3 Karantenelova
3.1 Oversikt over karantenelova
Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte (karantenelova) tredde i kraft 1. januar 2016 og er i store trekk ei vidareføring av dei tidlegare retningslinjene om same tema, jf. Prop. 44 L (2014–2015) Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og tjenestemenn (karanteneloven).
Lova omfattar politikarar, embetsmenn og statstilsette som går over til stillingar eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablerer eiga næringsverksemd. Dette er regulert i kapittel 2 og 4 i lova. Karantenelova har også føresegner om restriksjonar når politikarar går over til embete eller stillingar i eit departement. Dette er regulert i kapittel 3. Overgang til partipolitisk verksemd eller politiske verv i Stortinget, kommunar og fylkeskommunar er ikkje omfatta av lova, jf. § 1. Lova definerer politikarar og politiske stillingar som noverande eller tidlegare medlemmer av regjeringa, statssekretærar og politiske rådgivarar, jf. § 2.
Bakgrunnen for lova er dels å finne i internasjonal utvikling på områda forvaltningsetikk, openheit og innsyn og dels i ei aukande interesse i norsk offentlegheit for forholdet mellom politikk og administrasjon og overgang til kommunikasjonsbransjen for ein del sentrale politikarar.
Definisjonen av og innhaldet i karantene og saksforbod er felles for politikarar, embetsmenn og statstilsette. Paragraf 2 i lova definerer karantene som eit tidsavgrensa forbod mot å tiltre ei ny stilling eller eit nytt verv utanfor statsforvaltninga eller etablere næringsverksemd. I karanteneperioden kan ikkje politikaren, embetsmannen eller den statstilsette ha kontakt med eller opptre på vegner av den nye arbeids- eller oppdragsgivaren på nokon måte. Politikaren, embetsmannen eller den statstilsette kan ikkje besøke kontora eller installasjonane til selskapet eller delta på studiereiser, seminar eller liknande som den nye verksemda arrangerer. Den mindre inngripande restriksjonen saksforbod er definert som eit tidsavgrensa forbod mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde. Eit saksforbod hindrar dermed ikkje tiltreding i stilling eller verv eller oppstart av næringsverksemd. I perioden med saksforbod kan ein politikar, embetsmann eller statstilsett likevel ikkje delta i saksbehandling, drøftingar eller møte der saksområde som er definerte i saksforbodet, blir behandla.
Vedtak om karantene og saksforbod for politikarar blir gjorde av Karantenenemnda, jf. karantenelova § 4. Politikarar har informasjonsplikt overfor Karantenenemnda. Informasjonsplikta er regulert i karantenelova § 5. Seinast tre veker før overgang til ei stilling eller eit verv utanfor statsforvaltninga eller etablering av næringsverksemd skal politikaren gi nemnda alle dei opplysningane nemnda treng for å gjere vedtak. Informasjonsplikta gjeld i 12 månader etter fråtredinga.
Vedtak om karantene og saksforbod blir gjorde av tilsettingsmyndigheita for embetsmenn og statstilsette, jf. karantenelova §§ 13 og 14. Som hovudregel er det berre embetsmenn og statstilsette som har enkelte leiande stillingar, eller som på grunn av arbeidet sitt har ein eigen klausul i arbeidskontraktane sine, som kan ileggast karantene eller saksforbod. Desse personane har informasjonsplikt overfor tilsettingsmyndigheita om overgangar som er omfatta av lova, i 12 månader etter at dei fråtrer embetet eller stillinga, jf. § 15.
