5 Personvernmessige konsekvenser av gjeldsregistrering

5.1 Innledning

Behandling og utveksling av personopplysninger er en nødvendig forutsetning for et moderne, effektivt og velfungerende samfunn. Ved siden av å gi gode, sikre og lett tilgjengelige tjenester for publikum, kan tilgang på slike opplysninger også bidra til å forebygge og avverge uønskede hendelser. Men det er viktig å sikre at personopplysninger blir brukt til det formål de er innsamlet for. Det kan gjøre stor skade dersom personopplysninger blir brukt utenfor sitt formål, eller blir misbrukt på annen måte.

Personvern er et uttrykk for den enkeltes og samfunnets behov for beskyttelse av den personlige integritet. Enhver skal i utgangspunktet kunne bestemme over hva andre skal få vite om deres personlig forhold. Personvern i denne sammenhengen kan dermed også kalles «personopplysningsvern». Det er også på dette området man finner den sterkeste lovfestede beskyttelse, for eksempel i personopplysningsloven, i reglene om taushetsplikt og liknende. Personvernregelverket har en rekke formål. Det skal sikre at det ikke behandles flere eller andre opplysninger enn det som er nødvendig med hensyn til det som skal oppnås, at det bare behandles opplysninger for formål som er legitime, at personopplysninger er korrekte, fullstendige, relevante og tilstrekkelige for det enkelte formål. Likevel kan ikke selvbestemmelsesretten over personlig informasjon være uinnskrenket. I noen tilfeller kan samfunnets interesser veie tyngre enn hensynet til den enkeltes integritet og interesse i å verne om sin person. Eksempelvis kan nødvendigheten av å utøve sentrale samfunnsfunksjoner som kriminalitetsforebygging og kontrollvirksomhet veie tyngre enn personvernet i noen tilfeller. Behandling av personopplysninger kan dermed også være i den registrertes egen interesse. Slik er det ofte ved gjenbruk av opplysninger, hvor for eksempel de som mottar offentlige tjenester slipper å gi samme opplysninger flere ganger, eller slipper helt å gi opplysninger fordi disse allerede er tilgjengelige. Dette gir også store samfunnsmessige effektivitetsgevinster, for eksempel innenfor helsevesenet og offentlig forvaltning forøvrig. Et godt eksempel her er likningsforvaltningen, hvor effektiv flyt av personopplysninger medfører at de fleste i dag slipper å levere selvangivelse. Også en ordning med gjeldsinformasjon kan anses som eksempel på dette. Tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger kan vurderes som negativt i personvernsammenheng, men vil samtidig gi gevinster både for samfunnet og den enkelte.

Et tiltak som innebærer inngrep i personvernet, må derfor fra sak til sak veies opp mot relevante samfunnshensyn og andre interesser. Dette omtales i personvernsammenheng som forholdsmessighetsprinsippet, og vurderingen som gjøres i denne sammenhengen betegnes som forholdsmessighets- eller proporsjonalitetsvurderingen. Sentrale elementer i denne vurderingen vil være hvor sensitive opplysninger det er tale om å behandle, hvor stor integritetskrenkingen mot den registrerte er og hvor tungtveiende samfunnsinteresser eller andre interesser man søker å verne er. Ulike samfunnsinteresser vil her ha ulik vekt. Økonomiske interesser vil normalt ha mindre vekt enn vern av liv og helse, men også økonomiske interesser kan være tungtveiende dersom de økonomiske utslagene er store.

