekalle tillatelsen, for eksempel dersom den er gitt på grunnlag av bevisst feilinformasjon, slik som nevnt i utkastet til § 5 første ledd bokstav b. Ved mindre alvorlige forhold kan det være riktig å sette ulike betingelser for fortsatt drift, for eksempel at et uegnet styremedlem skiftes ut eller lignende. Det kan imidlertid ikke gis noen uttømmende oversikt over alle tiltak som kan være aktuelle. Departementet finner at reglene foreslått i høringsutkastet på dette punkt bør videreføres, jf. utkast til § 5.

4.3.7 Internkontroll

4.3.7.1 Høringsutkastet

I høringsnotatet ble det foreslått en bestemmelse i lovutkastet § 2-6 om internkontroll. Styret skal fastsette retningslinjer for internkontroll og forvisse seg om at internkontrollen etableres, gjennomføres og dokumenteres på en forsvarlig måte i samsvar med styrets retningslinjer og pålegg. Det ble foreslått en hjemmel for departementet til å gi forskrift med nærmere bestemmelser om internkontroll. Daglig leder skal sørge for at internkontroll etableres og gjennomføres i henhold til lov og forskrift. Det samme gjelder for styrets vedtatte retningslinjer og pålegg. Disse forholdene skal dokumenteres i forbindelse med søknad om konsesjon, jf. utkast til § 2-2.

4.3.7.2 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser har uttalt seg på dette punkt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har bemerket at § 2-6 omfatter en plikt til å etablere internkontroll etter personopplysningsloven § 14. Denne bestemmelsen stiller krav om at behandlingsansvarlige skal etablere og holde ved like planlagte og systematiske tiltak som er nødvendige for å oppfylle kravene i eller i medhold av denne loven, herunder sikre personopplysningene, og om at den behandlingsansvarlige skal dokumentere tiltakene.

4.3.7.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår i § 8 en bestemmelse om internkontroll som viderefører forslaget fra høringsutkastet. Bestemmelsen om internkontroll i personopplysningsloven § 14 vil komme til anvendelse for gjeldsinformasjonsforetak som omfattes av personopplysningsregelverket, jf. også forslaget til § 8 annet ledd om at internkontroll skal etableres og gjennomføres i henhold til lov og forskrift. Departementet presiserer at bestemmelsen om internkontroll i gjeldsinformasjonsforetak, avhengig av en konkret vurdering av hva som må anses som forsvarlig, kan medføre ytterligere krav til internkontrollen enn det som følger av personopplysningsloven. Det foreslås i § 8 første ledd annet punktum at departementet kan gi forskrift med nærmere bestemmelser om internkontroll.

4.3.8 Forholdet til EØS-retten

4.3.8.1 Hvilke deler av EØS-retten som kommer til anvendelse

Tjenesteloven innarbeider tjenestedirektivet i norsk rett. Tjenesteloven og -direktivet regulerer en rekke forhold vedrørende retten til etablering og retten til fri bevegelighet av tjenester. Dersom tjenesteloven ikke kommer til anvendelse og det ikke foreligger annen sekundærrett som fullt ut regulerer gjeldsinformasjonsvirksomhet, kommer bestemmelsene om retten til etablering og retten til fri bevegelighet av tjenester i EØS-avtalens hoveddel til anvendelse.

Tjenesteloven gjelder ikke for finansielle tjenester, jf. bestemmelsen i tjenesteloven § 3 bokstav f. Forståelsen av tjenesteloven på dette punkt vil være den samme som forståelsen av tjenestedirektivets virkeområdebestemmelse.

Av tjenestedirektivets artikkel 2 nr. 2 bokstav b, om direktivets virkeområde, følger det at direktivet ikke får anvendelse på «finansielle tjenester som banktjenester og tjenester som gjelder kreditt, forsikring og gjenforsikring, yrkesbaserte eller individuelle pensjoner, verdipapirer, investeringsfond, betaling og investeringsrådgivning, herunder tjenestene oppført i vedlegg I til direktiv 2006/48/EF».

Direktiv 2006/48/EF (om å starte og utøve virksomhet som kredittinstitusjon) er erstattet av direktiv 2013/36/EU (om adgangen til å drive som kredittinstitusjon og verdipapirforetak, og om endring av direktiv 2002/87/EF om supplerende tilsyn med kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og investeringsforetak i finanskonsern og om opphevelse av direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF). Direktiv 2013/36/EU utgjør sammen med forordning (EU) No. 575/2013 det nye kapitalkravsregelverket i EU, som regulerer virksomheten i kredittinstitusjoner og verdipapirforetak.

I vedlegg 1 til både direktivet fra 2006 og fra 2013 som tjenestedirektivet artikkel 2 nr. 2 bokstav b viser til, er blant annet «credit reference services» nevnt. Begrepet er i den norske versjonen av direktivet fra 2006 oversatt til «kredittopplysningstjenester».

«Kredittopplysningstjenester» dekker etter ordlyden den type virksomhet som et gjeldsinformasjonsforetak skal kunne drive; å motta, innhente, registrere og utlevere opplysninger om gjeld. Selv om det kan stilles spørsmål ved om kredittopplysningstjenester som ytes av andre enn kredittinstitusjoner og verdipapirforetak er omfattet av unntaket i tjenesteloven og -direktivet, finner departementet etter en konkret vurdering at unntaket må anses å komme til anvendelse, jf. den generelle henvisningen til «kredittopplysningstjenester» i vedlegg 1 til både direktivet fra 2006 og fra 2013.

Det er da EØS-avtalens hoveddel, og ikke tjenesteloven og -direktivet som får anvendelse på den type tjenestevirksomhet som er beskrevet i lovforslaget.

Det synes etter departementets vurdering ikke å foreligge annen sekundærrett som regulerer adgangen til å utøve den type virksomhet som omfattes av lovforslaget. Personverndirektivet (95/46 EC) regulerer behandling av personopplysninger, men har ikke bestemmelser som gjelder adgangen til å etablere eller drive gjeldsregister, eller gjeldsopplysningstjenester mer generelt.

4.3.8.2 Etableringsretten

EØS-avtalen artikkel 31 fastsetter at det ikke skal være noen restriksjoner på etableringsadgangen for statsborgere fra EØS-statene. Av EU-domstolens praksis følger det at ethvert nasjonalt tiltak som forbyr, hindrer eller gjør utøvelsen av etableringsretten mindre attraktiv, i utgangspunktet er å anse som restriksjoner.

De foreslåtte kravene i gjeldsopplysingsloven til konsesjon, organisasjonsform, egnethet hos ledelsen, samt virksomhetsbegrensninger, kan tenkes å utgjøre restriksjoner. Slike restriksjoner kan likevel tillates dersom de ikke er diskriminerende, skal ivareta tvingende allmenne hensyn og de er egnet og nødvendige for å ivareta det aktuelle hensynet.

Departementet legger til grunn at kravene ikke er diskriminerende.

Det må deretter tas stilling til om de foreslåtte lovkravene skal ivareta tvingende allmenne hensyn. Gjeldsinformasjonslovens formål er å «legge til rette for sikker, ordnet og effektiv registrering og utlevering av gjeldsopplysninger for å bidra til bedre kredittvurderinger og forebygge gjeldsproblemer blant enkeltpersoner», jf. lovutkastet § 1.

Lovens formål er altså todelt. Den skal for det første legge til rette for sikker, ordnet og effektiv utlevering av gjeldsopplysninger. For det annet, skal slik utlevering bidra til å forebygge gjeldsproblemer ved å bidra til bedre kredittvurderinger.

Formålet med konsesjonsordningen og de øvrige bestemmelsene som kan utgjøre restriksjoner i etableringsretten, er i hovedsak å ivareta personvernhensyn. Departementet har funnet det nødvendig å stille krav om konsesjon fra myndighetene for å drive gjeldsinformasjonsforetak, samt øvrige krav til organiseringen av foretakene, for å sikre at forvaltningen av gjeldsopplysninger kan skje på en mest mulig forsvarlig og sikker måte.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8 fastsetter at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Dette omfatter også vern om personopplysninger. I EUs charter for fundamentale rettigheter artikkel 8 er retten til personvern kommet tydeligere til utrykk. Her fastsettes det blant annet at alle har rett til beskyttelse av personopplysninger og det stilles overordnede krav til behandlingen av slike opplysninger.

Fra EU domstolens praksis framgår det at de fundamentale rettighetene som er fastsatt i EMK eller for øvrig forplikter medlemsstatene, er hensyn som kan begrunne restriksjoner i de fire friheter, inkludert etableringsretten (C-36/02 Omega). Departementet legger derfor til grunn at hensynet til personvern er et tvingende, allment hensyn som kan begrunne restriksjoner i etableringsretten.

Det må deretter tas stilling til om konsesjonsordningen og de øvrige krav som kan utgjøre restriksjoner, er egnet og nødvendige til å sikre personvernhensynene. Dette omtales gjerne som proporsjonalitetsvurderingen.

Departementet legger til grunn at de foreslåtte lovkravene er egnet til å fremme personvernet. Konsesjon, krav til virksomheten og dens ledelse bidrar til at gjeldsopplysingsforetak kan ivareta personvernet på en sikker, ordnet og effektiv måte.

Det neste spørsmålet er om tiltakene er nødvendige. Dette må vurderes for konsesjonsordningen som sådan og for de enkelte øvrige krav. Kravene må ikke være mer tyngende enn nødvendig for å ivareta hensynet til personvernet.

Som redegjort for over, er formålet med både konsesjonsordningen og de øvrige krav i hovedsak å ivareta personvernhensyn. Departementet legger som nevnt til grunn at de foreslåtte lovkravene er egnet til å sikre ivaretakelse av personvernet på en god og sikker måte. Bak reglenes nærmere utforming ligger det også et ønske om et visst beskyttelsesnivå. Når alternative tiltak vurderes, må det tas utgangspunkt i dette nivået. Hvis det ikke er mulig å erstatte en regel uten at beskyttelsesnivået blir klart lavere, kan målet ikke nås på en mindre inngripende måte (C-294/00).

Registrering og tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger vil representere en endring i forhold til dagens situasjon, ved at de aktuelle opplysninger blir samlet og utlevert til bruk ved kredittvurderinger. Slike opplysninger kan ikke brukes i kredittopplysningsvirksomhet i dag. Gjeldsopplysninger finnes kun hos de enkelte finansforetak og i Skattedirektoratet etter årlig rapportering fra finansforetakene. Finansforetakene har, i tillegg til konsesjon fra Datatilsynet til behandling av personopplysninger, også egne virksomhetskonsesjoner.

Departementet finner at det må legges vekt på at opplysninger om gjeld, og herunder usikret forbruksgjeld, av en større andel av befolkningen trolig vil anses som sensitive eller i hvert fall beskyttelsesverdige. Både et tradisjonelt databaseregister og en portalbasert spørretjeneste vil dessuten håndtere gjeldsopplysninger om svært mange personer.