Karantenelova stiller opp felles vilkår for at politikarar kan ileggast karantene og saksforbod, jf. §§ 6 og 7. Karantene eller saksforbod kan ileggast i særlege tilfelle når det er ein konkret forbindelse mellom dei tidlegare ansvarsområda og arbeidsoppgåvene i den politiske stillinga eller bestemte saker som var til behandling i departementet i funksjonstida til politikaren, og interessene til den verksemda politikaren blir knytt til eller etablerer. Karantene eller saksforbod kan vidare ileggast i særlege tilfelle dersom ansvaret og arbeidsoppgåvene politikaren har hatt tidlegare, har gitt eller kan gi verksemda politikaren blir knytt til eller etablerer, særlege fordelar, eller overgangen på annan måte kan vere eigna til å svekke tilliten til forvaltninga generelt. Vilkåret om at det skal ligge føre eit særleg tilfelle, inneber at karantene og saksforbod berre skal nyttast i unntakstilfelle og etter ei streng vurdering av om det er nødvendig, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 14, merknad til § 6. Embetsmenn og statstilsette som har leiande stillingar etter § 13 i lova, eller der arbeidsgivaren har tatt inn ein klausul i arbeidsavtalen om at dei kan ileggast karantene eller saksforbod etter § 14, kan i hovudsak ileggast karantene eller saksforbod etter dei same vilkåra som politikarar. Føresegnene i §§ 13 og 14 har likevel ei noko anna utforming.
Risikoen for at det kan skje misbruk av opplysningar, kombinert med avgrensa høve til kontroll, kan gi grobotn for mistankar, noko som kan svekke tilliten til offentleg forvaltning og styresett. Det tidsmessige skiljet som karantene og saksforbod representerer, har som formål å bidra til å oppretthalde tilliten til det politiske systemet og forvaltninga.
Karantene kan ileggast i inntil 6 månader etter fråtredinga, medan saksforbod er avgrensa til inntil 12 månader etter fråtredinga. Ved særleg tungtvegande grunnar kan politikarer bli ilagde saksforbod i inntil 12 månader i tillegg til karantene på inntil 6 månader, totalt 18 månader. Embetsmenn og statstilsette kan berre ileggast saksforbod i totalt 12 månader etter fråtredinga.
Karantene inneber at stillingar eller verv ikkje kan tiltreast og næringsverksemd ikkje etablerast før karanteneperioden er over. Inntektstapet som følger av dette, skal kompenserast. I karanteneperioden mottar politikarar, embetsmenn og statstilsette ei godtgjering som tilsvarar lønna vedkommande hadde ved fråtredinga, med tillegg av feriepengar, jf. §§ 8 og 16. Eventuell lønn for anna arbeid mv. som vedkommande har i karanteneperioden, går til frådrag.
Karantenelova gir heimel for fleire reaksjonar som kan nyttast ved brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova, jf. §§ 18, 19 og 20. Dette er felles reglar som gjeld for både politikarar, embetsmenn og statstilsette. Det er Karantenenemnda som har myndigheit til å gjere vedtak om reaksjonar for politikarar. For embetsmenn og statstilsette er det tilsettingsmyndigheita som kan gjere slike vedtak. Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita kan gi pålegg om tiltak for å få slutt på dei ulovlege forholda og gjere vedtak om tvangsmulkt for at pålegget skal bli gjennomført. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan vidare gjere vedtak om heil eller delvis inndraging av inntekt som er oppnådd ved brot på føresegner gitt i eller i medhald av lova eller i vedtak gjorde i medhald av lova. Dersom det er snakk om grovt aktlaust eller forsettleg brot kan Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita gi pålegg om å betale eit lovbrotsgebyr til statskassa.
Forvaltningslova gjeld for saksbehandlinga i Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita, med dei særlege føresegnene som går fram av karantenelova, jf. karantenelova § 3. Det er ikkje høve til å klage på vedtak gjort etter lova etter reglane i forvaltningslova. Politikaren, embetsmannen eller den statstilsette kan be om ny vurdering av vedtaket av Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita. Etter å ha mottatt den nye vurderinga kan politikaren, embetsmannen eller den statstilsette reise søksmål om gyldigheita av vedtaket.
