7 Reglane om godtgjering for politikarar

7.1 Gjeldande rett

7.1.1 Reglane i karantenelova om godtgjering i karantenetida

Ein politikar som blir ilagd karantene, får kompensasjon for inntektstapet i form av godtgjering. Etter karantenelova § 8 første ledd mottar ein politikar ei godtgjering i karantenetida som tilsvarar lønna vedkommande hadde ved fråtredinga som politikar, med tillegg av feriepengar. Lønn eller vederlag for anna arbeid, verv eller oppdrag politikaren mottar eller tener opp i karantenetida, går til frådrag i godtgjeringa, jf. § 8 andre ledd.

I karantenetida er politikaren også omfatta av ei ordning som tilsvarar gruppelivsordninga som følger av dei til kvar tid gjeldande hovudtariffavtalane i staten, jf. § 8 tredje ledd. Regjeringsmedlemmer som blir ilagde karantene, opprettheld også medlemskap i pensjonsordninga for stortingsrepresentantar og regjeringsmedlemmer til karantenetida er over, jf. stortings- og regjeringspensjonslova § 1-2 tredje ledd. Statssekretærar og politiske rådgivarar opprettheld medlemskap i Statens pensjonskasse, jf. lov om Statens pensjonskasse § 20 første ledd bokstav g.

Etter karantenelova blir det ikkje gitt godtgjering dersom politikaren er ilagd saksforbod. I praksis er det heller ikkje gitt godtgjering for karantene ved enkeltståande verv, som for eksempel styreverv, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.5.1.

7.1.2 Utbetaling av godtgjering i karantenetida

Godtgjeringa blir utbetalt av Statsministerens kontor. Dette er nærmare omtalt i Håndbok for politisk ledelse. Eventuelle trekk i godtgjeringa for mottatt eller opptent inntekt i karantenetida blir gjorde av Statsministerens kontor på bakgrunn av opplysningar frå politikaren. Det går fram av Håndbok for politisk ledelse at Statsministerens kontor straks skal underrettast dersom det i eller etter karanteneperioden skjer endringar i inntektsforholda som gjer det nødvendig å avkorte eller tilbakebetale heile eller delar av godtgjeringa.

7.1.3 Reglane om fråtredingsyting for politikarar

Reglane om godtgjering for ilagd karantene må ikkje forvekslast med reglane om fråtredingsyting for politikarar. Statsrådar, statssekretærar og politiske rådgivarar kan etter søknad få innvilga fråtredingsyting i inntil tre månader etter at dei fråtredde det politiske embetet eller den politiske stillinga. Vilkåra for dette følger av det til kvar tid gjeldande stortingsvedtaket og Reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse § 14. Formålet med ordninga er å sikre politikarar som ikkje kan gå direkte over i anna inntektsgivande arbeid eller verksemd, inntekt i ein avgrensa periode. Den første månaden etter fråtredinga utgjer fråtredingsytinga 100 prosent av den regulative godtgjeringa som politikar. Frå 16. august 2021 blei det gjort endringar i ordninga som mellom anna inneber at fråtredingsytinga for andre og tredje månad utgjer 80 prosent av den regulative godtgjeringa i staden for 100 prosent, sjå Håndbok for politisk ledelse punkt 8.1. Reduksjonen er mellom anna grunngitt med at den enkelte da vil ha eit sterkare incentiv til å skaffe seg inntektsgivande arbeid etc.

7.2 Forslaga frå Karantenelovutvalet

7.2.1 Godtgjering ved overgang til eiga næringsverksemd

Karantenelovutvalet foreslo at det ikkje blir gitt godtgjering for ilagd karantene ved overgang til næringsverksemd som ein politikar har oppretta etter å ha tiltredd det politiske embetet eller den politiske stillinga. Det same gjeld ved overgang til næringsverksemd som ikkje tidlegare har vore i reell drift. Utvalet foreslo eit nytt andre ledd i føresegna om godtgjering der det går fram at godtgjering ikkje blir gitt ved ilagd karantene for slike overgangar. Unntaket omfattar overgang til eiga verksemd, både eiga rådgivningsverksemd og andre former for næringsverksemd.

