4 Gjennomføring av forordningen i norsk rett

4.1 Forordningen gjennomføres «som sådan i nasjonal rett»

Forordning (EU) 2018/1139 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeisk byrå for flysikkerhet (EASA) ble publisert i Den europeiske unions tidende 22. august 2018 og anvendes i EU fra 11. september 2018.

I EU gjelder forordninger som overnasjonale lover i den enkelte medlemsstat i kraft av å være vedtatt av de kompetente EU-organene. Ettersom EØS-avtalen ikke innebærer overføring av lovgivningsmyndighet til fellesskapsorganene, får forordningen ikke direkte virkning i Norge og må gjennomføres i nasjonal rett. Det følger av EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a at en forordning som er EØS-relevant kan gjøres til en del av den interne rettsorden «som sådan». En slik gjennomføring bør som hovedregel skje ved inkorporasjon. Det innebærer at det vedtas en lov- eller forskriftsbestemmelse som fastsetter at forordningen i EØS-tilpasset form skal gjelde direkte i norsk rett. Gjennomføring av forordninger kan unntaksvis skje gjennom transformasjon, hvilket innebærer at det vedtas en lov eller forskrift som i mer eller mindre bearbeidet form gjengir bestemmelsene i den aktuelle forordningen i norsk språkdrakt. Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet anbefaler som hovedregel gjennomføring av forordninger ved inkorporasjon. Dette ivaretar hensynet til rettsenhet.

For å ivareta disse hensynene vil forordning (EU) 2018/1139 bli gjennomført på to måter: For det første vil den som sådan bli gjennomført som forskrift gitt i medhold av luftfartsloven. Denne regelteknikken har vært benyttet også ved gjennomføringen av de to tidligere versjonene av EASA-forordninger. En ny forskrift planlegges å erstatte forskrift av 26. februar 2013 nr. 219 om felleseuropeiske sikkerhetsregler for sivil luftfart og om etableringen av et europeisk flysikkerhetsbyrå (EASA-forskriften). For det andre må det gjøres to typer endringer i luftfartsloven: Generelle begreper og prinsipper i loven må endres for å tilpasses droner som en særskilt type luftfartøy. Fordi den nye EASA-forordningen endrer to andre forordninger (376/2014 og 996/2010) som ordrett er gjort til en del av luftfartsloven, må også disse endringene fanges opp i loven.

4.2 Høring og høringsforslag

Samferdselsdepartementet gjennomførte i 2019 en høring av diverse endringer i luftfartsloven blant annet for å muliggjøre gjennomføring av den nye EASA-forordningen. Notatet var utarbeidet av Luftfartstilsynet, og omtales derfor som tilsynets forslag i det følgende. Høringen omfattet også endringer som ikke er knyttet til EASA-forordningen, og som ikke vil bli omtalt nedenfor. De følgende punktene presenterer de viktigste lovendringene som ble foreslått i høringsnotatet. Detaljene fremgår av selve lovteksten med utfyllende kommentarer. Noen av forslagene går lenger enn det som er strengt nødvendig for å gjennomføre den nye EASA-forordningen, og er typisk foreslått for å sikre et konsistent regelverk.

4.2.1 Definisjon av luftfartøy

Den gradvis økte bruken av ubemannet luftfartøy (droner) de siste ti årene gjør at det har blitt viktig å avklare om slike fartøy er å regne som luftfartøy i luftfartslovens forstand. Frem til vedtagelsen av den nye EASA-forordningen har det vært en viss usikkerhet om hvorvidt alle droner er å anse som luftfartøy, og i så fall hvilke deler av dronesystemet (styringssystem og styringsenhet) som utgjør et luftfartøy. For at det ikke skal være noen tvil om hva som utgjør et ubemannet luftfartøy, la Luftfartstilsynet til grunn at det er ønskelig å ta definisjonen av luftfartøy og ubemannet luftfartøy fra den nye EASA-forordningen inn i luftfartsloven. Dette vil sikre at det er en felles forståelse av dette begrepet på tvers av de ulike regelverkene som er gitt med hjemmel i luftfartsloven.

Begrepet luftfartøy er ikke definert i dagens lov, men det har vokst frem en forståelse av begrepet basert på forarbeider og praksis. I forarbeidene fra 1959 (Ot.prp. nr. 52 (1959–60)) heter det på side 6: «Utkastet har i motsetning til gjeldende luftfartslov (dens § 1) ingen definisjon av begrepet «luftfartøy». Spørsmålet om hva som skal regnes for luftfartøy i lovens forstand, vil bero på en tolkning av de enkelte bestemmelsene hvor uttrykket forekommer, og det kan tenkes at en ikke vil legge til grunn samme luftfartøybegrep i alle relasjoner.»

I den nye EASA-forordningen er luftfartøy definert slik1: ««luftfartøy» enhver maskin som kan holdes oppe i atmosfæren av andre reaksjoner i luften enn luftens reaksjoner mot jordoverflaten». I forlengelsen av dette er «ubemannet luftfartøy» definert som (uoffisiell oversettelse): ««ubemannet luftfartøy» ethvert luftfartøy som er selvstyrt eller konstruert for å være selvstyrt, eller for å fjernstyres uten fører om bord». Endelig definerer forordningen utstyr til fjernstyring av droner2 (uoffisiell oversettelse): ««utstyr til kontroll av ubemannet luftfartøy» betyr ethvert instrument, utstyr, mekanisme, apparat, tilbehør, software eller tillegg som er nødvendig for sikker flygning av et ubemannet luftfartøy, og som ikke er en del av eller befinner seg om bord på fartøyet».

Frem til klargjøringen i den nye EASA-forordningen har det trolig vært en viss usikkerhet om alle droner er å anse som luftfartøy etter norsk rett. I forlengelsen av dette har det også vært usikkerhet om hvilke deler av en drone med tilhørende styringssystem/styringsenhet som utgjør et luftfartøy. I høringsnotatet foreslo derfor Luftfartstilsynet å ta de to nevnte definisjonene av «luftfartøy» og «ubemannet luftfartøy» inn i luftfartsloven § 2-1, som et nytt annet ledd.

4.2.2 Bemanning, fartøysjef og tjenesten om bord

Flere av bestemmelsene i luftfartsloven kapittel V og VI krever at «den som gjør tjeneste på luftfartøy» skal ha sertifikat som er utstedt eller godkjent av luftfartsmyndigheten. For ubemannet fartøy er det selvsagt ikke snakk om å gjøre tjeneste om bord. I følge den nye EASA-forordningen er det heller ikke slik at alle som fører droner, eller utfører oppgaver i tilknytning til bruk av droner, må ha sertifikat. Det vil typisk ikke gjelde for personer som fører droner i åpen kategori. EASA-forordningen krever derfor at sertifiseringskravene må kunne differensieres avhengig av hva slags luftfartøy en person fører. I høringsnotatet ble det derfor foreslått mer nyanserte bestemmelser i luftfartsloven kapittel V og VI. I det følgende nevnes de viktigste.

Luftfartsloven § 5-3 hjemler forskriftskrav om opplæring, alder, fysisk og psykisk skikkethet mv. for den som skal gjøre tjeneste på et luftfartøy. Det vil være nødvendig å fastsette slike krav for førere av droner, og bestemmelsen ble derfor foreslått endret for å klargjøre at slik tjeneste også omfattes av bestemmelsen.

Luftfartsloven § 6-1 krever at det alltid skal være en fartøysjef ved bruk av luftfartøy. Fartøysjefen har ansvar for at luftfartøyet, bemanningen og at bruken av fartøyet skjer etter de krav som gjelder. Bestemmelsen er formulert på en måte som ser ut til å forutsette at tjenesten skjer om bord. Ved bruk av ubemannet luftfartøy er det også behov for at det utpekes en fartøysjef som har den øverste myndighet til å ta beslutning. Luftfartsloven § 6-1 ble derfor foreslått endret for å klargjøre dette. For enkle droner vil pilot og fartøysjef typisk være samme person, men for komplekse operasjoner kan flere personer være direkte involvert i bruken av fartøyet. Da er det viktig at én av dem utpekes som fartøysjef, med de pliktene og rettighetene som følger av luftfartsloven og utfyllende forskrifter.

Luftfartsloven § 6-7 ble foreslått endret for å gjøre det klart at dokumenter som normalt er pliktig å ha om bord i fartøyet, ikke trenger å være det ved bruk av droner.

Luftfartsloven § 6-10 pålegger tjenestegjørende om bord på luftfartøy å lyde ordre fra sine foresatte i tjenesten, å «vise omsorg for fartøy, ombordværende og gods og ellers samvittighetsfullt utføre sine tjenesteplikter». I høringsnotatet ble det foreslått å presisere at lignende plikter også kan gjelde for personell som har en rolle ved bruk av ubemannet fartøy der en av flere piloter er fartøysjef.