3.2 Karantenenemnda
Karantenenemnda gjer vedtak om karantene og saksforbod for politikarar, jf. § 4, og om reaksjonar overfor politikarar som bryt forpliktingane etter karantenelova eller vedtak gjort av Karantenenemnda, jf. §§ 18, 19 og 20. Karantenenemnda er ei uavhengig nemnd som administrativt ligg under Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Det tidlegare Karanteneutvalet, som blei oppnemnt ved kongeleg resolusjon 7. oktober 2005, skifta 1. januar 2016 namn til Karantenenemnda samtidig som karantenelova tredde i kraft. Grunngivinga for å opprette eit uavhengig organ som behandlar desse sakene, er at det skal sikre integritet og nøytralitet ved avgjerder om karantene og saksforbod for politikarar. I St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor staten blei det vist til at det særleg ved regjeringsskifte med ny politisk leiing er behov for at avgjerder er uavhengige av departementa, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.1.1.
Forskrifta til karantenelova gir mellom anna reglar om samansetninga av Karantenenemnda, om funksjonstida og om saksbehandlinga. Nemnda består av ein leiar, ein nestleiar og tre andre medlemmer. Minst to av medlemmene skal ha vore statsråd, statssekretær eller politisk rådgivar. Minst to av medlemmene skal ha juridisk embetseksamen eller master i rettsvitskap. For at nemnda skal vere vedtaksfør, krevst det at minst tre av medlemmene deltar i behandlinga av ei sak. Nemnda avgjer saker ved alminneleg fleirtal, og leiaren har dobbeltstemme ved stemmelikskap.
Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har sekretariatsfunksjonen for Karantenenemnda. Sekretariatet innhentar nødvendig informasjon og skriv forslag til vedtak. Sekretariatet skal avvise saker som fell utanfor karantenelova, og Karantenenemnda kan gi sekretariatet fullmakt til å avgjere saker som er openbert uproblematiske. Sekretariatet skal også gjennomføre vedtaka Karantenenemnda gjer om reaksjonar ved brot.
3.3 Tilsettingsmyndigheita
Tilsettingsmyndigheita gjer vedtak om karantene og saksforbod for embetsmenn og statstilsette, jf. §§ 13 og 14. Det er også tilsettingsmyndigheita som gjer vedtak om reaksjonar ved eventuelle brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova, jf. §§ 18, 19 og 20. Føresegner om tilsettingsmyndigheit er gitt i statstilsettelova. Kven som er tilsettingsmyndigheit i den enkelte verksemda, går fram av personalreglementet i verksemda. Embetsmenn blir utnemnde av Kongen i statsråd. Det same gjeld statstilsette som blir tilsette av Kongen. Tilsettingsmyndigheita for desse er dermed Kongen i statsråd. Det er likevel ikkje vurdert som formålstenleg at Kongen i statsråd skal gjere vedtak etter karantenelova. Kongens kompetanse som tilsettingsmyndigheit etter karantenelova er derfor delegert til departementa og Statsministerens kontor ved kongeleg resolusjon 5. februar 2016.
3.4 Historisk utvikling
3.4.1 Stortingsmeldingar mv.
Det daverande Administrasjonsdepartementet fekk 26. mars 1993 overlevert NOU 1993: 15 Forvaltningsetikk – om verdier, holdninger og holdningsskapende arbeid i statsforvaltningen. Dette var på mange måtar starten på arbeidet med spørsmål om integriteten til forvaltninga og korleis tilliten til forvaltninga og det politiske systemet kan styrkast.
Det daverande Arbeids- og administrasjonsdepartementet fremma St.meld. nr. 11 (2000–2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører. Stortingsmeldinga drøftar to problemstillingar: 1) forholdet mellom politisk leiing og embetsverk, inkludert overgangar frå politisk stilling til departementsstilling, og 2) forholdet mellom forvaltninga og andre tunge samfunnsinteresser og -aktørar og problem som kan oppstå når embets- og tenestemenn går over til stillingar og verv mv. utanfor statsforvaltninga eller etablerer næringsverksemd. Stortingsmeldinga drøftar særleg grensedraginga mot partipolitikken og omsynet til å verne strategiane og planane til regjeringa og sensitive opplysningar som regjeringa mottar. Dei mest prinsipielle drøftingane om problem knytte til overgangar mellom politikk og embetsverk, dei ulike rollene til embetsverket, karantene mv. finn vi her.