Utvalet viste til at dersom ein politikar opprettar eiga næringsverksemd innanfor same område som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, vil reglane i karantenelova i mange tilfelle tilseie at politikaren blir ilagd karantene. Slik utvalet såg det, bør ikkje ein politikar ha krav på godtgjering i karantenetida i slike situasjonar. Utvalet vurderte det slik at dette kan opne for omgåing av regelverket om fråtredingsyting eller mistanke om slik omgåing. Utvalet viste til at politikarar kan oppnå ein lengre periode med ytingar, inntil tre månader etter utløpet av den perioden dei kan få fråtredingsyting, ved å opprette eiga næringsverksemd. Utvalet meinte at dette er med på å undergrave tilliten til karanteneregelverket, og peikte på at det er eit omsyn som gjer seg særleg sterkt gjeldande i lys av det sterke kontroll- og sanksjonsregimet personar som mottar trygdeytingar, er underlagde.

Utvalet uttalte at det kan tenkast at restriksjonar knytte til å drive næringsverksemd og ha inntekt, utan at dette blir kompensert, kan støyte mot grunnlovsmessige eller menneskerettslege grenser. Utvalet viste som eksempel til retten til privatliv og retten til eigedom etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 8 og tilleggsprotokoll 1 artikkel 1, retten til arbeid etter Grunnlova § 110 og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar artikkel 6. Utvalet gjekk likevel ut frå at det her er tale om ein restriksjon som er så avgrensa at han ikkje støyter mot slike rettar, sjølv om dei ikkje hadde høve til å gå grundig inn i desse problemstillingane. Utvalet har viste til at restriksjonen berre kjem til bruk ved etablering av eiga næringsverksemd innanfor dei områda som ein politikar var involvert i eller hadde ansvar for som politikar. Politikaren kan ta alle stillingar og vil få godtgjering dersom vedkommande blir ilagd karantene. Dersom ein politikar opprettar næringsverksemd som ikkje har tilknyting til ansvars- og arbeidsområda vedkommande hadde som politikar, vil reglane i karantenelova tilseie at det ikkje blir ilagd karantene. Det vil da ikkje oppstå ein situasjon der ein politikar blir ilagd karantene utan godtgjering i karantenetida. Restriksjonen er også klart avgrensa i tid, særleg når ein ser hen til den perioden ein politikar kan få fråtredingsyting. Av dei same grunnane vurderte utvalet det slik at denne restriksjonen heller ikkje er å rekne som eit yrkesforbod. Utvalet peikte på at det er tale om ein tidsavgrensa restriksjon for ein bestemt og klart avgrensa overgang.

Restriksjonen er, slik utvalet vurderte det, også sakleg grunngitt og forholdsmessig sett opp mot dei omsyna ein søker å vareta. Utvalet viste til at det er ein snever, klart avgrensa og kortvarig restriksjon i høvet til å etablere eiga næringsverksemd. Restriksjonen har til formål å vareta viktige samfunnsomsyn, som tilliten til forvaltninga og det politiske systemet og tilliten til karanteneregelverket. Restriksjonen skal også motverke at reglane om godtgjering og fråtredingsyting blir omgått. Utvalet peikte på at desse omsyna også grunngir at slike overgangar kan og bør behandlast ulikt andre overgangar som er omfatta av karantenelova.

Karantenelovutvalet la vekt på at omsynet til å motverke omgåing av reglane om fråtredingsyting gjer seg særleg gjeldande når ein politikar opprettar eiga næringsverksemd etter å ha fråtredd det politiske embetet eller den politiske stillinga. Dersom ein politikar har oppretta og drive eiga verksemd før vedkommande tiltredde som politikar, meinte utvalet at desse omsyna ikkje vil gjere seg gjeldande på same måte. Eit unntak frå retten til godtgjering for ein politikar som på denne måten går tilbake til det tidlegare virket sitt, kan, slik utvalet vurderte det, verke urimeleg for politikaren. Utvalet foreslo derfor at unntak frå retten til godtgjering ikkje skal gjelde for eiga verksemd som var etablert før politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, under føresetnad av at verksemda har vore etablert med drift og aktivitetar. Har verksemda ikkje vore i drift («sovande selskap»), foreslo utvalet at overgangen skal omfattast av unntaket frå retten til godtgjering.

7.2.2 Godtgjering ved overgang til bistilling

Karantenelovutvalet foreslo at det ikkje blir gitt godtgjering for ilagd karantene ved overgang til stilling, verv eller næringsverksemd i form av bistilling eller bierverv. Utvalet foreslo at dette blir tatt inn i forslaget til nytt andre ledd i føresegna om godtgjering.