4.2.3 Forbud mot bruk av rusmidler ved bruk av droner

Luftfartsloven § 6-11 fastsetter forbud mot å være påvirket av rusmidler i tilknytning til tjeneste om bord på luftfartøy. Bestemmelsen er en vesentlig sikkerhetsregel i luftfartsloven. Den nye EASA-forordningen krever at også førere av droner må være omfattet av forbudet. Spørsmålet tilsynet stilte seg er om enhver flygning med ubemannet luftfartøy, og særlig privatpersoners bruk av små droner (leketøy) skal være omfattet av forbudet. Til sammenligning finnes det ikke et alminnelig forbud mot å føre radiostyrt lekebil når man er alkoholpåvirket, selv om et slikt forbud finnes for andre kjøretøy.

Et ubemannet luftfartøy kan, når det har en viss størrelse, forårsake skade tilsvarende som et bemannet luftfartøy. Droner kan bevege seg raskt og oppnå stor energi. Større droner kan på grunn av sin masse forårsake stor skade på alt det treffer ved et sammenstøt. Små droner som treffer et annet luftfartøy, kan forårsake en luftfartsulykke. På sikt vil ubemannet luftfartøy kunne tas i bruk til lufttransport. Ved sammenstøt vil dermed passasjerer og gods om bord kunne ta skade.

Etter det Luftfartstilsynet kjenner til er det ikke gjennomført studier som klarlegger utvetydig en grense for hvilken vekt en drone må ha for at den skal kunne forårsake alvorlig skade på et annet luftfartøy som den kolliderer med. Skadeomfanget vil avhenge av størrelse og vekt på dronen, fart, konstruksjon, batteristørrelse osv. Det vil også være avgjørende hvor på det andre fartøyet dronen treffer, enten det er i motor, flykropp eller instrumentering, eller om dronen knuser glass i cockpit og rammer pilot. Skader og konsekvenser for helikopter kan bli mer alvorlige enn for fly. Konsekvensene vil også avhenge av hvilken fase av flygningen luftfartøyet er i når det blir truffet. Kollisjon rett før landing vil kunne ha større konsekvenser enn dersom fartøyet befinner seg høyere på ulykkestidspunktet.

Ut fra risikoen la derfor Luftfartstilsynet til grunn at personer som opererer ubemannet luftfartøy ikke må være påvirket av alkohol eller andre rusmidler.

I de utfyllende gjennomføringsreglene som senere har blitt vedtatt i medhold av den nye EASA-forordningen, er det lagt opp til at det skal være forbudt å fly ubemannet luftfartøy – uansett størrelse – hvis man er påvirket av alkohol eller andre rusmidler. Det ble derfor lagt til grunn i høringsnotatet at luftfartsloven § 6-11 må gjelde for førere av ubemannet luftfartøy uansett størrelse.

Luftfartsloven § 6-12 forbyr i tillegg inntak av alkohol eller andre rusmidler i tjenestetiden (sml. å være påvirket), i et tidsrom på åtte timer før tjenesten og i seks timer etter tjenesten når vedkommende må forstå at det kan bli innledet politietterforskning om vedkommendes forhold i tjenesten.

Luftfartstilsynet la til grunn at forbudet mot inntak av rusmiddel i tjenesten, og åtte timer før tjenesten, bør gjelde tilsvarende ved bruk av droner. Ønsket om et konsistent regelverk tilsier da også at forbudet mot avhold etter tjenesten også bør gjelde ved bruk av drone.

Luftfartsloven §§ 6-11 og 6-12 ble foreslått endret for å fange opp vurderingene ovenfor.

4.2.4 Trafikkstyringssystem for droner – U-Space

Luftfartsloven § 9-1 er lovens generelle hjemmel for å fastsette krav til luftfartsoperasjoner. Spørsmålet er om den måten droner vil bli brukt på (operert) avviker så vidt mye fra operasjoner med andre luftfartøy at det er behov for en særskilt hjemmel.

I punkt 3.1 er det gitt en kort forklaring av konseptet U-Space. I høringen la Luftfartstilsynet til grunn at de automatiske trafikkstyringssystemene som er i ferd med å bli utviklet for ubemannet luftfartøy trolig vil avvike en del fra de flysikringssystemene som til nå har blitt regulert i medhold av luftfartsloven § 9-1. Ordlyden i denne bestemmelsen er så vidt generell at det kan hevdes at krav til operasjoner med droner også bør kunne baseres på bestemmelsen. Luftfartstilsynet valgte likevel å foreslå en særskilt bestemmelse for å markere at disse systemene vil avvike noe fra det som har vært vanlig til nå. Denne hjemmelen vil kunne brukes til å fange opp en rask utvikling som ennå er ukjent. Bestemmelsen skal kunne brukes til å ivareta både flysikkerhetshensyn, personvernhensyn og mer generelle samfunnshensyn.

4.2.5 Restriksjonsområder

Luftfartsloven fikk så sent som i 2017 en ny § 9-1 a som hjemler bestemmelser om restriksjonsområder. Tidligere hadde slike blitt fastsatt i form av forskrifter med hjemmel i § 9-1. Et restriksjonsområde er en del av luftrommet der den frie trafikken i luftrommet er begrenset ved at rommets omfang er angitt og ved at tillatt eller forbudt ferdsel er særskilt beskrevet.

I høringsnotatet tok Luftfartstilsynet som et utgangspunkt at bruken av droner vil kreve en annen type begrensninger og regulering av bruk enn de som har vært vanlige å fastsette i form av restriksjonsområder. Det antas at det kan innføres begrensninger for mindre områder, at de kan være mer målrettet og at de innholdsmessig kan være mindre inngripende. Det antas også at det kan innføres nye mekanismer og systemer for å gi tillatelse til å fly i områder med begrensninger. Ved opprettelse av vanlige restriksjonsområder er saksbehandlingstiden normalt lang, da restriksjonsområdene fastsettes som forskrifter. For å fange opp de nye behovene ble det foreslått en tilføyelse i luftfartsloven § 9-1 første ledd om at bestemmelsen også omfatter «andre begrensninger».

Den nye EASA-forordningen overlater til hver enkelt stat å fastsette nasjonale systemer for begrensning av droneflygning.

4.2.6 Erstatningsansvar og forsikring

Den nye EASA-forordningen regulerer ikke direkte erstatningsansvar og forsikring for ubemannet luftfartøy. Den krever ikke annet enn at den som bruker droner plikter å ha nødvendig kjennskap til aktuelle (mer generelle) felleseuropeiske og nasjonale regler om erstatningsansvar og forsikringsplikt.

Luftfartsloven § 11-1 pålegger eier av et luftfartøy erstatningsansvar uavhengig av skyld (objektivt erstatningsansvar) for tap som oppstår som følge av skade utenfor fartøyet selv. Den etterfølgende § 11-2 fastsetter som hovedregel plikt til å inneha forsikring for luftfartøy som brukes til luftfart.

Nærmere regler om forsikringsplikt finnes i forskrift 6. juli 2004 nr. 1101 om minstestørrelse på forsikringssummen for passasjer- og tredjemannsansvar, og forordning (EF) nr. 785/2004 som er gjennomført i norsk rett ved den samme forskriften, og i forskrift 25. november 2020 nr. 2460 om luftfart med ubemannet luftfartøy i åpen- og i spesifikk kategori.

Forordning (EF) nr. 785/2004 inneholder minstekrav til forsikring for luftfartsselskaper og luftfartsoperatører, herunder også privatpersoner, med hensyn til ansvar for skade på passasjerer, bagasje, frakt og tredjemann. Reglene unntar ikke bruk av ubemannet luftfartøy som sådan, men unntar modellfly på under 20 kg.

For bruk av luftfartøy som ikke omfattes av virkeområdet for forordning (EF) nr. 785/2004, gjelder likevel som et nasjonalt krav regelen om forsikring i den nevnte forskriften fra 6. juli 2004. Denne forskriften stiller også krav om forsikring av helt små luftfartøyer.

En konsekvens av at droner vil være å anse som luftfartøy etter gjennomføringen av den nye definisjonen av luftfartøy, er at alle droner blir omfattet av hovedregelen om objektivt ansvar og forsikringsplikt i luftfartsloven §§ 11-1 og 11-2, også modellfly som i dag ikke er omfattet. Luftfartstilsynet la etter dette til grunn at definisjonen av luftfartøy også vil dekke droner som er klassifisert som leketøy etter leketøyforskriften.

For å unngå uforholdsmessige strenge krav om erstatningsansvar og forsikringsplikt for små flygende innretninger, foreslo Luftfartstilsynet en ny bestemmelse i luftfartsloven § 11-1 tredje ledd som unntok kollisjon mellom ubemannet fartøy som veier mindre enn 250 gram fra det objektive ansvaret. Unntaket fulgte direkte av loven, og var ikke avhengig av utfyllende forskrift.

4.2.7 Straff for bruk av droner

Den raske utviklingen av droneteknologien har ført til kraftig vekst i bruken av droner i Norge. Dette gjelder både profesjonell bruk og privatpersoners bruk av droner til rekreasjonsformål. Antall registrerte eller godkjente droneoperatører som flyr ubemannet luftfartøy til nærings- eller nytteformål har økt betydelig de siste årene. Tallene er usikre, men spørreundersøkelser Luftfartstilsynet har gjennomført indikerer at om lag 5 prosent av befolkningen over 16 år eier en drone. Samme undersøkelse indikerer at om lag 4 prosent har fløyet en drone de siste 12 månedene.