Bestemmelsene i lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) med forskrifter vil komme til anvendelse på gjeldsinformasjonsforetak, hva enten det er tale om tradisjonelle dataregistre, eller portalbaserte spørretjenester. Denne loven vil imidlertid måtte endres som følge av at det i EU april 2016 ble vedtatt en generell forordning om behandling av personopplysninger. Forordningen vil erstatte gjeldende personverndirektiv (95/46/EF) som ligger til grunn for personopplysningsloven. Personopplysningsregelverket vil således måtte undergå betydelige endringer i nær fremtid i forbindelse med gjennomføring av forordningen i norsk rett. I høringsutkastet har departementet gått grundig gjennom de viktigste spørsmål som etablering av en ordning for utlevering og eventuell registrering av gjeldsopplysninger reiser i forhold til personvernet. Dette gjelder særlig det såkalte proporsjonalitetsprinsippet, altså om tiltakets omfang og karakter kan forsvares i forhold til de samfunnsinteresser det skal ivareta. Det ble i høringsutkastet konkludert med at tiltaket er relevant, nødvendig og formålsmessig, og ikke vil medføre inngrep i personvernet som står i misforhold til den samfunnsnytten som kan oppnås. Departementet la særlig vekt på at det er tale om opplysninger av moderat følsomhetsgrad, at utleveringen kan skje på en sikker måte og at risikoen for misbruk, kopling eller spredning til uvedkommende er liten.

5.2 Høringsinstansenes syn

5.2.1 Personvern og opprettelsen av gjeldsregistre

Med unntak av Datatilsynet er samtlige høringsinstanser positive til opprettelsen av et gjeldsregister. Namsfogden i Stavanger mener forslaget som er inne til behandling ikke er tilstrekkelig og ønsker ytterligere tiltak for å avhjelpe gjeldssituasjonen i samfunnet. Flertallet av de som har uttalt seg eksplisitt om departementets personvernvurdering, støtter departementets konklusjonen om at behovet for gjeldsregistre forsvarer opprettelsen av slike. Dette gjelder Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Virke Inkasso. I tillegg uttaler Forbrukerrådet at personvernforholdene er grundig behandlet i høringsnotatet. Datatilsynet er negativ til opprettelsen av et gjeldsregister på bakgrunn av personvernhensyn. Hovedinnvendingen er at forslaget bryter med Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8, som beskytter retten til respekt for privatliv. Deres vurdering er at den foreslåtte gjeldsregisterordningen utgjør et inngrep i privatlivet som ikke kan rettferdiggjøres. Det argumenteres med at inngrepet i privatlivet er uproporsjonalt fordi registreringen av gjeldsopplysninger vil skje overfor de aller fleste, men være til gunst for et fåtall. I tillegg mener Datatilsynet at det er svært usikkert hvilken virkning et gjeldsregister vil ha.

5.2.2 Personvern og organiseringen av gjeldsregistre

De fleste av høringsinstansene som uttaler seg om personvern, vurderer dette hensynet i lys av gjeldsregistermodellen som har blitt foreslått. På tvers av sektorene er en stor andel av høringsinstansene kritiske til en privat løsning, blant annet på grunn av personvernhensyn. Flere av høringsinstansene er også kritiske til at det kan opprettes flere registre og at disse kan drives av utenlandske selskaper. Blant annet mener Vest politidistrikt at rettssikkerheten for enkeltindividet er best ivaretatt i en modell der det offentlige eier og drifter. De fremhever at det er betenkelig at eierskap og drift av en database med så mye personsensitiv informasjon om en så stor del av befolkningen og som vil bli en så vesentlig del av den finansielle infrastrukturen, kan driftes av utenlandske aktører. Jussformidlingen mener personvernhensyn gjør det problematisk å ha privat drift av et gjeldsregister. De påpeker også at innsamling og oppbevaring av opplysningene om enkeltpersoner har en side til personvernet som er beskyttet av EMK.

Ved en privat løsning, er det bred støtte til statlig kontroll i form av konsesjon og myndighetstilsyn. Virke Inkasso uttaler på generelt grunnlag at forslaget har imøtekommet eventuelle bekymringer om krenkelser av personvern ved å underlegge gjeldsregister streng statlig kontroll. Av personvernhensyn mener Forbrukerombudet at det er helt nødvendig med krav til konsesjon og myndighetstilsyn for å etablere et gjeldsregister i privat regi. De stiller seg kritiske til at det kan opprettes flere registre fordi dette øker risikoen for at informasjonen kan havne på avveie og dermed utgjør et større inngrep i personvernet. De er enig med departementet i at konsesjonsordningen ivaretar tvingende allmenne hensyn, og er både egnet og nødvendig. Norges Eiendomsmeglerforbund er enig i at det bør være en streng kontroll fra myndighetenes side for oppbevaring og utlevering av gjeldsopplysninger, slik at opplysninger om økonomi ikke kommer på avveie eller brukes i andre sammenhenger enn det de er ment for. Eiendom Norge uttaler at et privat gjeldsregister med krav om konsesjon for gjeldsregisterforetak er en fornuftig innretning av et gjeldsregister sett i lys av at det er personvernssensitive data som skal behandles. Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) mener at departementet har redegjort godt for disse personvernhensynene i høringsbrevet, og at det fremstår som den enkeltes personvern vil bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom den foreslåtte strenge vurderingen av registrene gjennom konsesjonstildelinger og ved at disse underlegges tilsyn.