Utvalet viste til at formålet med reglane om godtgjering er å kompensere for inntektstapet når tiltreding i nytt arbeid eller eiga næringsverksemd som utgjer hovudsysselsettinga og hovudinntektskjelda til politikaren, må utsettast på grunn av eit vedtak om karantene. Utvalet viste til at det ikkje er gitt at ein politikar opprettheld det tidlegare lønnsnivået ved overgang til ny stilling etter fråtreding som politikar. Utvalet vurderte det slik at politikarar slik sett blir sidestilte med andre arbeidstakarar, der lønnsnivået er ulikt i ulike stillingar og i ulike verksemder. Dersom karantene ved overgang til bistilling eller bierverv skulle kompenserast med godtgjering, kunne det, slik utvalet vurderte det, vere ein måte for politikarar å oppretthalde det tidlegare lønnsnivået på. Utvalet påpeikte at det ikkje er formålet med godtgjeringa, og etter deira syn kunne ei slik ordning bidra til å svekke tilliten til systemet hos allmenta. Utvalet har i vurderinga også sett hen til overgang til styreverv, der det etter praksis ikkje blir tilkjent godtgjering dersom ein politikar blir ilagd karantene.

7.2.3 Godtgjering for ilagt saksforbod

Utvalet vurderte det slik at det ikkje bør bli gitt godtgjering for ilagd saksforbod. Utvalet viste til at godtgjeringa er ein kompensasjon for inntektstap som følger av karantene, og skal kompensere for at politikaren i karantenetida ikkje kan utføre arbeid og dermed ikkje har inntekt. Politikarar får kompensert inntektstap ved ilagd karantene dersom dei blir ilagde både karantene og saksforbod. Dersom dei berre blir ilagde saksforbod, kan dei starte i ny stilling eller eiga næringsverksemd med innskrenkingar i utføringa av enkelte oppgåver, men dei vil motta lønn eller kunne ha inntekt. Utvalet viste dessutan til at Karantenenemnda ikkje kan ilegge saksforbod som inneber at politikarar blir utestengde frå ein vesentleg del av den nye stillinga eller næringsverksemda.

7.3 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å innføre unntak frå retten til godtgjering ved overgang til eiga næringsverksemd som ein politikar har oppretta etter å ha tiltredd det politiske embetet eller den politiske stillinga, og ved overgang til næringsverksemd som ikkje tidlegare har hatt reell drift. Departementet la vekt på at risikoen for at reglane om godtgjering opnar for omgåing, og at risikoen for slik omgåing i seg sjølv kan bidra til å svekke tilliten til det politiske systemet og til karanteneinstituttet. Departementet foreslo også å følge opp forslaget frå utvalet om at godtgjering ikkje skal tilkjennast for karantene som blir ilagd ved overgang til bistillingar eller bierverv. Departementet la vekt på at godtgjering i slike tilfelle ikkje er i samsvar med formålet med reglane om godtgjering, da ei bistilling kjem i tillegg til ei hovudstilling, slik at politikaren allereie er sikra inntekt frå anna arbeid. I høyringsnotatet delte departementet også vurderinga til Karantenelovutvalet av at det ikkje bør tilkjennast godtgjering for saksforbod. Departementet la vekt på at eit saksforbod ikkje er til hinder for at politikaren kan tiltre ei ny stilling, verv eller næringsverksemd og ha inntekt. Departementet peikte også på at det ville by på utfordringar å utarbeide ein god regel for korleis godtgjering for saksforbod skal bereknast, og at det ved overgang til ny stilling i tillegg vil vere eit spørsmål om ei godtgjering for saksforbod skal gå til politikaren sjølv eller til den nye arbeidsgivaren, som pliktar å betale lønn til politikaren.

7.4 Synet til høyringsinstansane

Ingen av høyringsinstansane har uttalt seg om forslaget.

7.5 Vurderingar og forslag frå departementet

7.5.1 Godtgjering ved overgang til eiga næringsverksemd

7.5.1.1 Innleiing

Mobilitet mellom politikk, offentleg forvaltning og næringsliv er både positivt og ønskeleg. Politikarar står fritt til å etablere eiga næringsverksemd etter å ha fråtredd det politiske embetet sitt eller den politiske stillinga si.