Flygning med droner er luftfartsvirksomhet. Utviklingen har dermed ført til at mange personer og virksomheter har blitt luftfartsaktører uten nødvendigvis å ha den opplæringen og treningen som de tradisjonelle luftfartsaktørene har.

Av sikkerhetshensyn er luftfarten strengt regulert. Selv om nasjonale forskriftsregler om droneflygning er vedtatt, opplever Luftfartstilsynet en økning i antall meldinger om ulovlig bruk av droner. Politiet og Avinor har i brev til Luftfartstilsynet også meldt fra om en liknende utvikling. Erfaringsmessig står privatpersoner som flyr droner bak mange av disse hendelsene. Ulovlig droneflygning kan krenke viktige samfunnsinteresser, slik som behov for skjerming av militære områder og behov for å unngå forstyrrelse av nødetatenes arbeid. Ulovlig droneflygning kan også sette flysikkerheten i fare, for eksempel ved uautorisert flygning nær flyplasser. I verste fall kan slik droneflygning medføre alvorlige luftfartsulykker med tap av menneskeliv.

Selv om Luftfartstilsynet legger mye arbeid i sikkerhetsfremmende og holdningsskapende arbeid på dette området, er det vanskelig å nå frem til alle. Skadepotensialet er det samme enten virksomheten driver profesjonelt eller privat. Bestemmelser som hjemler straff for brudd på regelverket, bør derfor rette seg mot begge grupper.

Straffebestemmelsene i luftfartsloven kapittel 14 vil også gjelde for luftfartsvirksomhet med ubemannet luftfartøy med den definisjonen som er foreslått i punkt 4.2.1. Ettersom disse straffebestemmelsene ble tatt inn i loven på en tid hvor ubemannet luftfart ikke var vanlig, la Luftfartstilsynet likevel til grunn at det kan oppstå tvil om de eksisterende straffebestemmelsene i kapittel XIV kommer fullt ut til anvendelse på ubemannet luftfart. For å fjerne denne usikkerheten foreslo Luftfartstilsynet å ta inn i luftfartsloven en ny straffebestemmelse (§ 14-29 a) som rammer brudd på særreglene om luftfart med droner. Strafferammen ble foreslått satt til bøter eller fengsel inntil 2 år etter modell fra luftfartsloven § 14-13, som er den generelle bestemmelsen om straff for brudd på noen av de mest sentrale operative bestemmelsene i loven.

4.2.8 Krav om «bevis» for å føre drone

Tradisjonelt har det i luftfarten blitt utstedt ulike typer sertifikater til besetningsmedlemmer, typisk pilotsertifikater. I tilknytning til den nye EASA-forordningen vil det som nevnt bli gitt detaljerte gjennomføringsbestemmelser, hvor det blant annet vil bli stilt krav om sertifisering (sertifikat) for dronepiloter som skal fly droneoperasjoner innenfor sertifisert kategori. Det er ikke tvil om at disse sertifikatene faller inn under bestemmelsen tilbakekall av sertifikater i § 5-6.

I de detaljerte gjennomføringsbestemmelsene for ubemannet luftfartøy vil det imidlertid bli innført en ny kategori sertifikater, omtalt som «certificate of remote pilot competency». Selv om dette ikke vil være et sertifikat i tradisjonell forstand, vil det være et dokument som er nødvendig for å kunne fly visse droner (åpen kategori, underkategori A2). Det felleseuropeiske regelverket vil gjøre det til en myndighetsoppgave å utstede slike sertifikater. Denne nye typen kompetansebevis for droner må derfor falle inn under sertifikatbestemmelsene i luftfartsloven §§ 5-4 og 5-6. Det kan tenkes at det i fremtiden vil utstedes andre former for dokumentasjon på kompetanse også på andre områder til de som oppfyller vilkårene enn «sertifikat».

For å ta høyde for at det nå innføres nye typer dokumentasjon for kompetanse ble det foreslått at ordlyden i § 5-6 endres slik at også begrepet «bevis» omfattes av bestemmelsen.

Det ble også foreslått at § 5-8 første ledd endres slik at også en innehaver av et bevis, på samme måte som en sertifikatinnehaver, får meldeplikt til luftfartsmyndigheten om forhold som kan ha betydning for spørsmålet om han fremdeles fyller vilkårene for tjenesten.

4.2.9 Bruk av kvalifisert enhet – Qualified entity

Luftfartsloven inneholder enkelte bestemmelser hvor luftfartsmyndigheten er gitt hjemmel til å benytte seg av sakkyndige i sitt arbeid. Se § 4-2 annet ledd, § 4-3 annet ledd annet punktum og § 5-2 annet punktum, som gjelder tilsyn med luftfartøy (luftdyktighet) og med bemanning. Med hjemmel i de nevnte bestemmelsene kan myndigheten bestemme at besiktigelse og tilsyn settes ut til en sakkyndig. Loven har ikke en generell bestemmelse om bruk av sakkyndige.

Den nye EASA-forordningen legger til rette for at luftfartsmyndighetene kan, hvis de ønsker det, gjøre bruk av sakkyndige til saksforberedende arbeid, men også tilsynsoppgaver og utstedelse av godkjenninger mv. Forordningen benytter uttrykket «kvalifisert enhet» («Qualified entity») om slike sakkyndige. Se artikkel 69 og definisjonen i artikkel 3 nr. 11. Slik luftfartsloven lyder i dag, vil luftfartsmyndigheten bare kunne benytte denne muligheten på områdene luftdyktighet og bemanning, og kun så langt oppgavene saklig sett omfattes av ordlyden i de bestemmelsene som er nevnt over.

I høringsnotatet opplyste Luftfartstilsynet at det ikke har utredet om det er aktuelt å gjøre bruk av sakkyndige, og i så fall på hvilke områder. Tilsynet mente likevel at det er viktig at luftfartsloven ikke er til hinder for bruk av slike kvalifiserte enheter, og foreslo derfor en generell hjemmel for slik bruk i luftfartsloven § 15-3. Samtidig ble det foreslått å oppheve spesialbestemmelsene i §§ 4-2, 4-3 og 5-2, og å endre bestemmelsen om tilsynsrett i § 4-8 (adgang til fartøy mv.).

Luftfartsloven § 15-3 annet ledd inneholder allerede en bestemmelse om at departementet kan bestemme at kompetanse til å fatte enkeltvedtak kan delegeres til private sakkyndige. Derfor la Luftfartstilsynet til grunn at det ikke er nødvendig med noen lovendring for å sikre at de kvalifiserte enhetene som har fått tildelt oppgaver også skal kunne utstede godkjenninger e.l.

4.2.10 Dom om tap av retten til å føre luftfartøy

Påtalemyndigheten har i forbindelse med straffesaker for brudd på luftfartslovgivningen stilt spørsmål ved hvorfor domstolen ikke har hjemmel til å kunne fradømme tap av retten til å føre luftfartøy i forbindelse med straffesaken, på samme måte som etter vegtrafikkloven.

Luftfartstilsynet har i dag kompetanse til å administrativt tilbakekalle sertifikat for tjeneste på luftfartøy for en fastsatt tid eller for alltid, dersom innehaveren i eller utenfor tjeneste gjør seg skyldig i lovbrudd av betydning for sertifikatet eller ikke oppfyller vilkårene for å ha sertifikatet.

Domstolen fikk i 2004 kompetanse etter vegtrafikkloven til å fastsette tap av retten til å føre motorvogn som følge av en straffbar handling, og som ledd i domstolsbehandlingen av straffesaken. Før dette var det politiet som hadde hjemmel til å treffe vedtak om inndragning av førerkort for bestemt tid eller for alltid, dersom innehaveren ble ilagt straff eller domfelt for en straffbar handling.

Når reaksjonen er foranlediget av en straffbar handling som det er ilagt straff for, taler de samme argumentene for at domstolen får kompetanse til å kunne fradømme tap av retten til å føre luftfartøy som etter vegtrafikkloven.

De samme hensynene som ble lagt vekt på da domstolene fikk kompetanse etter vegtrafikkloven gjør seg gjeldende her. Det vises til Ot.prp. nr. 52 (2002–2003) Om lov om endringer i vegtrafikkloven mv. (domstolsbehandling av tap av retten til å føre motorvogn mv.).

I høringen ble det foreslått en bestemmelse i luftfartsloven § 14-32 som langt på vei speiler ordningen i vegtrafikkloven.

Forslaget la særlig vekt på behovet for en hurtigere og samlet fastsettelse av konsekvensene av den straffbare handlingen, den økte preventive effekten ved raskere avgjørelser, og på ønsket om å ivareta rettssikkerhetshensyn best mulig. Tap av førerrett for luftfartøy er ikke straff i lovens forstand, men for mange den reaksjonen som rammer hardest. Ofte leder tap av førerrett til større økonomiske og sosiale vansker enn selve fengselsstraffen. En samtidig domstolsbehandling vil kunne øke forutberegneligheten for den saken gjelder. Innehaveren vil på et tidligere tidspunkt få oversikt over konsekvensene av den straffbare handlingen, enn i dag hvor Luftfartstilsynet først tar endelig stilling til tilbakekall av sertifikatet når straffesaken er rettskraftig avgjort.