Det daverande Moderniseringsdepartementet fremma St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor staten. Meldinga følger opp dei prinsipielle vurderingane i St.meld. nr. 11 (2000–2001) og legg i all hovudsak desse vurderingane til grunn også for politikarar i departementa som søker stillingar og verv utanfor staten eller etablerer næringsverksemd.
I perioden frå 1995 til 2005 skjedde det ei rask utvikling internasjonalt i form av tilrådingar og rettleiingar frå organisasjonar som OECD, EU, GRECO og Europarådet på områda interessekonfliktar, «post-public employment» og korrupsjon. I norsk offentlegheit blei det også større interesse for og merksemd om dei same problemstillingane.
3.4.2 Tidlegare retningslinjer om karantene og saksforbod
I St.meld. nr. 11 (2000–2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører blei det drøfta om det eksisterande regelverket, som teieplikt, lojalitetsplikt og habilitet m.m., er tilstrekkeleg til å vareta tilliten til forvaltninga og tilsette i statsforvaltninga. Denne problemstillinga blir tatt opp igjen i St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor staten. Det er eit skilje mellom lover og reglar som arbeidsgivaren kan vise til medan ein arbeidstakar enno er i embetet eller stillinga, og dei som kan visast til etter fråtredinga. Høvet til å gripe inn overfor arbeidstakaren blir vesentleg redusert etter fråtredinga. Dette utgjer del av grunngivinga for at det daverande Moderniseringsdepartementet i 2005 fastsette tre retningslinjer om karantene og saksforbod:
retningslinjer om informasjonsplikt, karantene og saksforbod for politikarar ved overgang til ny stilling mv. utanfor statsforvaltninga
retningslinjer for bruk av karantene ved overgang frå politisk stilling til departementsstilling
retningslinjer for karantene og saksforbod ved overgang til ny stilling mv. utanfor statsforvaltninga (som gjaldt for embetsmenn og statstilsette)
3.4.3 NOU 2012: 12 Ventetid – et spørsmål om tillit
Ved kongeleg resolusjon 24. oktober 2011 blei det oppnemnt eit utval som skulle evaluere karantenereglane i staten (Evalueringsutvalet). Evalueringsutvalet skulle gjennomgå erfaringane med retningslinjene knytte til karantene og saksforbod og vurdere om karantenereglane hadde verka slik det var tenkt. Evalueringsutvalet leverte utgreiinga si til det daverande Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet 27. juni 2012. Utvalet gjekk i hovudsak inn for å føre vidare praktiseringa av regelverket og foreslo at reglane blei lovfesta i form av ei eiga lov om overgang frå politisk stilling i departementa til andre stillingar mv. For dei øvste embetsmennene og statstilsette foreslo Evalueringsutvalet endringar i lov 4. mars 1983 om statens tjenestemenn mv. (som no er oppheva og erstatta med lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statstilsettelova)). I 2014 sende det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet eit forslag på høyring om å samle dei gjeldande reglane om karantene og saksforbod i ei felles lov.
3.5 Anna regelverk som skal vareta integriteten og tilliten til forvaltninga
3.5.1 Offentlegheit
Mykje av informasjonen om kva som går føre seg i statlege verksemder er offentleg tilgjengeleg informasjon. Ei open forvaltning er viktig for tilliten. Hovudregelen etter offentleglova er at saksdokumenta til forvaltninga er offentlege, og alle kan be om innsyn i dokumenta. Det er unntak frå denne hovudregelen som krev ein heimel, jf. § 3. Formålet med offentleglova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå allmenta, jf. § 1. Vidare er det eit sentralt moment at forvaltninga er ein viktig informasjonsbank, og at borgarane gjennom innsynsretten får tilgang til den viktige ressursen kvalitetssikra offentleg informasjon i seg sjølv er.
Det er likevel enkelte unntak frå retten til innsyn, som skal vareta offentlege eller private interesser. Det er mellom anna unntak frå retten til innsyn i opplysningar som er underlagd teieplikt i lov eller i medhald av lov og dokument som er graderte av tryggleiksgrunnar. Det er også mellom anna unntak frå retten til innsyn i dokument eit organ har utarbeidd eller innhenta til bruk i si eiga interne saksførebuing.
3.5.2 Reglar om teieplikt
Forvaltningslova § 13 første ledd pålegg alle som utfører tenester eller arbeid for eit forvaltningsorgan, teieplikt. Teieplikta rettar seg mot opplysningar om personlege forhold, tekniske innretningar og framgangsmåtar og drifts- eller forretningsforhold som det kan vere viktig å hemmeleghalde med tanke på konkurranse. Teieplikta gjeld normalt i 60 år etter at vedkommande har avslutta arbeidet eller tenesta. Opplysningane kan heller ikkje utnyttast i eiga næringsverksemd eller i arbeid eller teneste for andre.
Mykje av den informasjonen ein politikar, embetsmann eller statstilsett har om interne forhold i forvaltninga og politiske vurderingar, fell utanfor reglane om teieplikt i forvaltningslova, som omfattar person- og næringsopplysningar. Sikkerheitslova skal bidra til mellom anna å trygge Noregs suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerheitsinteresser, jf. § 1. Beskyttelsesinstruksen med forskrifter har reglar om gradering av dokument som treng vern av andre grunnar enn dei som sikkerheitslova angir, jf. § 1 i instruksen. Føresetnaden for å kunne gi eit dokument gradering etter desse føresegnene er at det kan gjerast unntak frå innsyn for dokumentet etter offentleglova, og at skadevilkåra etter § 4 i instruksen er oppfylte. Den som får tilgang til eit dokument som er gradert etter beskyttelsesinstruksen, har teieplikt om dei opplysningane dokumentet inneheld.
Brot på teieplikta kan straffast med bot eller fengsel i inntil eitt år eller inntil tre år dersom brota er grove, jf. straffelova §§ 209 og 210. Brot på teieplikt etter sikkerheitslova kan straffast med bot eller fengsel inntil eitt år, jf. sikkerheitslova § 11-4.
3.5.3 Reglar om habilitet
Det blir stilt krav til habilitet for embetsmenn og statstilsette ved førebuing av og avgjerder i forvaltningssaker, jf. forvaltningslova § 6. Forutan offentlege tenestemenn gjeld reglane om habilitet tilsvarande for alle andre som utfører teneste eller arbeid for eit forvaltningsorgan, jf. forvaltningslova § 10. Formålet med habilitetsreglane er å sikre korrekte avgjerder og bidra til å oppretthalde tilliten og truverdet til forvaltninga. Etter forvaltningslova § 6 kan inhabilitet oppstå mellom anna fordi ein offentleg tenestemann sjølv er part eller har nære band til parten, er i slekt med eller har ein spesiell relasjon til ein part. Også «andre særegne forhold» kan gjere vedkommande inhabil, som nær vennskap eller uvennskap eller at avgjerda kan utgjere ein særleg fordel, eit særleg tap eller ei særleg ulempe for han eller henne sjølv eller nokon vedkommande har nær personleg tilknyting til.
3.5.4 Saklegheitskrav til forvaltninga
Saksbehandlingsreglane som gjeld for forvaltninga, skal bidra til å sikre at avgjerder blir tatt på sakleg grunnlag, utan at nokon blir tilgodesett på ein urimeleg måte. Forvaltninga skal streve etter nøytralitet i saksbehandlinga og unngå usakleg forskjellsbehandling. Ved avgjerder skal det ikkje leggast vekt på usaklege og utanforliggande omsyn. Forvaltninga skal under utøvinga av skjønn og myndigheit berre legge vekt på formål og omsyn som er relevante ifølge den aktuelle lova eller regelverket som utgjer grunnlaget for avgjerda.