6 Samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning

6.1 EØS-komiteens beslutning nr. 114/2023 av 28. april 2023

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2018/1139 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeisk byrå for flysikkerhet (EASA), har som mål å sikre et høyt sikkerhetsnivå innenfor sivil luftfart gjennom et harmonisert regelverk i Europa.

For at en rettsakt skal bli folkerettslig bindende for Norge, må den innlemmes i EØS-avtalen. Ved EØS-komiteens beslutning nr. 114/2023 av 28. april 2023 ble forordning om opprettelse av et europeisk byrå for flysikkerhet (EASA) vedtatt innlemmet i EØS-avtalen.

Det er vedtatt visse tekniske tilpasninger av teksten slik at den passer for EØS/EFTA-statene. Beslutningen i EØS-komiteen om innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen er tatt med forbehold om at forordningen skal bli en del av EØS-avtalen.

Ifølge EØS-komiteens beslutning nr. 114/2023 av 28. april 2023 skal EØS-avtalens vedlegg II (tekniske forskrifter, standarder, prøving og sertifisering) og XIII (transport) endres.

Beslutningen inneholder fortale og fem artikler.

Artikkel 1 slår fast at vedlegg II til EØS-avtalen skal endres ved en tilføyelse til kapittel X nr. 7e som fanger de endringene EASA-forordningen artikkel 137 innebærer i direktiv 2014/30/EF om felles regler for elektromagnetisk kompatibilitet og en tilføyelse i kapittel XVIII nr. 4zzr som fanger opp de endringene EASA-forordningen artikkel 138 innebærer i direktiv 2014/53/EU om felles regler om tilgjengeliggjøring av radioutstyr på markedet.

Artikkel 2 slår fast at vedlegg XIII til EØS-avtalen skal endres ved at det gjøres fem tilføyelser som alle gjennomfører EASA-forordningen:

I nr. 1 endres punkt 64a ved å fange opp de endringene artikkel 134 i EASA-forordningen gjør i forordning (EF) nr. 1008/2008. Til denne bestemmelsen er det gjort en EØS-tilpasning som innebærer at EFTA-statene skal delta fullt ut i komiteen som er opprettet i medhold av artikkel 25 nr. 1 i den forordningen og skal ha samme rettigheter og plikter som EUs medlemsstater, unntatt stemmerett. EFTAs overvåkingsorgan skal ha observatørstatus i komiteen. Begge disse rettighetene innebærer en formell styrking av EFTA-statenes og ESAs rettigheter sammenlignet med tilstanden til nå.

I nr. 2 endres punkt 66a (forordning (EØF) nr. 3922/91), 66n (forordning (EF) nr. 216/2008) og 66w (forordning 552/2004) ved at det klargjøres at alle disse regelverkene blir opphevet fra bestemte datoer som fremgår av EASA-forordningen artikkel 139.

I nr. 3 endres punkt 66d (forordning (EU) nr. 996/2010) og 66gc (forordning (EU) nr. 376/2014) ved at det presiseres at den nye EASA-forordningen endrer disse. Disse endringene fremgår av EASA-forordningen artikkel 135 og 136.

I nr. 4 endres punkt 66za (forordning (EF) nr. 2111/2005) ved at det presiseres at den nye EASA-forordningen endrer denne forordningen. Bestemmelsen fanger om EASA-forordningen artikkel 133. Nr. 4 presiserer også at EFTA-statene skal delta fullt ut i den komiteen som bistår Kommisjonen og skal ha de samme rettigheter og plikter som EUs medlemsstater, unntatt stemmerett. EFTAs overvåkingsorgan (ESA) skal ha observatørstatus. ESAs rolle er en formell forbedring sammenliknet med gjeldende ordning.

I nr. 5 føyes den nye EASA-forordningen (forordning (EU) nr. 2018/1139) til vedlegg XIII som nytt punkt 66zab. Komitébeslutningen innebærer at det gjøres et stort antall tilpasninger i form av hovedpunkter (bokstav a til za) og underpunkter. Disse kan deles i tre grupper: (1) De som gjentar tilsvarende tilpasninger til tilsvarende bestemmelser i den nåværende EASA-forordningen (forordning (EU) nr. 216/2018)), (2) de som innebærer nye tilpasninger – enten til bestemmelser som er nye i den nye EASA-forordningen eller til bestemmelser som tilsvarer bestemmelser i den nåværende EASA-forordningen og (3) de som er særlig rettet mot Islands behov. De siste omtales ikke i det følgende.

De viktigste videreføringene av eksisterende tilpasninger er bokstav a) som EFTA-statene i utgangspunktet skal likebehandles med EUs medlemsstater når ikke noe annet er sagt.

Bokstav b) innebærer at EASA skal bistå EFTAs overvåkingsorgan (ESA) eller EFTA-statenes faste komite i utførelsen av deres oppgaver.

Bokstav c) slår fast at forordningen ikke skal forstås slik at EASA gis myndighet til å opptre på vegne av EFTA-statene innenfor rammen av internasjonale avtaler for andre formål enn å bistå EFTA-statene med oppfyllelsen av deres forpliktelser i henhold til slike avtaler.

Bokstav f) innebærer at EFTA-statene skal delta på lik linje med EU-statene i det sentrale datalageret som EASA oppretter i medhold av den nye EASA-forordningen i samarbeid med Kommisjonen, EFTAs overvåkingsorgan og vedkommende nasjonale myndigheter.