Forslaget innebar bare at domstolene skal kunne fradømme førerrett for luftfartøy begrunnet i straffbare forhold. Kompetansen til å beslutte tilbakekall av sertifikatet på annet grunnlag enn en straffbar handling skal fortsatt være en forvaltningsavgjørelse.

Det er relativt sjelden at Luftfartstilsynet tilbakekaller sertifikater fra fører av luftfartøy fordi innehaveren blir ilagt straff for overtredelse av luftfartslovgivningen. Det ble derfor lagt til grunn at forslaget trolig ikke vil føre til en stor merbelastning for domstolene.

Etter første ledd er det nå domstolene, og ikke lenger Luftfartstilsynet, som skal avgjøre om noen skal tape retten til å føre sertifikatpliktig luftfartøy på grunn av en straffbar handling.

I andre ledd foreslås det at ved overtredelse av § 6-11 om forbud mot å gjøre eller forsøke å gjøre tjeneste i ruspåvirket tilstand eller overtredelse av § 6-12 tredje ledd om pliktmessig avhold, en minstefrist for tap av førerrett på 2 år. Dette er en videreføring av bestemmelsen i § 5-6 andre ledd første og andre punktum, men det foreslås at minstefristen endres fra 1 år til 2 år. En minstefrist for tap av førerrett i 2 år vil være i samsvar med Luftfartstilsynets forvaltningspraksis for tilbakekall av sertifikater som følge av ruspåvirkning.

Bestemmelsens tredje ledd viderefører § 5-6 andre ledd tredje punktum.

Forskriftshjemmelen i fjerde ledd er ny, og fastsetter at departementet kan gi forskrift som fastsetter hvor lenge tap av førerrett skal vare. Det er ikke lagt opp til at det må være gitt forskrift for at bestemmelsene i § 14-32 skal kunne brukes.

Bestemmelsens femte ledd er en videreføring av § 5-6 tredje ledd andre punktum, men ordlyden er justert. Det presiseres at en polititjenestemann har kompetanse til å midlertidig tilbakekalle førerretten og beslaglegge sertifikatet til innehaveren. I tillegg er det fastsatt at spørsmålet om opprettholdelse av beslaget snarest mulig skal forelegges for en politijurist, og videre bestemmelser om til domstolsprøving av beslaget.

I sjette ledd er det tatt inn en plikt for rettighetshaver til å levere sertifikatet til politiet når tap av førerretten er rettskraftig avgjort mv.

Det foreslås samtidig en endring av overskriften i kapittel XIV, slik at den gjenspeiler at kapittelet nå ikke bare inneholder straffebestemmelser.

4.2.11 Endring av undersøkelsesforordningen (EU) nr. 996/2010

Forordning (EU) nr. 996/2010 om undersøkelse og forebygging av ulykker og hendelser innen sivil luftfart (undersøkelsesforordningen) er gjennomført i norsk rett ved at den er inkorporert i luftfartsloven. Den nye EASA-forordningen artikkel 135 endrer undersøkelsesforordningen, og som en konsekvens av dette må luftfartsloven endres.

Undersøkelsesforordningen artikkel 5 om undersøkelsesplikt er endret slik at bestemmelsen er tilpasset virkeområdet til den nye EASA-forordningen. Allerede i dag er det slik at omfanget av undersøkelsen bestemmes av undersøkelsesmyndigheten (Statens havarikommisjon). Det nye er at undersøkelsesmyndigheten også skal ta hensyn til konsekvensene av ulykken eller den alvorlige hendelsen i sin vurdering av hvor stort omfang en ulykkesundersøkelse skal ha (artikkel 5 nr. 3). I tillegg er det tatt inn et nytt punkt (artikkel 5 nr. 5) hvor det fastsettes at det er opp til havarikommisjonen om de vil undersøke en ulykke eller alvorlig hendelse som involverer et ubemannet luftfartøy hvor det ikke er krav om sertifisering eller egenerklæring, eller som involverer et bemannet luftfartøy med en maksimal tillatt startmasse på 2 250 kg eller mindre, såfremt ikke noen har omkommet eller fått alvorlig personskade.

Luftfartstilsynet kunne ikke se at endringen vil få økonomiske eller administrative konsekvenser for private. Endringen innebærer at Statens havarikommisjon under gitte forutsetninger vil være forpliktet til å undersøke ulykker og alvorlige hendelser med ubemannet luftfartøy under den angitte vektgrensen. Det vil innebære at kommisjonen vil få flere saker de er forpliktet til å undersøke enn tidligere. Det er vanskelig å gjøre en kvalifisert vurdering av hvor mange saker det vil være snakk om årlig. Tilsynet hadde ikke identifisert andre kostnader for offentlige myndigheter.

4.2.12 Endring av rapporteringsforordningen (EU) nr. 376/2014

Forordning (EU) nr. 376/2014 om rapportering, analysering og oppfølging av tilfeller innen sivil luftfart (rapporteringsforordningen), er et regelverk som enkelt sagt gjelder systematisk rapportering, innsamling, analysering og bruk av opplysninger med tanke på å forebygge fremtidige ulykker. Den gjelder typisk den store underskogen av sikkerhetsrelevante opplysninger som ikke er knyttet til ulykker og alvorlige hendelser (forordning (EU) nr. 996/2010). Rapporteringsforordningen er gjennomført i norsk rett ved inkorporasjon i luftfartsloven. Den nye EASA-forordningen artikkel 136 endrer rapporteringsforordningen, og som en konsekvens må luftfartsloven endres.

Virkeområdebestemmelsen i rapporteringsforordningen artikkel 3 nr. 2 er endret slik at den er tilpasset til den nye EASA-forordningen. Rapporteringsforordningen gjelder hendelser og andre sikkerhetsrelaterte opplysninger som involverer sivile luftfartøy som er omfattet av EASA-forordningen. Rapporteringsforordningen skal likevel ikke gjelde for ubemannet luftfartøy hvor det ikke er krav om sertifikat eller egenerklæring, såfremt ikke hendelsen eller andre sikkerhetsrelaterte opplysninger som involverer slike ubemannede luftfartøyer, medfører dødelig eller alvorlig personskade eller involverer andre luftfartøyer enn et ubemannet luftfartøy. På samme måte som i dag kan medlemsstatene velge å la rapporteringsforordningen gjelde for luftfartøy som ikke er omfattet av forordningen.

Luftfartstilsynet kunne ikke se at endringen vil få økonomiske eller administrative konsekvenser for Luftfartstilsynet eller andre offentlige myndigheter. En operatør av et ubemannet luftfartøy som er involvert i en ulykke eller hendelse med fatal utgang eller alvorlig personskade, vil ha plikt til å rapportere hendelsen. I nasjonal forskrift 1. juli 2016 nr. 868 om rapporterings- og varslingsplikt ved luftfartsulykker og luftfartshendelser mv. er det i § 3 allerede en tilsvarende rapporteringsplikt, noe som betyr at regelverksendringen ikke vil medføre noen nye konsekvenser for operatører av ubemannet luftfartøy.

4.3 Høringsinstansenes syn

Høringsnotatet ble lagt ut på departementets hjemmeside, i tillegg til at det ble sendt adressert til 43 høringsinstanser. Departementet mottok ni uttalelser til realiteten i saken. I det følgende gjengis det viktigste innholdet fra de høringsuttalelsene som knytter seg til den nye EASA-forordningen. Noen av uttalelsene går litt ut over rammen for de enkelte bestemmelsene i lovforslaget, og kommenterer mer generelle trekk ved den nye forordningen. Departementet gjengir også disse når de belyser relevante problemstillinger.

Norsk Flygelederforening stiller seg meget positiv til forslaget som definerer droner som luftfartøy. Foreningen anser forslaget som et stort steg i riktig retning i prosessen med å inkludere droner og droneoperatører i luftfartsindustrien, og mener det klargjør ansvar og krav til etterrettelighet.

Landsorganisasjonen i Norge sier:

«Det fremgår av endringene at man kan se for seg et overeuropeisk tilsynsorgan også i utøvelsen/tilsynsleddet, i motsetning til i dag der disse ressursene er lokalisert hos de nasjonale myndighetene. For å innføre europeiske driftstillatelser og dermed tilsyn vil EASA være avhengig av å kjøpe disse tjenestene fra nasjonale tilsynsmyndigheter … eller «Qualified Entities» (QE), men QE er ikke i teksten begrenset til nasjonale myndigheter. Regelendringen åpner også for private aktører. Videre kan man se for seg en utvikling [der man får] selvgodkjenning i større grad (jf. Boeing 737 Max og MCAs-systemer). … LO er bekymret for at økonomiske incentiver i en eller annen grad kan oppstå straks det benyttes private firmaer i den hensikt å lette tilsynsarbeidet for myndighetene. … LO ønsker derfor en drøfting rundt hvordan Luftfartsmyndighetene vil sikre at QEs som benyttes i tilsynsarbeid ikke har noen form for tilknytning til det selskapet det skal utføre arbeid for vedrørende tilsyn/godkjenning etc…».