Dersom ein politikar opprettar næringsverksemd som ikkje har samanheng med det tidlegare politiske embetet eller den politiske stillinga, vil det ikkje vere grunnlag for å ilegge karantene eller saksforbod. Ein slik overgang vil vere uproblematisk etter karantenelova. Ein politikar som derimot etter fråtredinga opprettar eiga næringsverksemd innanfor det same området som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, vil i mange tilfelle bli ilagd karantene. Politikaren vil i slike tilfelle ha rett til godtgjering i karanteneperioden. Godtgjeringa skal kompensere for inntektstapet som følge av at drifta av næringsverksemda må utsettast. Ein konsekvens av dei gjeldande reglane er at politikarar har rett til godtgjering også i situasjonar der det blir oppretta eiga næringsverksemd som aldri blir aktiv eller får reell drift. Reglane i karantenelova kan dermed opne for omgåing av dei omsyna som grunngir rett til godtgjering ved ilagd karantene. Dette gjeld først og fremst i situasjonar der det oppstår mistanke om at opprettinga av ei næringsverksemd innanfor same område som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvaret for som politikar, er motivert av retten til godtgjering dersom Karantenenemnda gjer vedtak om karantene.

7.5.1.2 Nærmare om forslaget

Betydninga av å oppretthalde tilliten til det politiske systemet er eit sentralt omsyn bak karantenelova. Dette omsynet tilseier at karantenelova ikkje bør opne for risikoen for ei omgåing av reglane om godtgjering i karanteneperioden. Det er også viktig at karantenelova blir praktisert på ein måte som fremmar tillit. Slike omsyn kan tilseie at ein politikar som opprettar eiga næringsverksemd etter å ha tiltredd det politiske embetet eller den politiske stillinga, og innanfor det området vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, ikkje skal få godtgjering ved ilagd karantene. Tilsvarande gjeld for ilagd karantene ved overgang til eiga næringsverksemd som ikkje tidlegare har vore i reell drift. Departementet har vurdert korleis desse omsyna best kan varetakast.

Departementet foreslår å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om at ein politikar som blir ilagd karantene ved overgang til eiga næringsverksemd, ikkje skal få godtgjering i karantenetida dersom næringsverksemda er oppretta etter at politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, eller dersom næringsverksemda ikkje tidlegare har hatt reell drift («sovande selskap»), jf. forslaget til § 8 andre ledd første punktum. Departementet foreslår at det blir presisert i lova at unntaket frå retten til godtgjering ved overgang til næringsverksemd som ikkje tidlegare har hatt reell drift, gjeld overgang til eiga næringsverksemd. Det er særleg i desse tilfella det kan vere risiko for omgåing av dei omsyna som grunngir reglane om godtgjering, eller det kan oppstå mistanke om det. Heilt uavhengig av om ei slik omgåing skjer eller ikkje, meiner departementet at risikoen for slik omgåing i seg sjølv kan bidra til å svekke tilliten til det politiske systemet og til karantenereglane. Departementet meiner det kan framstå som lite formålstenleg og rimeleg at det blir utbetalt godtgjering i slike tilfelle.

Det foreslåtte unntaket frå retten til godtgjering vil også gjelde for politikarar som etablerer eiga næringsverksemd, og som har reelle planar om aktivitetar og drift i selskapet. Departementet har derfor vurdert om det i staden bør fastsettast ein skjønnsmessig regel om unntak frå retten til godtgjering i tilsvarande situasjonar som lovføresegna er meint å dekke. Slik departementet vurderer det, vil det vere store utfordringar med å utøve slikt skjønn, mellom anna når det gjeld å vurdere kva som for den enkelte er formålet med å etablere ei næringsverksemd og om det ligg føre relle planar for drift og aktivitetar i verksemda. Departementet har derfor ikkje foreslått ein skjønnsmessig regel om unntak frå retten til godtgjering.

Dersom ein politikar går tilbake til eiga næringsverksemd som har vore etablert med drift og aktivitetar før vedkommande tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, er situasjonen, slik departementet ser det, ein annan. I slike tilfelle kan eit unntak frå retten til godtgjering framstå som urimeleg overfor politikaren. Departementet meiner at det ved slike overgangar heller ikkje vil vere same risiko for omgåing av omsyna bak reglane om godtgjering, eller for at det oppstår mistanke om det. Departementet foreslår derfor at unntaket frå retten til godtgjering ikkje skal gjelde dersom politikaren går over til eiga næringsverksemd der det tidlegare har vore reelle aktivitetar.

Unntaket frå retten til godtgjering for ilagd karantene gjeld både ved overgang til eiga rådgivingsverksemd og andre former for næringsverksemd som er oppretta etter at politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, eller som ikkje tidlegare har hatt reell drift. Departementet meiner det ikkje er grunn til å forskjellsbehandle ulike former for næringsverksemd i denne samanhengen. Unntaket vil omfatte overgang til eiga etablert verksemd, anten verksemda er kommersiell eller ideell.