Artikkel 62 er den sentrale bestemmelsen i EASA-forordningen om fordelingen av forvaltningsmyndighet mellom Kommisjonen, EASA og nasjonale myndigheter. Bokstav g) inneholder flere tilpasninger til artikkelen. De fleste inneholder formelle videreføringer av eksisterende tilpasninger. Men underpunkt iii) beskriver hvordan Kommisjonen, EASA og EFTAs overvåkingsorgan skal samarbeide om forvaltningen av særbestemmelsen i artikkel 62 nr. 5. Denne åpner for videføring av det fellesskandinaviske tilsynet med SAS, og er et unntak fra EASA-forordningens hovedregel om at hvert flyselskap bare skal være underlagt ett lands (ett organs) tilsynsmyndighet (klart ansvar). Bestemmelsen er en nyvinning og klargjør et spørsmål som har vært omdiskutert i lengre tid.

Artikkel 66 er en ny bestemmelse om bistand til nasjonale tilsynsorganer som har vedvarende problemer med å etterleve kravene til slike i forordningen. Artikkelen åpner da for at EASA og den berørte medlemsstaten, etter anmodning fra Kommisjonen, samarbeider om å løse utfordringene. Bokstav h) inneholder de tilpasninger som er nødvendige for at EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-statene speiler rollene i EFTA-pilaren.

Artikkel 68 inneholder bestemmelser om anerkjennelse i EU av sertifikater som er utstedt av myndigheter i tredjeland, og forhandling av avtaler om slik anerkjennelse. Bokstav i) inneholder tilpasninger til denne bestemmelsen. Utgangspunktet er at EØS-avtalen ikke regulerer forholdet til tredjeland. Men bokstaven viderefører i stor grad en tilsvarende tilpasning til den gjeldende EASA-forordningen ved å beskrive (underpunkt iii) hvordan EFTA-statene skal holdes behørig underrettet når EU innleder samråd med tredjeland med tanke på å inngå slike avtaler. EU og dets medlemsstater plikter å bestrebe seg på å åpne muligheten for at EFTA-statene kan tiltrå avtalen eller få tilbud om en tilsvarende avtale. EFTA-staten skal på sin side bestrebe seg på å inngå tilsvarende avtale.

Artikkel 66 formaliserer delingen av sikkerhetsrelevante opplysninger mellom Kommisjonen, EASA og nasjonale myndigheter i større grad enn hva tilfellet har vært til nå. Bokstav j) gjør det klart at ETFA-statene og EFTAs overvåkingsorgan skal delta fullt ut i dette samarbeidet, og at opplysninger som stammer fra enheter i EFTA-pilaren skal gis samme vern som opplysninger på EU-siden.

Bokstav k) gjør det klart at EFTA-statene og EFTAs overvåkingsorgan skal delta fullt ut i EASAs etablering og forvaltning av et sentralt datalager for opplysninger som er nødvendige for å løse de oppgavene EASA-forordningen omfatter.

Bokstav l) er en generell tilpasning som slår fast at EASA skal bistå EFTAs overvåkingsorgan på samme måte som det bistår Kommisjonen.

Bokstav m) innebærer at EASA skal informere EFTAs overvåkingsorgan på samme måte som Kommisjonen når det fatter beslutninger og gir anbefalinger.

Bokstav n) viderefører tilpasningene som gir EFTAs overvåkingsorgan myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr og tvangsmulkt når foretak ikke etterlever betingelsene for de sertifikatene som er utstedt av EASA. Det samme gjelder bestemmelsene om Domstolens overprøving av slike vedtak. Det er ikke gjort noen endringer i dette regelsettet eller tilpasningene til dem.

Bokstav o) viderefører prinsippet om at EASA skal bistå EFTAs overvåkingsorgan når det fører tilsyn med EFTA-statenes forvaltning av de oppgavene de har etter forordningen. Bestemmelsen speiler den plikten EASA har til å bistå Kommisjonen ved dens tilsyn med myndighetene i EU-statene.

Bokstav p) inneholder tre tilpasninger som innebærer at EFTAs overvåkingsorgan skal ha samme rolle som Kommisjonen på de områdene der EASA-forordningen omfatter avhengigheter mellom flysikkerhet og luftfartssikkerhet (security). Tilpasningen er ny, fordi den underliggende bestemmelsen i EASA-forordningen artikkel 88 er ny, men løsningen er helt i tråd med topilar-ordningen i EØS-avtalen.

Bokstav q) inneholder tilpasninger tilsvarende de i bokstav p) der EASA-forordningen regulerer avhengigheter mellom sikkerheten i sivil luftfart og sosioøkonomiske faktorer.

Bokstav r) slår fast at EASA på anmodning skal bistå EFTAs overvåkingsorgan på samme måte som Kommisjonen med å ivareta forholdet til tredjestater og internasjonale organisasjoner. Bestemmelsen skal gi en ny rettighet for overvåkingsorganet selv om en liknende bestemmelse om internasjonale forhold finnes også i den gjeldende EASA-forordningen.

EASA-forordningen innebærer at noen problemstillinger som tidligere ble regulert i et eget sett av regler om det felles europeiske luftrom blir lagt inn under EASA-regimet. Bokstav s) slår fast at EASA plikter å yte EFTAs overvåkingsorgan teknisk bistand på samme måte som Kommisjonen i bestemte opplistede tilfeller.

