2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Behovet for en midlertidig lov

Utbruddet av covid-19 har fått alvorlige konsekvenser for justissektoren. Regjeringen innførte 12. mars 2020 en rekke inngripende tiltak for å hindre spredning av covid-19 i befolkningen og opprettholde tilstrekkelig kapasitet i helse- og omsorgstjenesten. Blant tiltakene var karantene- og isolasjonsregler og anbefalinger om å holde fysisk avstand til andre personer. Tiltakene påvirket nesten umiddelbart saksavviklingen i domstolene, politiet og påtalemyndigheten.

Domstoladministrasjonen anbefalte 12. mars 2020 domstolene å innrette seg etter tiltakene og redusere driften for å begrense smittespredningen i samfunnet. Domstolene ble bedt om kun å utføre de mest nødvendige og presserende oppgavene, slik som varetektsfengslinger og saker om rettslig prøving av administrative tvangsvedtak. Driften i domstolene for øvrig stoppet nesten helt opp. Konsekvensene av dette er et stort antall utsatte og avlyste rettsmøter.

Domstolene er en sentral samfunnsfunksjon, og et velfungerende rettsapparat er grunnleggende i et demokratisk samfunn. Dette gjelder ikke minst i krisetider og ekstraordinære situasjoner. Et stort antall utsettelser fører til en opphopning av saker og store restanser i domstolene, og dette vil kunne påvirke saksbehandlingstiden i lang tid etter at smitteverntiltakene oppheves og man er tilbake i en normalsituasjon. Dette har betydelig negative ringvirkninger for samfunnet og den enkelte borgers rettssikkerhet, og vil over tid kunne svekke tilliten til rettsvesenet. Lang saksbehandlingstid vil også kunne bryte med den enkeltes rett til å få sin sak avgjort av en uavhengig og upartisk domstol innen rimelig tid, jf. Grunnloven § 95.

En reduksjon i saksavviklingen i domstolene vil kunne få negative konsekvenser for behandlingen av både straffesaker og sivile rettstvister. I straffesakene blir behovet for straff mindre og ulempene større etter hvert som tiden går. Et langt tidsforløp vil også kunne utgjøre en stor belastning for tiltalte, fornærmede, vitner og andre berørte personer. Det følger av langvarig straffutmålingspraksis at for lang saksbehandlingstid skal gi seg utslag i straffen, se straffeloven § 78 bokstav e og HR-2016-225-S. Ettersom mange bevis svekkes over tid, vil videre muligheten til å gjennomføre en effektiv og rettssikker straffesaksbehandling kunne bli skadelidende dersom saksbehandlingen blir for lang. Når det gjelder sivile saker, vil det kunne være både kostbart og belastende for partene å måtte vente lenge på rettsavklaring. Et stort antall uavklarte rettstvister er også ugunstig fra et samfunnsøkonomisk ståsted.

På denne bakgrunn er det behov for regler som legger til rette for en forsvarlig og trygg saksavvikling så lenge smitteverntiltakene opprettholdes. Slike regler ble fastsatt ved midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 459 om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19. Forskriften inneholder blant annet bestemmelser som utvider domstolenes adgang til å benytte fjernmøteteknologi og behandle visse saker skriftlig, samt midlertidige løsninger for signering og avsigelse av rettslige avgjørelser. Forskriften ble fastsatt med hjemmel i midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven) § 2. I statsrådsforedraget viste departementet til at formålet ikke raskt nok kunne ivaretas gjennom normal lovbehandling i Stortinget, jf. koronaloven § 1 annet ledd. Koronaloven trådte i kraft 27. mars 2020 og oppheves etter én måned, jf. loven § 7. Forskriften faller bort når koronaloven opphører å gjelde, jf. koronaloven § 4 annet ledd.

Den midlertidige forskriften har hatt stor betydning for saksavviklingen i domstolene i perioden etter ikrafttredelsen 27. mars 2020. Domstoladministrasjonen har estimert at 40 prosent av saker med hovedforhandling og ankeforhandling kan gjennomføres med reglene i den midlertidige forskriften. Uten slike regler antas det at saksavviklingen vil ligge på omtrent ti prosent av normalt nivå. En unnlatelse av å videreføre reglene vil dermed føre til en ytterligere oppbygning av restanser som det vil være svært krevende og kostbart å redusere, se punkt 7 om forslagets økonomiske og administrative konsekvenser.

Departementet foreslår i denne proposisjonen at reglene i forskriften inntas i en midlertidig lov. Selv om det er usikkert hvor lenge smitterisikoen vil vedvare og hvilke tiltak og anbefalinger som vil gjelde fremover i tid, kan det være at det i mange måneder fremover er nødvendig med tilpasninger av prosessregelverket for å gjøre det mulig å opprettholde en viss saksavvikling i domstolene og i andre deler av justissektoren. Forskriftsreglene bør derfor videreføres i en midlertidig lov som skal gjelde inntil det ikke lenger er behov for slike tilpasninger. Varigheten av de midlertidige reglene bør ikke som i dag være avhengig av at Stortinget periodevis forlenger koronaloven. Dette er lite forenlig med hensynet til forutberegnelighet. Videre tilsier generelt både demokratihensynet og rettssikkerhetshensyn at sentrale saksbehandlingsregler vedtas som lov og ikke gjennom forskriftsregulering.