Eit vedtak om karantene som inneber at ein tidlegare politikar ikkje kan starte eiga næringsverksemd, kan ileggast i inntil seks månader etter fråtredinga som politikar, jf. karantenelova § 6. Eit slikt vedtak kan berre ileggast dersom vilkåra i § 6 i lova er oppfylte. Som omtalt ovanfor gjeld det foreslåtte unntaket oppretting av næringsverksemd etter at politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, innanfor dei same områda som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, eller der verksemda ikkje tidlegare har hatt reell drift. Dersom ein politikar etablerer næringsverksemd som ikkje har tilknyting til det tidlegare politiske embetet eller den politiske stillinga, vil det ikkje vere grunnlag for karantene etter reglane i karantenelova. Dersom verksemda politikaren etablerer, skal ha aktivitet innan fleire område, kan det vere aktuelt at politikaren i staden for karantene blir underlagd eit saksforbod på dei områda som har samanheng med det politiske embetet eller den politiske stillinga.

7.5.1.3 Vurdering av forholdet til Grunnlova og forpliktingar etter internasjonale konvensjonar

Forslaget som er omtalt ovanfor, inneber ei avgrensing av retten til å drive næringsverksemd og ha inntekt utan at det blir gitt kompensasjon. Lovforslaget vil potensielt kunne røre ved både Grunnlova og ei rekke føresegner i internasjonale menneskerettskonvensjonar, slik som vern om eigedom, retten til arbeid og respekt for privatliv og familieliv. Departementet har derfor vurdert om forslaget kan vere i strid med Noregs forpliktingar etter internasjonale konvensjonar eller Grunnlova.

Det er Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) som står sentralt i denne vurderinga. Dei to konvensjonane er gjorde til norsk lov gjennom menneskerettslova § 2. Føresegnene i desse konvensjonane går ved motstrid framfor føresegner i anna lovgiving, jf. menneskerettslova § 3. Avgrensingar i retten til godtgjering etter karantenelova må halde seg innanfor rammene i Grunnlova og desse konvensjonane.

Retten til arbeid er verna etter ØSK artikkel 6 og Grunnlova § 110. Retten til respekt for privatliv og familieliv er verna av EMK artikkel 8. Vern om eigedom er verna etter EMKs tilleggsprotokoll 1 artikkel 1.

Retten til arbeid – Grunnlova § 110

Grunnlova § 110 lyder:

«Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at kvart arbeidsført menneske kan leve av arbeidet sitt eller næringsverksemda si. Den som ikkje sjølv kan forsyte seg, har rett til stønad frå det offentlege.

Nærare føresegner om medråderetten til dei tilsette på arbeidsplassen blir fastsette i lov.»

Grunnlova § 110 fastslår at den enkelte har ein grunnleggande rett til å forsørge seg sjølv og familien sin ved arbeid eller næringsverksemd. Også kollektive omsyn er viktige etter føresegna, ikkje minst omsynet til at staten ikkje skal påførast unødige utgifter til å gi økonomisk støtte til arbeidsdyktige personar som kan forsørge seg sjølve.

Grunnlova § 110 har karakter av å vere ei programerklæring om statens ansvar for å føre ein sysselsettingspolitikk som motverkar arbeidsløyse. Føresegna gir ikkje individuelle rettar til borgarane. Føresegna inneheld heller ikkje konkrete krav til kva staten skal gjere eller ikkje gjere for å sikre målet om full sysselsetting. Omgrepet «næringsverksemd» er føydd til Grunnlova § 110 første ledd første punktum i 2014. Statens ansvar går no derfor ut på å legge forholda til rette for at alle arbeidsdyktige menneske kan tene til livsopphald ved arbeid eller næringsverksemd. Statens overordna ansvar for å hindre arbeidsløyse omfattar dermed også ansvar for å legge forholda til rette for at menneske kan livnære seg ved eiga næringsverksemd, men tilføyinga inneber ikkje at statens myndigheiter har ansvar for å legge forholda til rette for at den enkelte fritt kan etablere næringsverksemd, jf. Dokument 16 (2011–2012) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven punkt 38.5.4.

Det går fram av Dokument 16 (2011–2012) punkt 38.2.1:

«Stortinget hadde altså en klar oppfatning om at verken første eller annet ledd i Grunnloven § 110 skulle innebære individrettigheter, men at de skulle fungere som politiske programerklæringer. Denne forståelsen av bestemmelsen er ikke endret i etterfølgende rettspraksis. Det kan tale for at dersom bestemmelser utformes som en plikt for statens myndigheter til å legge forholdene til rette, vil enkeltindivider ikke kunne håndheve rettigheten ved hjelp av domstolene.»