Bokstav t) viderefører prinsippet om at statsborgere fra EFTA-statene skal kunne tilsettes i EASA på lik linje med EU-borgere. Bokstaven har også fått en ny tilføyelse som slår fast at norsk og islandsk også skal regnes som unionens språk i saker om tjenestemenn.

Bokstav u) innebærer at EFTA-statene skal tilstå EASA og dets ansatte privilegier og immunitet tilsvarende de som er omhandlet i protokoll nr. 7 om Den europeiske unions privilegier og immunitet. Dette reflekterer en generell modell det nå er enighet om for ansatte i byråene.

Bokstav v) viderefører prinsippet om at EFTA-statene skal delta fullt ut i EASAs styre og skal ha de samme rettigheter og plikter som EUs medlemsstater, unntatt stemmerett. I tillegg har det kommet en bestemmelse som slår fast at EFTAs overvåkingsorgan, som observatør, skal utnevne én representant og én vararepresentant.

Bokstav w) viderefører prinsippet om at EFTA-statenes borgere skal kunne velges som medlemmer og leder av byråets klageinstans.

Bokstav x) viderefører prinsippet om at EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-statene skal kunne bringe handlinger gjort av EASA inn for Domstolen på lik linje med Unionens institusjoner og medlemsstatene.

Bokstav y) viderefører prinsippet om at enhver fysisk eller juridisk person skal ha rett til å henvende seg til EASA på islandsk eller norsk. I tillegg presiserer tilpasningen nå at forordning (EF) nr. 1049/2001 om offentlig tilgang til dokumenter også får anvendelse på dokumenter byrået har som angår EFTA-stater.

Bokstav z) viderefører prinsippene om EFTA-statenes bidrag til finansieringen av EASA.

Bokstav za) viderefører prinsippet om at EFTA-statene deltar fullt ut i den komiteen som bistår Kommisjonen og skal ha de samme rettighetene og pliktene som EUs medlemsstater, unntatt stemmerett. Det er føyd til en ny tilpasning som gir EFTAs overvåkingsorgan observatørstatus i komiteen.

Bokstav zb) slår fast at eksperter utpekt av EFTA-statene skal konsulteres på lik linje med eksperter fra EUs medlemsstater før Kommisjonen vedtar delegerte rettsakter.

Bokstav zc) slår fast at bestemmelsen i EASA-forordningen artikkel 140 nr. 6 om terminering eller justering av avtaler mellom EUs medlemsstater og tredjeland ikke får anvendelse for EFTA-statene.

Bokstav zd) er en avsluttende bestemmelse som for sikkerhets skyld slår fast at de tilpasningene som er nevnt ovenfor får tilsvarende anvendelse («mutatis mutandis») for annet unionsregelverk som gir myndighet til EASA og er innlemmet i EØS-avtalen. Ved utformingen har man ikke hatt bestemte regler i tankene, men har ønsket å forsikre seg om at tilsvarende skal gjelde i slike tilfeller.

Artikkel 3 slår fast at den islandske og den norske versjonen av forordning (EU) 2018/1139 gis gyldighet og kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.

Artikkel 4 slår fast at beslutningen trer i kraft 29. april 2023 eller dagen etter at alle meddelelser etter EØS-avtalens artikkel 103 nr. 1 er inngitt, alt etter hva som inntreffer sist.

Artikkel 5 slår fast at beslutningen selv skal kunngjøres i EØS-tillegget til Den europeiske unions tidende.

6.2 Forholdet til Grunnloven

6.2.1 Tre generasjoner EASA-forordninger – tidligere stortingsbehandlinger

Forordningen (EU) 2018/1139 bygger videre på hovedtrekkene i de to tidligere EASA-forordningene – forordning (EF) nr. 1592/2002 og forordning (EF) nr. 216/2008. Forordningen fra 2002 ble erstattet av forordningen fra 2008 (som i dag er gjeldende EØS-rett), og forordning fra 2018 erstatter i sin tur forordningen fra 2008.

Forordning (EF) nr. 1592/2002 og forordning (EF) nr. 216/2008 har vært forelagt Stortinget ved henholdsvis St.prp. nr. 44 (2004–2005) og Prop. 27 S (2012–2013). I tillegg har et supplement til forordning (EF) nr. 216/2008 om EASAs godkjenning av tredjelands-operatører vært forelagt Stortinget ved Prop. 123 S (2014–2015).

Stortinget har ved behandlingen av disse sluttet seg til at Norge bør være en del av det europeiske flysikkerhetssamarbeidet forordningene legger grunnlaget for. Stortinget har også sluttet seg til at de formene for myndighetsoverføring som de to foregående forordningene innebærer er «lite inngripende» og kan innlemmes i EØS-avtalen etter Grunnloven § 26 annet ledd.

Departementet mener det er viktig å understreke at EASA-forordningen ikke handler om reguleringen av selve luftfartsmarkedet. Det lufttransportmarkedet som flyselskapene deltar i ble fullt ut liberalisert allerede på 1990-tallet. Siden da har det ikke vært noen markedsmessige restriksjoner på den frie bevegelsen av transporttjenester i det indre markedet.

EASA-forordningen regulerer heller ikke arbeidstakernes rettigheter.

EASA-forordningens hovedformål er kun å bidra til høy og ensartet sikkerhet i det indre markedet for luftfart.