Om risiko for misbruk, spredning og taushetsbrudd påpeker Virke Inkasso at departementet ikke har problematisert sikker identifikasjon av mottaker av gjeldsopplysninger. De reiser spørsmål ved om det bør kreves sikker identifikasjon, som for eksempel Bank ID eller en annen godkjent sertifikatløsning.

5.2.3 Forholdet til personopplysningsloven og personvernforordningen

Datatilsynet, Finans Norge, Finansselskapenes forening og Virke Inkasso ber om at gjeldsregisterlovens forhold til EUs kommende personvernforordning vurderes og klargjøres. Finans Norge og Finansieringsselskapenes forening mener også at det er behov for en grundig og praktisk vurdering av forholdet mellom gjeldsregisterloven, personvernforordningen og personopplysningsloven. Det stilles spørsmål ved hvordan registeret skal forholde seg til regler om retting og sletting når gjeldsregisteret ikke har forutsetninger for å verifisere eller korrigere tallene som rapporteres fra det enkelte finansforetak. Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår i sin høringsuttalelse at bestemmelser om behandling av personopplysninger fra Datatilsynet reguleres i forskrift, og ikke i konsesjon. Skatteetaten stiller spørsmål ved hvorfor verken personopplysningsloven §§ 19, 21 og 22 er inkludert. De foreslår at det vises til § 19, som pålegger en behandlingsansvarlig av eget tiltak å varsle den registrerte når det samles inn personopplysninger fra denne. Personvernopplysningsloven § 21 regulerer informasjonsplikt ved bruk av personprofiler og § 22 gir rett til informasjon ved automatiserte avgjørelser. Skatteetaten tilføyer at det ikke vil være nødvendig å vise til personopplysningsloven §§ 21 og 22 hvis gjeldsregisteret ikke skal drive bearbeiding i det hele tatt.

5.3 Departementets vurdering

5.3.1 Innledning

Det er, med unntak av Datatilsynet, bred enighet blant høringsinstansene om at det er personvernmessig forsvarlig å innføre en ordning med gjeldsregistrering og utlevering av gjeldsopplysninger. Departementet foreslår at gjeldsinformasjonstjenester kan ha ulike innretninger, noe som vil reise ulike problemstillinger knyttet til personvern. Et rent gjeldsregister med database reiser personvernspørsmål knyttet til at gjeldsopplysningene dupliseres og lagres i en egen database. En spørretjeneste som ikke lagrer gjeldsopplysningene i et register vil særlig reise personvernspørsmål knyttet til utlevering av opplysningene.

5.3.2 Tiltakets egnethet

Et sentralt spørsmål vil være hvor relevant, eller egnet, tiltaket er når det gjelder å realisere formålet om å legge til rette for bedre kredittvurderinger og å begrense gjeldsproblemene i private hushold. Det fremgår av redegjørelsen foran at for høyt opptak av forbrukskreditter er en betydelig årsaksfaktor bak gjeldsproblemer i dag, og at dette i mange tilfeller har sammenheng med at kredittyter ikke har god nok oversikt over lånesøkerens gjeld. Departementet antar på denne bakgrunn at tiltaket er treffsikkert når det gjelder å motvirke gjeldsproblemer som oppstår på grunn av at flere forbrukslån eller kredittkort samlet gir for høy gjeldsbelastning.