Viktige hensyn blir derfor å sikre en forvaltning av gjeldsopplysninger som er trygg, og som har tilstrekkelig tillit, både i befolkningen generelt, men også blant de registrerte og aktørene som skal avgi og bruke opplysningene.

Etter departementets vurdering vil en konsesjonsordning som foreslått, med tilhørende krav til virksomheten og dens ledelse, på en best mulig måte sikre disse hensynene.

Både kravet om konsesjon, organisasjonsform, internkontroll og virksomhetsbegrensninger vil bidra til å sikre en forsvarlig og trygg forvaltning av gjeldsopplysningene, som hindrer misbruk, kopling eller spredning av opplysninger til uvedkommende. Departementet har lagt vekt på opplysningenes karakter og den mengden av opplysninger som det er tale om. Når det gjelder kravet om etablering av gjeldsinformasjonsforetak enten som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, viser departementet til at dette er velkjente og godt regulerte organisasjonsformer. Aksjelovene inneholder bestemmelser om organiseringen av aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, om forholdet mellom selskapene og de enkelte aksjonærer, og om forholdet til selskapets kreditorer. I tillegg stilles det i gjeldsinformasjonsloven blant annet også krav til egnethet for eierne. Disse må kunne sikre en god og forsvarlig forvaltning av foretaket. Dette vil også skape tillit til at gjeldsopplysningene blir behandlet forsvarlig. Dette vil også skape grunnlag for og tillit til at gjeldsopplysningene blir behandlet forsvarlig. Det samme vil kravene om internkontroll, som skal sikre tilfredsstillende rutiner og klare ansvarsforhold for drift og organisering av foretakene. Kravet om virksomhetsbegrensning kan delvis begrunnes i foretakets allmenne tillit. Det er bare adgang til å drive annen virksomhet som har direkte sammenheng med gjeldsinformasjonsvirksomheten, og som ikke er egnet til å svekke tilliten til foretakets integritet og uavhengighet.

Etter departementets vurdering vil for eksempel ikke en løsning med etterkontroll av gjeldsinformasjonsforetak i stedet for en konsesjonsordning, eller en løsning hvor det kun stilles krav om konsesjon fra Datatilsynet til å behandle personopplysninger, i like stor grad kunne sikre en trygg forvaltning av gjeldsopplysninger med tillit i befolkningen, som den foreslåtte løsningen. Tilsvarende gjelder en løsning hvor det lempes på kravene til organisering og egnethet for eier, styremedlemmer og ledelse. Den foreslåtte løsningen blir mindre personverninngripende enn disse andre løsningene, nettopp fordi det stilles krav som sikrer en forsvarlig ledelse av gjeldsinformasjonsforetakene og en god og trygg forvaltning av gjeldsopplysninger, med mindre risiko for blant annet misbruk. Departementet finner på denne bakgrunn at de foreslåtte lovkravene er nødvendige.

I forlengelsen av dette påpekes at vilkårene for å få tillatelse, i henhold til rettspraksis fra EU-domstolen må være klare og utvetydig, objektive, offentliggjort på forhånd og åpne og tilgjengelige (blant annet C-169/07 Hartlauer).

Etter departementets vurdering er disse vilkårene oppfylt når det gjelder de kravene som stilles til konsesjonsordningen mv., i lovutkastet. Departementet viser herunder til at man av hensyn til klarhet og forutberegnelighet har foreslått presisert i § 3 tredje ledd hvilke forhold det særlig skal legges vekt på i egnethetsvurderingen av eierne.

4.3.8.3 Fri bevegelighet av tjenester

EØS-avtalen artikkel 36 fastsetter at det ikke skal være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester i EØS. Reglene som følger av EØS-avtalen om fri bevegelighet av tjenester tilsvarer langt på vei de som er beskrevet om etableringsretten over. Restriksjoner i den frie bevegelighet av tjenester er forbudt. Hva som utgjør en restriksjon vurderes i hovedsak etter samme vurderingstema som i etableringsretten (C-356/08).

Restriksjoner kan begrunnes i tvingende allmenne hensyn forutsatt at de ikke er diskriminerende, at de er egnet og nødvendig for å ivareta det aktuelle hensynet. Diskriminerende restriksjoner kan bare begrunnes med hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen (C-546/07).

Departementet viser her til de vurderinger og konklusjoner som fremkommer under punktet om etableringsretten over.

4.4 Om hvilke typer gjeld som skal tilgjengeliggjøres

4.4.1 Innledende bemerkninger

Et sentralt spørsmål er hvilke gjeldstyper en ordning med registrering og tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger skal omfatte. Ideelt sett burde all gjeld være omfattet, slik at man fikk et så godt grunnlag for kredittvurderinger som mulig. Samtidig er det slik at en rekke gjeldstyper allerede er registrert i ulike registre, og således kan gjenfinnes der. Dette gjelder for eksempel boliggjeld og forbrukslån gitt med pant i motorvogner mv. Riktignok vil ikke den aktuelle restsaldoen fremkomme ved søk i disse registrene, men eksistensen av pantesikkerhet gir kredittyter et varsel om at det eksisterer et gjeldsforhold som eventuelt bør undersøkes nærmere. Da kan kredittyter eller lånsøker selv fremskaffe ytterligere informasjon om gjelden.

4.4.2 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsnotatet at kun usikret kreditt (typisk kredittkortgjeld og forbrukslån) skal omfattes av definisjonen av «gjeldsopplysning». Med usikret menes at gjelden «ikke sikret med registrert panterett i formuesgode som tilhører skyldneren», jf. definisjonen i lovutkastet til § 1-2 nr. 4. Også kausjonssikrede forbrukskreditter vil derfor omfattes av forslaget, herunder lån sikret ved såkalt realkausjon, altså sikkerhet i tredjepersons eiendom. Usikret kreditt gitt til næringsformål vil etter forslaget omfattes dersom virksomheten drives som enkeltpersonforetak. Salgspant i løsøregjenstander kan som hovedregel ikke registreres og regnes dermed heller ikke som sikkerhet i denne sammenheng med mindre det er tale om registrerbare motorvogner mv. Gjeld med uregistrert salgspant vil dermed også omfattes. Det ble antydet i høringsnotatet at man senere kunne vurdere å utvide registeret med annen gjeld etter å ha høstet erfaringer med den ordningen som ble foreslått.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

4.4.3.1 Høringsinstansenes generelle synspunkter

Det er i alt 17 høringsinstanser som har uttalt seg om hvilke typer gjeld registeret bør inneholde. Samtlige mener registeret bør inneholde flere typer gjeld enn hva departementet har foreslått i høringsnotatet. IT-selskapet EVRY, Forbrukerombudet, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), Jussbuss, Namsfogden i Stavanger, Norges Bank, Norges Eiendomsforbud, Politidirektoratet og Statistisk sentralbyrå mener registeret bør inneholde all gjeld. Andre høringsinstanser mener at registreringen bør inkludere flere gjeldsposter eller generelt være mer omfattende. Dette gjelder Arbeids- og velferdsdirektoratet, Justis- og beredskapsdepartementet, Namsfogden i Oslo, Finans Norge, Finansieringsselskapenes forening, Forbrukerrådet, Nordax Bank, Vest politidistrikt og Virke Inkasso. Kredittopplysningsforetaket Bisnode uttaler at lovforslaget synes å være dekkende til å oppfylle gjeldsregisterlovens formål ettersom kredittyter allerede har tilgang til informasjon om pantesikret gjeld, men fremhever at det senere kan vurderes om registeret skal utvides til å omfatte annen type gjeld.

Høringsinstansenes gjennomgående argumentasjon for at flere typer gjeld skal inkluderes, kan oppsummeres gjennom Jussbuss’ uttalelse. Denne høringsinstansen mener for det første at gjeldsregisterets funksjon i kredittvurderinger svekkes når det kun er usikret kreditt som omfattes. Det er viktig at finansinstitusjonene tar kundens totale økonomiske situasjon i betraktning. For det andre mener Jussbuss at det vil være mer effektivt om all informasjonen blir samlet på ett sted. Dette vil gjøre at kredittytere slipper å oppsøke andre registre og kontakt kreditorer individuelt. Så vidt Jussbuss bekjent, kontakter kredittytere i liten grad kreditorer individuelt for å vite restsaldo. Jussbuss mener for det tredje at gjeldsregisteret vil gi enkeltpersoner mulighet til å få en oversikt over sin totale gjeldsbyrde. Et felles gjeldsregister vil gjøre informasjonen lettere tilgjengelig for personer med gjeldsproblemer og være ressursbesparende for rettshjelpere. Nordax Bank er også av den oppfatning at informasjon om gjeldsforpliktelser med pant i fast eiendom, andel, obligasjon og kreditt med salgspant for registrerbare kjøretøy trolig ikke blir brukt i kredittvurderingene i de fleste tilfeller. Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening uttaler at det er en forholdsvis betydelig oppgave for finansforetakene å innhente alle opplysninger som er nødvendige. De viser til at det kan være nødvendig å innhente informasjon fra kunde, egne registre, Grunnboken, restgjeldserklæringer fra andre banker og fra Løsøreregisteret forut for innvilgelsen av en lånesøknad, og uttrykker at dette er tidskrevende, kostnadsdrivende og lite praktisk. Bisnode påpeker også at det som kredittopplyser er tilnærmet umulig å få oversikt over hvor mye gjeld en kunde kan ha på søknadstidspunktet. Samtidig viser de til at kredittyter har tilgang til pantesikret gjeld, og at de derfor mener lovforslaget synes å være dekkende til å oppfylle formålet, men at det senere kan vurderes om registeret kan utvides til å omfatte flere typer gjeld. Norges Bank argumenterer også med at mer oppdatert og tilgjengelig informasjon om sikret kreditt vil få positive virkninger både for finansforetakenes kredittvurderinger og for løpende analyser av finansiell stabilitet.

Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening ber om en avklaring på om «gjeldsopplysninger» også omfatter gjeld som skyldere har pådratt seg i forbindelse med mislighold av krav i fakturaer eller lignende.

4.4.3.2 Forslag om å inkludere kreditt sikret ved kausjon

Departementet foreslo i høringsnotatet at kausjonssikrede forbrukskreditter skal omfattes av gjeldsregisteret. Dette vil blant annet være lån som er sikret ved såkalt realkausjon, det vil si sikkerhet i tredjepersons eiendom. Fire høringsinstanser har uttalt seg om dette. Forbrukerombudet og Politidirektoratet støtter forslaget. Forbrukerombudet påpeker at låntaker i utgangspunktet også her er ansvarlig for gjelden, selv når denne er sikret ved kausjon fra tredjeperson. Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening kommenterer at det kan by på utfordringer å registrere/utlevere slike opplysninger, og foreslår at de kan bli inntatt i registrene på sikt. Videre stiller de spørsmål ved om gjeldsforpliktelsen både skal registreres på skyldneren og på den som har stilt sikkerheten. Deres oppfatning er at den bør registreres på begge.