Forordningen (EU) 2018/1139 viderefører i hovedsak eldre prinsipper og oppgavefordeling. Derfor gis det nedenfor en kort oversikt over innholdet i de to første generasjonene av EASA-forordninger. Teksten supplerer det som fremgår av kapittel 2 og 3.

Da Stortinget behandlet St.prp. nr. 44 (2004–2005) om den første EASA-forordningen ((EF) nr. 1592/2002) samtykket det til at Norge skal inngå i et lovgivnings- og forvaltnings-samarbeid på flysikkerhetsområdet. Det saklige kjerneområdet for forordningen var regulering av design, produksjon og vedlikehold av luftfartøy og deler til slike. Dernest innebar tilslutning til forordningen at Norge sluttet seg til samarbeidet i Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) som forordningen la grunnlaget for og som var blitt formelt opprettet i 2003. Norge ble medlemmer av styret i byrået med alle rettigheter, bortsett fra stemmerett. Tilslutningen til forordningen innebar også at Norge ble gitt rett til å delta i ekspertkomiteen som bistår kommisjonen når den vedtar utfyllende gjennomføringsregler.

Ved tilslutning til forordning (EF) nr. 1592/2002 samtykket Stortinget til at EASA kan typesertifisere nye luftfartøy og tilhørende deler i tråd med detaljerte og teknisk-vitenskapelig pregede krav som følger av utfyllende gjennomføringsregler. Disse enkeltvedtakene har direkte virkning overfor de foretakene som har søkt om godkjenning av slike produkter. Det finnes en håndfull slike foretak i Norge, men omsetningen i disse er begrenset.

Forordningen (EF) nr. 1592/2002 innebar også at EASA fikk myndighet til å gi design- og produksjonsgodkjennelse av bedrifter som «konstruerer eller produserer flymateriell, godkjennelse til modifiseringer og reparasjoner og godkjennelse av at en annen enn den opprinnelige produsent monterer en ny komponent … i et luftfartøy».

Overføringen av oppgaver fra Luftfartstilsynet til EASA innebar overføring av forvaltningsmyndighet som etter Grunnloven § 3 ligger til Kongen.

I tillegg innebar tilslutning til forordningen overføring av domsmyndighet til EU-domstolen på det forvaltningsområdet som er nevnt ovenfor. Dette er en oppgave som etter Grunnloven § 88 ligger til norske domstoler.

Med den andre EASA-forordningen (forordning (EF) nr. 216/2008) fikk EU lovgivningsmyndighet for området flyoperasjoner, det vil si den daglige bruken og driften av luftfartøyene («flygningene»). EU fikk myndighet til å gi regler om sertifisering av alt det personellet som har en rolle knyttet til slike operasjoner; piloter, annet flygende personell, personer som er ansvarlig for medisinsk testing og personell som driver med trening av flygende personell og som har roller i slike treningsorganisasjoner. EASA fikk myndighet til å utstede godkjennelser (enkeltvedtak) som gjelder operatører fra tredjeland. De detaljerte kravene som legges til grunn for denne vurderingen (forordning (EU) nr. 452/2014) ble senere forelagt Stortinget som en egen sak ved Prop. 123 S (2014–2015). Endelig innebærer den andre EASA-forordningen at Europakommisjonen har myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt dersom innehavere av sertifikater som er utstedt av EASA ikke etterlever betingelsene for å få og opprettholde et slikt sertifikat. I EFTA-pilaren er denne myndigheten lagt til EFTAs overvåkingsorgan (ESA), og alle sider av vedtak om å ilegge slike reaksjoner kan overprøves av EFTA-domstolen.

6.2.2 Vurderingskriteriene etter Grunnloven

Grunnloven kan sies å bygge på en forutsetning om at den myndigheten som den omhandler, iallfall i utgangspunktet, bare skal utøves av norske statsorganer, jf. St.prp. nr. 50 (1998–99) punkt 4.3.2.

Etter sikker konstitusjonell praksis kan likevel Stortinget etter Grunnloven § 26 annet ledd med alminnelig flertall samtykke til myndighetsoverføring som er «lite inngripende». Læren om lite inngripende myndighetsoverføring er utviklet særlig med sikte på utøving av myndighet som har direkte virkning i Norge. Grunnloven gir selv ingen direkte veiledning for denne vurderingen. Praksis, slik den er kommet til uttrykk i forbindelse med Stortingets behandling av tidligere saker, tar utgangspunkt i den enkelte kompetansebestemmelsen i Grunnloven som det er tale om å gripe inn i, og en rekke momenter kan være relevante ved vurderingen. Gjennom praksis har det blitt identifisert en rekke relevante momenter. Disse er forsøkt sammenfattet i Lovavdelingens uttalelse 30. mai 2017 (JDLOV-2015-6464) punkt 2.4, hvor det heter:

«Etter praksis er relevante momenter bl.a. den nærmere arten av myndigheten som overføres, omfanget av myndighetsoverføringen og i den forbindelse om overføringen gjelder et bestemt og avgrenset saksområde. Det har videre betydning om overføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse. I praksis er det også lagt vekt på i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen. Det må også legges vekt på arten av de samfunnsmessige og politiske interessene som berøres gjennom myndighetsoverføringen. I grensetilfeller kan Stortingets standpunkt i det enkelte tilfellet bli avgjørende for spørsmålet om Grunnloven § 26 kan brukes.»