Norsk Luftambulanse AS (NLA) antar i sin uttalelse at endringene vil føre til bedre sikkerhet innen luftfarten, og spesielt innenfor den delen av luftfarten som opererer i lavere høyde i ukontrollert luftrom. Endringene vil antagelig føre til en profesjonalisering av det raskt voksende segmentet med ubemannet luftfart, og sannsynligheten for sammenstøt med annen lufttrafikk vil reduseres. NLA mente imidlertid at konseptet U-Space, slik det er beskrevet, ikke vil sikre at ubemannet luftfart vil integreres med bemannet luftfart på en god nok måte. NLA mente derfor at tiltak er påkrevet dersom sikkerhetsnivået ikke skal forringes.

Norges Luftsportforbund (NLF) har gitt en omfattende høringsuttalelse. Det viktigste temaet som tas opp er begrepet luftfartøy. NLF viser til at luftfartsloven til nå ikke har definert dette begrepet, og at det er tilsiktet – slik at begrepet kan tilpasses de hensyn som gjør seg gjeldende i relasjon til de enkelte bestemmelsene i loven («elastisk» begrep). En grunnleggende problemstilling er hva det har å si for forståelsen av alle de bestemmelsene i loven der ordet «luftfartøy» brukes når det på et senere tidspunkt (ved tilslutning til forslaget her) gis et mer spesifikt, og samtidig videre innhold. Svekker det legitimiteten til de plikter, retter og friheter bestemmelsene foreskriver? NLF tar også opp hvilken betydning den nye definisjonen i loven vil ha å si for forståelsen av ordet «luftfartøy» i de forskriftene som er vedtatt før lovendringen. Her skiller NLF mellom de tilfellene der forskriften selv har en egen definisjon av luftfartøy, som enten strider mot den nye definisjonen i loven eller ikke, og de tilfellene der den eldre forskriften selv ikke definerer begrepet, men kan være basert på en oppfatning av lovens luftfartøybegrep som ikke lenger er dekkende etter lovendringen. Endelig tar NLF opp hva en lovendring vil ha å si for forståelsen av ordet når det brukes i andre lover. NLF foretrekker selv at den foreslåtte definisjonen ikke tas inn i luftfartsloven. I stedet viser NLF til at den nye EASA-forordningen med sin definisjon av luftfartøy i sin helhet (som sådan) vil bli gjennomført som forskrift med hjemmel i luftfartsloven (som sin forgjenger i dag), og at hjemmelen for denne forskriften (luftfartsloven § 16-1) slår fast at bestemmelser i EØS-avtalen har forrang foran lovens øvrige bestemmelser ved motstrid.

NLF kommenterer også behovet for forsvarlig utredning av «andre begrensninger» på bruken av luftrommet hjemlet i forslaget til en utvidet § 9-1a i luftfartsloven (om restriksjonsområde). Det påpekes at vedtak om slike begrensninger uansett vil være forskrifter, og at utredningsinstruksens krav til «høring» uansett vil gjelde. NLF mener «andre begrensninger» ikke bør kunne fastsettes for bemannet luftfart og det som beskrives som prinsippet om fri ferdsel.

NLF støtter forslaget om en tilføyelse i luftfartsloven § 15-3 om kvalifiserte enheter. Nærmere bestemt peker NLF på at det i vedlegg VI til den nye EASA-forordning legges til rette for at organisasjoner som er opprettet for å fremme luftsport eller fritidsflygning skal kunne kvalifisere som kvalifisert enhet.

Forsvarsdepartementet (FD) og Forsvaret stiller seg generelt positivt til forslagene i høringen. For Forsvaret er det viktig at bruken av droner i privat, kommersiell og offentlig sammenheng underlegges en grundig rettslig regulering og at nødvendige begrensninger fastsettes. Den økende bruken av droner innebærer en ikke ubetydelig risiko for militær virksomhet, herunder både treningsaktivitet og operasjoner. Uregulert bruk av droner medfører risiko for skade på militært personell og materiell. Droner vil også kunne hindre eller vanskeliggjøre militær virksomhet eller gjøre innsatsen mindre effektiv. Bruk av droner utgjør en fare for uaktsom eller forsettlig registrering eller innhenting av skjermingsverdig informasjon om militære og operative forhold. Endelig kan droner brukes til sabotasje, infiltrasjon, angrep og terrorisme.

FD er enig i at både individualpreventive og allmennpreventive grunner tilsier en forholdsvis streng strafferamme for rettsstridig bruk av droner. Strafferammene bør være vide, fordi alvorligheten av den rettsstridige bruken kan variere betydelig. FD ber Samferdselsdepartementet vurdere om strafferammen bør utvides fra to år til for eksempel tre–fire år for de mest alvorlige tilfellene. Det kan for eksempel være aktuelt der det er oppstått skade på personell eller materiell, eller hvor kritisk informasjon er kompromittert og hvor andre straffebud (for eksempel i straffeloven) ikke kommer til anvendelse. FD ber særskilt om at den foreslåtte nye straffebestemmelsen også omfatter brudd på de nye reglene om restriksjonsområde med ubemannet luftfartøy.

FD påpeker at sanksjonering av ulovlig dronebruk noe ganger ikke er tilstrekkelig, og at samtids forhindring av slik bruk noen ganger kan være nødvendig for å avverge en umiddelbar trussel. Aktuelle virkemiddel kan være jamming av dronen, bruk av mikrobølger/laser, utskyting av nett/hagel eller andre virkemidler. FD mener det vil være en fordel med en særskilt hjemmel for dette i luftfartsloven, slik at man unngår usikkerheten som er knyttet til grensene for bruken av de mer generelle hjemlene i politiloven og lov om militær politimyndighet. En slik hjemmel vil også kunne gi sivile lufthavnoperatører (som Avinor) hjemmel til å handle aktivt avvergende. Disse har ikke mulighet til å bruke politiloven. FD foreslår at Samferdselsdepartementet får hjemmel til å fastsette forskrift om slike former for håndhevelse. Et slikt system vil være tilstrekkelig fleksibel til å fange opp den teknologiske utviklingen.

Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening (heretter «PO» for presseorganisasjonene) har gitt en felles høringsuttalelse. Den innledes med en beskrivelse av droner som et viktig journalistisk arbeidsverktøy for visuell dokumentasjon. Bruk av droner kan trygge arbeidsforholdene for journalister og fotografer, de kan gjøre dokumentasjonen enklere og rimeligere og den kan skje raskere enn med tradisjonelle metoder. Medienes viktige rolle i samfunnet og forholdet til Grunnlovens bestemmelser om ytringsfrihet beskrives inngående. PO mener gjeldende bruk av restriksjonsområde i luftfartsloven § 9-1 a ikke i tilstrekkelig grad tar inn over seg dette. De anfører derfor at det kan være en ide å presisere i lovteksten at medienes arbeidsforhold skal tillegges vekt ved bruk og utforming av restriksjonsområder eller andre rettslige begrensninger (se punkt 4.2.6).

NHO Luftfart uttaler seg generelt positiv til at det etableres et felleseuropeisk regelverk for ubemannet luftfart. Organisasjonen legger til grunn at et slikt regelverk legger til rette for videre utvikling av droneindustrien, at det blir enklere å operere på tvers av landegrenser og at sikkerhetskrav og tekniske standarder vil bli harmonisert.

Avinor AS mener det er fornuftig å tydeliggjøre at droner regnes som luftfartøy og at de vil være omfattet av de reglene som følger av den nye EASA-forordningen. Avinor støtter forslaget om at strafferammen for brudd på den foreslåtte bestemmelsen om straffbare operasjoner med droner bør være lik strafferammen for brudd på den generelle bestemmelsen i luftfartsloven om operative forhold.

4.4 Departementets vurdering

I det følgende drøfter departementet de delene av høringsforslaget som har blitt kommentert av høringsinstansene, eller som av andre grunner er nødvendig å kommentere. De delene av høringsforslaget som ikke blir omtalt er videreført i det endelige lovforslaget, med noen tekniske unntak som ikke antas å ha politisk interesse. Disse bestemmelsene omtales ikke i det følgende.

4.4.1 Definisjonen av luftfartøy

I det endelige lovforslaget har departementet plassert definisjonen av luftfartøy som en del av Kapittel I, som en ny § 1-3. Dermed omfatter den i utgangspunktet også lovens Annen del om militær luftfart og annen statsluftfart med offentligrettslig formål.

Luftfartsloven definerer i dag ikke begrepet luftfartøy, men det brukes naturligvis i mange sammenhenger både i luftfartsloven, i forskrifter gitt i medhold av luftfartsloven og i andre lover og forskrifter. Med utgangspunkt i forarbeidene til luftfartsloven av 1960 (fellesnordiske), har en lagt til grunn et fleksibelt luftfartøybegrep, med et innhold som kan variere avhengig av i hvilken sammenheng det brukes.

I høringsnotatet foreslo Luftfartstilsynet at definisjonen av «ubemannet luftfartøy» i den nye EASA-forordningen bør tas inn i luftfartsloven for å klargjøre innholdet i dette begrepet. Siden definisjonen av «ubemannet luftfartøy» i sin tur bygger på EASA-forordningens definisjon av «luftfartøy», ble det også foreslått at den sistnevnte definisjonen tas inn i luftfartsloven. Dette innebærer slik sett et brudd med den fleksible forståelsen av begrepet luftfartøy som norsk og nordiske luftfartslover har bygd på.