4.4.3.3 Forslag om å ta med gjeld hos Lånekassen og Arbeids- og velferdsetaten

Enkelte instanser er negative til at usikret gjeld hos Lånekassen ikke foreslås registrert i gjeldsregisteret. Dette gjelder Forbrukerombudet, Namsfogden i Oslo, Namsfogden i Stavanger og Vest politidistrikt. Vest politidistrikt mener at det er av stor betydning for å oppnå gjeldsregisterlovens intensjon at lån fra Lånekassen blir inkludert. Namsfogden i Oslo uttaler at registreringen av gjeldsforpliktelser ideelt sett skulle vært mer omfattende, men at det foreslåtte omfang antakelig er tilstrekkelig til å oppnå formålet. Samtidig påpeker de at studielån bør inkluderes fordi dette er lån av en betydelig størrelse som ikke vises i noe register. Namsfogden viser også til at det er større tap på studielån enn på boliglån. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at gjeldsregistrene bør omfatte flere gjeldstyper, herunder skattegjeld, bidragsgjeld og saldo på tilbakebetalingskrav fra NAV. Dette begrunnes med at det vil være av verdi for kredittgiver å kjenne til kravene. I tillegg vises det til at bidrags- og skattekrav er prioriterte krav etter dekningsloven § 2-8, som betyr at disse kravene må dekkes før andre krav dersom skyldneren ikke har midler til å dekke all gjelden. Kreditor løper derfor en ekstra stor risiko ved å yte kreditt til personer med bidrags- og skattegjeld.

4.4.3.4 Forslag om etterfølgende utvidelse med flere gjeldstyper

Flere høringsinstanser trekker frem at det bør være et mål at registeret etter hvert utvides til å omfatte andre kreditter, og noen av høringsinstansene kommer med konkrete forslag til den videre oppfølgningen. Forbrukerrådet foreslår at det i forskrift bestemmes at gjeldsregisterloven skal evalueres etter ett års virketid blant annet for å vurdere om flere typer gjeld skal inkluderes i registeret. Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening mener lovteksten ikke må utformes slik at den hindrer en konsesjonshavers eventuelle ønske om å utvide registeret senere. Virke Inkasso viser til at det foregår et arbeid i Brønnøysundregistrene om nye digitale tjenester mellom privat og offentlig sektor for å forenkle utveksling av informasjon og tilpasse tjenesten til brukernes behov. I den forbindelse anbefaler de at det utarbeides en plan om samhandling av registrering av panteregistrerte formuesobjekt mellom Brønnøysundregistrene og gjeldsregistrene.

4.4.3.5 Forslag om å inkludere informasjon om antall spørringer

Enkelte høringsinstanser, bl.a. Finans Norge og Finansieringsselskapenesforening har foreslått at det åpnes for å gi opplysninger om tidligere spørringer om gjeldsopplysninger. Disse organisasjonene anser det som viktig at ikke lovteksten utformes slik at den er til hinder for dette. Det vises til at dette er en svært god indikasjon på en persons kredittbehov og/eller kredittverdighet, og at en mulighet til å innhente slike opplysninger også kan motvirke terrorfinansiering. Schibsted Personal Finance AS advarer derimot mot å utlevere informasjon om kredittopplysningsspørringer. Det vises til at dette kan skade forbrukeres vilkår når forbrukeren undersøker kredittvilkårene hos flere aktører.

4.4.4 Departementets vurdering

Etter forslaget i høringsnotatet er det «gjeldsopplysninger» som skal registreres og utleveres. Gjeldsopplysning er nærmere definert som «opplysning om en enkeltpersons gjeld eller ubenyttet kredittramme, som ikke er sikret ved registrert panterett i formuesgode som tilhører vedkommende», jf. lovutkastet § 2 bokstav d. Bakgrunnen for en begrensning til slik usikret kreditt er todelt. For det første er det innenfor dette området det samlede misligholdet av gjeldsforpliktelser er størst, og det er skyldnere med denne typen gjeld (typisk kredittkortgjeld og forbrukslån) som lettest får alvorlige gjeldsproblemer. Dette har sammenheng med at slik usikret kreditt ikke er synlig i andre registre. Den kan for eksempel ikke fanges opp ved søk i grunnboken eller Løsøreregisteret. For det andre vil det være hensiktsmessig å høste erfaringer med ordningen før den eventuelt utvides til andre typer gjeld. Mange høringsinstanser har imidlertid pekt på at flere typer gjeld burde ha vært omfattet. Departementet vil her presisere at en gjeldsinformasjonsordning ikke behøver å være fullstendig med hensyn til gjeldstyper mv. for å være effektivt. Kredittopplysningsselskapet Bisnode peker eksempelvis på at sikret gjeld allerede er tilgjengelig og anser forslaget som dekkende på dette punkt. Ved at ordningen heller ikke pretenderer å være fullstendig, vil kredittyterne ikke ha noen grunn til å innvilge kreditt i tillit til at det ikke finnes mer gjeld enn det som er registrert. Derfor mener departementet at det nå, i alle fall i første omgang, er hensiktsmessig å prøve ut effekten av en gjeldsinformasjonsordning for forbrukskreditter, før det foretas eventuelle utvidelser. På bakgrunn av at det kan være særlig aktuelt å senere innta boliggjeld og annen pantesikret gjeld, foreslås det en forskriftshjemmel om dette, jf. utkast til § 2 bokstav d annet punktum. Dermed vil det ikke være behov for lovendring dersom dette skulle bli aktuelt.

I noen tilfeller er det opptatt forbrukskreditt med sikkerhet fra en eller flere kausjonister. Dette kan være en ren personkausjon, eller en kausjon hvor kausjonisten har stilt bolig eller et annet panteobjekt som sikkerhet for gjelden. Kausjon medfører ikke at gjelden registreres i noe register som gjør at den kan gjenfinnes i forbindelse med kredittvurdering. Riktignok vil realkausjonen bli registrert i grunnbok eller hos kausjonisten, men det er jo ikke denne det hentes inn gjeldsopplysninger om. Departementet går derfor inn for at all kausjonssikret gjeld skal omfattes av definisjonen av «gjeldsopplysning». Dette vil altså både gjelde personkausjon og realkausjon.

Departementet ser at det kunne være av interesse også å medta kausjonsansvar i gjeldsopplysningsordningen, men legger foreløpig ikke opp til det. Kausjonsansvar vil kunne ha ulik karakter ut fra hovedskyldnerens stilling, om det er stilt tilleggssikkerhet, om ansvaret er forfalt mv. Behovet for å medta slike forpliktelser kan vurderes ved en eventuell senere utvidelse av ordningen. Det samme gjelder studielån og de øvrige gjeldstypene som er nevnt av høringsinstansene. Departementet vil etter dette videreføre definisjonen av «gjeldsopplysning», med tillegg av en forskriftshjemmel for å innta pantesikret gjeld som nevnt, jf. utkast til § 2 bokstav d.

Enkelte høringsinstanser har foreslått at det også skal kunne innhentes informasjon om antall tidligere oppslag/spørringer om gjeldsopplysninger, og pekt på at dette vil være et viktig parameter ved kredittvurderingen. Departementet er enig i at det i kan ha betydning for kredittvurderingen dersom det er søkt om kreditt flere steder i den hensikt å oppta flere slike kreditter. Departementet vil imidlertid vise til at det kan være andre grunner til at det er gjort flere spørringer, for eksempel for å sammenlikne ulike tilbud om lån eller kreditt for å kunne velge det gunstigste. Departementet er således enig med Justisdepartementets tidligere uttalelse 28.8.1991 (omtalt i PVN 2012/7, jf. nedenfor), hvor det pekes på at det er lite betryggende å bruke en slik statistisk tendens som kriterium i en konkret vurdering av enkelttilfeller. Det gjøres i dag kredittvurderinger i en rekke tilfeller, for eksempel ved henvendelse til banker og andre finansforetak, forsikringsselskaper, ved boligutleie, fakturakjøp, bestilling av telefonabonnement osv. Det vil kunne være en urimelig ulempe for den enkelte dersom slike forhold skulle ha en negativ innvirkning på muligheten til å få innvilget kreditt eller ulike tjenester. Departementet vil på denne bakgrunn ikke gå inn for at gjeldsinformasjonsforetak skal kunne opplyse om antall spørringer. Departementet vil her også vise til to avgjørelser i Personvernnemnda med samme konklusjon (Uttalelse PVN 2012/7 og PVN 2015/7). Personvernnemnda er ankeorgan for Datatilsynets vedtak.

Departementet ser det imidlertid som viktig å hindre at store mengder kreditt opptas og utbetales fra flere leverandører innenfor et kort tidsrom. Dette kan for eksempel skje dersom det tar noe tid mellom innvilgelse og utbetaling av kreditten. Erfaringer fra forvaltningen av gjeldsordningsloven viser at dette er et problem av ikke ubetydelig omfang. Det foreslås derfor å lovfeste at gjeldsopplysninger også skal kunne utleveres i forbindelse med kontroll ved utbetaling av innvilget kreditt. Dersom det da avdekkes at det er opptatt annen kreditt i tiden mellom innvilgelse og utbetalingstidspunkt, bør utbetalingen kunne holdes igjen til saken er undersøkt nærmere. Dersom erfaringen viser at dette ikke er tilstrekkelig til å avverge uheldig låneadferd som nevnt ovenfor, vil departementet eventuelt på et senere tidspunkt kunne vurdere andre tiltak på dette området. Det foreslås en bestemmelse i § 12 tredje ledd i overenstemmelse med dette.

4.5 Finansforetakenes plikt til å gjøre gjeldsopplysninger tilgjengelige

4.5.1 Generelt om pliktmessig rapportering og annen tilgjengeliggjøring

4.5.1.1 Høringsutkastet

Et viktig spørsmål er om foretakene som har ytet usikret kreditt skal være pliktig til å avgi informasjon om dette, eller om dette kan baseres på frivillighet, slik som ordningen for eksempel er i Sverige. Dette ble i høringsutkastet drøftet som «rapporteringsplikt» for finansforetakene. Departementets konklusjon var at en slik plikt burde innføres for å sikre at registeret ville bli mest mulig fullstendig og pålitelig. Det ble på dette grunnlag foreslått en egen bestemmelse om dette, jf. utkastet til § 3-1.