Høyesterett la i HR-2021-655-P (betenkningen om fjerde jernbanepakke) disse momentene til grunn ved vurderingen av om myndighetsoverføringen ved innlemmelse av fjerde jernbanepakke i EØS-avtalen var «lite inngripende», og uttalte i den forbindelse blant annet i punkt 4 på side 22 at:

«Den reelle samfunnsmessige betydningen av den konkrete myndighetsoverføringen må tillegges stor vekt (…). Dette må vurderes konkret ut fra hvilke samfunnsområde det dreier seg om, hvor avgrenset myndighet det gjelder, og om det i stor grad dreier seg om utøvelse av et faglig eller på annen måte avgrenset skjønn snarere enn å foreta brede samfunnsmessige avveininger. Hva slags muligheter norske myndigheter har til å gripe inn dersom det skulle vise seg at vedtaket har utilsiktede uheldige virkninger, vil også ha betydning.»

Denne forståelsen av Grunnlovens regler for myndighetsoverføring ble bekreftet av Høyesterett i HR-2023-2030-P om innlemmelse av tredje energimarkedspakke.

6.2.3 Vurdering av forordning (EU) 2018/1139

Departementet mener det er tre bestemmelser i forordning (EU) 2018/1139 som reiser mulige spørsmål om forholdet til Grunnloven – artikkel 65, 66 og 80. I det følgende blir disse vurdert hver for seg, og deretter samlet i punkt 6.3. For hver artikkel vurderer departementet først om de innebærer myndighetsoverføring, og dernest om den er «lite inngripende» i lys av de momentene som er presentert i punkt 6.2.4.

Artikkel 65 i forordningen åpner for at organisasjoner (flyselskap, flysikringstjeneste-leverandører, osv.) kan anmode EASA om å fungere som dens tilsynsmyndighet – i stedet for den nasjonale tilsynsmyndigheten i hjemlandet, slik hovedregel i forordningen er. Betingelsen er at organisasjonen har eller kommer til å ha en betydelig andel av sine anlegg og sitt personell i en eller flere andre medlemsstater enn i hjemlandet (flernasjonal virksomhet). Den mest praktiske formen for slike organisasjoner er trolig flyselskap. Det er nokså vanlig at flykonsern formelt sett består av flere flyselskap med egne lisenser, og disse selskapene kan høre hjemme i ulike land. Innenfor flysikringsbransjen er en slik organisasjonsform foreløpig ikke vanlig (omfatter tradisjonelle statlige monopoler som Avinor), men bestemmelsen omfatter også slike virksomheter og virksomheter som yter tjenester på bakken på flyplassene (ground handling).

Av artikkel 65 nr. 2 tredje ledd fremgår det at den nasjonale tilsynsmyndigheten kan nekte en slik overføring av tilsynsrollen innen en tidsfrist på 180 dager. Avslaget må begrunnes. Betingelsen er at overføringen vil ha negative virkninger på den nasjonale tilsynsmyndighetens «egen evne til på en effektiv måte å utføre sertifiserings-, tilsyn- og håndhevingsoppgaver i henhold til denne forordningen og de delegerte rettsaktene og gjennomføringsrettsakter som er vedtatt på grunnlag av den» (kommisjonsforordninger med detaljregler). Det samme gjelder dersom overføringen av tilsynsrollen «ellers vil virke negativt inn på at myndigheten kan fungere effektivt».

Departementet legger til grunn at artikkel 65 innebærer et element av myndighets-overføring. Bestemmelsen innebærer at det etableres et folkerettslig og internrettslig grunnlag for at Luftfartstilsynet kan samtykke til at myndighet overføres til EASA. Det trengs ingen ytterligere folkerettslig avtale for å samtykke til slik overføring av myndighet. Et eventuelt samtykke vil innebære at oppgaver som etter Grunnloven ligger til nasjonale myndigheter blir overført til et organ som ikke er underlagt nasjonal forvaltningsmyndighet.

I tillegg kan beslutninger fattet av EASA i medhold av denne tilsynskompetansen i siste instans (etter klage til det interne klageorganet i EASA) bringes inn for EU-domstolen i medhold av artikkel 114 i forordningen. Denne ordningen innebærer overføring av domsmyndighet.

Departementet legger samtidig til grunn at de formene for myndighetsoverføring som er nevnt ovenfor isolert sett er lite inngripende.

For det første er omfanget av myndighetsoverføringen begrenset. Den nasjonal tilsynsmyndigheten har rett til å avslå anmodningen, og må begrunne dette med at det å samtykke til overføringen vil ha slike negative virkninger som er sitert ovenfor. Avslaget må skje innen en tidsfrist på 180 dager.

Formuleringen «I så fall skal anmodningen anses å ha blitt avvist» i artikkel 65 nr. 2 tredje avsnitt siste punktum tilsier at medlemsstatens egen vurdering skal tillegges avgjørende betydning.

Samferdselsdepartementet har generell instruksjonsrett overfor Luftfartstilsynet, og det er ikke noe i forordningen som forhindrer departementet i å utøve denne myndigheten når tilsynet skal ta stilling til anmodninger etter artikkel 65.

Artikkel 65 gjelder overføring av myndighet som etter sin art er av teknisk, sikkerhetsfaglig og vitenskapelig karakter. Hele forordningen har flysikkerhet som sitt overordnede formål, og målet med tilsynet med den enkelte organisasjonen er flysikkerhet.