Selv om en slik lovbestemt definisjon (legaldefinisjon) av luftfartøy skaper noen nye utfordringer, er departementet enig med Luftfartstilsynet i at en presis definisjon, som også samsvarer med den som vil bli lagt til grunn for et stort antall EASA-regler i årene som kommer, har en stor egenverdi. Det er viktig å presisere at endringen i seg selv er ment å være av rent regelteknisk karakter, og at departementet ikke tilsikter å endre de krav som skal gjelde for en innretning eller en aktivitet. Eventuelle endrede krav bør begrunnes selvstendig, og ikke være en tilfeldig eller utilsiktet konsekvens.

Norges Luftsportforbund (NLF) har i høringen påpekt at definisjonen av luftfartøy i EASA-forordningen heller ikke er entydig. Departementet er enig i dette, men legger til grunn at det relativt raskt vil tvinge seg frem tolkningsmessige avklaringer fordi de landene som er underlagt EASA-regelverket har behov for dette.

I tillegg legger departementet til grunn at Norge står fritt til å benytte et avvikende luftfartøybegrep, eller å fastsette nasjonalt bestemte krav til innretninger og aktiviteter, når innretningen eller aktiviteten ikke er omfattet av EASA-harmoniseringen. Et særlig viktig eksempel på dette er unntaket for de luftfartøy som er listet opp i vedlegg I til den nye EASA-forordningen. Dette er altså innretninger som i utgangspunktet er definert som luftfartøyer, men som faller utenfor forordningens virkeområde.

NLF peker på den uklarheten som følger av at et luftfartøy er definert som «enhver maskin som kan holdes oppe i atmosfæren ….». Ordet «maskin» har en leksikalsk betydning som i seg selv er meget generell. Det er derfor ikke uten videre klart om en del innretninger og aktiviteter faller på den ene eller den andre siden av denne grensen.

Departementet er opptatt av at lovens systematikk må være tilstrekkelig robust og fleksibel til å fange opp fortløpende endringer i både nasjonale og internasjonale regelverk uten selv å måtte endres. Samtidig må det til enhver tid være klart hvilke plikter, rettigheter og friheter som gjelder for de som er berørt av regelverket. Departementet ser for seg at disse to hensynene kan forenes ved hjelp av presiserende forskrifter som kan være av tre typer: For det første foreslår departementet å ta inn en forskriftshjemmel i § 1-3 annet ledd. Denne vil da bli stående direkte i forlengelsen av definisjonen av «luftfartøy» og «ubemannet luftfartøy» i annet ledd slik det ble foreslått i høringsnotatet. Disse bestemmelsene vil samlet gi leseren av loven en innledende avklaring av hvordan begrepet er å forstå når en leser de øvrige bestemmelsene i loven.

For det andre har luftfartsloven i dag en bestemmelse i § 15-1 første ledd, som i høringen ble foreslått å gi denne ordlyden: «For ubemannet luftfartøy eller luftfartøy som ikke drives frem med motor, eller som for øvrig er av særlig art, kan departementet gjøre unntak fra bestemmelsene i denne lov eller gi særlige forskrifter, for så vidt det ikke er betenkelig av hensyn til luftfartens sikkerhet eller av andre grunner.» Denne bestemmelsen gjør det mulig – innenfor visse grenser – å justere eventuelle uheldige virkninger av selve luftfartøybegrepet slik det vil bli definert i § 1-3. Dette kan være praktisk i de tilfellene der en endret luftfartøydefinisjon fører til at luftfartslovens øvrige bestemmelser ikke passer godt til den aktuelle innretningen eller aktiviteten. Denne regelteknikken må selvsagt brukes med forsiktighet og være godt begrunnet i det enkelte tilfellet.

For det tredje kan de tematiske forskriftene som gis i medhold av lovens store antall øvrige hjemmelsbestemmelser endres eller utformes på en slik måte at behovet for de to tidligere nevnte presiseringsformene blir mindre eller bortfaller.

Samlet sett mener departementet at dette repertoaret av regelteknikker gjør det mulig å sikre en presis og innholdsmessig treffsikker regulering, som samtidig er forenlig med de fordelene som er forbundet med å bygge på de samme fundamentale begrepsdefinisjonene som i EASA-regelverket. Departementet har forelagt dette reguleringsforslaget for Luftfartstilsynet, som mener det er mulig å tilpasse eksisterende forskrifter til en slik lovsystematikk. Tilsynet gjennomfører derfor et forskriftsprosjekt som sikrer et konsistent regelverk når de foreslåtte lovbestemmelsene trer i kraft.

Lovforslaget innebærer en viss endring av innholdet i luftfartøybegrepet. Siden flere andre lover inneholder ordet «luftfartøy» e.l. oppstår det spørsmål om endringen av begrepets innhold i relasjon til luftfartsloven endrer seg tilsvarende i relasjon til andre lover og forskrifter som benytter seg av begrepet. Eksempel på dette er straffeloven som bruker ordet «luftfartøy» 14 ganger og tvisteloven som har regler om arrest i luftfartøy ved sikring av fordringer.

Departementet legger til grunn at det ikke kan gis et generelt svar på dette spørsmålet. Det riktigste utgangspunktet er trolig å si at hver lov må tolkes «autonomt», og at det ikke er noen automatikk i at begrepet har det samme innholdet som i luftfartsloven med forskrifter. Slik er det i dag, og slik vil det være i fremtiden. På den annen side betyr dette ikke at forståelsen av ordet på andre regelverksområder ikke vil endre seg når luftfartsloven endres. Departementet legger til grunn at bruken av begrepet i andre lover er så mangeartet at det må avgjøres i hvert enkelt tilfelle hvilken betydning endringen i luftfartsloven har.

4.4.2 Krav til luftdyktighet og miljødyktighet for ubemannet luftfartøy (droner) – luftfartsloven kapittel IV

Luftfartsloven § 4-4 første ledd krever at luftfartøy skal ha luftdyktighetsbevis og miljødyktighetsbevis. Den nye EASA-forordningen stiller ikke et slikt krav for alle droner. Det er heller ikke lagt opp til et slikt krav i de utfyllende gjennomføringsreglene. I høringsnotatet ble det derfor foreslått å åpne for unntak fra kravet om slike tillatelser.

4.4.3 Bruken av kvalifiserte enheter

LO har tatt opp faren for eventuelle uheldige kommersielle bindinger mellom kvalifiserte enheter som benyttes i tilsynsarbeid og den organisasjonen det skal føres tilsyn med. Departementet er enig med LO i at dette er en viktig problemstilling. Samtidig er dette en problemstilling lovgiver har vært seg bevisst. I vedlegg VI til den nye EASA-forordningen – som inneholder de viktigste kravene til kvalifiserte enheter – heter det i punkt 1:

«Det godkjente organet samt dets direktør og personale med ansvar for å utføre sertifiserings- og tilsynsoppgavene, kan verken direkte eller som representant delta i konstruksjon, produksjon, markedsføring eller vedlikehold av produkter, deler, utstyr som ikke er fastmontert, komponenter eller systemer, og de skal heller ikke delta i drift, tjenesteyting eller bruk av disse».

Den gjeldende EASA-forordningen (forordning (EF) nr. 216/2008) inneholder liknende krav, så Stortinget har allerede tatt stilling til denne siden av ordningen med kvalifiserte enheter.

Det er uansett vanskelig å se annet enn at disse kravene er gitt nettopp for å forebygge bindinger som svekker sikkerhetsarbeidet. Departementet legger til grunn at de kravene som følger av vedlegg VI vil bli håndhevet blant annet ved at Luftfartstilsynet innarbeider kontroll med dem i sin standard tilsynsmetodikk. Det bør derfor ikke være behov for ytterligere rettslig regulering for å ivareta de viktige hensynene LO har pekt på.

4.4.4 Forbud mot bruk av rusmidler ved bruk av droner

Høringsforslaget innebar at forbudet mot bruk av rusmidler for flygende personell blir gitt tilsvarende anvendelse for personer som bruker droner. Et tilsvarende regime er også vedtatt av EU etter at høringen ble gjennomført. Ingen av høringsinstansene har kommentert denne delen av forslaget. Departementet har derfor videreført den foreslåtte løsningen i det endelige lovforslaget.

4.4.5 Prosessen ved bruk av restriksjonsområde

Presseorganisasjonene (PO) har i sin høringsuttalelse spurt seg om det er mulig å presisere i lovteksten (§ 9-1 a) at medienes arbeidsforhold skal tillegges vekt ved bruk av restriksjonsområder i luftrommet, og ved fastsettelse av det som kalles «andre begrensninger» (enn restriksjonsområde) i lovforslaget. PO har selv sitert fra forarbeidene til gjeldene § 9-1 a, der det heter at

«Ved oppretting av restriksjonsområder må behovet for vern vegast opp mot dei ulempene området inneber for de som bruker luftrommet. Nærmere bestemt må ikkje området gjerast større vertikalt og horisontalt enn det som er påkravd for å unngå samanstøyt mellom luftfartøy eller andre luftfartsulykker, eller for å kunne vareta viktige samfunnsinteresser. Vidare må det ved opprettinga av restriksjonsområde vurderast kva slags lufttrafikk det er nødvendig å halde utanfor området i den aktuelle situasjonen.»

Lovarbeidet her dreier seg først og fremst om de tilpasningene som er nødvendige for å regulere bruk av droner på en presis måte i luftfartsloven. Forslaget om å tilføye formuleringen «og andre begrensninger» i luftfartsloven § 9-1 a er nettopp en tilføyelse som gjør det klarere at bestemmelsen skal kunne brukes til å vedta reguleringer som er skreddersydde, forholdsmessige og nyanserte. Departementet antar det kan gjøre det mulig å forene motstridende interesser på en mer presis måte enn det som tradisjonelt har vært forstått ved terminologien «restriksjonsområde», som i større grad fremhever det fysiske rommet som sentralt. Samtidig finner ikke departementet grunn til å fremheve medienes behov særskilt i lovteksten. Selv uten en slik tilføyelse er det åpenbart at medienes rolle som formidler av informasjon skal tillegges stor vekt. Bestemmelsen i Grunnloven § 100 er godt egnet som en tungtveiende retningslinje og føring både for de prosessene som må følges når hjemmelen i § 9-1 a brukes, og for innholdet i de vedtakene som fattes i medhold av bestemmelsen. Fravær av en uttrykkelig henvisning til blant annet informasjonsformidling i lovteksten skal derfor ikke forstås som en nedvurdering av dette hensynet, men snarere som et uttrykk for at den konkrete avveiningen av dette hensynet mot andre interesser bør skje i den enkelte saken – når beslutningstakeren har bedre oversikt over alle hensyn enn det lovgiver har.

Norges Luftsportforbund (NLF) ser ut til å være opptatt både av hvilket innhold «andre begrensninger» skal kunne ha, og hvilken prosess som blir fulgt ved fastsettelsen av dem. Departementet legger til grunn at tilføyelsen trolig vil ha størst praktisk betydning ved reguleringen av droner, i motsetning til bemannede luftfartøy. Men departementet ser ingen grunn til å utelukke bruken av hjemmelen i § 9-1 a også for bemannet luftfart dersom det i en konkret sak oppfattes som nødvendig, forholdsmessig og velegnet. Slik sett er det ikke klare grenser mellom regulering av luftrommet i medhold av luftfartsloven kapittel VII (krav til flysikringstjenester), den operative reguleringshjemmelen i § 9-1 og hjemmelen i § 9-1 a. For enkelte situasjoner kan det være mer hensiktsmessig å fastsette krav gjennom opprettelse av restriksjonsområder og andre begrensninger, enn gjennom fastsettelse av forskrift med hjemmel i § 9-1 eller med hjemmel i kapittel VII. Dette vil typisk være tilfellet dersom begrensninger kun er nødvendige og aktuelle for et begrenset område, og derfor best kan løses gjennom en lokal regulering. En slik forskrift kan også omfatte flere eller et større antall områder, men i så fall kreves det at de enkelte områdene er tilstrekkelig klart definert og respekterer de krav som følger av internasjonale regler om kunngjøring av slike områder. Departementet antar også at hjemmelen for regulering av «trafikkstyringssystemer» som foreslås føyd til § 9-1 kan ha elementer som grenser til eller overlapper med de begrensningene som kan hjemles i § 9-1 a.

Den teknologiske utviklingen kan muliggjøre automatiserte beslutningsprosesser i sanntid eller med vesentlig kortere tidsbruk enn vi er vant til fra vanlige forskriftsprosesser. Departementet ser for seg at den foreslåtte hjemmelen skal kunne benyttes til å hjemle slike beslutningsprosesser. Det forutsettes da at prosessene respekterer de generelle kravene som følger av forvaltningslovens grunnpremisser, eventuelle nye krav som følger av den pågående revisjonen av forvaltningsloven og alminnelige krav til involvering av berørte («høring»). Om nødvendig bør slik involvering skje i form av generelle forskriftskrav som styrer prosessen for fremtidig fastsetting av «begrensninger» – som i sin tur skal gjelde for fysiske enkeltrom eller for bestemte typer av systemer eller problemstillinger.

4.4.6 Erstatningsansvar og forsikring

Behovet for lovbestemt objektivt skadeansvar i luftfartsloven skyldes den store iboende risikoen et luftfartøy i bevegelse anses å utgjøre for omgivelsene. Helt små droner og leketøy vil normalt ikke utgjøre en slik risiko. Begrunnelsen for det lovbestemte objektive skadeansvaret og tilhørende forsikringsplikt vil dermed ofte ikke være til stede for helt små droner og leketøydroner. Det foreslåtte luftfartøybegrepet vil også omfatte helt små droner, som ikke har et slikt skadepotensial.

Luftfartstilsynet foreslo derfor at det gjøres unntak for droner som veier mindre enn 250 gram. Følgen av et slikt unntak vil være at det alminnelige skyldansvaret gjelder for plassering av ansvar ved skade. At man ved skadetilfeller forårsaket av helt små droner faller tilbake på den alminnelige skyldregelen må som utgangspunkt anses tilstrekkelig.

Hvor den nedre grensen for det lovforankrede objektive skadeansvaret skal gå for ubemannede luftfartøyer, og kanskje også andre luftfartøyer med lavt skadepotensial, bør etter departementets syn vurderes nærmere før den fastsettes. Den bør også kunne justeres i takt med den teknologiske utviklingen uten å måtte foreta lovendring. En eksakt vektgrense i loven bør derfor unngås.

Departementet mener det er rettssikkerhetsmessig forsvarlig å trekke denne grensen i forskrift, så lenge det gjøres klart i loven at et forskriftsbestemt unntak bare er aktuelt for innretninger med lavt skadepotensial. Det understrekes at konsekvensen av at en innretning unntas fra det objektive ansvaret ikke er ansvarsfrihet – bare at det alminnelige skyldansvaret gjelder. Den som opptrer uforsvarlig vil fremdeles være erstatningsansvarlig.

Departementet legger til grunn at det fremdeles, som hovedregel, skal være samsvar mellom den bruken av luftfartøy som er underlagt objektivt ansvar etter luftfartsloven § 11-1 og den bruken som er pålagt forsikringsplikt etter luftfartsloven § 11-2. Se prinsippet i gjeldende lovs § 11-2 første ledd, og noen utfyllende vurderinger nedenfor.

Den grensen som trekkes i forskrift må respektere internasjonal regulering av erstatningsansvar og forsikringsplikt som Norge er underlagt. I dag er det særlig Montrealkonvensjonen av 1999 og forordning (EF) nr. 785/2004 som har regler om dette, uten at de trenger å ha praktisk betydning for den grensen som det er aktuelt å trekke.

Departementet ønsker å fremheve noen momenter som kan være særlig aktuelle å vektlegge ved den konkrete grensedragningen i forskrift. Listen er ikke uttømmende: (1) Det skadepotensialet som droner utgjør for omgivelsene, vil i hovedsak avhenge av dens masse og hastighet. Disse faktorene bør derfor være blant de mest sentrale når grensen mot de luftfartøy som ikke skal være underlagt objektivt ansvar skal trekkes. Droneteknologien er i stor utvikling. Mer avansert fremdriftsteknologi og styringssystemer vil gjøre det mulig å føre små droner i høy hastighet, og små droner vil kunne få et stort skadepotensial. (2) Hva dronens brukes til eller hvordan dronen brukes kan være relevant, men har trolig begrenset selvstendig betydning ved siden av skadepotensialet. Det kan være naturlig å legge vekt på om dronen brukes til kommersiell eller annen virksomhet med potensiell økonomisk vinning. Motsatt vil rent privat fritidsvirksomhet uten økonomisk formål trekke i retning av at en kostbar forsikring (som indirekte konsekvens via prinsippet i luftfartsloven § 11-1) ikke er rimelig å kreve. Ved denne vurderingen vil de regelbestemte kravene til måten bruken skjer på, forbud mot bestemte former for bruk og tekniske systemer som begrenser skadepotensialet ved slik bruk, kunne tillegges betydelig vekt. I mange tilfeller vil det trolig være mer treffsikkert å forebygge skade ved hjelp av slike krav eller systemer enn ved trussel om erstatningsansvar. Grensedragningen mellom leketøy og ikke-leketøy ved eventuell sertifisering og godkjenning kan være relevant, men ikke avgjørende for ansvarsvurderingen. (3) En særlig undergruppe av krav til bruk på bestemte steder. Dersom bruken skjer innendørs eller på et strengt avgrenset fysisk område utendørs, der privat eiendomsrett er et dominerende trekk ved kontrollen over området, kan det også trekke i retning av et mindre strengt ansvar. (4) Trolig bør hvem som bruker dronen tillegges begrenset vekt – typisk alder. I så fall er det trolig viktigere å vurdere hvem som befinner seg i nærheten og kan bli skadet av bruken. Men departementet viser til at det kan være relevant å legge en viss vekt på samtykke, eller samtykkeliknende former for bruk – både hos fører og andre personer i nærheten som er potensielle skadelidte.