4.5.1.2 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene har uttalt seg om forslaget om rapporteringsplikt for finansforetakene til gjeldsregisterforetak, og samtlige av disse støtter at det innføres en slik plikt. Kredittopplysningsforetakene Experian og Bisnode mener rapporteringsplikt er nødvendig. Bisnode ser dette som «helt vesentlig», og peker på at rapporteringsplikt er med på å gi registeret legitimitet og troverdighet. Experian ber om at frekvens og frist for rapportering angis. Etter deres vurdering er daglig rapportering å foretrekke. Kredittkortselskapet Entercard mener forslaget om rapporteringsplikt er godt. IT-selskapet EVRY støtter også rapporteringsplikt og fremholder blant annet at dette vil bidra til like rammevilkår for gjeldsregisterforetakene. Forslaget på dette punkt støttes også av Finans Norge, Finansieringsselskapenes forening og Virke Inkasso. Også offentlige etater som har uttalt seg om rapporteringsplikten er positive. Dette gjelder blant annet Norges Bank, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet og Namsfogden i Oslo.Forbrukerombudet støtter rapporteringsplikt og mener dette er nødvendig for å oppfylle forutsetningen om at registeret er fullstendig for den kreditt det er ment å skulle omfatte. EVRY foreslår at gjeldsregisterforetakene gis sanksjonsmulighet overfor finansforetak som ikke overholder rapporteringsplikten.

4.5.1.3 Departementets vurdering

Det er bred støtte blant høringsinstansene for å innføre en plikt til å rapportere gjeldsopplysninger til gjeldsinformasjonsforetak, og departementet vil videreføre dette forslaget. Som en følge av forslaget fra Finans Norge og Finansieringsselskapenes Forening om å gjøre lovforslaget teknologinøytralt, slik at konsesjonshaver blant annet kan velge å tilby gjeldsinformasjon gjennom en spørreportal som et alternativt til et tradisjonelt dataregister, foreslår departementet noen tilpasninger i utkastet til § 10. Det foreslås at finansforetak skal rapportere «eller på annen måte gjøre gjeldsopplysninger tilgjengelige» for gjeldsinformasjonsforetak. Departementet antar at en slik plikt vil bidra til å gi gjeldsinformasjonsordningen legitimitet og troverdighet. Plikten vil gjelde for finansforetak som nevnt i finansforetaksloven § 1-3. Dette gjelder også utenlandske finansforetak som driver virksomhet gjennom filial i Norge, eller ved grensekryssende virksomhet, jf. finansforetaksloven § 1-2 annet ledd.

En stor andel av finansforetakene som tilbyr kreditt i Norge, har ikke konsesjon fra Finanstilsynet, men er filialer av utenlandske finansforetak med konsesjon fra sin hjemstat. Filialer av utenlandske foretak er heller ikke underlagt tilsyn i Norge, men fra hjemstaten. Det kan da reises spørsmål ved om forpliktelser etter EØS-avtalen hindrer Norge i å pålegge filialer av utenlandske foretak særlige nasjonale plikter. Dette ble drøftet i Prop. 195 L (2012–2013) Endringer i tinglysingsloven mv. (registrering av gjeld), kapittel 6.3.3. Departementet vil for dette spørsmålet vise til denne drøftelsen:

I direktiv 2006/48/EU art. 26 pkt. 1 står det:

«Before the branch of a credit institution commences its activities, the competent authorities of the host Member State shall, within two months of receiving the information referred to in Article 25, prepare for the supervision of the credit institution in accordance with Section 5 and if necessary indicate the conditions under which, in the interest of the general good, those activities shall be carried on in the host Member State.»

Etter denne bestemmelsen kan altså medlemsstatene kreve at filialen følger særlige nasjonale lovregler begrunnet i allmenne hensyn. I NOU 2011: 8 Bind A s. 205 uttales følgende om når det kan gis særlige nasjonale regler:

«Nasjonale regler begrunnet i allmenne hensyn innebærer et unntak fra prinsippet om fri utveksling av varer og tjenester, og prinsippet skal derfor fortolkes restriktivt. EU-Domstolen har oppstilt følgende kumulative vilkår for at en nasjonal regel skal oppfylle kravene til allmenne hensyn:

reglene må ligge innenfor et område som ikke er blitt harmonisert,

reglene må forfølge et formål av allmenninteresse,

reglene må ikke være diskriminerende,

reglene må ha virkninger som objektivt sett ivaretar de allmenne hensyn,

reglene må stå i rimelig forhold til det tilsiktede formål, vurdert i forhold til prinsippet om fri tjenesteyting, og

de allmenne hensynene må ikke være ivaretatt ved regler tjenesteyteren har i sin hjemstat.»

Departementet mener at vilkårene for å pålegge utenlandske filialer særlige nasjonale regler er oppfylt. Tiltaket må anses for å oppfylle kravet til allmenne hensyn («general good»). En plikt til å rapportere opplysninger om enkeltpersoners kreditt ligger ikke innenfor et harmonisert område i EU-regelverket. Reglene har klart et formål av allmenninteresse ved å bidra til mer presise kredittvurderinger, og dermed redusere gjeldsproblemer som følge av for stor gjeldsbyrde. Virkningene av reglene må antas å ivareta allmenne hensyn. Det er viktig at reglene gjelder alle aktørene på markedet for å hindre diskriminering. Reglene vil i liten grad innebære en begrensning i muligheten til å tilby kreditt og hindrer derfor ikke fri tjenesteyting. Departementet mener derfor at tiltaket er rimelig i forhold til det tilsiktede formål. (…).

4.5.2 Gjeldsopplysningenes detaljeringsgrad, oppdatering mv.

4.5.2.1 Innledende bemerkninger

Personvernhensyn tilsier at registrering/innhenting og videreformidling av gjeldsopplysninger ikke kan være mer omfattende enn hva som er nødvendig for å nå formålet med tiltaket.

I mange tilfeller gjelder kredittforespørsler små beløp, for eksempel kjøpekreditter, altså kreditt formidlet av selger i forbindelse med et konkret kjøp. Det kan derfor spørres om det bør være en nedre beløpsgrense for registrering av gjeldsopplysninger. En nedre beløpsgrense vil bidra til at færre opplysninger blir registrert. Samtidig kan også akkumulering av mange småkreditter føre til stor samlet gjeld. Beløpsgrensen bør derfor ikke settes for høyt.

Det må også avklares hvor detaljerte og oppdaterte opplysninger om det enkelte kredittforhold det er nødvendig å gjøre tilgjengelig. Opplysningene bør være så vidt omfattende og presise at de er egnet til å danne grunnlag for en bedre kredittvurdering, men dette bør veies mot mengden av opplysninger som skal rapporteres. Behovet for detaljerte opplysninger kan også variere ut fra hvilken type kreditt som skal registreres. For forbrukslån, som normalt nedbetales suksessivt, er det grunn til å tro at det er opplysninger om saldo (utnyttet kreditt), og ikke det opprinnelige lånebeløpet som vil være relevant for kredittvurderingen. Når det gjelder rammekreditter, for eksempel i form av en kontokreditt eller kredittkort med forhåndsinnvilget kredittgrense, kan både opplysninger om den innvilgede kredittrammen, og opplysninger om den til enhver tid benyttede kreditten være opplysninger som er relevant for kredittvurderingen. Siden flere kredittprodukter har ubegrenset kredittramme vil det naturlig nok ikke kunne legges avgjørende vekt på dette i en kredittvurdering, men i hvilken grad en slik ikke-utnyttet ramme skal påvirke kredittvurderingen vil det være opp til den enkelte kredittyter å avgjøre.

4.5.2.2 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsnotatet at kredittyterne burde få tilgang til både løpende saldo og størrelsen på den innvilgede kredittramme. Departementet drøftet også om det var hensiktsmessig å operere med minstebeløp som skulle rapporteres. Det ble konkludert med at dette i begge tilfeller var spørsmål som ville bli vurdert i forskriftsarbeidet, jf. utkastet til forskriftshjemmel i § 3-1 annet ledd.

4.5.2.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene har uttalt seg om rapporteringens omfang og detaljeringsgrad, og det er ulike synspunkter om hvor detaljerte opplysningene bør være. Forbrukerombudet støtter forslaget om at det ved rammekreditter er relevant med opplysninger om både kredittramme og saldo, mens det for nedbetalingskreditter er tilstrekkelig med gjeldende saldo. Politidirektoratet mener også at innvilget kredittramme og saldo bør rapporteres samt at det må tas stilling til om saldo skal rapporteres før eller etter første hovedforfall. De viser til at flere bruker kredittkort i jobbsammenheng, for eksempel på tjenestereise hvor faktura betales av arbeidsgiver, og påpeker at registrering av saldo før første hovedforfall i slike tilfeller kan gi et unyansert bilde av personers gjeld. Flertallet av høringsinstansene fra næringssiden, namsmyndighetene og interesseorganisasjonene Spillavhengighet-Norge og Gjeldsoffer-Alliansen tar til orde for at gjeldsopplysningene må være mer detaljert enn hva departementet har foreslått i høringsnotatet.

Til sammen har ni høringsinstanser uttalt seg om det bør fastsettes en nedre beløpsgrense for registrering av gjeldsopplysninger, og flertallet er kritiske til dette.

Det er 15 høringsinstanser som har uttalt seg om oppdateringsfrekvensen på opplysningene i registeret. Det er bred enighet om at oppdateringsfrekvensen bør være så høy som mulig, helst i sanntid. Norges Bank påpeker at en høy oppdateringsfrekvens er sentralt for nytten av registeret. Dette synspunktet deles av Bisnode, som uttaler at det er helt vesentlig for å oppfylle lovens formål at informasjonen som registreres og brukes i kredittvurderingene er oppdatert og kvalitetssikret. Politidirektoratet uttaler at det er nødvendig med et sanntidsregister hvis man skal rapportere på saldo. Etter Finans Norge og Finansieringsselskapenes Forening vurdering bør det overlates til markedsaktørene å selv finne frem til den mest hensiktsmessige oppdateringsfrekvensen ettersom det må foretas kost-nytte-vurderinger sammen med tekniske betraktninger. På bakgrunn av dette advarer de mot å stille krav til oppdateringsfrekvens i lov eller forskrift.

4.5.2.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget fra høringsutkastet om at også ubenyttet kredittramme skal omfattes av definisjonen av «gjeldsopplysninger» i forslaget til § 2 bokstav d. Som redegjort for i høringsnotatet, mener departementet at det er mest hensiktsmessig å forskriftsregulere detaljeringsgrad og oppdateringshyppighet for de gjeldsopplysninger som skal avgis til gjeldsinformasjonsforetak. For en portalbasert spørrestjeneste vil det ved forespørsel gjøres oppslag direkte mot finansforetakenes egne og til enhver tid ajourholdte databaser. Opplysningene vil da foreligge og kunne formidles i «sanntid». For andre løsninger, herunder hvor det eventuelt blir opprettet gjeldsinformasjonsforetak med tradisjonelle dataregistre, må det vurderes nærmere hvilken oppdateringshyppighet som er ønskelig og mulig. Det kan også være nødvendig å regulere i forskrift når finansforetakenes plikt til å rapportere eller gjøre gjeldsopplysninger tilgjengelig inntrer. Den foreslåtte forskriftshjemmel i utkast til § 10 annet ledd videreføres etter dette, med noen mindre endringer for å sikre en teknologinøytral lovtekst.