De sikkerhetsfaglige vurderingene som skal foretas er strengt regelbundet og bygger på svært omfattende og detaljerte regler i utfyllende regelverk. De overlater derfor liten skjønnsfrihet til den myndigheten som skal anvende dem. Reglene er de samme enten oppgaven forvaltes av et nasjonalt organ (Luftfartstilsynet) eller av EASA.

Norske myndigheter deltar på lik linje med andre stater som er bundet av EØS-avtalen ved utviklingen av de detaljerte reglene som er nevnt i foregående avsnitt. Dette er et argument for at overføringen av myndighet er lite inngripende.

Skulle likevel vedtak fattet av EASA få negative sikkerhetsmessige konsekvenser for aktiviteter i Norge kan Luftfartstilsynet iverksette umiddelbare beskyttelsestiltak i medhold av artikkel 70 i forordningen. Slike tiltak kan også bryte med kravene i de eksisterende reglene. I så fall vil det bli iverksatt en prosedyre der behovet for regelendringer blir vurdert.

Norge helt siden før EASA-samarbeidet ble etablert deltatt i internasjonalt samarbeid om utvikling av regler som kan styrke flysikkerheten. Målet om størst mulig flysikkerhet er ukontroversielt og innebærer ikke avveining av ulikeartede interesse.

Norske organisasjoner (typisk flyselskap) som ønsker å bli underlagt EASAs forvaltningsmyndighet velger selv å anmode om det. Det kan derfor forutsettes at de selv ser seg tjent med det, typisk fordi det er kostnadseffektivt for dem med felles tilsyn for deler av et konsern som har virksomhet i to eller flere land. De får derfor mulighet til å anmode om en tilsynsform som de selv ser seg tjent med, på lik linje som konkurrenter fra andre land.

Av de momentene som er nevnt ovenfor legger departementet klart størst vekt på at retten til å nekte at tilsyn med en norsk luftfartsorganisasjon overhode overføres som følge av at det vil få negative konsekvenser for Luftfartstilsynets fremtidige evne til å fylle sin tilsynsoppgave.

Den domsmyndigheten som etter artikkel 114 er knyttet til EASAs forvaltningsmyndighet etter artikkel 65 er avledet og dermed saklig begrenset på samme måte som redegjort for ovenfor. Domsmyndigheten er strengt rettslig bundet. Departementet mener derfor at den også er lite inngripende i relasjon til Grunnloven.

Artikkel 66 i forordningen handler om overføring av tilsynsfunksjoner til EASA eller til en annen medlemsstats tilsynsmyndighet ved langvarig og alvorlig svikt i det nasjonale tilsynet.

Bestemmelsen kommer til anvendelse dersom en nasjonal tilsynsmyndighet vesentlig misligholder sine forpliktelser etter at det har fått god tid på seg til å rette opp mangler. Bestemmelsen er gitt for å sikre at tilsynsmyndigheten i alle medlemslandene tilfredsstiller de faglige og kapasitetsmessige kravene som må stilles for at kravene til flysikkerhet skal opprettholdes. Overskriften «Støtteordning for flysikkerhet» peker i retning av at medlemsstaten som ikke har en tilsynsmyndighet som tilfredsstiller disse kravene bør motta bistand fra EASA eller andre nasjonale tilsynsmyndigheter. Men den innebærer også plikt til å motta slik bistand på saklig begrensede områder dersom medlemsstaten ikke greier å utbedre påviste svakheter.

Bestemmelsen beskriver en prosess i flere trinn. Disse er beskrevet noe mer utførlig i punkt 3.2.

Selv om bestemmelsen er tydelig preget av behovet for å verne om medlemsstatenes suverenitet, er artikkel 66 nr. 4 etter departementets syn formulert på en måte som i siste instans innebærer en plikt til å overføre forvaltningsmyndighet fra Luftfartstilsynet til EASA eller andre medlemsstater. Denne plikten følger direkte av forordningen og innebærer myndighetsoverføring i Grunnlovens forstand.

Departementet mener likevel at denne myndighetsoverføringen isolert sett er lite inngripende.

Departementet legger særlig vekt på at omfanget av myndighetsoverføringen må anses som liten fordi det er meget lite sannsynlig at Luftfartstilsynet skal få så alvorlige og vedvarende problemer med å løse sine sertifiserings-, tilsyns- og håndhevingsoppgaver at pliktig bistand (myndighetsoverføring) skulle bli aktuelt. Luftfartstilsynet har i 18 år vært gjenstand for regelmessige standardiseringstilsyn fra EASA (se forordningen artikkel 85), og har aldri hatt alvorlige og vedvarende avvik fra den foreskrevne standarden. Det er heller ingen konkrete grunner til at Luftfartstilsynet skulle få større problemer med å løse sine oppgaver i fremtiden.