5.3.3 Tiltakets proporsjonalitet

En sentral innvending fra Datatilsynet er at gjeldsregistering er et uforholdsmessig tiltak fordi det vil omfatte mange og hjelpe bare noen få.

Dersom et tiltak omfatter et høyt antall personer, vil dette også isolert sett være et viktig element i vurderingen av om tiltaket kan forsvares personvernmessig. Registering av forbrukskreditt på den måten det er lagt opp til vil utvilsomt angå mange. Det er riktignok ikke så stor andel av befolkningen som har rene forbrukslån, men ved at også ordinært bruk av kredittkort vil bli registrert, kommer anslagsvis 80–90 prosent av den økonomisk aktive befolkningen tidvis til å være registrert. Dette er isolert sett et argument for at de personvernmessige konsekvensene av tiltaket er store. Ved at de aller fleste innbetaler saldo på kredittkort før eller ved forfall, vil imidlertid de fleste eventuelt bare være registrert med utestående kreditt i kortere perioder. En opplysning om at det er trukket et beløp på et kredittkort vil dessuten neppe oppfattes som stigmatiserende av særlig mange. Ved at en åpen kredittramme skal registreres, vil selve innehavet av et kredittkort være registrert så lenge brukeren har kortet.

Departementet er imidlertid uenig i at gjeldsinformasjonsvirksomhet kun er til fordel for et fåtall. Usikret kreditt utgjør en viktig årsak til husholdningers gjeldsproblemer. Videre har gjeldsinformasjonsvirksomheten en bredere samfunnsnyttig side ettersom det offentliges ressursbruk knyttet til håndtering av privatpersoners gjeldsproblemer er betydelig. Departementet går nærmere inn på tiltakets egnethet og proporsjonalitet i vurderingen av lovforslagets forhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon i punkt 5.5. Departementet foreslår en bestemmelse i lovutkastets § 19 som fastslår at personopplysningsloven gjelder så langt ikke annet følger av denne lov. Det foreslås videre at nærmere regler om forholdet til personopplysningsloven kan gis i forskrift.

5.4 Departementets vurdering av forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8 beskytter borgernes rett til respekt for privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse. I høringsuttalelsen til Datatilsynet argumenteres det for at høringsforslaget er i strid med EMK artikkel 8. Departementet finner derfor grunn til å gå nærmere inn på hvilke vurderinger som er tatt etter EMK artikkel 8.

Den myndighetspålagte registreringsplikten og ulike instansers senere tilgang til og bruk av gjeldsopplysninger kan medføre inngrep i retten til privatliv og korrespondanse, jf. EMK artikkel 8 nr. 1. Beskyttelsen etter artikkel 8 nr. 1 er ikke absolutt. Offentlige myndigheter kan gripe inn i retten etter EMK artikkel 8 nr. 1 dersom det er fastsatt i lov og nødvendig i et demokratisk samfunn for å vareta ett eller flere legitime formål, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Det foreligger omfattende praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) om tolkningen av EMK artikkel 8. Denne praksisen er av vesentlig betydning for hvordan unntaksvilkårene i bestemmelsen skal forstås.

5.4.1 Retten til respekt for privatliv

Det første spørsmålet er om gjeldsopplysninger har et vern om respekt etter EMK artikkel 8. EMD har i flere avgjørelser lagt til grunn at personopplysninger som angår privatlivet omfattes av EMK artikkel 8, se blant annet Leander mot Sverige (26. mars 1987) premiss 48 og storkammerdommen S. og Marper mot Storbritannia (4. desember 2008) premiss 67 og 103.

En personopplysning kan defineres som enhver opplysning eller vurdering som direkte eller indirekte kan knyttes til en identifiserbar enkeltperson. Gjeldsopplysninger, slik de er definert i lovforslaget § 1-2 bokstav d, vil regnes som personopplysninger. Det er mer usikkert om de kan sies å være personopplysninger som angår privatlivet. En type opplysninger som typisk vil angå privatlivet er sensitive personopplysninger. En formålsrettet tolkning av konvensjonen tilsier at også andre enn strengt tatt sensitive personopplysninger bør anses for å angå privatlivet. I samme retning trekker uttalelsen fra EMD i S. og Marper mot Storbritannia i premiss 103 om at «The protection of personal data is of fundamental importance to a person’s enjoyment of his or her right to respect for private and family life …». På bakgrunn av ovennevnte, legger departementet til grunn at gjeldsopplysninger er personopplysninger, og at innholdet i opplysningene er av en slik karakter at de angår privatlivet. Det legges vekt på at personopplysningene gjelder husholdningenes økonomiske forhold, og at gjeldsopplysninger for enkelte kan oppleves som sensitive.