4.6 Gjeldsinformasjonsforetakenes registreringsplikt

4.6.1 Høringsutkastet

Departementet foreslo i høringsnotatet at gjeldsregisterforetak skal ha en lovfestet plikt til å registrere opplysningene som innhentes fra finansforetakene, jf. utkast til § 3-2 første ledd. I bestemmelsens annet ledd ble det åpnet for at departementet kunne gi forskrift om innholdet i registreringsplikten.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

Forslaget fra Finans Norge og Finansieringsselskapenes Forening om et teknologinøytralt lovforslag, som blant annet også åpner for portalbaserte spørretjenester hvor det ved forespørsel kan gjøres direkte oppslag mot finansforetakenes egne databaser, medfører at det vil være unødvendig for gjeldsinformasjonsforetaket å lage et register som inneholder personopplysninger eller dublerer personopplysninger som allerede ligger i finansforetakenes systemer.

4.6.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre forslaget om registreringsplikt fra høringsutkastet med noen mindre endringer for å gjøre lovforslaget teknologinøytralt, og ta høyde for at det i tillegg til tradisjonelle dataregistre kan opprettes andre løsninger, herunder også portalbaserte spørretjenester hvor gjeldsopplysningene ikke lagres i en database, jf. forslag til § 11 annet ledd. Departementet foreslår dessuten i § 11 første ledd en plikt for gjeldsinformasjonsforetak til å legge til rette for at rapportering og annen tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger fra finansforetak kan skje på en hensiktsmessig måte.

4.7 Sletting av gjeldsopplysninger

4.7.1 Høringsutkastet

I høringsutkastet ble det foreslått en egen bestemmelse for sletting av gjeldsopplysninger, jf. utkast til § 3-5 første ledd, hvor det ble foreslått krav om sletting ved innfrielse av saldo og eventuell avvikling av kredittramme. Det ble også foreslått en egen forskriftshjemmel for fastsettelse av mer detaljerte regler, jf. utkast til annet ledd i bestemmelsen.

4.7.2 Høringsinstansenes syn

Tre høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å ha regler om sletting av registrerte gjeldsopplysninger i forskrift. Forbrukerrådet og Forbrukerombudet støtter forslaget, og Forbrukerombudet presiserer at de ikke mener historiske gjeldsopplysninger vil være nødvendige for å kunne foreta en forsvarlig kredittvurdering. Etter deres vurdering bør sletting av opplysninger skje etter samme regler og med lik frist som ved innrapportering av nye gjeldsposter. IT-selskapet EVRY foreslår at finansforetakene, ikke gjeldsregistrene, skal behandle retting og sletting av gjeldsopplysninger. De mener det vil være en uforholdsmessig stor og ressurskrevende oppgave å pålegge gjeldsregisterforetakene oppgaver knyttet til informasjonsforvaltning ut over å formidle informasjonen uforandret fra finansforetakene. Videre viser de til at det kan bidra til inkonsistens mellom flere registre hvis hvert enkelt gjeldsregister skal endre innholdet i registeret. Finanstilsynet uttaler at det burde være mulig for den registrerte å klage på gjeldsregisteret for eksempel ved feilregistrering og manglende sletting. Finans Norge har i brev datert 12. januar 2017 påpekt at all informasjon som innhentes gjennom en portalbasert spørretjeneste, kan slettes straks søket er gjennomført og spørrende foretak har mottatt opplysningene.

4.7.3 Departementets vurdering

Personopplysninger skal slettes når det ikke lenger er bruk for dem. Det vises her til personopplysningslovens forbud mot å lagre unødvendige opplysninger, jf. § 28, hvoretter den behandlingsansvarlige ikke skal «lagre personopplysninger lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen». Ved bruk av en portalbasert spørretjeneste som skissert av Finans Norge, oppstår ikke problemstillingen, idet gjeldsopplysninger da ikke vil bli lagret. Når det gjelder mer tradisjonelle dataregistre, vil det være slik at det er bruk for opplysninger om gjeldsforhold så lenge det består et gjeldsforhold eller en trekkmulighet. Det legges derfor til grunn at opplysningene om et kredittengasjement blir slettet i databasen når kreditten er innfridd dersom det er tale om et nedbetalingslån. Ved rammekreditter som når som helst kan gjøres effektive ved belastning, for eksempel kredittkort, vil registreringen måtte bestå frem til engasjementet er avsluttet. Det vil være registrert dersom kredittrammen ikke er benyttet og/eller kreditten er nedbetalt. Det er reist spørsmål ved om opplysningene bør lagres av hensyn til etterfølgende dokumentasjonskrav i forbindelse med spørsmål om frarådingsplikt etter finansavtaleloven mv. Dette kan imidlertid løses ved at den enkelte finansinstitusjon lagrer opplysninger om grunnlaget for kredittvurderingen, herunder dokumentasjon av hvilken informasjon som var tilgjengelig og som ble hentet ut da kredittvurderingen ble gjort.

Departementet går inn for at registrerte opplysninger skal slettes fra eventuelle databaser hos gjeldsinformasjonsforetak ved innfrielse, slik som det ble foreslått i høringsutkastet. Historiske gjeldsopplysninger kan riktignok være nyttige i kredittvurderingen, men departementet har kommet til at disse ikke er nødvendige for å gjøre en forsvarlig kredittvurdering. Et oppdatert bilde av lånesøkerens kredittforpliktelser vil gi god informasjon om gjeldssituasjonen. Departementet legger vekt på at personvernhensyn tilsier at det ikke lagres mer informasjon enn det som er nødvendig. Full sletting av opplysningene vil eventuelt innebære at man ikke vil kunne gå tilbake og finne ut hva som var registrert på en person på et gitt tidspunkt.

Departementet anser det som svært viktig for tilliten til en gjeldsinformasjonsordning at opplysninger det ikke lenger er bruk for til formålet blir slettet, og viderefører forslaget om egen hjemmel for dette, jf. utkast til § 15. En slik bestemmelse bør etter departementets syn fremgå direkte av loven, selv om reglene også kan utledes av personvernregelverket. Av hensyn til behovet for detaljerte bestemmelser, videreføres også forslaget om hjemmel for å gi nærmere regler i forskrift på dette punkt. Dette gjelder også for gjeldsopplysninger som er overført fra gjeldsinformasjonsforetak til bruk ved utarbeidelse av kredittscoremodeller, jf. utkastet til § 12 annet ledd.

4.8 Utlevering av gjeldsopplysninger

4.8.1 Høringsutkastet

Departementet foreslo i utkastet til § 3-3 at gjeldsopplysninger bare skal kunne utleveres fra gjeldsregisterforetak til finansforetak og Husbanken, når disse skal foreta kredittvurdering i forbindelse med en konkret kredittsøknad eller søknad om endring av vilkår på en løpende kreditt, til kommunene i forbindelse med behandling av søknader om startlån, samt til kredittopplysningsforetak, samt til forskningsformål. Det ble også foreslått at Norges Bank og Finanstilsynet skal ha tilgang til avidentifiserte opplysninger fra gjeldsregistre for analyse- og overvåkningsformål. Annen offentlig myndighet kan bare få utlevert gjeldsopplysninger når det er særskilt hjemmel for det. Gjeldsopplysninger skal bare utleveres skriftlig, enten elektronisk eller papirbasert. Departementet foreslo at de som mottar gjeldsopplysninger fra et gjeldsregisterforetak, ikke kan gi disse opplysningene videre til andre. For finansforetak og kredittopplysningsforetak gjelder dette også overfor andre i samme konsern. Departementet foreslo i § 3-3 siste ledd, at departementet i forskrift kan fastsette nærmere regler om utlevering av opplysninger fra gjeldsregistre.

4.8.2 Høringsinstansenes syn

4.8.2.1 Høringsinstansenes generelle synspunkter

I alt har 18 høringsinstanser uttalt seg om departementets forslag om utlevering fra gjeldsinformasjonsforetak. Det er bred støtte til forslaget om at gjeldsopplysninger skal utleveres til kredittytere i forbindelse med en konkret lånesøknad eller endring av vilkår på en løpende kreditt. Ut over dette er Forbrukerombudet og interesseorganisasjonene Gjeldsoffer-Alliansen og Spillavhengighet-Norge opptatt av at tilgangen til registeret begrenses så mye som mulig, og de forslår en snevrere adgang enn hva departementet har lagt opp til i høringsnotatet. Flere offentlige høringsinstanser foreslår derimot å utvide kretsen av offentlige organer som kan få tilgang til registeret. Fra næringssiden blir det både foreslått å utvide adgangen til gjeldsregisteret til flere private aktører og å åpne for at gjeldsopplysninger kan utleveres videre.

4.8.2.2 Kredittopplysningsforetakenes tilgang

Det er ulike oppfatninger blant høringsinstansene om kredittopplysningsforetak bør få utlevert gjeldsopplysninger. Forbrukerombudet, Finans Norge, Finansieringsselskapenes forening, Gjeldsoffer-Alliansen og Vest politidistrikt er negative til forslaget. Forbrukerombudet mener hensynet til forbrukernes personvern tilsier at tilgangen til å hente ut opplysninger fra registrene bør begrenses i så stor grad som mulig. Med henvisning til personvernhensyn er også Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening negative til lovforslaget. Etter Forbrukerombudets vurdering er det tilstrekkelig at den enkelte kredittyter får direkte tilgang til gjeldsopplysninger ved en konkret kredittsøknad. De kan ikke se at det er et berettiget behov for at også kredittopplysningsforetakene skal få tilgang til opplysninger fra gjeldsregistrene. Ved å innta opplysninger om forbrukeres forbrukskreditt i scoremodellen, mener Forbrukerombudet at det indirekte åpnes for at opplysningene fra gjeldsregistrene kan få påvirke utfallet av en kredittsjekk fra en annen næringsdrivende enn en kredittyter. De viser blant annet til at opplysninger fra et gjeldsregister kan påvirke forbrukerens kredittscore negativt slik at vedkommende blir nektet å leie bolig eller ikke får opprettet mobilabonnement. De mener dette vil kunne gjøre mer skade enn nytte for forbrukerne. Gjeldsoffer-Alliansen gir i hovedsak uttrykk for samme synspunkt.

Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening mener lovforslagets formulering gir kredittopplysningsforetakene en større adgang til å benytte gjeldsopplysninger enn de rapporteringspliktige. De kan vanskelig forstå at kredittopplysningsforetakene skal kunne benytte gjeldsopplysninger til analyse, utvikling av nye produkter etc., og mener dette er uheldig ut fra et personvernperspektiv. I forlengelsen av dette har Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening to forslag til endringer. For det første anbefaler de at utlevering til kredittopplysningsforetak kun skal skje i forbindelse med kredittvurdering knyttet til en konkret kredittsøknad eller ved endring av ramme. For det andre foreslår de at konsesjonshaver gis hjemmel til å utlevere opplysninger og statistikk som er nødvendige for at rapporteringspliktige finansforetak skal kunne utarbeide interne kredittscoringsmodeller og tilpasse interne policyregler for innvilgelse av kreditt. De presiserer at gjeldsopplysningene bør være avidentifiserte, det vil si uten fødselsnummer.