I tillegg foreskriver artikkel 66 en prosedyre med omfattende og langvarig involvering av den aktuelle medlemsstatens tilsynsmyndighet før formell overføring av tilsynsoppgaver iverksettes. Det skal fastsettes et midlertidig faglig bistandsprogram med sikte på å utbedre påviste mangler og bistå medlemsstaten med å gjenopprette dens evne til å utføre sine oppgaver. Det skal fastsettes en fremdriftsplan og et faglig innhold i programmet. Det er ikke satt en absolutt tidsfrist for å utbedre mangler i forordningen, men det fremgår av sammenhengen at medlemsstaten skal gis tilstrekkelig tid til å utbedre svakhetene. Først dersom det etter en tid viser seg at medlemsstaten ikke når de foreskrevne målene med planen vil formell, og konstitusjonelt relevant, overføring av oppgaver bli resultatet. Det er med andre ord lagt stor vekt på at prosedyren skal innebære bistand fremfor tvang og myndighetsoverføring.

Og selv dersom medlemsstatens tilsynsorgan ikke greier å utbedre svakheten, så skal myndighetsoverføringen begrenses til de resterende saksområdene der svakhetene ikke er løst. Det er med andre ord ikke snakk om å overføre tilsynsorganets samlede oppgaver. På denne måten er det lagt betydelig vekt på gjensidighet og det er helt sentralt at medlemsstatene skal gis mulighet til å forebygge myndighetsoverføring.

I artikkel 66 er arten av de aktuelle oppgavene omtalt som «sertifisering-, tilsyns- og håndhevingsoppgaver» (se bl.a. nr. 1 bokstav a). Det er ikke noe ved denne avgrensningen som i seg selv gjør den potensielle myndighetsoverføringen lite inngripende.

Heller ikke arten av de samfunnsmessige og politiske interessene som berøres er av sentral betydning når den potensielle myndighetsoverføringen vurderes som lite inngripende. Det er lite tvilsomt at en omfattende overføring av Luftfartstilsynets oppgaver til EASA ville kunne være mer enn lite inngripende. Men det vurderes altså som svært lite sannsynlig.

Ordningen i artikkel 66 utgjør en garanti for at tilsynsmyndighetene i andre medlemsstater faktisk løser sine oppgaver som forutsatt. Dette er viktig som følge av at Norge plikter å anerkjenne sertifikater gitt til flyselskap og andre tjenesteytere av andre land i det indre markedet for luftfart. Se forordningen artikkel 76 og 85.

Overføring av domsmyndighet til EU-domstolen i medhold av artikkel 114 i forordningen er ikke relevant i relasjon til de oppgavene som er beskrevet i artikkel 66. Domstolen har ikke myndighet i en eventuell sak mellom Norge og EU.

Artikkel 80 i forordningen gir EASA myndighet til å godkjenne organisasjoner som er involvert i design, produksjon og vedlikehold av utstyr som brukes i flysikringstjenesten (ATM/ANS). Denne begrepsbruken er kort forklart avslutningsvis i punkt 3.2. Videre får EASA myndighet til å godkjenne selve utstyret og fastsette detaljerte spesifikasjonskrav for slikt utstyr (typegodkjenning). Disse tillatelsene gjelder kun generell godkjenning av utstyr og systemer som sådan, ikke den konkrete bruken av slikt utstyr (operasjonen). Slike godkjenninger gjør at utstyret kan tas i bruk og omsettes i det indre markedet av alle som ønsker å bruke det.

Det er ikke tvilsomt at ordningen i artikkel 80 innebærer myndighetsoverføring. De sertifiseringsoppgavene som er beskrevet ovenfor er forvaltningsmyndighet som etter intern norsk rett ligger til Luftfartstilsynet.

Departementet mener samtidig at myndighetsoverføringen isolert sett er lite inngripende.

Det regelverket EASA skal bygge sin forvaltning på har flysikkerhet som sitt sentrale formål. Dette er et formål som det er bred internasjonal enighet om og som Norge i lang tid har støttet. Målet om best mulig flysikkerhet skal nås ved hjelp av regler som er basert på teknisk-naturvitenskapelig kunnskap. Myndigheten er etter sin art ikke av skjønnsmessig karakter og strengt regelbundet (se neste avsnitt). Forvaltningen av regelverket innebærer derfor ikke politiske avveininger eller andre former for avveining av innbyrdes ulikeartede interesser. Samlet sett er det grunnlag for å si at virkeområdet for artikkel 80 ikke er preget av interessemotsetninger.

Den myndigheten EASA får er innrammet i regler. Innrammingen kan deles inn i fire nivåer: For det første skal den skje innenfor rammen av virkeområdet og formålsbestemmelsene i EASA-forordningen. Det vises til den overordnede beskrivelsen i punkt 3. For det andre inneholder vedlegg VIII til EASA-forordningen grunnleggende krav til flysikringstjenester, derunder til systemer og komponenter – og dermed til godkjenningen av disse. For det tredje blir det fastsatt utfyllende kommisjonsforordninger med krav til blant annet sertifiseringsprosedyrer, organisering av virksomhet og krav til dokumentasjon av sikkerhet. For det fjerde er det innenfor rammen av kommisjonsforordningene fastsatt detaljerte sertifiseringsspesifikasjoner som i størst mulig grad skal bygge på anerkjente industristandarder utarbeidet av standardiseringsorganisasjoner, og som reflekterer «state of the art and best design practices» (forordning (EU) 2023/1768 fortalepunkt 2).

Regelverket skal ikke stå i veien for innovasjon, og kan derfor ikke inneholde uttømmende krav til fremtidige produkter. Men det fjerde og siste regelverksnivået innebærer at de kravene som vil bli stilt bygger på ingeniørfaglige kriterier som er de samme uavhengig av om de anvendes i saker som gjelder norske organisasjoner eller organisasjoner fra andre europeiske land eller resten av verden. Norske organisasjoner må derfor antas å være underlagt tilnærmet samme krav til sikkerhet uansett hvem som forvalter reglene – EASA eller Luftfartstilsynet.