5.4.2 Utgjør lovforslaget et inngrep i retten til respekt for privatliv?

Det neste spørsmålet er om registrering, utlevering og bruk av personopplysninger utgjør et inngrep i retten til respekt for privatliv. Vedrørende den myndighetspålagte registreringsplikten, viser departementet først til EMDs dom Leander mot Sverige. Dommen kan sies å gi uttrykk for at all lagring av opplysninger som staten selv foretar og som berører enkeltmenneskers privatliv, utgjør et inngrep i retten til privatliv, slik denne er beskyttet etter EMK artikkel 8 nr. 1. Samme konklusjon kom EMD til i S. og Marper mot Storbritannia fra 2008, hvor det uttales at «The mere storing of data relating to the private life of an individual amounts to an intereference within the meaning of Article 8 (…)». På bakgrunn av EMDs rettspraksis, legges det til grunn at den myndighetspålagte registreringsplikten kan utgjøre inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8 nr. 1.

Hva gjelder tilgang til og bruk av personopplysninger, har EMD også funnet at private aktørers behandling av personopplysninger kan rammes av EMK artikkel 8, jf. blant annet von Hannover mot Tyskland (7. februar 2010). Departementet anser det derfor som mulig at en utlevering og bruk av gjeldsopplysninger også kan utgjøre inngrep i EMK artikkel 8 nr. 1. Det legges vekt på at utlevering og bruk av personopplysninger må anses som minst like inngripende som registrering av personopplysninger. Videre har det betydning at utleveringen og bruken av personlige opplysninger skjer til andre enn myndighetsorganer.

5.4.3 Er inngrepene rettmessige?

Spørsmålet videre er om inngrepene kan rettferdiggjøres under henvisning til EMK artikkel 8 nr. 2. Inngrepene må da ha hjemmel i lov, ha til hensikt og være egnet til å oppfylle et eller flere legitime formål, og være nødvendig i et demokratisk samfunn for å oppfylle de legitime formålene.

5.4.3.1 Lovkrav

Inngrepet må ha hjemmel i nasjonal rett. Videre har EMD også stilt krav om at den nasjonale hjemmelen oppfyller visse grunnleggende rettsstatsprinsipper. I EMDs dom S. og Marper mot Storbritannia, 4. desember 2008 avsnitt 95, uttrykkes dette slik:

«The law must thus be adequately accessible and foreseeable, that is, formulated with sufficient precision to enable the individual – if need be with appropriate advice – to regulate his conduct. For domestic law to meet these requirements, it must afford adequate legal protection against arbitrariness and accordingly indicate with sufficient clarity the scope of discretion conferred on the competent authorities and the manner of its exercise.»

Kravene til klarhet og presisjon vil kunne variere noe etter omstendighetene, blant annet etter hvor alvorlig inngrepet er, jf. Malone mot Storbritannia (2. august 1984) avsnitt 67 og Kruslin mot Frankrike (24. april 1990) avsnitt 33. EMD har også stilt krav om at loven må inneholde tilstrekkelige garantier mot misbruk. Departementets forslag til gjeldsinformasjonslov har en presis og klar angivelse av hvilke typer opplysninger som skal rapporteres inn fra finansforetakene, hva opplysningene kan brukes til, hvem som kan få utlevert opplysninger og i hvilke situasjoner disse kan få opplysningene utlevert. Disse reguleringene er inntatt i lovteksten for å sikre at reglene er mest mulig tilgjengelige. Mer detaljerte reguleringer innenfor disse utgangspunktene vil derimot inngå i den tilhørende forskriften. Videre vil departementet vise til at lovforslaget inneholder viktige rettssikkerhetsgarantier for den registrerte og garantier mot misbruk, se til eksempel kapittel 6, 7 og 8.