Den nevnte regelen i luftfartsloven § 11-2 første ledd, om samsvar mellom objektivt ansvar og forsikringsplikt (ansvarsforsikring) innledes med formuleringen «Når ikke annet blir bestemt av departementet, skal det ….». Det åpnes med andre ord for unntak, og disse unntakenes omfang er ikke saklig avgrenset i loven. Det er naturlig at ansvarsformen, forsikringskravet, og eventuelt også typen og omfanget av forskriftskravet, vurderes som en helhet. Det er uklart hvilke forsikringsprodukter som tilbys i dag, og dermed også hva de koster. For eksempel er det ikke enkelt å få oversikt over i hvilken grad vanlige hjemforsikringer og reiseforsikringer dekker ansvar for bruk av luftfartøy. Det er også uklart hvordan forsikringsmarkedet vil respondere på eventuelle nye ansvars- og forsikringskrav for ubemannet luftfartøy eller andre luftfartøy etter den nye definisjonen i luftfartsloven § 2-1 med begrenset skadepotensial. Departementet har derfor ikke tilstrekkelig kunnskap om kostnadskonsekvensene av å formulere mer spesifikke krav. Bruken av forskriftshjemlene må skje i lys av de hensyn som er nevnt ovenfor.

4.4.7 Straff for bruk av droner

Departementet slutter seg til Luftfartstilsynets vurdering i høringsnotatet (punkt 4.2.8) av hvor viktig det er å klargjøre om de enkelte straffebestemmelsene i luftfartsloven kapittel XIV gjelder for ubemannet luftfart. Departementet legger også til grunn at den klare hovedregelen er at de gjelder også for ubemannet luftfart. Svært mange av straffebestemmelsene i kapittel XIV knytter straff til bruk av «luftfartøy». De foreslåtte definisjonene av «luftfartøy» og «ubemannet luftfartøy» i luftfartsloven § 2-1 annet ledd klargjør både grunnbegrepet «luftfartøy» og de tilleggsvilkårene som må være til stede for at noe i luftfartslovens forstand skal regnes som «ubemannet luftfartøy». Siden alle ubemannede luftfartøy også vil være luftfartøy, er det rimelig å slutte seg til at straffebestemmelsene i luftfartsloven som bruker ordet «luftfartøy» også omfatter ubemannet luftfartøy slik dette er definert i luftfartsloven § 2-1.

Spørsmålet er om kravet til klar lovhjemmel på strafferettens område allikevel ikke er tilfredsstilt der handlingen knytter seg til bruk av ubemannet luftfartøy.

Når bestemmelsene i luftfartsloven kapittel XIV bruker begrepet luftfartøy, vil innretninger som ikke er luftfartøy ifølge forskrift gitt i medhold av § 2-1 tredje ledd, heller ikke omfattes av straffebestemmelsene. Dette innebærer at det er mulig å ha i tankene hva slags aktivitet som er straffverdig når innholdet i luftfartøybegrepet detaljbestemmes.

Departementet har vært noe i tvil om det er behov for en særlig straffebestemmelse for viktige former for bruk av ubemannet luftfartøy – slik Luftfartstilsynet har foreslått som ny § 14-29 a i luftfartsloven, men har kommet til at det støtter forslaget. Men da er det viktig å presisere at forslaget ikke skal tolkes motsetningsvis (antitese). Bruk av ubemannet luftfartøy vil også kunne være omfattet av bestemmelser i kapittel XIV som ikke bruker ordet «luftfartøy» dersom det er naturlig i lys av formålet med bestemmelsen, likebehandlingshensyn, vurdering av skadeevne, generell strafferettslige effektivitets-hensyn, mv.

Samferdselsdepartementet er enig med Forsvarsdepartementet (FD) i at det kan være behov for en vid strafferamme for ulovlig bruk av ubemannet luftfartøy. FD har derfor bedt om en vurdering av om strafferammen bør gå opp mot tre eller fire år for de mest alvorlige tilfellene. Samferdselsdepartementet er ikke uenig i at særlige alvorlige former for ulovlig bruk av droner kan tilsi så streng straff, men har kommet til at det dels er unødvendig og dels vil føre til et inkonsekvent regelsett. Forslaget til ny § 14-29 a er basert på den generelle straffebestemmelsen for brudd på operative bestemmelser i loven – § 14-13. Denne har en øvre strafferamme på 2 år. Det vil ikke være konsekvent at ulovlig bruk av ubemannet luftfartøy skal ha en strengere strafferamme enn bruk av andre luftfartøy. I stedet bør de alvorligste forholdene kunne straffes med hjemmel i straffeloven § 355 eller 355 a om fremkalling av fare eller grov fare for allmennheten. Her går strafferammen helt opp til henholdvis 15 og 21 år. I tillegg har straffeloven bestemmelser om terrorhandling mv. som også kan anvendes ved bruk av ubemannet luftfartøy. Luftfartslovens straffebestemmelser bør først og fremst dekke behovet for sanksjonering av brudd på bestemmelser som er ment å ivareta vanlig sikkerhet (safety), og ikke typisk forsettlige kriminelle handlinger (security).

4.4.8 Forhindring av ulovlig dronebruk

Av punkt 4.3 fremgår det at Forsvarsdepartementet (FD) mener luftfartsloven bør inneholde en egen hjemmel for å avverge en umiddelbar trussel knyttet til bruk av droner. Forutsetningen da er at straff og andre sanksjoner som ilegges i ettertid ikke er tilstrekkelig for å forebygge slike tilfeller. Kjernetilfellet vil være bevisste straffbare handlinger, men også utilsiktet risikofylt bruk kan være viktig å stanse.

I Meld. St. 10 (2022–2023) Bærekraftig og sikker luftfart – nasjonal luftfartsstrategi – punkt 10.6 har regjeringen drøftet behovet for hjemler til å iverksette mottiltak overfor slike droner på lufthavner, ved petroleumsinstallasjoner på kontinentalsokkelen og i andre deler av luftrommet. Regjeringen har i oppfølgingen av stortingsmeldingen foretatt innledende vurderinger og konkludert med at den vil styrke bekjempelsen av ulovlig droneflygning, og kriminalitet utført ved hjelp av droner. Som en del av dette initiativet vil det i 2024 iverksettes utredninger med formål om å forbedre samfunnets evne til å håndtere droner som flyr ulovlig.

Regjeringens standpunkt er at politiets sivile maktmonopol ikke skal utfordres, men at det samtidig er viktig å ta inn over seg at politiet ikke kan være tilstede for å iverksette mottiltak over alt til enhver tid. Forsvaret har anledning til å reagere overfor droner på selvstendig grunnlag innenfor rammene av militær politimyndighet.

Droner har et meget omfattende og svært variert brukspotensiale, noe som medfører at forskjellige aktører med forskjellig formål kan anvende droner til å utføre tilsiktede handlinger som kan få store negative samfunnsmessige konsekvenser som er innbyrdes ulike. Sikkerhetssituasjonen slik den er i dag, og den raske teknologiske utviklingen, medfører etter regjeringens vurdering at det er nødvendig å utrede om andre enn politiet og Forsvaret skal ha adgang til å iverksette mindre inngripende tiltak mot droner som flys ulovlig eller som benyttes til å utføre annen kriminalitet.

4.4.9 Regelteknisk gjennomføring av endringer i undersøkelsesforordningen og rapporteringsforordningen

I høringen ble det foreslått å gjennomføre de foreslåtte endringene i forordning (EU) nr. 996/2010 (undersøkelsesforordningen) og i forordning (EU) nr. 376/2014 (rapporteringsforordningen) i form av justeringer av de forordningstekstene som er vedlagt luftfartsloven (de aktuelle artiklene som endres ved den nye EASA-forordningen). Departementet legger til grunn at det er tilstrekkelig og vanlig å foreta slike endringer i form av en kort tilføyelse til de bestemmelsene i luftfartsloven som gjør de to forordningene til en del av loven – det vil si inkorporasjonsbestemmelsene i luftfartsloven § 12-6 første ledd (undersøkelsesforordningen) og § 12-10 første ledd (rapporteringsforordningen).

4.4.10 Økonomiske sanksjoner fra EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen

Luftfartsloven § 13 a-6 hjemler i dag at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og EFTA-domstolen kan ilegge norske foretak og personer tvangsmulkt og overtredelsesgebyr for brudd på krav på områder der disse er underlagt direkte tilsyn fra EFTAs overvåkingsorgan (EASA). Ordningen har liten praktisk betydning, og har aldri vært brukt. Fordi den gjelder konstitusjonelle og prinsipielle spørsmål om myndighetsfordeling mellom nasjonale organer og organer som utgjør en del av EØS-samarbeidet, er den forankret i en egen bestemmelse i luftfartsloven. Det vises til de vurderingene som er gjort i forarbeidene til bestemmelsen i Prop. 83 L (2011–2012) punkt 3.5.4.

Myndigheten til å ilegge økonomiske reaksjoner er forankret i artikkel 25 i gjeldende EASA-forordning (forordning (EU) nr. 216/2008), og videreføres med samme realitetsinnhold i artikkel 84 i den nye EASA-forordningen. Luftfartsloven § 13 a-6 må endres for å gjenspeile den nye hjemmelen. Ingen realitetsendringer er tilsiktet.