Slik departementet vurderer det, inneheld føresegna i Grunnlova § 110 ikkje individuelle rettar eller plikter som er til hinder for lovforslaget.

Retten til arbeid – ØSK artikkel 6

Retten til arbeid er ein grunnleggande rett og er nedfelt i ØSK artikkel 6. Artikkel 6 pålegg konvensjonspartane å respektere og sikre mellom anna retten til arbeid og rettferdige og gode arbeidsvilkår, jf. artiklane 6 og 7.

Artikkel 6 lyder:

• «1. Konvensjonspartene anerkjenner retten til arbeid, som omfatter mulighet for enhver til å tjene sitt levebrød ved arbeid som han fritt har valgt eller godtatt; og skal treffe de nødvendige tiltak for å trygge denne rettighet.

• 2. De tiltak som skal iverksettes av en konvensjonspart for å oppnå den fulle virkeliggjørelse av denne rettighet, skal omfatte teknisk og yrkesmessig veiledning, fastsettelse av retningslinjer og fremgangsmåter for å sikre en jevn økonomisk, sosial og kulturell utvikling, samt full og produktiv sysselsetting under forhold som trygger grunnleggende politiske og økonomiske friheter for den enkelte.»

Ekspertkomiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettar har utarbeidd generelle kommentarar («General Comments») som inneheld tolkinga deira av det materielle innhaldet i rettane. I motsetning til konvensjonen er ikkje desse generelle kommentarane bindande for statane, men vil etter omstenda kunne ha vekt som rettskjelde ved fortolkinga.

Det går fram av ØSK artikkel 2 nr. 1 at kvar statspart har forplikta seg til å ta skritt med sikte på at rettane som er anerkjende i konvensjonen, gradvis blir realiserte fullt ut med alle eigna verkemiddel, og da særleg lovgivingstiltak. Det inneber at dei overordna rettane til arbeid, rettferdige og gode arbeidsvilkår, sosial tryggleik, ein tilfredsstillande levestandard mv. framstår som målsettingar som statane skal arbeide for å realisere, ikkje berre kvar for seg, men også gjennom internasjonalt samarbeid, jf. Meld. St. 39 (2015–2016) Individklageordningene til FNs konvensjoner om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnets rettigheter og rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne punkt 6.1.

ØSK artikkel 6 pålegg konvensjonspartane å sette i verk tiltak for å oppnå full sysselsetting. ØSK artikkel 6 etablerer likevel ikkje individuelle rettar av relevans for det aktuelle lovforslaget. General Comments nr. 18 (6. februar 2006) nemner særleg retten til arbeid for kvinner, ungdom, eldre, innvandrarar og personar med nedsett funksjonsevne. Også barnearbeid er særleg omtalt. Departementet har elles ikkje funne haldepunkt i General Comments nr. 18 for at ØSK artikkel 6 er til hinder for lovforslaget. Departementet ser det derfor slik at ØSK artikkel 6 ikkje synest å vere til hinder for lovforslaget.

Respekt for privatliv og familieliv – EMK artikkel 8

Retten til respekt for privatliv og familieliv er verna av EMK artikkel 8. Føresegna lyder slik:

• «1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

• 2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter eller friheter.»

Hovudformålet med EMK artikkel 8 nr. 1 er å verne privatlivet til individet mot inngrep frå statsmakta. Kva som ligg i «privatliv», er ikkje klart definert, men omgrepet er breitt definert av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Det er EMD som gjennom sin praksis må avgjere om eit statleg tiltak representerer eit inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8, eller om tiltaket fell utanfor den sfæren føresegna vernar.

Retten til respekt for privatliv etter EMK artikkel 8 omfattar ikkje berre private aktivitetar. Profesjonelle eller ervervsmessige aktivitetar kan også vere verna av retten til respekt for privatliv. Sjå Niemietz mot Tyskland (saksnr. 13710/88, 16. desember 1992) og Halford mot Storbritannia (saksnr. 20605/92, 25. juni 1997).

Den sentrale problemstillinga som må avklarast er, slik departementet vurderer det, om det foreslåtte unntaket for utbetaling av godtgjering i karanteneperioden utgjer eit inngrep i retten til respekt for privatliv og familieliv. Departementet har derfor undersøkt om praksis frå EMD som gjeld retten til privatliv etter EMK artikkel 8, er relevant for denne tematikken, utan å ha funne nokon slik relevans.