5.4.3.2 Formålskrav

EMK artikkel 8 nr. 2 har en uttømmende oppregning av hvilke formål det er relevant å begrunne offentlige inngrep med. Blant de legitime formålene er inngrep til beskyttelse av helse, av hensyn til landets økonomiske velferd og for å forebygge kriminalitet.

Departementet begrunner først og fremst inngrepene med formål om å beskytte helse. Flere undersøkelser dokumenterer at økonomiske belastninger, og særlig uhåndterlig gjeld, kan lede til psykiske vansker og omvendt. I en britisk undersøkelse (Meltzer m/fl.2013) fremkommer det at manglende kontroll over egen gjeld er en sterk risikofaktor hva angår vanlige psykiske lidelser. De vanligste psykiske lidelsene som dette får utslag i er angst og depresjon. En annen undersøkelse (Jenkins m/fl. 2009) viser at sannsynligheten for at mennesker med gjeldsproblemer vil lide av depresjon er to til tre ganger høyere enn for andre personer. Gjeldsproblemer skaper også belastninger for de nærmeste pårørende. Hensikten med lovforslaget er å forbedre kredittvurderinger slik at forbrukere ikke tar opp større lån enn de kan betjene og dermed havner i gjeldsproblemer.

Departementet begrunner også inngrepene med hensynet til landets økonomiske velferd. Gjeldsbelastningen i norske husholdninger er på et historisk høyt nivå. Dette gjør sårbarheten for inntektsbortfall og økte rentekostnader særlig stor. Høy gjeld gjør også at husholdningene er mer sårbare ved et fall i boligprisene, noe som øker risikoen for lavere etterspørsel blant forbrukerne, noe som igjen smitter over på næringslivet. I Finanstilsynets publikasjon Finansielle utviklingstrekk 2016 blir et høyt gjeldsnivå og fortsatt gjeldsvekst i husholdningene (som er høyere enn inntektsveksten) vurdert som en «vesentlig risiko» for den finansielle stabiliteten i Norge. Norges Bank skriver i sin høringsuttalelse at dersom usikret gjeld i stor grad er konsentrert i husholdninger med lav inntekt og gjeldsbetjeningsevne samtidig som rentene på usikrede lån er høye, kan det utgjøre en risiko for finansiell stabilitet. Til slutt har lovforslaget også en side til forebygging av kriminalitet ettersom lovforslaget tar sikte på å forhindre lånebedrageri.

5.4.3.3 Forholdsmessighetskrav

Vurderingen av hva som er nødvendig i et demokratisk samfunn for å vareta ett eller flere legitime formål, er skjønnsmessig og beror på en konkret avveining av en rekke ulike hensyn. Etter EMDs praksis består forholdsmessighetsvurderingen av tre hovedelementer, som utdypes i det følgende.

For å være forholdsmessig må inngrepet for det første være nødvendig for å møte et presserende samfunnsbehov. Etter EMDs praksis kreves det ikke at inngrepet er absolutt uunnværlig, men det kreves noe mer enn at inngrepet er ønskelig. Datatilsynet gir uttrykk for at gjeldsproblemer tilknyttet usikret kreditt ikke utgjør er et så stort samfunnsproblem at inngrepene i personvernet kan rettferdiggjøres. De viser blant annet til at usikret kreditt utgjør ca. 3 prosent av husholdningenes totale gjeld.