De kravene som følger av regelverket og som knyttes til tillatelsene, vil være de samme uavhengig av om utstyret brukes i Norge eller i andre land. På den annen side kan det være at generelle krav som følger av de bransjebaserte standarder har særlig betydning under norske forhold.

De kravene som stilles er rettet mot profesjonelle aktører som allerede i dag er vant til å forholde seg til internasjonale faglige krav, og som uansett er i ferd med å innrette seg etter disse. De problemstillingene bestemmelsen omfatter har aldri vært viet oppmerksomhet fra Stortinget eller Samferdselsdepartementet. Det er naturlig å se dette som en indikasjon på at de problemstillingene artikkel 80 omfatter ikke har vært ansett som politisk viktige eller kontroversielle.

Antallet norske foretak som driver med virksomhet som vil bli omfattet av artikkel 80 er beskjedent, selv om det ikke kan utelukkes at tallet vil stige. Norsk luftfartsindustri har et lite omfang, og flysikring utgjør i sin tur en begrenset andel av luftfartssektoren.

Norske eksperter har full rett til å delta på lik linje med medlemsstatene i EU i utarbeidelsen av de detaljerte kommisjonsforordningene som fastsettes i medhold av EASA-forordningen. Departementet er ikke kjent med at det er identifisert særlige norske behov som ikke har blitt ivaretatt i regelverksarbeider.

Norske foretak som ønsker å klage på vedtak som EASA har fattet rettet mot dem har lik rett til å påklage vedtaket som foretak fra EUs medlemsstater. Slike klager går i første instans til det interne klageorganet i EASA. Se forordningen artikkel 105 flg.

Klageinstansens vedtak kan i sin tur bringes inn for EU-domstolen i medhold av artikkel 114. I slike prosesser har norske foretak de samme individuelle prosessuelle rettigheter som foretak fra EU-land.

Det forhold at EU-domstolen kan overprøve EASAs vedtak er et ytterligere element av myndighetsoverføring. Den er imidlertid en følge av at det legges forvaltningsmyndighet til EASA. Overføring av domsmyndighet gjøres innenfor det samme saklige begrensede området som overføringen av forvaltningsmyndighet. Det er overføringen av forvaltningsmyndighet til EASA som er det mest sentrale i dette tilfellet, mens det får relativt begrenset selvstendig betydning for vurderingen etter Grunnloven at det også skjer en viss overføring av domsmyndighet.

6.3 Konklusjon og tilrådning

Kriteriene for hva som er «lite inngripende» slik Grunnloven § 26 annet ledd har blitt forstått innebærer en skjønnsmessig helhetsvurdering hvor en rekke momenter er relevante. I punkt 6.2.5 har departementet drøftet de forholdene som antas å være mest relevante for vurderingen. Etter departementets syn fremstår de samlede overføringene av myndighet som lite inngripende, slik at Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd vil være tilstrekkelig.

Forordning (EU) 2018/1139 og tilpasningene til denne i EØS-komiteens beslutning viderefører i hovedsak prinsipper fra de to foregående generasjonene av EASA-forordninger. De nye bestemmelsene som innebærer myndighetsoverføring gjelder all forvaltning av regler som har et tydelig teknisk, vitenskapelig og faglig innhold med flysikkerhet som formål. De omfatter typisk en begrenset del av luftfarten og er tydelig avgrenset. Anvendelsen av reglene innebærer ikke avveining av ulikeartede hensyn, og har derfor ikke politisk karakter.

De bestemmelsene som omhandler overføring av oppgaver fra Luftfartstilsynet til EASA gir enten tilsynet rett til å nekte en slik overføring fordi det vil få negative virkninger for dets fremtidige evne til å løse sine oppgaver (artikkel 65) eller det antas å være meget lite sannsynlig at det oppstår en slik situasjon som bestemmelsen forutsetter for Luftfartstilsynets del (artikkel 66).

Den bestemmelsen som gjelder myndighet til å sertifisere flysikringsutstyr og organisasjoner som konstruerer, produserer og vedlikeholder slikt utstyr (artikkel 80) formaliserer godkjennelsesordninger som i siste instans bygger på sikkerhetsfaglige industristandarder som utvikles i et internasjonalt og ingeniørfaglig miljø der resultatet bør være uavhengig av om forvaltningen av reglene ligger til Luftfartstilsynet eller til EASA.

Den dømmende myndigheten som EU-domstolen har i tilknytning til EASAs forvaltnings-kompetanse etter artikkel 65 og 80, antas å ha liten selvstendig betydning.

Norge har siden 2005 vært fullt ut tilsluttet EUs flysikkerhetsarbeid basert på de to første generasjonene av EASA-forordninger. Den nye EASA-forordningen fremstår som en foreløpig sluttsten i dette samarbeidet, og Norge bør delta også i denne delen av samarbeidet fordi det utgjør en sentral del av det indre markedet for luftfart.

Samlet sett innebærer tilslutningen til forordning (EU) 2018/1139 så begrenset myndighets-overføring at man ikke kommer over den grensen som krever anvendelse av Grunnloven § 115. Stortinget kan behandle saken ved å gi sitt samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd.