8 Reaksjonar ved brot på regelverket

8.1 Gjeldande rett

8.1.1 Innleiing

For å sikre at karantenelova blir etterlevd, er det gitt reglar som inneber at brot på forpliktingane etter lova eller vedtak gjorde med heimel i lova kan møtast med reaksjonar. Det kan gjerast vedtak om pålegg og tvangsmulkt, administrativ inndraging og lovbrotsgebyr. Dette er regulert i karantenelova kapittel 5, som gjeld for alle overgangane som er omfatta av lova. Det er Karantenenemnda som har myndigheit til å gjere vedtak om reaksjonar for politikarar. For embetsmenn og statstilsette er det tilsettingsmyndigheita som kan gjere slike vedtak. Brot på forpliktingane kan for eksempel skje ved at ein politikar, embetsmann eller statstilsett ikkje overheld informasjonsplikta ved overgang til ny stilling eller tiltrer ei stilling eller utfører arbeidsoppgåver i strid med vedtak om karantene og saksforbod. Dei ulike reaksjonane er nærmare omtalte i Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.

8.1.2 Pålegg og tvangsmulkt

Reglane om pålegg og tvangsmulkt er gitt i karantenelova § 18. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan gi pålegg om at ulovlege forhold skal avsluttast. Tvangsmulkt kan fastsettast samtidig med at det blir gitt eit pålegg eller i eige vedtak. Tvangsmulkta løper frå fristen for å oppfylle pålegget har gått ut, og så lenge det ulovlege forholdet varer. Det er ikkje eit krav om at den som har brote reglane kan klandrast, det vil seie at det ikkje er eit krav om subjektiv skyld.

Formålet med tvangsmulkt er å tvinge fram ei oppfylling av pålegget. Utgangspunktet er derfor at tvangsmulkta bør vere så stor at det ikkje lønner seg å betale mulkta for deretter å halde fram med den lovstridige handlinga. Tvangsmulkta er knytt til godtgjeringa politikaren, embetsmannen eller den statstilsette mottar dersom vedkommande blir ilagd karantene. Det går fram av § 2 i forskrifta til karantenelova at tvangsmulkt som hovudregel skal tilsvare halvannan gong dagslønna vedkommande mottok før overgangen. Tvangsmulkta blir fastsett som ei dagmulkt.

Tvangsmulkta kan settast lågare eller høgare enn hovudregelen tilseier, dersom det er særlege grunnar til det. Dette er meint som ei unntaksføresegn, der det skal leggast vekt på om mulkta står i eit rimeleg forhold til brotet. Fordi mulkta fungerer som eit økonomisk press, må også den økonomiske evna til vedkommande og fortenesta ved brotet vektleggast i vurderinga.

8.1.3 Administrativ inndraging

Reglane om administrativ inndraging er gitt i karantenelova § 19. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan gjere vedtak om at den som har brote karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova, skal få inntekta frå dette brotet inndratt heilt eller delvis. Ei slik inntekt kan for eksempel vere lønn, godtgjering eller andre økonomiske fordelar ein politikar, embetsmann eller statstilsett har fått ved å bryte forpliktingane sine. Formålet med inndraging er å stille den som bryt regelverket, i same stilling som om brotet ikkje hadde skjedd. Inntekta kan inndragast uavhengig av subjektiv skyld.

Utgangspunktet er at det er nettoinntekta som skal inndragast. Men i enkelte tilfelle kan det vere vanskeleg å fastslå nøyaktig kor stor inntekta er. I slike tilfelle blir det opna for at det kan brukast skjønn i fastsettinga av inndragingssummen, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.5.3. Inndraging kan berre skje dersom det ikkje vil vere urimeleg. Dette må vurderast konkret, mellom anna ut frå kva type brot det er snakk om, og omfanget av det.

Det endelege vedtaket om inndraging er tvangsgrunnlag for utlegg. Den inndratte inntekta går til statskassa.

8.1.4 Lovbrotsgebyr

Reglane om lovbrotsgebyr er gitt i karantenelova § 20. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan ilegge lovbrotsgebyr til den som grovt aktlaust eller forsettleg bryt karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Det betyr at politikaren, embetsmannen eller den statstilsette må vere sterkt å klandre for brotet, ved at vedkommande forstod eller burde ha forstått at handlinga var i strid med forpliktingane etter karantenelova eller eit vedtak gjort med heimel i lova.

Ved eventuelle grovt aktlause eller forsettlege brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova må Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita gjere ei skjønnsbasert vurdering av om det skal ileggast eit lovbrotsgebyr. I denne vurderinga skal det særleg leggast vekt på kor grovt brotet er, graden av skyld, om politikaren, embetsmannen eller den statstilsette har hatt eller kunne ha oppnådd nokon fordel av brotet, den økonomiske evna til vedkommande og den preventive effekten, jf. karantenelova § 20 andre ledd. Det er føresett i Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.5.4 at terskelen for å ilegge lovbrotsgebyr skal vere høg, og at dette særleg kan vere aktuelt i tilfelle der andre reaksjonar ikkje er tilstrekkelege.

Å bli ilagd lovbrotsgebyr kan få store økonomiske konsekvensar for den det gjeld. I tillegg kan ein slik reaksjon ha mykje å seie for omdømmet. I Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.5.4 understrekar departementet at det, for at rettstryggleiken skal bli godt varetatt, er eit krav om klar sannsynsovervekt for å ilegge lovbrotsgebyr.

Ved utmåling av lovbrotsgebyr skal det leggast vekt på dei same momenta som i vurderinga av om lovbrotsgebyr skal ileggast eller ikkje. I § 4 i forskrifta til karantenelova er det av omsyn til at det skal vere føreseielege tilhøve, gitt reglar om maksimumssum for lovbrotsgebyr. Det kan ikkje ileggast høgare lovbrotsgebyr enn det som tilsvarar godtgjering for seks månaders karantene.

Dersom ikkje noko anna går fram av vedtaket om lovbrotsgebyr, forfell det til betaling fire veker etter at det endelege vedtaket er gjort. Eit endeleg vedtak om lovbrotsgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.

8.2 Forslaga frå Karantenelovutvalet

8.2.1 Stans og tilbakekrevjing av godtgjering

Karantenelovutvalet foreslo ei ny føresegn i karantenelova som gir heimel for at Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita kan gjere vedtak om at ei tilkjend godtgjering skal stansast og krevjast tilbakebetalt heilt eller delvis ved brot på vedtak om karantene.

Slik utvalet vurderte det, gir ein slik heimel fleksibilitet til å tilpasse eit eventuelt vedtak om stans og tilbakekrevjing av godtgjering til det enkelte tilfellet. Utvalet viste til at i ein situasjon der ein politikar har utført arbeid og hatt inntekt i det tidsrommet vedkommande er ilagd karantene og har mottatt godtgjering, vil også inntekta som følge av brotet kunne inndragast etter karantenelova. Karantenenemnda må i slike tilfelle bruke skjønn når det gjeld kva for reaksjonar som skal nyttast, inkludert om det skal gjerast vedtak om inndraging av inntekt i kombinasjon med stans og heil eller delvis tilbakebetaling av godtgjering i alvorlege tilfelle.

Utvalet viste til at retten til godtgjering ved ilagd karantene har som formål å kompensere for inntektsbortfall når tiltreding i ny stilling eller eiga næringsverksemd må utsettast. Utvalet samanlikna reglane om godtgjering med reglane som gjeld for den som mottar trygdeytingar. Utvalet meinte at reglane om godtgjering har til felles med trygdeytingar at ytinga skal kompensere for tap av inntekt. Retten til godtgjering bygger på føresetnader og opplysningar som politikaren sjølv har gitt. Utvalet meinte at dette kan tilseie at dei same omsyna gjer seg gjeldande når føresetnadene for ei godtgjering blir brotne eller viser seg å ikkje stemme, som når føresetnadene for ei trygdeyting blir brotne eller viser seg å ikkje stemme. Utvalet meinte det kan stride mot omsynet til kva som er rimeleg, og rettsoppfatninga til allmenta dersom godtgjering under karantene blir oppretthalden i slike tilfelle. Utvalet viste i den samanhengen til den strenge praksisen Nav følger når det gjeld tilbakekrevjing av trygdeytingar og sanksjonering av misleghald av forpliktingane etter folketrygdlova (trygdemisbruk). Utvalet meinte det bør stillast vel så høge krav til statsrådar, statssekretærar og politiske rådgivarar når det gjeld å overhalde regelverk og forpliktingar, som til personar som mottar ulike trygdeytingar, særleg sett i lys av at dette er personar som er gitt tillit til å ha høge verv i samfunnet.

Utvalet viste i vurderinga si til reglane i folketrygdlova om brot på føresetnadene for ei yting og uriktige opplysningar. Den som mottar ei yting, pliktar å seie frå om endringar i forhold som kan vere avgjerande for om vedkommande framleis har rett til ytinga, eller for å kunne kontrollere storleiken på ytinga, jf. folketrygdlova § 21-3. Det kan gjerast nytt vedtak dersom det skjer ei endring i forhold som er av betydning for retten til den ytinga vedkommande mottar, jf. folketrygdlova § 21-6. Utvalet viste vidare til at eit krav om ei yting kan avslåast og ei innvilga yting haldast tilbake eller stansast heilt eller delvis dersom vedkommande mot betre vitande gir uriktige opplysningar, held tilbake opplysningar som er viktige for rettar eller plikter etter lova, eller utan rimeleg grunn lar vere å rette seg etter pålegg som er gitt med heimel i lova, jf. folketrygdlova § 21-7. Utbetalingar kan krevjast tilbake dersom den som har fått utbetalinga (mottakaren), eller nokon som handla på vegner av mottakaren, forstod eller burde ha forstått at utbetalinga kom av ein feil. Det same gjeld dersom vedkommande har utløyst utbetalinga ved forsettleg eller aktlaust å gi feilaktige eller mangelfulle opplysningar. Av Navs rundskriv til folketrygdlova kapittel 22 går det fram at dersom vilkåra for tilbakekrevjing er oppfylte, vil det i praksis bli gjort eit vedtak om tilbakekrevjing.

8.2.2 Lovbrotsgebyr

8.2.2.1 Skyldkravet for ilegging av lovbrotsgebyr

Slik utvalet vurderte det, er kravet til skyld etter gjeldande føresegn om lovbrotsgebyr (forsett eller grov aktløyse) eit strengt skyldkrav. Utvalet viste til at det kan vere utfordrande for Karantenenemnda å ta stilling til skyldkravet på bakgrunn av skriftleg saksbehandling. Utvalet vurderte derfor om lovbrotsgebyr bør kunne ileggast med redusert krav til skyld, slik at vanleg aktløyse er tilstrekkeleg, eller om lovbrotsgebyr også bør kunne ileggast på objektivt grunnlag, det vil seie utan omsyn til skyld.

Når det gjeld skyldkrav, viste utvalet til forarbeida til reglane i forvaltningslova om administrative sanksjonar, der det går fram at det som utgangspunkt bør gjelde eit krav om forsett eller aktløyse ved ilegging av administrative sanksjonar, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 11.6 og punkt 13.2.4. I desse forarbeida er dette grunngitt med at sanksjonar har størst individual- og allmennpreventiv effekt der den som blir utsett for sanksjonen, har vore klar over eller burde ha vore klar over lovbrotet. Det blir vidare presisert i forarbeida at sanksjonsheimlar utan krav til skyld også kan vareta individual- og allmennpreventive omsyn ved å bidra til at både fysiske og juridiske personar i større grad tar forholdsreglar for å unngå lovbrot. Dessutan kan moralske omsyn tilseie at det ikkje bør reagerast med sanksjonar når gjerningspersonen ikkje kan klandrast. Prinsipielt bør ein derfor ta utgangspunkt i eit krav om skyld for å kunne ilegge administrative sanksjonar, særleg for fysiske personar. Alminneleg aktløyse vil ofte vere tilstrekkeleg som skyldkrav.

Karantenelovutvalet viste vidare til at Prop. 62 L (2015–2016) også drøftar om vanskar med å bevise skyld eller overdriven ressursbruk knytt til eit slikt bevis bør kunne føre til at ansvaret blir gjort objektivt, eller til at bevisbyrda blir snudd, slik at gjerningspersonen eventuelt må påvise at vedkommande har handla tilstrekkeleg aktsamt. Det går vidare fram av desse forarbeida at ilegging av administrative sanksjonar på objektivt grunnlag kan vere aktuelt innanfor enkelte forvaltningsområde, da særleg ved massebrot og der det er tale om mindre gebyr – for eksempel parkeringsgebyr.

Utvalet la vekt på at eit lovbrotsgebyr har ein pønal karakter, ved at det verkar som ein reaksjon mot ei uønskt handling og vil opplevast som ein reaksjon med eit klart pønalt preg. Eit vedtak om ilegging av lovbrotsgebyr vil nok også normalt kunne bli møtt med stor merksemd og få betydelege konsekvensar for den det gjeld. Utvalet meinte derfor det bør stillast krav om at politikaren har utvist skyld, for at lovbrotsgebyr skal kunne ileggast, men at det er tilstrekkeleg at politikaren har utvist alminneleg aktløyse.

Dersom skyldkravet blir endra frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse, meinte utvalet at føresegna vil bli enklare å praktisere for Karantenenemnda. Utvalet streka under at det bør stillast høge krav til aktsemd for politikarar som har nokon av dei aller høgaste verva i samfunnet, og at det ikkje skal mykje til for at det må kunne leggast til grunn at politikarar har forstått kva for forpliktingar dei har etter karanteneregelverket.

Utvalet foreslo i forlenginga av dette ei lovteknisk justering av føresegna om lovbrotsgebyr. Føresegna inneheld i dag momenta for vurderinga av om lovbrotsgebyr skal ileggast, og med kva for sum. Det går fram av karantenelova § 20 andre ledd at det ved vurderinga særleg skal leggast vekt på kor grovt lovbrotet er, graden av skyld, om lovbrytaren har hatt eller kunne ha oppnådd nokon fordel av brotet, den økonomiske evna til vedkommande og den preventive effekten. Slik utvalet vurderte det, er dette alminnelege moment i vurderingar som må gjerast i samband med ilegging og utmåling av reaksjonar som uansett vil gjelde ved bruken av lova. Utvalet meinte at det vil vere mindre behov for at desse momenta blir lista opp i lova, dersom skyldkravet blir endra til alminneleg aktløyse. Utvalet meinte derfor at andre ledd i den gjeldande føresegna burde utgå. Utvalet peikte på at ein da samtidig oppnår ei forenkling av regelverket ved at føresegna blir forkorta og noko mindre omfattande enn i dag.

8.2.2.2 Klargjering av i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan ileggast

Utvalet foreslo at det i føresegna om lovbrotsgebyr blir klargjort i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan ileggast. Utvalet meinte at det, saman med eit lågare skyldkrav, kan bidra til at føresegna blir klarare og enklare å handheve.

Utvalet viste til at karantenelova § 20 om lovbrotsgebyr er generelt utforma, slik at lovbrotsgebyr kan ileggast ved brot på føresegner gitt i lova eller vedtak gjorde i medhald av lova. At det i føresegna blir klargjort i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan ileggast, er også i samsvar med tilrådingane frå Sanksjonsutvalet og mønsterføresegnene som er tatt inn i denne utgreiinga, jf. NOU 2003: 15 Fra bot til bedring punkt 13.3.1.2 og Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 7.4.3 og punkt 9.3. Ilegging av lovbrotsgebyr vil kunne vere aktuelt ved brot på informasjonsplikta etter karantenelova og ved brot på ilagde vedtak om karantene eller saksforbod.

8.3 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet uttalte i høyringsnotatet at det er viktig at karantenelova blir etterlevd, og at klare brot på regelverket får konsekvensar. Departementet foreslo i høyringsnotatet at det blir innført ei ny føresegn som gir heimel for at Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan gjere vedtak om at ei godtgjering skal stansast og krevjast tilbake ved brot på karantene. Departementet viste i høyringsnotatet til at politikarane som er omfatta av lova, har nokon av dei høgaste verva i samfunnet, og at det vil vere i strid med rettsoppfatninga til allmenta dersom godtgjeringa ikkje kan stansast og krevjast tilbakebetalt dersom føresetnaden for godtgjeringa blir broten. Departementet presiserte i høyringsnotatet at føresegna blir foreslått tatt inn i kapittel 5 i lova, om reaksjonar ved brot, og vil komme til bruk også for embetsmenn og statstilsette.

Departementet foreslo vidare i høyringsnotatet å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om endringar i karantenelova § 20 om lovbrotsgebyr. Departementet viste til at Karantenenemnda har streka under at det er krevjande å vurdere om skyldkravet som gjeld for lovbrotsgebyr, er oppfylt. Departementet meinte det bør stillast opp eit skyldkrav for at lovbrotsgebyr skal kunne ileggast, men at alminneleg aktløyse er tilstrekkeleg. Departementet støtta vurderinga til utvalet om at det må kunne stillast høge krav til aktsemd for politikarar som er omfatta av lova. Departementet foreslo på denne bakgrunnen at skyldkravet for at lovbrotsgebyr skal kunne ileggast, blir endra frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse. Departementet foreslo vidare å følge opp forslaget frå utvalet om ei lovteknisk endring av karantenelova § 20 om lovbrotsgebyr, slik at det går fram av lova kva for brot som kan føre til lovbrotsgebyr. Departementet viste til at dette kan føre til at føresegna blir klarare og enklare å praktisere. Departementet presiserte i den samanhengen at for å føre vidare gjeldande rett må føresegna konkretiserast slik at ho omfattar overgang til stilling eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablering av næringsverksemd også for embetsmenn og statstilsette og for politikarar som går over til embete eller stilling i eit departement. Departementet foreslo vidare at momenta som i dag går fram av § 20 andre ledd for vurderinga av når lovbrotsgebyr skal ileggast, og for utmålinga, utgår. Departementet delte i høyringsnotatet vurderinga til Karantenelovutvalet av at dette er alminnelege moment som høyrer med i vurderinga uavhengig av om dei går fram av lova eller ikkje, og at ein kan oppnå ei forenkling eller forkorting av lova dersom dei utgår.

Karantenelovutvalet vurderte ikkje om det bør vere reglar om forelding av høvet til å gjere vedtak om reaksjonar for brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Dette spørsmålet var ikkje omfatta av mandatet til utvalet. I 2021 blei Karantenenemnda gjord kjend med ei rekke saker der politikarar ikkje hadde overhalde informasjonsplikta i samband med overgangar som hadde funne stad fleire år tilbake i tid. I høyringsnotatet drøfta departementet om det bør givast reglar om forelding av høvet til å gjere vedtak om inndraging og lovbrotsgebyr, men fremma ikkje forslag om slike reglar. Departementet viste mellom anna til at allmennpreventive omsyn og omsynet til rettsoppfatninga til allmenta kan tilseie at også eldre saker kan behandlast. Departementet la vekt på at det kan støyte mot rettsoppfatninga til allmenta dersom det etter lova ikkje skal vere mogleg å ilegge reaksjonar for tidlegare politikarar med grunngivinga at brotet ligg tilbake i tid. Departementet meinte at ein eventuell foreldingsfrist i så fall må vere svært lang, særleg med tanke på at det er tale om nokon av dei høgaste verva i samfunnet. Departementet viste også til at karantenelova opnar for utøving av skjønn når det gjeld å ilegge reaksjonar der det etter omstenda i saka blir vurdert som eigna. Dersom det er vanskeleg å få ei sak som ligg langt tilbake i tid tilstrekkeleg opplyst, kan omsynet til rettstryggleik tale for at det ikkje blir ilagt reaksjonar. Dette kan også i enkelte tilfelle tale for at svært gamle saker ikkje blir tatt opp til nærmare behandling.

8.4 Synet til høyringsinstansane

YS Stat støttar ei ny lovføresegn som gir heimel for stans og tilbakebetaling av godtgjering. YS Stat meiner at det bør takast inn eit tilsvarande skyldkrav som i folketrygdlova § 22-15. Etter denne føresegna kan ytinga krevjast tilbake dersom mottakaren «forsto eller burde ha forstått at utbetalingen skyldes en feil». YS Stat meiner det kan tenkast tilfelle der den som er ilagd karantene, verken «forsto eller burde ha forstått» at vedkommande handla i strid med vedtaket om karantene. YS Stat meiner at departementet med fordel kunne ha gjort greie for bakgrunnen for at stans og tilbakekrevjing av godtgjering skal kunne gjerast på objektivt grunnlag. YS Stat meiner vidare at ein dobbel reaksjon med vedtak om både inndraging og tilbakekrevjing av godtgjering kan ramme den det gjeld svært hardt, og at det bør takast inn i lova ei føresegn som regulerer i kva tilfelle det kan ileggast fleire reaksjonar samtidig. Om dette ikkje blir gjort, meiner YS Stat det vil vere nødvendig å klargjere dette i forarbeida. YS Stat støttar ikkje forslaget om å endre skyldkravet for å kunne ilegge lovbrotsgebyr frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse. Slik YS Stat les høyringsnotatet, er den viktigaste grunngivinga for å endre skyldkravet at det skal bli enklare å praktisere føresegna. YS Stat viser til at eit vedtak om lovbrotsgebyr normalt vil kunne bli møtt med stor merksemd, og at det kan få betydelege konsekvensar for den det gjeld. YS Stat støttar forslaget om klargjering av når det skal ileggast lovbrotsgebyr.

Akademikerne meiner at behovet for endringar i reglane om reaksjonar berre er grunngitt i rolla til politikarane, og at det ikkje er tatt uttrykkeleg stilling til kva endringane vil bety for embetsmenn og statstilsette. Som følge av dette meiner Akademikerne at forslaga må avgrensast til å gjelde politikarar. Når det gjeld forslaga om ein ny heimel for at det kan gjerast vedtak om stans og tilbakekrevjing av godtgjering, og endra skyldkrav for å kunne ilegge lovbrotsgebyr, viser Akademikerne til at forslaga er grunngitt med at det bør kunne stillast høge krav til aktsemd for politikarar som har nokon av dei aller høgaste verva i samfunnet. Når det gjeld forslaget om endra skyldkrav for å kunne ilegge lovbrotsgebyr, er det også grunngitt med at reglane skal bli enklare å praktisere for Karantenenemnda. Akademikerne stiller spørsmål ved om dei same omsyna gjer seg gjeldande for embetsmenn og statstilsette, og påpeiker at departementet ikkje uttaler seg om dette i høyringsnotatet. Akademikerne meiner at forslaga ikkje er tilstrekkeleg utgreidde, og kan ikkje støtte forslaga når det gjeld embetsmenn og statstilsette. Akademikerne meiner dette viser at ei lov som i utgangspunktet var tiltenkt politikarane, ikkje må få automatisk verknad for embetsmenn og statstilsette. Akademikerne meiner vidare at det er gode grunnar til at det for embetsmenn og statstilsette blir gitt reglar om forelding av høvet til å gjere vedtak om lovbrotsgebyr og inndraging, og at dette burde vore utgreidd.

Unio er kritisk til at fleire av dei foreslåtte endringane skal gjelde for embetsmenn og statstilsette, utan at dette er konsekvensutgreidd. Det gjeld mellom anna reglane om reaksjonar. Unio meiner at eventuelle endringar for embetsmenn og statstilsette først bør utgreiast gjennom ein eigen høyringsprosess, og at det vil vere i strid med utgreiingsinstruksen dersom departementet gjennomfører endringa også for statstilsette.

Karantenenemnda støttar at skyldkravet for å kunne ilegge lovbrotsgebyr blir endra frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse, under føresetnad av at departementet meiner at lovbrotsgebyr etter karantenelova ikkje fell inn under kategorien inngripande administrativ reaksjon, som nemnt i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 11.6. Karantenenemnda viser til at lovbrotsgebyr er ein reaksjon som har vist seg vanskeleg for nemnda å bruke i praksis. Saksbehandlinga til nemnda er skriftleg, og det har mellom anna vore vanskeleg å konstatere at skyldkravet er oppfylt. Karantenenemnda støttar også at det blir klargjort i lova i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan ileggast. Karantenenemnda meiner vidare at omsynet til rettstryggleik, førehandsvisse og effektivitet tilseier at det blir fastsett foreldingsfristar for å ilegge reaksjonar etter karantenelova. Karantenenemnda viser også til at jo lengre tid det har gått frå politikaren har fråtredd, til det blir konstatert eit brot, desto vanskelegare blir det for nemnda å vurdere administrative sanksjonar. Karantenenemnda viser også til at det er gitt reglar om forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr i fleire andre lover.

8.5 Vurderingar og forslag frå departementet

8.5.1 Stans og tilbakekrevjing av godtgjering

8.5.1.1 Ny heimel for stans og tilbakekrevjing av godtgjering

Departementet foreslår å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å ta inn ei ny føresegn i karantenelova som gir Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita heimel til å gjere vedtak om at ei tilkjend godtgjering skal stansast og krevjast tilbakebetalt heilt eller delvis dersom ein politikar, embetsmann eller statstilsett handlar i strid med eit vedtak om karantene, jf. forslaget til § 21.

Departementet viser til at dei første retningslinjene om informasjonsplikt, karantene og saksforbod for politikarar blei gitt i 2005. Da var det ein føresetnad at det skulle vere høve til å krevje ei godtgjering stansa og tilbakebetalt. Den gongen var reaksjonen ved brot på retningslinjene konvensjonalbot, jf. punkt 6 i retningslinjene. Det gjekk fram av kommentarane til denne føresegna at ei eventuell godtgjering som blei utbetalt som kompensasjon for karantene, ville bli stansa straks ved brot på forpliktingane, og ei allereie utbetalt godtgjering kunne krevjast tilbakebetalt. Det same gjekk fram av forordet til dei tidlegare retningslinjene for karantene og saksforbod som gjaldt for embetsmenn og statstilsette ved overgang til ny stilling mv. utanfor statsforvaltninga. Da Evalueringsutvalet leverte utgreiinga si i 2012, blei dei tidlegare retningslinjene vurderte, og det blei fremma forslag til ny lov, NOU 2012: 12 Ventetid – et spørsmål om tillit. Evalueringsutvalet nemnde i punkt 11 at ein eventuell kompensasjon for karantene kan krevjast tilbake. Utvalet følgde ikkje opp dette i vurderinga av nye reglar. At ei godtgjering for ilagd karantene kan stansast og krevjast tilbake ved brot på karantenen, er også omtalt under gjeldande rett i lovproposisjonen til den gjeldande karantenelova, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.1, men dette blei ikkje følgt opp i lovforslaget.

Godtgjering blir gitt som kompensasjon for inntektstap som følge av karantene. Formålet med forslaget til ny reaksjonsheimel er å motverke at det blir utbetalt godtgjering for ein karantene som ikkje blir overhalden. Stans og tilbakekrevjing vil kunne motverke at den som utøver arbeid eller aktivitetar i strid med eit vedtak om karantene, har økonomisk fordel eller vinning av brotet.

Storleiken på godtgjeringa er enkel å konstatere for Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita. Godtgjeringa tilsvarar tidlegare lønn. Statsministerens kontor utbetaler godtgjering til politikarar. Embetsmenn og statstilsette mottar godtgjering frå sin tidlegare arbeidsgivar. Det vil derfor ikkje vere tvil om kva som faktisk er utbetalt.

Eit vedtak om stans eller tilbakekrevjing av godtgjeringa er berre ein aktuell reaksjon i tilfelle der det er gjort vedtak om karantene som gir rett til godtgjering. Den som er ilagd eit saksforbod, har ikkje rett til godtgjering. I praksis blir det heller ikkje tilkjent godtgjering for ein eventuell karantene ved overgang til styreverv. I slike tilfelle er stans og tilbakebetaling av godtgjering dermed ikkje ein aktuell reaksjon. Stans og tilbakekrevjing av godtgjering er heller ikkje ein aktuell reaksjon ved brot på informasjonsplikta ved overgang til nye stillingar eller verv eller ved etablering av eiga næringsverksemd.

Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita kan i utgangspunktet gjere vedtak om fleire reaksjonar for eitt og same brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Reaksjonane som er heimla i karantenelova, har ulik verknad og ulike formål. Eit særleg spørsmål er likevel om det skal vere høve til å gjere vedtak om både inndraging og stans og tilbakekrevjing av godtgjering for same brot og overfor same person. Karantenelovutvalet skreiv i rapporten sin at når ei godtgjering kan krevjast tilbakebetalt heilt eller delvis, gir det føresegna den nødvendige fleksibiliteten til at bruken av føresegna kan tilpassast det enkelte tilfellet. Karantenelovutvalet viste vidare til at Karantenenemnda må bruke skjønn i vurderingane av kva reaksjonar som skal brukast, inkludert om det skal gjerast vedtak om inndraging av inntekt i kombinasjon med stans og heil eller delvis tilbakebetaling av godtgjering i alvorlege tilfelle.

YS Stat skriv i høyringssvaret sitt at ein dobbel reaksjon med vedtak om inndraging og stans og tilbakekrevjing av godtgjering vil ramme den det gjeld, svært hardt. YS Stat meiner at det anten bør regulerast i lova eller klargjerast i forarbeida i kva tilfelle det kan ileggast fleire reaksjonar samtidig. Departementet er einig i at dersom det for same person blir gjort vedtak om inndraging som følge av eit brot, samtidig som det også blir gjort vedtak om stans og tilbakekrevjing av heile godtgjeringa, vil det kunne ramme politikaren, embetsmannen eller den statstilsette hardt. Ein slik kombinasjon kan innebere at det blir ilagt reaksjonar som til saman går utover det å ha eit gjenopprettande formål. Slik departementet vurderer det, må derfor Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita ved brot på vedtak om karantene velje om dei vil reagere ved å gjere vedtak om inndraging av inntekta eller ved å gjere vedtak om heil eller delvis stans eller tilbakekrevjing av den utbetalte godtgjeringa. Inndraging av inntekt og stans eller tilbakekrevjing av godtgjering er derfor alternative reaksjonar. Det skal ikkje vere høve til å gjere vedtak om både inndraging av inntekt og stans eller tilbakekrevjing av godtgjering for same brot. Departementet viser til at dersom Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita meiner at det i alvorlege tilfelle er grunn til å reagere utover dette, vil det eventuelt også kunne gjerast vedtak om lovbrotsgebyr.

Akademikerne og Unio er kritiske til at den foreslåtte heimelen om stans og tilbakekrevjing av godtgjeringa skal gjelde for embetsmenn og statstilsette. Dei viser til at forslaget bygger på forslaget frå Karantenelovutvalet, og at vurderingane er gjorde med utgangspunkt i ei vurdering av korleis reglane slår ut for politikarane. Departementet viser til at det gjekk tydeleg fram av høyringa at endringane i reglane om reaksjonar også ville gjelde for embetsmenn og statstilsette. Det blei i den samanhengen vurdert som formålstenleg å gjennomføre endringane også for dei, da dei same omsyna gjer seg gjeldande for embetsmenn og statstilsette som har forpliktingar etter karantenelova.

8.5.1.2 Er stans og krav om tilbakebetaling av godtgjering ein administrativ sanksjon?

Departementet har vurdert om eit vedtak om stans av retten til godtgjering eller tilbakebetaling av ei allereie utbetalt godtgjering er ein administrativ sanksjon. Ein administrativ sanksjon er ein negativ reaksjon som kan ileggast av eit forvaltningsorgan, og som er rekna som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), jf. forvaltningslova § 43. Dersom eit vedtak om stans eller tilbakekrevjing av godtgjering er ein administrativ sanksjon, inneber det at forvaltningslova kapittel IX om administrative sanksjonar kjem til bruk. Kapittel IX inneheld mellom anna reglar om orientering om teierett og domstolsprøving.

I Engel mfl. mot Nederland 8. juni 1976 (nr. 5100/71, 501/71, 502,71, 534/72 og 5370/72) stiller Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) opp tre kriterium som skal vektleggast ved vurderinga av om ein reaksjon må reknast som straff etter EMK artikkel 6. Kriteria er klassifikasjonen etter nasjonal rett, kva karakter norma har, og kor alvorleg reaksjonen er. Den nasjonale klassifiseringa av den aktuelle reaksjonen er utgangspunkt for vurderinga. Dersom reaksjonen er klassifisert som straff etter nasjonal rett, er reaksjonen som hovudregel også straff etter EMK artikkel 6. Det andre kriteriet som skal vurderast, er kva karakter norma har. EMD har her lagt vekt på kva omsyn og formål sanksjonen skal, og i praksis er eigna til å, vareta. Ein strafferettsleg sanksjon har vanlegvis som formål å verke individual- og allmennpreventivt. At ein reaksjon har eit slikt formål, vil trekke i retning av at sanksjonen må reknast som straff etter EMK artikkel 6. Det tredje kriteriet som skal vektleggast, er innhaldet i reaksjonen og kor alvorleg han er. Engel-kriterium nummer to og tre er som utgangspunkt alternative. Vidare kan ein reaksjon bli rekna som straff etter ei samla vurdering av kriteria.

Formålet med forslaget til ny reaksjonsheimel er å motverke at den som handlar i strid med eit vedtak om karantene, har økonomisk fordel av brotet gjennom å motta godtgjering for karantenen og samtidig utøve aktivitetar eller ha inntekt frå arbeid i strid med karantenen. Føresegna skal også motverke at det blir utbetalt godtgjering for ein karantene som ikkje blir overhalden. Reaksjonen er av gjenopprettande karakter, og har ikkje eit pønalt formål. Reaksjonen er dermed ikkje klassifisert som straff. Reaksjonen har ikkje til formål å verke individual- eller allmennpreventivt. Verken karakteren ved norma, formålet med reaksjonen eller innhaldet i reaksjonen og kor alvorleg reaksjonen er, tilseier, slik departementet vurderer det, at eit vedtak om stans eller tilbakekrevjing av godtgjering er å rekne som straff. På denne bakgrunnen vurderer departementet det slik at eit vedtak om stans og eller tilbakekrevjing av godtgjering ikkje utgjer ein administrativ sanksjon.

8.5.1.3 Spørsmål om det bør gjelde eit skyldkrav

YS Stat støttar i høyringssvaret sitt at det blir gitt ei ny lovføresegn som gir heimel for stans og tilbakekrevjing av godtgjeringa. YS Stat meiner likevel at lovføresegna bør ha eit tilsvarande skyldkrav som i folketrygdlova § 22-15. Etter denne føresegna kan ei trygdeyting krevjast tilbake dersom mottakaren «forsto eller burde ha forstått» at utbetalinga kjem som følge av ein feil. YS Stat viser til at det kan tenkast tilfelle der den som er ilagd karantene, verken forstod eller burde ha forstått at vedkommande handla i strid med eit vedtak om karantene. YS Stat viser til at slik føresegna no er utforma, kan stans og tilbakekrevjing skje på objektivt grunnlag, uavhengig av skyld.

Departementet deler vurderinga til YS Stat om at det kan tenkast tilfelle der den aktuelle personen verken forstod eller burde ha forstått at ei handling er i strid med eit vedtak om karantene. I slike tilfelle kan stans og tilbakekrevjing på objektivt grunnlag og utan omsyn til skyld framstå som ein urimeleg og uforholdsmessig reaksjon. Slik departementet vurderer det, bør det derfor takast inn ei rimelegheitsavgrensing i føresegna, slik at stans og tilbakekrevjing av ei godtgjering berre kan skje dersom det ikkje vil vere urimeleg. Ei tilsvarande avgrensing er tatt inn i føresegna om administrativ inndraging i § 19 i karantenelova. Departementet viser til at inndraging som reaksjon, på same måte som stans og tilbakekrevjing, er meint å ha ein gjenopprettande funksjon. Inndraging kan skje på objektivt grunnlag, det vil seie utan omsyn til skyld. Inndraging kan likevel berre skje dersom det ikkje er urimeleg. Departementet meiner det vil skape god samanheng i lova å ta inn ei tilsvarande rimelegheitsavgrensing i føresegna om stans og tilbakekrevjing av godtgjering. Av forarbeida til karantenelova går det fram at det må vurderast konkret om inndraging i det enkelte tilfellet er urimeleg. Moment i vurderinga kan vere at brotet er av ein svært beskjeden art eller har eit svært beskjedent omfang, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 14, særmerknaden til § 19.

8.5.1.4 Tvangsfullbyrding

I høyringa foreslo departementet ikkje reglar om vedtak om at tilbakekrevjing av godtgjering skal vere tvangsgrunnlag for utlegg. Departementet meiner det vil vere upraktisk om Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita må reise søksmål og oppnå dom for å kunne tvangsfullbyrde eit slikt vedtak. Ein regel om at vedtak i Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita er tvangsgrunnlag for utlegg, er gitt i karantenelova § 19 om inndraging og § 20 om lovbrotsgebyr. Departementet meiner at tilsvarande bør gjelde for vedtak om tilbakebetaling av ei utbetalt godtgjering. Departementet foreslår at det går fram av føresegna at eit endeleg vedtak om tilbakekrevjing av godtgjering er tvangsgrunnlag for utlegg. Dette vil innebere at godtgjeringa kan inndrivast etter reglane i tvangsfullbyrdingslova. Slik departementet vurderer det, bør høvet til å krevje tvangsfullbyrding etter tvangsfullbyrdingslova først vere til stades når vedtaket er endeleg. Det vil seie at tvangsfullbyrding ikkje kan krevjast så lenge ein politikar, embetsmann eller statstilsett har bedt om ei ny vurdering av vedtaket, eller før fristen for å be om ny vurdering av vedtaket er ute. Tilsvarande gjeld også etter karantenelova § 19 om inndraging og § 20 om lovbrotsgebyr. Summen går til Statsministerens kontor (som utbetaler godtgjering til politikarar som er ilagde karantene) eller til arbeidsgivaren (som utbetaler godtgjering til embetsmenn og statstilsette som er ilagde karantene).

8.5.2 Lovbrotsgebyr

Departementet foreslår å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å endre skyldkravet for ilegging av lovbrotsgebyr i karantenelova § 20, slik at Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita kan ilegge lovbrotsgebyr til den som aktlaust bryt karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova.

Forslaget i høyringsnotatet om å endre skyldkravet for lovbrotsgebyr til alminneleg aktløyse blei støtta av Karantenenemnda i høyringsrunden. Karantenenemnda viste til at endra skyldkrav vil innebere at sanksjonen blir enklare å handheve. Akademikerne og YS Stat støtta ikkje forslaget. Akademikerne viste til at forslaget om endra skyldkrav blir grunngitt med omsynet til at føresegna skal bli enklare å praktisere for Karantenenemnda, som er vedtaksmyndigheit for politikarane, og at det bør stillast høge krav til aktsemd for politikarar som har nokon av dei aller høgaste verva i samfunnet. Akademikerne stilte spørsmål ved om same omsyn gjer seg gjeldande for embetsmenn og statstilsette. YS Stat viste i høyringssvaret sitt også til at eit vedtak om ilegging av lovbrotsgebyr normalt vil kunne bli møtt med stor merksemd, og at det kan få betydelege konsekvensar for den det gjeld. YS Stat meinte derfor at skyldkravet i føresegna ikkje bør endrast.

Slik departementet vurderer det, bør det stillast eit krav til skyld for å ilegge privatpersonar lovbrotsgebyr. Departementet viser til at eit lovbrotsgebyr har pønal karakter. Ein sanksjon vil ha størst individual- og allmennpreventiv effekt der den som blir utsett for sanksjonen, har vore klar over eller burde ha vore klar over lovbrotet. Desse omsyna er framheva i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 11.6. Der blir det også framheva at alminneleg aktløyse ofte vil vere tilstrekkeleg som skyldkrav, men at dersom det unntaksvis skal kunne ileggast inngripande administrative sanksjonar mot fysiske personar, bør det vurderast å skjerpe krava til skyld.

Departementet har vurdert om alminneleg aktløyse vil vere tilstrekkeleg som skyldkrav ved ilegging av lovbrotsgebyr etter karantenelova. I forskrifta til karantenelova er det fastsett ein maksimumssum for lovbrotsgebyr. Denne summen tilsvarar ei godtgjering for seks månaders karantene eller seks månaders lønn etter karantenelova § 8 første ledd, § 12 første punktum eller § 16 første ledd. Slik departementet vurderer det, taler det pønale formålet med lovbrotsgebyret og storleiken på maksimumssummen for at det er snakk om ein relativt inngripande sanksjon som kan tale for eit skjerpa krav til skyld. Departementet vil samtidig peike på at brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova kan ha ulik karakter, og nokre brot er meir kritikkverdige enn andre. I vurderinga av om det skal ileggast lovbrotsgebyr, og ved utmålinga av lovbrotsgebyret, skal det også leggast vekt på graden av skyld. For å ta høgd for dette foreslår departementet at skyldkravet for lovbrotsgebyr blir endra frå forsett eller grov aktløyse til forsett eller alminneleg aktløyse. Departementet meiner likevel at maksimumssummen for lovbrotsgebyr er høgt, og vil derfor sette i gang eit arbeid med å vurdere denne maksimumsgrensa.

Departementet meiner det er nødvendig av omsyn til tilliten til forvaltninga og det politiske systemet og for etterlevinga av karanteneregelverket at politikarar, og embetsmenn og statstilsette som har stillingar som inneber at dei er omfatta av karantenelova, utviser tilstrekkeleg aktsemd for å overhalde forpliktingane dei har etter lova. Desse gruppene har nokon av dei høgaste verva i samfunnet, i tillegg til at dei representerer ansvarsfulle embete og stillingar i staten. Det bør derfor kunne stillast høge krav til aktsemd. Departementet meiner det derfor er behov for å kunne sanksjonere brot etter lova der det er utvist alminneleg aktløyse.

Som departementet har beskrive i punkt 4.5 om formålet med lova, vil store grupper av embetsmenn og statstilsette ikkje vere omfatta av forpliktingane etter karantenelova. Dei som vil bli omfatta av karantenelova, er embetsmenn og statstilsette som har enkelte leiarstillingar, og andre arbeidstakarar som på grunn av karakteren ved stillinga har ein karanteneklausul i arbeidskontrakten sin, for eksempel fordi dei har eit særleg ansvar, eller fordi dei har tilgang til sensitiv informasjon, jf. karantenelova §§ 13 og 14. Det er dermed eit avgrensa antal statstilsette og embetsmenn som har forpliktingar etter lova, og som dermed potensielt kan ileggast eit lovbrotsgebyr.

Forslaget til endring av skyldkravet i § 20 om lovbrotsgebyr inneber at skyldkravet blir endra frå forsett eller grov aktløyse til forsett eller alminneleg aktløyse. Generelt sett er det vanskelegare å påvise at nokon har opptredd forsettleg eller grovt aktlaust, enn at nokon har opptredd aktlaust. Endringa kan dermed føre til at det blir enklare for Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita å fastslå om det har skjedd eit brot på karantenelova som kan gi grunnlag for ilegging av lovbrotsgebyr i tillegg til å ha ein preventiv effekt og verke skjerpande for dei som er pliktsubjekt etter lova.

Departementet vil understreke at det ved ilegging av lovbrotsgebyr er ein føresetnad at det er klar sannsynsovervekt for at skyldkravet er oppfylt. Til samanlikning er beviskravet i sivile saker for domstolane alminneleg sannsynsovervekt. Å bli ilagd lovbrotsgebyr kan ha store konsekvensar for både økonomien og omdømmet til den det gjeld. For at omsynet til rettstryggleik skal bli varetatt, krevst det klar sannsynsovervekt både for at det har skjedd ei handling i strid med karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova, og for at kravet til skyld er oppfylt.

Karantenelovutvalet foreslo også at momenta som i dag går fram av § 20 andre ledd, for vurderinga av om lovbrotsgebyr skal ileggast, og for utmålinga av storleiken på gebyret, skulle utgå. I dag går det fram av føresegna at moment det særleg skal leggast vekt på, er kor grovt lovbrotet er, graden av skyld, om lovbrytaren har hatt eller kunne ha oppnådd nokon fordel av brotet, den økonomiske evna til lovbrytaren og den preventive effekten. Utvalet meinte at det er mindre behov for at desse momenta går fram av lova når skyldkravet blir endra. Utvalet viste til at dette er alminnelege moment i vurderingar som må gjerast i samband med ilegging og utmåling av reaksjonar, og at føresegna kan forenklast og forkortast ved at momenta blir tatt ut av lovføresegna. Departementet foreslo å følge opp dette forslaget i høyringsnotatet. Departementet har etter høyringa vurdert dette på nytt. Opplistinga angir alminnelege moment som må vurderast av Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita, uavhengig av om dei går fram av lova eller ikkje. Departementet foreslår å endre skyldkravet frå forsett eller grov aktløyse til forsett eller alminneleg aktløyse. Grada av skuld har noko å seie for vurderinga av om lovbrotsgebyr skal ileggast, og med kva for sum. Det er derfor grunn til å behalde momenta for om lovbrotsgebyr skal ileggast, og for utmålinga av lovbrotsgebyr, i lova. Departementet meiner også at desse momenta kan gi rettleiing og informasjon til politikarar, embetsmenn og statstilsette som er pliktsubjekt etter lova. Departementet har derfor komme til at momenta bør gå fram i lova, som i dag. Dette er ei vurdering av kva for lovgivingsteknikk som bør veljast, og inneber inga endring i realitetane når det gjeld vilkåra for å bli ilagd lovbrotsgebyr eller utmålinga av gebyret, samanlikna med forslaget frå Karantenelovutvalet eller forslaget som blei sendt på høyring.

Departementet foreslår også at karantenelova § 20 om lovbrotsgebyr blir konkretisert, slik at det går fram av føresegna kva for brot som kan føre til lovbrotsgebyr. Departementet meiner det vil bidra til at føresegna blir klarare og enklare å praktisere. Lovbrotsgebyr kan vere aktuelt å ilegge ved brot på informasjonsplikta etter §§ 5 og 15, ved brot på restriksjonane etter §§ 10 og 11 i lova og ved brot på vedtak om karantene eller saksforbod for politikarar, embetsmenn og statstilsette. Departementet foreslår ei noko justert utforming av føresegna samanlikna med forslaget frå utvalet, der dette kjem enda tydelegare fram.

Det er eit spørsmål om føresegna om lovbrotsgebyr skal konkretiserast slik at lovbrotsgebyr også kan ileggast politikarar som går til eit embete eller ei stilling i eit departement, og som bryt føresegnene i karantenelova §§ 10 eller 11, inntatt i karantenelova kapittel 3. Dette spørsmålet har Karantenelovutvalet ikkje tatt stilling til, da det fall utanfor mandatet deira. Føresegnene i karantenelova kapittel 3 gir reglar om restriksjonar som gjeld ved denne typen overgangar. Desse reglane er grunngitt i andre omsyn enn dei andre reglane i karantenelova, nemleg rollefordelinga mellom den politiske leiinga og embetsverket.

Karantenelova § 10 gir reglar om overgang for politikarar til visse leiande departementsstillingar. Det går fram av føresegna at ein politikar som tiltrer eller trer inn igjen som departementsråd, assisterande departementsråd, ekspedisjonssjef eller kommunikasjonssjef i det departementet vedkommande har vore politikar i, ikkje kan utøve funksjonen i embetet eller stillinga i seks månader etter fråtredinga. Tilsvarande forbod gjeld i tre månader der overgangen skjer til eit anna departement. I det nemnde tidsrommet kan politikaren heller ikkje ha arbeidsoppgåver som inneber eit direkte rådgivingsforhold til den politiske leiinga, eller som angår saker som politikaren hadde til behandling i den politiske stillinga. Karantenelova § 11 gir reglar om restriksjonar ved overgang til andre stillingar enn dei som er regulerte i § 10. Dersom ein politikar går over til andre embete eller stillingar i departementet enn dei som er nemnde i § 10, kan departementet bestemme at vedkommande ikkje skal ha oppgåver som inneber direkte rådgiving til den politiske leiinga i departementet i inntil seks månader etter fråtredinga. Når tungtvegande grunnar tilseier det, kan politikaren ileggast eit forbod etter § 10 første og andre ledd i inntil tre månader.