Departementet er uenig med Datatilsynet, og mener det foreligger et presserende samfunnsbehov for å hindre at flere husholdninger havner i gjeldsproblemer. Etter departementets vurdering tilsløres problematikken med usikret kreditt for husholdningene hvis det kun ses hen til hvilken prosentandel usikret kreditt tilsvarer. Den relativt lave prosentandelen har sammenheng med at norske husholdninger har en meget høy boliggjeld. Situasjonen for husholdninger med høy boliggjeld blir imidlertid ikke enklere hvis de i tillegg har mye usikret kreditt. Belastningen ved å ha forbruksgjeld er meget stor på grunn av høye renter, som kan gjøre at kostnadene ved slik gjeld blir opptil ti ganger høyere enn for annen gjeld som for eksempel boliglån. Det er også et stort mislighold på forbrukskreditt, og antall misligholdsaker øker. Ved utgangen av 2015 hadde inkassoselskapene nær 4,5 millioner inkassosaker i arbeid, og anslagsvis 9 % av disse – omkring 405 000 saker – var knyttet til pantelån. Det er på dette grunnlag vanskelig å forstå Datatilsynet når de i sin høringsuttalelse gir uttrykk for at «få» inkassosaker gjelder forbrukskreditter.

Det har også vært en sterk vekst i antallet utleggssaker de senere årene. I perioden 2008 til 2015 har saksmengden doblet seg fra henholdsvis ca. 180 000 til 360 000. Datatilsynet fremholder i sin høringsuttalelse at dette antakelig skyldes en lovendring i 2006, hvoretter uimotsagte krav ble gjort til tvangsgrunnlag. Departementet vil peke på at dette kun var en prosessuell endring som hadde til hensikt at kreditorene skulle slippe å gå til forliksrådet med enkle og ubestridte krav. Dette har ingen innvirkning på den underliggende saksmengden.

Årsakssammenhengen mellom forbruksgjeld og gjeldsproblemer kom også klart frem av SIFOs undersøkelse av 2011 om gjeldsordningssaker. Denne viste at forbrukskreditter utgjorde en andel på 40 prosent av den totale gjelden for gjeldsordningssaker i Oslo. Samme undersøkelse viser at en andel på 32 prosent av gjeldsordningsskylderne oppgir forbrukskreditt som hovedårsak til gjeldsproblemene.

Departementet mener at det er et påtrengende behov for tiltak overfor en utlånsbransje i vekst. Veksten i opptaket av forbruksgjeld er vesentlig høyere enn for annen gjeld. Ved utløpet av 2015 var årsveksten på om lag 10,7 prosent. Ved utgangen av tredje kvartal av 2016 var veksten økt til 13,2 prosent. Samtidig kommer det stadig flere nye tilbydere av forbrukerkreditt på markedet, og dette fører til mer markedsføring og ytterligere gjeldsvekst. Behovet for tiltak kommer også av at privatpersoners gjeldsproblemer medfører betydelig ressursbruk fra det offentlige.

For at inngrepet skal være forholdsmessig må det også være nødvendig og egnet til å oppnå formålet det er ment å oppfylle. Datatilsynet mener at det er svært usikkert om registrering og tilgjengeliggjøring av gjeldsopplysninger vil forhindre at enkeltpersoner pådrar seg mer gjeld.

Gjeldsinformasjonsordningen vil kunne påvirke kredittvurderinger på to måter, som forklart i 2.4.3 foran. Sammenlignet med dagens situasjon, vil informasjon om usikret kreditt påvirke kredittopplysningsforetakenes kredittscoremodeller. Dette kan resultere i at kunder som i dag får innvilget kreditt gjennom automatiserte kredittvurderinger, ikke blir innvilget kreditt dersom de har mye gjeld fra før. Som i høringsnotatet, mener departementet at dersom gjeldsinformasjon fører til at innvilget kreditt ville ha blitt nektet eller redusert dersom korrekte og oppdaterte opplysninger om gjeld hadde foreligget, vil tiltaket ha god effekt og være egnet til å forebygge gjeldsproblemer, som igjen beskytter helse. Departementet erkjenner at lovforslaget ikke vil endre de enkelte kredittyternes retningslinjer for hvilken risiko de vil akseptere. Samtidig er forslaget en forutsetning for videre lovgivning på området, ettersom gjeldsopplysningene må gjøres tilgjengelige hvis det for eksempel skal stilles ytterligere krav til finansforetakenes kredittvurderinger.