Slik departementet vurderer det, støyter lovforslaget ikkje mot EMK artikkel 8.

Vern om eigedom – EMKs tilleggsprotokoll 1 artikkel 1

EMKs tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) lyder:

«Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettslige alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendig for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

Forslaget til ny § 8 andre ledd inneber at politikarar som blir ilagde karantene etter § 6, ikkje får kompensert tap av inntekt ved overgang til næringsverksemd i visse situasjonar. Det gjeld for det første der ein politikar har etablert næringsverksemda etter at vedkommande tiltredde som politikar. For det andre omfattar forslaget tilfelle der næringsverksemda var etablert da politikaren tiltredde som politikar, men ikkje tidlegare har hatt reell drift. Det er i begge tilfella eit vilkår at verksemda skal operere innanfor dei same områda som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, fordi det er da det etter karantenelova vil vere grunnlag for at politikaren blir ilagd karantene. Spørsmålet er om dette utgjer eit inngrep i eigedomsretten etter P1-1.

Politikarar blir ikkje pålagde å betale tilbake allereie opptent inntekt, men lovforslaget vil kunne ramme framtidig inntekt frå ei eventuell næringsverksemd. Eit framtidig inntektstap er ikkje i seg sjølv verna av eigedomsretten etter P1-1, og det ligg derfor ikkje føre eit inngrep i eigedomsretten ved at forbodet vil kunne ramme framtidig inntekt. Dette er lagt til grunn mellom anna i EMDs storkammerdom Anheuser-Busch Inc. mot Portugal (saksnr. 73049/01, 11. januar 2007), der EMD uttaler i avsnitt 64:

«Article 1 of Protocol No. 1 applies only to a person’s existing possessions. Thus, future income cannot be considered to constitute «possessions» unless it has already been earned or is definitely payable.»

Det blir også vist til storkammerdommen Denisov mot Ukraina (saksnr. 76639/11, 25. september 2018), avsnitt 137.

Etter EMDs praksis vil likevel også regulering som påverkar verdien av kundegrunnlaget til verksemda, verksemda sitt gode namn og rykte eller verksemda generelt, kunne reknast som inngrep i eigedomsinteresser etter P1-1. Det gjeld for eksempel Könyv-Tár Kft mfl. mot Ungarn (saksnr. 21623/13, 16. oktober 2018) og Tre Traktörer Aktiebolag mot Sverige (saksnr. 10873/84, 7. juli 1989).

Karantenelova § 6 halden saman med forslaget til ny § 8 andre ledd inneber at det ikkje blir gitt godtgjering i karanteneperioden for overgang til ei verksemd som ikkje har hatt reell drift, eller som er oppretta etter at politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga. I slike tilfelle vil det ikkje ligge føre eit kundegrunnlag eller ein generell verdi av næringsverksemda som lovforslaget kan påverke. Departementet vurderer det slik at lovforslaget heller ikkje utgjer eit inngrep i eigedomsretten etter P1-1 på dette grunnlaget. Sjølv om departementet ser det som lite sannsynleg at lovforslaget vil påverke verdien av kundegrunnlaget eller verdien av verksemda generelt, kan det ikkje utelukkast prinsipielt.

EMK artikkel P1-1 vernar også i visse tilfelle rettkomne forventningar («legitimate expectations») om å oppnå eigarinteresser i framtida. Det blir vist til Pine Valley Developements mfl. mot Irland (saksnr. 12742/87, 29. november 1991) og Pressos Compania Naviera S.A. mfl. mot Belgia (saksnr. 17849/91, 20. november 1995). Det er ei viss usikkerheit knytt til å fastslå når det ligg føre ei rettkommen forventning som er verna. Det er ein føresetnad at forventninga har eit rimeleg grunnlag i gjeldande lovgiving og praksis. I dommen Pine Valley Developments blei klagarane rekna for å ha ei rettkommen forventning om å kunne bygge på ein eigedom i samsvar med eit byggeløyve som var blitt annullert av ein domstol etter at klagarane blei eigarar av eigedommen. I dommen Pressos Compania Naviera blei klagarane rekna for å ha ei rettkommen forventning om å kunne krevje erstatning for skadevaldande handlingar frå ein tredjemann. Som følge av ny lovgiving var det ikkje mogleg å fremme eit slikt erstatningskrav.