I motsetning til politikarar, embetsmenn og statstilsette som har gått over til stillingar eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablert næringsverksemd, er politikarar som går over til embete eller stillingar i eit departement, i eit tilsettingsforhold i staten. Eventuelle brot på desse restriksjonane kan føre til bruk av tenestlege reaksjonar etter statstilsettelova. Dette kan tilseie at reaksjonar etter karantenelova sjeldan vil vere aktuelt ved desse overgangane. Det er likevel ikkje utelukka at reaksjonar etter karantenelova kan brukast også ved brot på §§ 10 og 11 (Prop. 44 L (2015–2016) punkt 12.5.1). For å vidareføre gjeldande rett foreslår departementet at føresegna om lovbrotsgebyr skal komme til bruk også ved brot på karantenelova §§ 10 og 11.

8.5.3 Forelding

8.5.3.1 Innleiing

Karantenelova har i dag ikkje reglar om forelding av høvet til å ilegge reaksjonar ved brot på lova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita har dermed høve til å gjere vedtak om reaksjonar for brot som ligg langt tilbake tid, dersom brotet har skjedd etter at karantenelova tredde i kraft. Departementet drøfta i høyringsnotatet om ein burde gi reglar om forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr eller gjere vedtak om inndraging. I høyringsnotatet foreslo departementet ikkje å ta inn reglar om forelding i karantenelova. Departementet viste mellom anna til at dersom Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita blir gjorde kjende med eit brot som ligg eit stykke tilbake i tid, må det vurderast om saka er av ein slik art at det tilseier at det skal ileggast reaksjonar. Allmennpreventive omsyn og moglegheitene til å få saka opplyst vil vere ein del av denne vurderinga. Spørsmålet om ein bør gi reglar om forelding av høvet til å gjere vedtak om reaksjonar ved brot på karantenelova, blei ikkje vurdert av Karantenelovutvalet.

To høyringsinstansar har uttalt seg om karantenelova bør ha reglar om forelding. Karantenenemnda meiner omsynet til rettstryggleik, førehandsvisse og effektivitet tilseier at det bør fastsettast foreldingsfristar. Akademikerne meiner det er gode grunnar for å innføre foreldingsreglar i saker som gjeld embetsmenn og statstilsette, og at dette burde vore utgreidd.

Departementet viser til at det ikkje er gitt føresegner om forelding av høvet til å ilegge administrative sanksjonar i forvaltningslova kapittel IX om administrative sanksjonar. I lovforarbeida er dette grunngitt med at det er vanskeleg å finne generelle kriterium for kor lang foreldingsfristen skal vere. Det blir vist til at i strafferetten blir lengda på foreldingsfristen knytt til strafferamma. Administrative sanksjonar har derimot inga generell strafferamme som foreldingsfristen kan knytast til. Dei administrative sanksjonane kan vidare variere i alvorsgrad, rette seg mot ulike rettssubjekt og gjelde innanfor svært ulike rettsområde, og spørsmålet om regulering bør heller vurderast i særlovgiving, jf. Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 29. Vidare viser departementet til Innst. 243 L (2015–2016), der Stortingets justiskomité i si innstilling til Stortinget om den nemnde proposisjonen uttalte at spørsmålet om forelding ikkje er tatt inn i forslaget til nytt kapittel i forvaltningslova. Komiteen streka under at det ved førebuing av nye særlover eller endring av dei bør inngå føresegner om forelding. Komiteen uttalte at forelding er ein viktig rettstryggleiksgaranti som gir enkeltpersonar og verksemder nødvendig førehandsvisse. I tillegg speler effektivitetsomsyn inn, og at det alltid vil vere behov for å sette punktum for høvet til å ilegge sanksjonar.

8.5.3.2 Forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr

Departementet har i vurderinga av om det bør takast inn reglar om forelding av høvet til å ilegge reaksjonar etter karantenelova, lagt vekt på at lovbrotsgebyr er ein administrativ sanksjon, som blir rekna som ei straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Bevis blir meir usikre, og det blir vanskelegare å få opplyst saker etter som tida går. Omsynet til rettstryggleik kan tale for at det blir gitt reglar om forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr. Departementet viser til fråsegnene frå justiskomiteen i Innst. 243 L (2015–2016), som er gjengitt i punkt 8.5.3.1.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det blir gitt reglar om forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr. Brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i karantenelova er ikkje straffesanksjonerte. Departementet kan dermed ikkje sjå hen til reglar om forelding av straffansvar i vurderinga av kor lang foreldingsfrist som bør gjelde for å kunne ilegge lovbrotsgebyr etter karantenelova.

Departementet har i vurderinga av lengda på foreldingsfristen lagt vekt på at det er viktig for tilliten til forvaltninga og det politiske systemet at også lovbrot som har skjedd ei tid tilbake, kan møtast med reaksjonar. Det føreset at Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita har moglegheit til å få sakene tilstrekkeleg opplyste i det enkelte tilfellet. Det blir vanskelegare for Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita å få saker om eldre lovbrot tilstrekkeleg opplyste etter kvart som tida går. Departementet har vidare lagt vekt på at det av omsyn til rettstryggleik og føreseielege tilhøve for dei som er pliktsubjekt etter lova, er behov for at det på eit tidspunkt blir sett eit punktum for eldre lovbrot. Dette er generelle omsyn bak foreldingsreglar i lovgivinga, også i straffelovgivinga.

Departementet foreslår at det blir fastsett ein foreldingsfrist på fem år for Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita til å gjere vedtak om lovbrotsgebyr. Reglane om forelding blir tatt inn i femte ledd til § 20 om lovbrotsgebyr. Departementet vurderer det slik at fem år er relativt lang tid. Ein foreldingsfrist på fem år går betydeleg utover det tidsrommet politikarar, embetsmenn og statstilsette kan bli ilagde karantene eller saksforbod. Ein tilsvarande foreldingsfrist gjeld for ilegging av lovbrotsgebyr ved brot på personopplysningslova og kvitvaskingslova. Departementet har ikkje funne grunn til å differensiere mellom ulike brot når det gjeld lengda på foreldingsfristen. Slik departementet vurderer det, bør den same foreldingsfristen gjelde ved alle brot på karantenelova.

Foreldingsfristen blir rekna frå det tidspunktet brotet er avslutta. Kva tidspunkt fristen skal reknast frå, kan bli noko ulikt avhengig av kva brot som er gjort. Ved brot på informasjonsplikta vil brotet halde fram i det tidsrommet politikaren, embetsmannen eller den statstilsette har informasjonsplikt utan at det blir gitt slik informasjon. Foreldingsfristen ved brot på informasjonsplikta blir dermed først rekna frå det tidspunktet den aktuelle personen ikkje lenger har informasjonsplikt.

Foreldingsfristen blir avbroten på det tidspunktet Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita gir førehandsvarsel om vedtak om lovbrotsgebyr etter forvaltningslova § 16 til politikaren, embetsmannen eller den statstilsette, eller gjer vedtak om lovbrotsgebyr.