Det må også være en rimelig forholdsmessighet mellom inngrepet og formålet som søkes oppnådd. Kravet om proporsjonalitet innebærer at et svært inngripende tiltak bare er konvensjonsmessig dersom det søker å oppfylle et samfunnsmessig svært viktig formål. Tilsvarende vil mindre inngripende tiltak kunne aksepteres selv om det samfunnsmessige formålet heller ikke er særlig tungtveiende. I denne vurderingen vil statene ha en skjønnsmargin.

Minst tre forhold kan tilsi at lovforslaget utgjør et inngripende tiltak i retten til privatliv etter EMK artikkel 8. Det kan være av betydning at det foreligger en generell myndighetspålagt registreringsplikt, som det ikke er mulig å reservere seg mot. Videre kan opplysningenes karakter tilsi at inngrepet ikke er uvesentlig. Opplysningene gjelder privatpersoners økonomiske livsførsel, og selv om gjeldsopplysningene ikke regnes som sensitive etter personopplysningsloven § 2, kan de av enkelte likevel oppleves som sensitive. Dette må tillegges en viss betydning. Når det gjelder utlevering og bruk av gjeldsopplysninger, vil dette kunne gi en opplevelse av manglende kontroll over egne opplysninger og ens økonomisk rådighet.

På den annen side er det en rekke forhold som tilsier at tiltaket ikke er spesielt inngripende. Når det gjelder den myndighetspålagte registreringsplikten, mener departementet at det er av vesentlig betydning at det foreligger tilfredsstillende rettssikkerhetsgarantier som kan forhindre vilkårlig tilgang til opplysningene. Som departementet tidligere har redegjort for i høringsnotatets kapittel 8.3.2, anses tiltakene som skal hindre misbruk for å være adekvate og effektive, og risikoen for misbruk er derfor lav. Hensynet til den registrerte er også søkt ivaretatt ved å sikre innsyn i opplysningene, og etterfølgende notifikasjon når noen får utlevert gjeldsopplysninger. Registreringen av gjeldsopplysninger er også begrenset til hva som anses som nødvendig for å påvirke kredittvurderingen, og lagringstiden begrenses av hvor lenge kreditten er aktiv. Selve gjeldsopplysningene betrakter departementet å være av moderat følsomhetsgrad ettersom de gjelder økonomiske forhold og opplysningene allerede eksisterer. Når det gjelder tilgangen til opplysningene, er den foreslått strengt begrenset til bestemte aktører i gitte situasjoner. Departementet mener også at det er legitimt å gi finansforetak tilgang til relevante gjeldsopplysninger når de skal behandle en forespørsel om kreditt eller om endring av gjeldende kredittavtale. Etter en samlet vurdering anser departementet at lovforslaget utgjør et relativt lite inngrep i retten til respekt for privatliv.

Når det gjelder styrken av hensynene som tilsier inngrep, vil departementet igjen vise til at gjeldsproblemer som følge av usikret kreditt er et tiltakende samfunnsproblem, og at lovforslaget er et sosialpolitisk tiltak for å forhindre at personer med trang økonomi får ytterligere problemer ved å ta opp kostbar usikret kreditt. Departementet betrakter dette som viktige samfunnsformål. Det må også tillegges en viss vekt at forslaget om opprettelse av gjeldsregister har fått bred tilslutning i høringsrunden. Samtlige høringsinstanser, med unntak av Datatilsynet, støtter opprettelsen av gjeldsregister. Med seks unntak finnes det også gjeldsregistre i samtlige europeiske land.

Etter departementets vurdering har lovforslaget et viktig samfunnsmessig formål, og forslaget utgjør et mindre inngripende tiltak. Departementet mener derfor at det er en rimelig forholdsmessighet mellom inngrepet og formålet som søkes oppnådd.

5.4.4 Konklusjon

Departementet er etter dette kommet til at tiltaket er relevant, nødvendig og formålsmessig, og samtidig proporsjonalt ved at det ikke vil medføre inngrep i personvernet som står i misforhold til samfunnsnytten. Det er særlig lagt vekt på at det er tale om opplysninger av moderat følsomhetsgrad, at utleveringen kan skje på en sikker måte, samt at risikoen for misbruk, kopling eller spredning til uvedkommende er liten. Departementet kan ikke se at tiltaket er i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8.