Departementet foreslår at den midlertidige loven skal gjelde i tidsrommet frem til 31. desember 2020. Dersom konsekvensene av utbruddet av covid-19 vedvarer, vil Stortinget kunne forlenge lovens varighet i et nytt lovvedtak. Det vil også kunne være aktuelt å oppheve loven dersom det ikke lenger er behov for den.

I Prop. 76 L (2019–2020) foreslår departementet å forlenge varigheten av koronaloven med én måned frem til 27. mai 2020. Dersom Stortinget vedtar lovforslaget, vil midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 459 forlenges tilsvarende. Departementet understreker at det av hensyn til saker som verserer for domstolene, er viktig at den midlertidige forskriften ikke bortfaller før den midlertidige loven som foreslås i denne proposisjonen, kan tre i kraft.

2.2 Høringen

Høringen av forslagene i denne proposisjonen ble gjennomført forut for fastsettelsen av forskrift 27. mars 2020 om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren som følge av utbrudd av covid-19. Et høringsnotat med forslag til slik forskrift ble sendt på høring 24. mars 2020 med høringsfrist 25. mars 2020. I høringsnotatet ble det foreslått å utvide adgangen til å holde fjernmøter og gjennomføre fjernavhør i domstolene, utvide adgangen til skriftlig behandling i domstolene, åpne for fleksible løsninger for signering av dokumenter, herunder rettslige avgjørelser i domstolene og påtaleunnlatelser i politiet og påtalemyndigheten, og å tilrettelegge for elektronisk oversendelse av utleveringsbegjæringer. Forslagene i høringsnotatet bygget særlig på innspill fra Domstoladministrasjonen, Riksadvokaten, Politidirektoratet, Regjeringsadvokaten, Den norske Dommerforening, Advokatforeningen, Borgarting lagmannsrett og Oslo tingrett.

Departementet mottok i underkant av 60 høringssvar. Følgende avga høringssvar:

Domstoladministrasjonen, Norges Høyesterett, Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Eidsivating lagmannsrett, Frostating lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Hålogaland lagmannsrett, Asker og Bærum tingrett, Drammen tingrett, Fredrikstad tingrett og Halden tingrett, Inntrøndelag tingrett, Jæren tingrett, Kongsberg og Eiker tingrett, Nedre Romerike tingrett og Øvre Romerike tingrett, Nord-Troms tingrett, Oslo tingrett, Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett, Søre Sunnmøre tingrett, Vestfold tingrett, Akershus og Oslo jordskifterett, Vestoppland og Sør-Gudbrandsdal jordskifterett, Den norske Dommerforening, Den norske Dommerforening i Sør-Trøndelag tingrett, Riksadvokaten, Agder statsadvokatembeter, Det nasjonale statsadvokatembetet, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter, Hordaland, Sogn og Fjordane statsadvokatembeter, Møre og Romsdal statsadvokatembeter, Oslo statsadvokatembeter, Rogaland statsadvokatembeter, Troms og Finnmark statsadvokatembeter, Trøndelag statsadvokatembeter, Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter, Økokrim, Politidirektoratet, Advokatforeningen, De faste forsvarerne ved Høyesterett, Generaladvokaten, Juristforbundet, Politijuristene, Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn, Norges institusjon for menneskerettigheter, Regjeringsadvokaten, Advokatfirmaet Glittertind, Landsorganisasjonen i Norge, Næringslivets Hovedorganisasjon, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Stine Sofies Stiftelse, Anna Nylund, Heidi Tavlan, Knut Storvik, Stein Dons Heinfjell, Vegard Rosenvinge Lauvdahl, og Ørnulf Øyen og Gert Johan Kjelby.

Høringsinstansene sluttet seg i det vesentlige til departementets problembeskrivelse og støttet i stor utstrekning forslagene. Forslagene ble i hovedsak ansett som nødvendige og forholdsmessige. Departementet foretok på bakgrunn av høringssvarene enkelte endringer sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring. En mer detaljert redegjørelse for høringsinnspillene er gitt i forbindelse med omtalen av de enkelte forslagene nedenfor.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 1. april 2020 ut et høringsbrev hvor det ble bedt om høringsinstansenes syn på om varigheten av koronaloven burde forlenges. Det ble også foreslått enkelte mindre endringer i loven. Høringsfristen var 8. april 2020. Alle høringsinstansene var positive til å forlenge loven. Agder lagmannsrett, Domstoladministrasjonen, Juristforbundet, Norges Høyesterett og Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett uttalte seg særskilt om midlertidig forskriften 27. mars 2020 om tiltak og forenklinger innenfor justissektoren, og ga uttrykk for at reglene er viktige for å avhjelpe konsekvensene utbruddet av covid-19 har for av domstolenes drift og kjerneoppgaver. Den norske Dommerforening pekte på at det bør vurderes om forskriftsreglene med hjemmel i koronaloven er av en slik karakter at de bør bli behandlet som midlertidig lov. Instansen viste videre til at det ikke kunne utelukkes at epidemien ville bli langvarig, og at demokratihensynet taler for at lovs form burde benyttes. Norges Høyesterett uttalte at «[t]iltakene som er iverksatt i medhold av loven er helt nødvendige for at Høyesterett skal kunne behandle straffesaker der anke over dom er fremmet til ankebehandling». Domstoladministrasjonen understreket at konsekvensene av covid-19-situasjonen for domstolenes virksomhet fremdeles er uavklart. En mer omfattende redegjørelse for høringsinstansenes syn på spørsmålet om forlengelse av koronaloven fremgår av Prop. 76 L (2019–2020) punkt 5.