Den foreslåtte endringa av karantenelova § 8 inneber at politikarar ikkje lenger vil ha rett til godtgjering i karanteneperioden ved overgang til verksemd nemnd i § 8 andre ledd. Departementet viser til at lovforslaget ikkje vil gjelde tilfelle der ein politikar allereie mottar godtgjering i karanteneperioden som følge av ilagd karantene. Utover desse tilfella vil ei eventuell forventning om framtidig godtgjering vere så fjern og avleidd at det ikkje ligg føre ei rettkommen forventning som er verna etter P1-1.

Slik departementet ser det, vil bortfallet av retten til godtgjering ved overgang til verksemd som ikkje tidlegare har hatt reell drift, eller som er starta opp etter at vedkommande tiltredde som politikar, heller ikkje utgjere eit inngrep i ei rettkommen forventning.

Departementet vurderer det slik at EMKs tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 ikkje er til hinder for lovforslaget.

7.5.2 Godtgjering ved overgang til bistilling

Godtgjering for karantene har som formål å kompensere for inntektsbortfall fordi tiltreding i ny stilling eller overgang til næringsverksemd må utsettast på grunn av eit vedtak om karantene. Godtgjering ved overgang til bistilling eller bierverv står, slik departementet vurderer det, i ei anna stilling enn godtgjering ved overgang til ei hovudstilling eller hovudsysselsetting. Ei bistilling eller eit bierverv kjem i tillegg til ei hovudsysselsetting, og politikaren vil derfor allereie vere sikra inntekt. Omsyna bak godtgjeringsreglane gjer seg dermed ikkje gjeldande i like sterk grad i slike situasjonar som i tilfelle der godtgjeringa skal kompensere for inntektsbortfall i ei hovudsysselsetting. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at forslaget frå Karantenelovutvalet blir følgt opp, og at det blir innført eit unntak frå retten til godtgjering dersom ein politikar blir ilagd karantene ved overgang til stilling, verv eller næringsverksemd som er ei bistilling eller eit bierverv, jf. forslaget til § 8 andre ledd andre punktum.

Departementet har vurdert om det bør vere nærmare kriterium for kva som skal reknast som bistilling eller bierverv, for eksempel knytt til stillingsbrøk eller liknande. Slik departementet vurderer det, er det vanskeleg å finne kriterium som vil vere eigna i alle situasjonar som kan oppstå. Departementet vurderer det slik at det er politikaren som er nærmast til å vurdere dette spørsmålet. Departementet meiner derfor at politikaren sjølv bør opplyse om den aktuelle overgangen gjeld bistilling eller bierverv eller hovudsysselsetting.

7.5.3 Godtgjering for ilagt saksforbod

Etter karantenelova skal ein politikar ved ilagd karantene få godtgjering som kompensasjon for det inntektstapet vedtaket om karantene inneber. Politikarar som blir ilagde eit saksforbod, har derimot ikkje rett til godtgjering. Slik departementet vurderer det, er det fleire ulikskapar mellom karantene og saksforbod som gir grunn til denne forskjellen. Eit saksforbod er eit tidsavgrensa forbod mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde. Ein politikar som er ilagd saksforbod, kan tiltre ei ny stilling eller eit verv eller etablere næringsverksemd. Eit saksforbod kan ikkje utformast så vidt at det stenger politikaren ute frå ein vesentleg del av ei ny stilling eller næringsverksemd. Eit saksforbod vil derfor ikkje vere til hinder for at politikaren har inntekt frå det nye virket sitt.

Ein regel om godtgjering for ilagt saksforbod ved overgang til ny stilling ville også reise spørsmål om kven som skulle få ei eventuell godtgjering – politikaren sjølv eller den nye arbeidsgivaren. Det er den nye arbeidsgivaren som pliktar å betale lønn til politikaren. Som ein konsekvens av eit eventuelt saksforbod vil den tidlegare politikaren vere underlagd visse restriksjonar når det gjeld oppgåver og ansvar i den perioden saksforbodet gjeld. Eit saksforbod kan derfor også vere ei ulempe for den nye arbeidsgivaren. Departementet meiner også at det kan by på utfordringar å utarbeide ein god regel eller ein god praksis for korleis ei eventuell godtgjering for saksforbod skal bereknast.

Departementet vil av desse årsakene ikkje foreslå at det blir gitt godtgjering for ilagt saksforbod, men fører vidare gjeldande rett, som seier at det ikkje blir gitt godtgjering for saksforbod.