Bisnode er derimot positiv til departements forslag om at kredittopplysningsforetak gis tilgang. De fremhever at dette er relevant og nødvendig informasjon ved kredittopplysning. De ber om at det klargjøres nærmere i lov eller forskrift om det kun er finansforetak som kan bruke scoreprodukter der informasjon fra gjeldsregisteret inngår, eller om også andre aktører som gjennomfører kredittsjekk i forkant av kjøp, kan bruke de samme scoringsproduktene. EVRY forstår høringsnotatet slik at gjeldsopplysninger kun skal utleveres ved søknad om kreditt eller endring av vilkår for en løpende kreditt, og de påpeker at dette ikke er noen teknisk gunstig løsning for kredittopplysningsforetak som innarbeider opplysningene i kredittscore. Etter EVRYs vurdering må deres behov teknisk sett imøtekommes med en løpende hendelsesbasert ajourhold/utlevering fra gjeldsregistrene.

4.8.2.3 Offentlige institusjoners tilgang

Flere av de offentlige høringsinstansene foreslår at det gjøres endringer i lovforslaget § 3-3. Lovforslaget § 3-3 første ledd bokstav a bestemmer at gjeldsopplysninger kan utleveres til finansforetak og Husbanken, når disse skal foreta kredittvurdering i forbindelse med en konkret kredittsøknad eller søknad om endring av vilkår på en løpende kreditt. For kommuner kan gjeldsopplysninger utleveres i forbindelse med behandling av søknad om startlån, jf. første ledd bokstav b. Videre kan gjeldsopplysninger utleveres til forskningsformål, jf. første ledd bokstav d. Av lovforslaget § 3-3 annet ledd fremgår også at Norges Bank og Finanstilsynet skal ha tilgang til avidentifiserte opplysninger fra gjeldsregisteret for analyse- og overvåkningsformål, mens annen offentlig myndighet bare kan få utlevert gjeldsopplysninger når det foreligger særskilt hjemmel for det.

For det første foreslår Statens pensjonskasse at de blir nevnt i lovforslaget § 3-3 første ledd bokstav a sammen med finansforetak og Husbanken. Statens pensjonskasse yter boliglån til førstegangskjøpere og andre medlemmer av pensjonskassen. De forstår høringsnotatet slik at Statens pensjonskasse i høringsnotatet har vært påtenkt å bli omfattet av loven, og ber derfor om at de omfattes av lovteksten.

For det andre ber Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om at lovforslaget § 3-3 endres slik at Statistisk sentralbyrå blir en av organisasjonene som skal ha tilgang til registeret etter lovforslaget § 3-3. Statistisk sentralbyrå mener de bør få tilgang til de innsamlede dataene i identifiserbar form, mens Kommunal- og moderniseringsdepartementet uttaler at det ikke bør utleveres personidentifiserbare opplysninger.

For det tredje er Norges Bank uenig i at Norges Bank og Finanstilsynet kun skal ha tilgang til gjeldsopplysninger i avidentifisert form, og ber om at lovforslaget § 3-3 endres slik at begge instansene kan få tilgang til gjeldsopplysningene i en form som gjør at de kan sammenstilles med annen registerinformasjon. Det påpekes at nytten av den nye registerinformasjonen vil bli vesentlig større om opplysningene i registeret kan sammenstilles med annen informasjon om enkeltpersoners gjeld og økonomiske stilling. Norges Bank understreker også at analysene ikke fokuserer på enkeltpersoner, og at datasett som blir opprettet for analyseformål må avidentifiseres så snart de er etablert. I sin høringsuttalelse uttaler Finanstilsynet at de legger til grunn at avidentifiserte opplysninger inneholder informasjon om hvilken bank som har ytet lånet. De forklarer at Finanstilsynet har interesse av opplysninger om omfanget av ulike typer usikrede lån i enkeltbanker. Finanstilsynet anbefaler også at tilsynsmyndigheten gis full tilgang til gjeldsregistre.

For det fjerde foreslår Husbanken at de gis tilgang til gjeldsregistrene for analyse- og overvåkningsformål på linje med Norges Bank og Finanstilsynet. Husbanken viser til sitt samfunnsoppdrag med å hjelpe vanskeligstilte husstander inn på boligmarkedet, og at det er relevant for dem å få kunnskap om hvordan den totale gjelden for gruppen som får startlån utvikler seg. Blant annet vil de trenge informasjon fra gjeldsregistrene for å ha mulighet til å vurdere brukereffekt og samfunnseffekter av startlånsordningen. Videre foreslår Husbanken at lovforslaget § 3-3 endres slik at kommunene i likhet med Husbanken kan motta gjeldsopplysninger når låntakere søker om endring av vilkårene. De ser ingen grunn til at kommunene skal få mindre tilgang til opplysninger enn det Husbanken kan få, og antar at denne forskjellen ikke er tilsiktet. Husbanken foreslår også at de og kommunene kan få utlevert gjeldsopplysninger når de vurderer å tilpasse vilkårene på et løpende lån ut fra låntakerens livssituasjon. De viser til situasjoner hvor Husbanken eller kommunene som ledd i sin oppfølging av låntakeren blir kjent med forhold som kunne tilsi en endring av vilkårene, og påpeker at de vil kunne bidra med tiltak som å få forlenget løpetiden på lånet dersom de får tilgang til opplysninger slik at de kan få en bedre oversikt over låntakerens gjeldssituasjon.

For det femte blir det foreslått av Namsfogden i Oslo at politiet, herunder alminnelig namsmann, skal ha tilgang til gjeldsopplysningene i registerene. Det vises blant annet til at dette er viktig og ressurssparende for å forebygge økonomisk kriminalitet og namsmannens forebyggende virksomhet. Politidirektoratet uttaler at det vil være hensiktsmessig om namsmenn får tilgang til opplysninger i gjeldsregisteret i forbindelse med behandling av gjeldsordningssaker, men deres oppfatning er at en slik adgang synes å falle utenfor gjeldsregisterlovens formål og virkeområde slik det er formulert. Øst politidistrikt gir også uttrykk for at namsmenn bør få tilgang til gjeldsopplysninger i forbindelse med en gjeldsordningssak. De viser til at mange søkere har utfordringer med å innhente oversikt over gjelden.

4.8.2.4 Inkassobyråers tilgang

To høringsinstanser fra næringssiden er uenig i departementets forslag om at inkassobyråer ikke skal ha tilgang til gjeldsregistrene. Virke Inkasso mener det er vanskelig å se det faktiske og rettslige grunnlaget for å unnta inkassobyrå tilgang til gjeldsregistrene. Det vises blant annet til at inkassobyråene har behov for å vurdere skyldnerens betalingsevne, og at gjeldsopplysninger legges til grunn for å optimalisere inkassotiltak og sannsynlighet for oppgjør. I den forbindelse uttaler de også at det kan føre til mindre pågang mot skyldnere dersom innhentet informasjon viser en lav sannsynlighet for løsning. Kredittopplysningsforetaket Experian foreslår også at inkassoselskaper skal få tilgang til gjeldsregistrene, og viser til at skyldnerens gjeldsopplysninger vil være sterke variabler i inndrivingsprosessen hos inkassoforetakene. Arbeids- og velferdsdirektoratet er usikre på om det er hensiktsmessig å begrense tilgangen til opplysninger kun til en kredittvurderingssituasjon. De påpeker at et inkassobyrå også vil ha behov for opplysninger om skyldnerens gjeldsforpliktelser, og at brukeren gjerne har en forventning om at de har tilgang til opplysninger som finnes i registre. Videre uttaler Arbeids- og velferdsdirektoratet at de fra et innkrevingsståsted ikke ser gode grunner til at skyldnerens opplysninger om gjeld ikke kan gjøres kjent for inkreveren; så lenge bruken av opplysningene er begrenset til profesjonelle aktører, kan de ikke se at faren for at opplysningene skal bli misbrukt eller komme på avveie er særlig stor.

4.8.2.5 Adgangen til å gi gjeldsopplysninger videre

I høringsnotatet foreslo departementet at gjeldsopplysninger ikke kunne gis videre. Experian og Nordax Bank er uenige i forslaget, og mener at kredittopplysningsforetak bør gis myndighet til å utlevere gjeldsopplysninger til de samme aktørene som er berettigede mottakere av opplysninger fra gjeldsregisteret. To argumenter som fremheves er at det vil være kostnadsbesparende og gjøre bruken av registeret så effektiv som mulig hvis kredittopplysningsforetak kan gi gjeldsopplysninger til disse aktørene.

4.8.3 Departementets vurdering

4.8.3.1 Innledende bemerkninger

Departementet anser det som avgjørende for tilliten til en gjeldsopplysningsordning at den informasjon som gjøres tilgjengelig og eventuelt lagres, ikke kan bli misbrukt, komme på avveie, eller bli brukt utenfor sitt formål. Tilgangen til gjeldsopplysninger bør på denne bakgrunn begrenses i så stor grad som mulig. Departementet har forståelse for at mange, både offentlige og private institusjoner, ville hatt betydelig nytte av å ha tilgang til informasjon om privatpersoners gjeld i sin virksomhet. Dette gjelder for eksempel inkassoforetak, boligutleiere, telefoni- og strømleverandører, gjeldsrådgivere, offentlige innkrevingsetater mv.

Lovens formål er blant annet å bidra til bedre kredittvurderinger og å forebygge gjeldsproblemer blant enkeltpersoner, og departementet legger dette utgangspunktet til grunn for vurderingen. Dette medfører at konkrete gjeldsopplysninger bør kunne overføres enkeltvis til kredittytere når det skal foretas kredittvurdering i forbindelse med behandling av konkrete kredittsøknader. Dessuten bør også gjeldsopplysninger for utarbeidelse og oppdatering av kredittscoremodeller og individuelle kredittscorer kunne overføres til finansforetakene og kredittopplysningsforetakene. I tillegg til dette skal offentlige myndigheter kunne motta gjeldsopplysninger til analyseformål, overvåkning og utarbeidelse av statistikker.

4.8.3.2 Kredittyternes tilgang

Departementet fastholder forslaget om at finansforetak og Husbanken kan få utlevert gjeldsopplysninger fra gjeldsinformasjonsforetak, når disse skal foreta kredittvurdering i forbindelse med en konkret kredittsøknad eller søknad om endring av vilkår på en løpende kreditt. Gjeldsopplysninger kan således ikke etterspørres i løpende kredittforhold med mindre det foreligger en konkret søknad om økning av kreditten, endrede betalingsvilkår eller lignende. Departementet fastholder også forslaget om at kommuner på samme vilkår kan få utlevert gjeldsopplysninger ved behandling av søknad om startlån. I tillegg til disse tas også Statens pensjonskasse med. Endelig bør finansforetakene, på samme måte som kredittopplysningsforetakene, gis tilgang til gjeldsopplysninger for utarbeidelse av kredittscoremodeller og individuelle kredittpolicyregler. Sistnevnte kan for eksempel brukes til å fastsette interne regler («cut-off regler») for hvor mye forbruksgjeld kredittsøkerne kan ha for å innvilges lån. Lovutkastet på dette punkt er således noe mer vidtrekkende enn det som ble foreslått i høringen, jf. utkast til § 12 første ledd bokstav a og b og annet ledd.

4.8.3.3 Kredittopplysningsforetakenes tilgang

Opplysninger fra kredittopplysningsforetak spiller en svært viktig rolle når banker og andre finansforetak skal vurdere søknader om kreditt. I noen tilfeller avgjøres søknaden nærmest utelukkende basert på slik informasjon (automatisert kredittvurdering). Dette gjelder særlig ved søknad om kjøpekreditt, kredittkort og andre mindre engasjementer. Det er derfor viktig at disse foretakene gis tilgang til gjeldsopplysninger, slik at det også ved automatisert kredittvurdering så langt det er mulig kan fanges opp om søkeren har for mye gjeld fra før.

Adgangen til å utlevere kredittopplysninger følger reglene i personopplysningsloven og tilhørende regelverk, og kredittopplysninger kan bare gis til den som har saklig behov for det, jf. personopplysningsforskriften § 4-3 første ledd. Det er tilstrekkelig at det som bestilleren opplyser som saklig behov, fremstår som saklig. Kravet om saklig behov praktiseres slik at den som er, eller regner med å komme, i en kreditorposisjon overfor den opplysningene gjelder, anses å ha saklig behov for kredittopplysninger. Innhenting av kredittopplysninger skjer foruten ved kredittsøknader også i mange andre situasjoner, for eksempel ved utleie av bolig, søknad om telefonabonnement og ved søknad om en stilling hvor søkerens økonomiske forhold kan ha betydning. Dette vil kunne innebære en stor spredning av opplysningene. I høringsnotatet foreslo departementet at gjeldsopplysninger kan utleveres til kredittopplysningsforetak, jf. høringsutkastet § 3-3 første ledd bokstav c.

Kredittopplysningsselskapet Bisnode har pekt på at det bør klargjøres om det bare er finansforetak som kan bruke kredittscoreprodukter der informasjon om gjeld inngår eller om også andre som gjennomfører kredittsjekk, for eksempel i forbindelse med kjøp, kan bruke de samme kredittscoreproduktene. En kredittscore kan enkelt forklares som en poengsum som beskriver en persons sannsynlighet for å misligholde gjeld.

Departementet antar på bakgrunn av det ovennevnte at kredittopplysningsforetakene med sin sentrale rolle på feltet bør ha tilgang til gjeldsopplysninger, men at tilgangen bør presiseres i forhold til det som ble foreslått i høringsutkastet.

For det første foreslår departementet å presisere i utkast til § 12 første ledd bokstav c at kredittopplysningsforetak kan få utlevert opplysninger fra et gjeldsinformasjonsforetak når kredittopplysningsforetaket «etter forespørsel fra kredittytere som nevnt i bokstav a og b skal foreta kredittvurdering, eller når disse skal utarbeide kredittscore etter forespørsel fra noen som har saklig behov for å innhente kredittopplysninger, jf. personopplysningsloven § 3 fjerde ledd».

I de tilfellene hvor kredittopplysningsforetak etter forespørsel fra kredittytere som nevnt i § 12 første ledd bokstav a og b skal foreta kredittvurdering, bør kredittopplysningsforetakene ha adgang til å videreformidle også selve gjeldsopplysningene til kredittyterne (og altså ikke bare en kredittscore hvor gjeldsopplysninger inngår i beregningsgrunnlaget). Dette på grunn av at kredittytere som nevnt i bokstav a og b på selvstendig grunnlag kan få gjeldsopplysninger utlevert fra gjeldsinformasjonsforetak. Det er for dette tilfellet foreslått et unntak fra bestemmelsen i § 12 sjette ledd om at gjeldsopplysninger ikke kan gis videre til andre, i forslaget til § 13 første ledd. Unntaket gjelder altså for kredittopplysningsforetak som etter forespørsel fra en kredittyter om kredittvurdering i forbindelse med en konkret kredittsøknad, kan gi gjeldsopplysning videre til kredittyteren. Andre enn kredittytere nevnt i § 12 første ledd bokstav a og b vil ikke ha tilgang til konkrete gjeldsopplysninger.

Kredittopplysningsforetakene bør på samme måte som finansforetakene ha tilgang til gjeldsopplysninger som gjør at de kan bygge opp kredittscoremodeller. Kredittscoremodeller kan forklares som erfaringsgrunnlaget som brukes for å regne ut en persons kredittscore. Gjeldsopplysninger vil være et viktig parameter for beregning av sannsynlighet for fremtidig mislighold i slike modeller. Det vil her kun være tale om data som er nødvendig for å utarbeide kredittscoremodeller. Denne adgangen vil være viktig for de automatiserte kredittvurderingene.

Som foreslått i § 12 første ledd bokstav c, skal kredittopplysningsforetak også kunne få utlevert gjeldsopplysninger fra gjeldsinformasjonsforetak når disse «skal utarbeide kredittscore etter forespørsel fra noen som har saklig behov for å innhente kredittopplysninger, jf. personopplysningsloven § 3 fjerde ledd». Dette kan for eksempel gjelde teleselskaper og boligutleiere.

Kredittopplysningsforetakene kan gi noen med saklig behov for å innhente kredittopplysninger en kredittscore hvor gjeldsopplysninger inngår i beregningsgrunnlaget, altså en kredittscore som er påvirket av gjeldsopplysninger. Men kredittopplysningsforetakene kan ikke i disse tilfellene videreformidle selve gjeldsopplysningen. Se forslag til § 13 annet ledd.

Departementet har kommet til at det ikke er grunn til å operere med to typer scoreprodukter, altså én type hvor forbrukskreditt inngår og én type uten. Ved at det ikke er mulig å lese ut av scoreresultatet verken om den omspurte har forbruksgjeld eller eventuelt hvor mye og til hvem, anser departementet ikke dette for å skape personvernmessige problemer.

Departementet foreslår en lovbestemmelse i samsvar med det ovenstående, jf. utkast til § 12 første ledd bokstav c annet og femte ledd, og § 13. Det foreslås også en hjemmel til å fastsette forskrift om utlevering av gjeldsopplysninger fra gjeldsinformasjonsforetak, herunder om utlevering av gjeldsopplysninger for utarbeidelse av kredittscoremodeller, jf. utkast til § 12 åttende ledd.

Departementet vil avslutningsvis bemerke at konsesjonssystemet for kredittopplysningsforetak ikke er harmonisert på EU-nivå, og hvilke krav som stilles til databehandling i ulike land varierer. Utenlandske kredittopplysningsforetak må ha konsesjon i Norge for å drive kredittopplysningsvirksomhet her. Departementet fastholder presiseringene i høringsutkastet om at det kun er kredittopplysningsforetak med konsesjon for behandling av personopplysninger i kredittopplysningsvirksomhet etter personopplysningsforskriften § 4-5 som skal ha tilgang til opplysningene. Dette vil avgrense mot foretak uten konsesjon i Norge.

4.8.3.4 Offentlig myndigheters tilgang

Det ble i høringsnotatet foreslått at Norges Bank og Finanstilsynet skulle gis tilgang til såkalt «avidentifiserte» gjeldsopplysninger for analyse- og overvåkningsformål.

Bakgrunnen for at de nevnte etatene bør kunne bruke gjeldsopplysninger i sin virksomhet er blant annet at husholdningenes gjeld er en viktig størrelse i norsk økonomi og særlig for utsiktene til finansiell stabilitet. I mange land har myndighetene tilgang til registerdata over husholdningenes og foretakenes gjeld. Eurolandene, Danmark og Sverige utvikler for tiden en stor database med opplysninger om individuelle lån i foretak, og flere av landene vil også samle inn tilsvarende data om husholdningslån. Dataene vil gi myndighetene bedre muligheter til å analysere sårbarheter knyttet til gjeld på aggregert nivå. I Norge har ikke myndighetene i dag tilgang til slike registerdata. Norges Bank og Finanstilsynet vil, med det opplegg som foreslås i denne proposisjonen, få bedre mulighet til å analysere finansiell stabilitet med tilgang til opplysninger om usikrede lån til husholdninger fra gjeldsinformasjonsforetak. Analysene som foretas, vil altså kun være på aggregert nivå. Bakgrunnen for at Norges Bank og Finanstilsynet skal ha tilgang er særlig at utviklingen i husholdningenes gjeld er et sentralt analyseområde i arbeidet med å opprettholde finansiell stabilitet og å kunne analysere områder for sårbarhet i økonomien. Gjeldsopplysninger fra gjeldsinformasjonsforetakene vil gi viktig informasjon om sårbarheten i husholdningenes økonomi. Utviklingen i usikret gjeld kan også være en tidlig indikator for finansiell sårbarhet. Gode analyser er avhengig av utfyllende informasjon om enkeltpersoners økonomiske stilling. Nytten av gjeldsopplysninger for analyse- og overvåkningsformål vil bli vesentlig større om opplysningene kan sammenstilles med annen informasjon om enkeltpersoners gjeld og økonomiske stilling.

Departementet har i etterkant av høringen fått opplyst at fødselsnummer er nødvendig for å kunne gjøre gode analyser, herunder å kunne kople opp mot andre registre. Det er i denne sammenheng blitt avklart at det bare er i prosessen med å koble opplysninger at det er behov for fødselsnummer. Fødselsnummer vil bli erstattet med løpenummer etter koblingen, og dette vil bli gjort før datasettet frigjøres for analyseformål. Departementet finner etter dette at Norges Bank, Finanstilsynet og Statistisk sentralbyrå kan gis tilgang til gjeldsopplysninger fra gjeldsinformasjonsforetak for sine formål, uten at disse avidentifiseres eller anonymiseres, jf. utkast til § 12 fjerde ledd første punktum.

Etter innspill fra høringsrunden har departementet kommet til at også Statistisk sentralbyrå skal gis tilgang til gjeldsopplysninger på samme måte som Norges Bank og Finanstilsynet, herunder til statistikkformål.

Offentlig myndighet ellers kan bare få utlevert gjeldsopplysninger når det er særskilt hjemmel for det, jf. utkast til § 12 fjerde ledd annet punktum.

Gjeldsopplysninger bør også, på nærmere vilkår, kunne utleveres til forskning. Departementet antar at det er hensiktsmessig at dette kan gjøres etter de samme regler som gjelder for verdipapirregistre, og foreslår på denne bakgrunn en henvisning til verdipapirregisterloven om dette, jf. utkastet til § 12 femte ledd.

4.8.3.5 Skyldnerens tilgang til egne gjeldsopplysninger (innsyn)

Skyldnere vil på vanlig måte i medhold av personopplysningsloven § 18 ha tilgang til opplysninger registrert om seg selv samt krav på gjenpart av utleverte opplysninger. Dette er viktig for å kunne kontrollere at opplysningene til enhver tid er riktige, men det kan også være nyttig å ha tilgang til slike opplysninger i andre sammenhenger, f.eks. ved søknad om gjeldsordning eller i forbindelse med økonomisk rådgivning. Departementet vil kunne komme tilbake til dette i forbindelse med forskriftsregulering av gjeldsinformasjonslovens forhold til personvernreglene, jf. utkast til § 19.

4.9 Plikt til å innhente gjeldsopplysninger ved kredittvurdering

4.9.1 Høringsutkastet

Departementet har ikke foreslått plikt for kredittytere til å innhente gjeldsopplysninger ved kredittvurdering.

4.9.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har gått inn for at det bør lovfestes en plikt for finansforetakene til å konsultere et gjeldsregister i forbindelse med kredittvurdering, og at dette vil være en forutsetning for at ordningen skal fungere. Blant annet har Forbrukerrådet gått inn for at det bør lovfestes en plikt både til å gjøre oppslag og å ta hensyn til opplysningene ved vurdering av lånesøknader. Se kapittel 9.2.1 for nærmere omtale av høringsinstansenes syn på spørsmålet om plikt til å innhente gjeldsopplysning ved kredittvurdering.

4.9.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår ikke i denne proposisjonen en plikt for kredittyter til å innhente gjeldsopplysninger, men mener at det er avgjørende for å oppnå den ønskede effekt av en gjeldsinformasjonsordning, at opplysningene blir benyttet i størst mulig grad ved kredittvurdering. Regjeringen vil revidere reglene om kredittvurdering av kunden for å forhindre at gjeldsproblemer blir uhåndterbare. Regjeringen vil blant annet vurdere om det bør innføres regler som sikrer kredittgiver ikke kun baserer seg på opplysninger fra kunden selv og egne opplysninger om kunden. I enkelte tilfeller kan kunden ha mistet oversikten over egen økonomi, noe som kan være både et tegn på og en årsak til gjeldsproblemer. Det bør derfor ikke være slik at kunden selv alene skal ha ansvaret for de opplysninger som kredittgiver benytter i kredittvurderingen når opplysninger også er tilgjengelige fra andre kilder. Departementet vil imidlertid peke på at finansavtaleloven i dag har regler om kredittyters plikt til å vurdere forbrukerens kredittverdighet, jf. finansavtaleloven § 46 b. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at «før kredittavtale inngås, skal kredittyteren vurdere forbrukerens kredittverdighet på grunnlag av fyllestgjørende opplysninger innhentet hos forbruker og om nødvendig fra relevant database». I forarbeidene til bestemmelsen, jf. NOU 2009: 11 s. 60, uttales det at det «antas at kredittgiveren i betydelig grad må kunne vurdere konkret om det er mest hensiktsmessig å innhente opplysninger fra forbrukeren eller databasen». Det kan derfor neppe sies å foreligge noen ubetinget plikt for kredittyter til å foreta søk i slike databaser. Den tidligere Bankklagenemnda, nå Finansklagenemnda bank, har antatt at det ved mindre kreditter er tilstrekkelig med en begrenset informasjonsinnhenting. Ved større kredittforespørsler må imidlertid utgangspunktet være at eksterne opplysningskilder må kontrolleres for at forbrukerens kredittverdighet skal anses for å være tilstrekkelig vurdert.

Departementet vil også bemerke at finansforetakene i høringen har gitt klart uttrykk for at de ønsker en gjeldsinformasjonsordning fordi dette muliggjør bedre kredittvurderinger. Tap på utlån til personer som ikke har tilstrekkelig betalingsevne, kan da i større grad unngås. Det vil også foreligge en risiko for lemping av forbrukerens forpliktelse etter finansavtaleloven § 47 dersom et finansforetak har unnlatt å fraråde et lån som følge av at gjeldsopplysninger ikke har vært innhentet fra et gjeldsinformasjonsforetak. Finansforetakene vil dermed ha en sterk egeninteresse i å konsultere gjeldsinformasjonsforetak ved kredittvurdering av deres kunder. Departementet har dessuten en forventning om at finansforetakene er seg sitt ansvar bevisst og aktivt bruker gjeldsopplysninger for å motvirke at private hushold kommer i økonomiske vanskeligheter som følge av for mye forbrukskreditter.

4.10 Rett til vederlag for utleverte opplysninger

4.10.1 Høringsutkastet

En privat modell for utlevering og eventuell registrering av gjeld som foreslått (uten offentlig finansiering), må helt eller delvis finansieres ved salg av gjeldsopplysninger til de institusjoner som etter lovforslaget kan få tilgang på gjeldsopplysninger, slik som kredittopplysningsforetak og finansforetak. Departementet foreslo derfor en bestemmelse om rett til vederlag for utlevering av opplysninger jf. utkastet til § 3-4. Vederlagsretten vil gjelde for utlevering av gjeldsopplysninger også til forskning. Det gjøres imidlertid unntak fra retten til å kreve vederlag for utlevering av gjeldsopplysninger til offentlige myndigheter som har krav på opplysningene i medhold av lov eller forskrift, herunder Norges Bank og Finanstilsynet. Departementet foreslo at det ikke skal være adgang til å kreve vederlag for andre tjenester enn utlevering av gjeldsopplysninger, herunder eventuell registrering. Dette har sammenheng med den foreslåtte rapporteringsplikten.

4.10.2 Høringsinstansenes syn

Til sammen har 13 høringsinstanser uttalt seg om departementets forslag til regulering av vederlag for utlevering av gjeldsopplysninger. De fleste høringsuttalelsene gjelder innholdet i reglene for prisfastsetting. Forbrukerrådet støtter forslaget om at prisfastsettingen skal kunne reguleres i forskrift.

Det er delte meninger på tvers av sektorene om foretak som skal drive gjeldsregister skal kunne oppnå fortjeneste ved driften. Forbrukerombudet, Forbrukerrådet, Finans Norge, Finansieringsselskapenes forening,Jussformidlingen og Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enten negative til at virksomhetene kan ta ut utbytte, eller mener vederlaget bør settes lavt. Forbrukerrådet uttaler at prisen bør stå i et rimelig forhold til kostnadene knyttet til å drive gjeldsregister. Forbrukerombudet og Jussformidlingen mener at det er betenkelig å åpne for profitt ved formidling av opplysninger om forbrukeres forbruksgjeld. Dette begrunnes nærmere av Forbrukerombudet med at de er bekymret for at hensynet til god inntjening vil kunne gå på bekostning av sikkerheten i registrene, ved at kostnadene presses ned til et minimum for å øke registrenes avkastning. De mener dette skaper en risiko for at foretaket for eksempel ikke vil prioritere å investere i oppdaterte og sikre tekniske løsninger. Jussformidlingen er kritiske til at det kan tas vederlag fordi det åpner for et konkurransemarked mellom de ulike foretakene som ikke er i tråd med formålet for opprettelsen av gjeldsregistre. De fremhever at gjeldsregisteret først og fremst ikke skal være en måte private foretak kan tjene penger på. Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening mener registrene burde drives «non-profit» og at vederlagene bør være så rimelige som mulig. De påpeker at et formål med gjeldsregistrene er at finansforetak legger inn søk i tjenesten som en del av kredittvurderingsrutinen, og mener høye vederlag vil forhindre at det skapes en slik rutine. Av Kommunal- og moderniseringsdepartementet blir det også påpekt at vederlagenes størrelse kan ha betydning for hvorvidt kommunene vil benytte seg av registeret for behandlinger av søknader om startlån.

Fra finanssektoren er IT-selskapet EVRY og kredittopplysningsforetaket Experian opptatt av at den foreslåtte forskriftsreguleringen ikke bør hindre virksomhetene i å ha en sunn økonomi. Experian mener vederlaget kan settes høyt nok til å dekke kostnader forbundet med etablering og drift, og lønnsomhet for operatøren. De foreslår at forskriftskompetansen til å regulere vederlaget bør begrenses til det tilfellet at det kun opprettes ett gjeldsregister. Experian begrunner dette med at det ikke vil være et behov for å prisregulering dersom det opprettes flere registre ettersom konkurransen mellom disse aktørene vil være naturlig prisregulerende. Virke Inkasso mener at det ikke har blitt gitt noen klare signaler på om gjeldsopplysningene kan prises ved utlevering, og de anbefaler at det avklares om den lovpålagte rapporteringsplikten er forklaringen på at dette spørsmålet ikke er behandlet.

Statistisk sentralbyrå og Namsfogden i Oslo har merknader til departementets forslag til vederlagsregulering for utlevering av gjeldsopplysninger til offentlige myndigheter. Departementet foreslår i lovforslaget § 3-4 at gjeldsregistre ikke kan kreve vederlag for opplysninger fra offentlige myndigheter som har krav på gjeldsopplysninger i henhold til lov eller forskrift. Statistisk sentralbyrå ber om at de får tilgang til de innsamlede dataene vederlagsfritt. Namsfogden i Oslo foreslår også at politiet, herunder alminnelig namsmann, får vederlagsfri tilgang til gjeldsopplysningene i registeret.

Vest politidistrikt og Namsfogden i Trondheim mener at den registrerte bør kunne hente ut registerinformasjon om seg selv vederlagsfritt.

EVRY bemerker at forslaget om en vederlagsfri utlevering av gjeldsopplysninger til offentlige myndigheter som har krav på opplysningene i medhold av lov og forskrift, innebærer at noen andre må betale kostnaden knyttet til denne utleveringen. De ber departementet tydeliggjøre om kostnaden skal fordeles på øvrige sluttbrukere, eller om Barne- og likestillingsdepartementet eller eventuelt andre offentlige instanser, skal dekke utgiften.

4.10.3 Departementets vurdering

Inntektspotensialet til ett eller flere gjeldsinformasjonsforetak er usikkert. Det er for eksempel usikkert om etterspørselen etter gjeldsopplysninger vil være høy nok til å dekke utgiftene ved driften. Høy etterspørsel etter kreditt i befolkningen kan lede både til mange forespørsler og høy betalingsvilje for gjeldsopplysninger. Dersom etterspørselen etter opplysningene skulle vise seg å være svært høy, kan et gjeldsinformasjonsforetak med en sterk markedsposisjon kunne oppnå betydelig fortjeneste. På den annen side kan høye priser på salg av opplysninger begrense bruken av gjeldsopplysninger i kredittvurderinger. Dette vil være i strid med målsettingene bak loven. Departementet viderefører på denne bakgrunn forslaget om rett til vederlag for utleverte gjeldsopplysninger, samt om forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om vederlag. Forslaget om vederlagsfri utlevering til offentlige myndigheter videreføres samtidig. Forskriftshjemmelen gir myndighetene en mulighet til å kontrollere det vederlaget gjeldsinformasjonsforetak krever for utlevering av gjeldsopplysninger, noe som igjen kan bidra til effektiv organisering og bruk av gjeldsopplysingsordningene. Bestemmelsene om dette er samlet i utkast til § 14.