4 Formålsføresegn

4.1 Gjeldande rett

Karantenelova har inga formålsføresegn i dag. Formålet med karantenelova går meir indirekte fram av dei materielle vilkåra for å ilegge karantene eller saksforbod.

I Prop. 44 L (2014–2015) punkt 5.2 drøftar departementet omsyn både for og imot ilegging av restriksjonar ved overgang til nye stillingar, noko som tidlegare var regulert i tre ulike retningslinjer. Det overordna formålet med regelverket er å styrke tilliten til offentleg forvaltning og til det politiske systemet ved overgang til ny stilling mv. i eller utanfor statsforvaltninga. Ein overgang til privat sektor kan vere med på å spreie kunnskapen om statsforvaltninga og det politiske systemet og på den måten fremme tillit. Slike overgangar betyr også at vedkommande går over i ei ny rolle. Med det kan det oppstå eit behov for å verne intern informasjon i statsforvaltninga og for å skjerme forretningshemmelegheiter mv. hos andre verksemder som statsforvaltninga har fått tilgang til. Tilliten frå allmenta er avhengig av at det politiske systemet fungerer slik det er ønskeleg, og oppfyller visse krav. Men det er ikkje tilstrekkeleg for å sikre denne tilliten at dette faktisk skjer, det må også vere synleg for allmenta. Organisatoriske og prosessuelle løysingar, som karantenereglane er eit eksempel på, kan bidra til å synleggjere at både forvaltninga og politikarane innrettar seg etter gjeldande reglar og retningslinjer. Departementet uttaler vidare at det er viktig å verne om den spesielle kunnskapen og innsikta ein person har fått i eit embete eller ei stilling i den politiske leiinga eller embetsverket i statsforvaltninga. Denne kunnskapen skal ikkje kunne utnyttast utanfor forvaltninga til skade for offentlege eller private interesser eller til å sikre ein bestemt privat aktør ein urimeleg fordel samanlikna med andre aktørar. Det er særleg viktig å unngå at aktørar utanfor forvaltninga får ei innsikt som kan brukast til å motverke offentleg politikk og reguleringar eller på annan måte fremme særinteressene deira. Det er viktig å verne forretningshemmelegheiter og annan privat informasjon ved overgangen til ny stilling mv., slik at spreiing av denne typen informasjon ikkje fører til konkurransevriding. Sjølv om det faktisk ikkje skjer misbruk av opplysningar, kan det at misbruk er mogleg, og avgrensa høve til kontroll gi grobotn for ein mistanke som kan svekke tilliten til offentleg forvaltning og styresett.

Dei viktigaste argumenta mot restriksjonar ved overgang til ny stilling mv. er omsynet til at det står den enkelte fritt å søke arbeid, og til at verksemdene har behov for rekruttering og mobilitet i arbeidsstyrken. Omsynet til rekruttering og mobilitet knyter seg til eit generelt ønske om overgang av arbeidskraft mellom offentleg og privat sektor. At dei som står for avgjerder i privat sektor, har kjennskap til og erfaring frå offentleg sektor, kan vere med på å skape større forståing for dei enkelte avgjerdene som blir tatt i det offentlege, og for offentlege avgjerdsprosessar generelt. Jo meir omfattande restriksjonar ein legg på overgangar frå stillingar i statsforvaltninga, desto vanskelegare kan det bli å rekruttere til offentlege stillingar.

Da karanteneregelverket blei lovfesta, hadde det samanheng med at dei omsyna ein ønskte å vareta, ikkje kunne sikrast godt nok på nokon annan måte. Reglar om teieplikt, lojalitetsplikt og det generelle kravet til saklegheit i forvaltninga sikrar ikkje godt nok at sensitive opplysningar blir skjerma på ein forsvarleg måte. Det kan for eksempel vere vanskeleg å påvise brot på reglane etter fråtredinga. Reglar om karantene og saksforbod set eit tidsmessig skilje mellom rolla som politikar eller tilsett i statsforvaltninga og tilsetting i andre sektorar av arbeidslivet eller i andre former for verksemd. Dette tidsmessige skiljet kan redusere den faktiske risikoen eller sannsynet for brot på teieplikta eller annan bruk av sensitive opplysningar og usaklege avgjerder før overgangen. Det kan vere med på å styrke tilliten til statsforvaltninga og det politiske systemet.

Departementet uttaler i Prop. 44 L (2014–2015) punkt 5.2 at omsyna til at det skal vere restriksjonar ved overgangar som dei som er nemnde over, er overordna omsyn som i større eller mindre grad gjer seg gjeldande ved alle dei tre overgangssituasjonane karantenelova omfattar. Departementet uttaler at det likevel er ulike omsyn som ligg til grunn for restriksjonane som gjeld for dei ulike overgangane. Særleg er det eit skilje mellom reglane som gjeld overgang til stillingar mv. utanfor statsforvaltninga, og overgang frå politiske stillingar til departementsstillingar. I Prop. 44 L (2014–2015) punkt 9.1.3 viser departementet til utgreiinga frå lovutvalet som evaluerte dei tidlegare retningslinjene for karantene og saksforbod (Evalueringsutvalet, NOU 2012: 12). Dette utvalet framheva at det er andre grunnar til å ha restriksjonar ved overgang frå politisk leiing til departementsstilling enn ved overgang frå politisk stilling til stilling utanfor statsforvaltninga. Ved overgang frå politisk stilling til departementsstilling er det rollefordelinga mellom den politiske leiinga og embetsverket, arbeidsordninga innanfor embetsverket og omsynet til ei ny politisk leiing som kan tale for visse restriksjonar. Omsynet til å motverke at fordelar utanfrå kan påverke myndigheitsutøvinga til ein politikar, eller at overgangen gir urettkomne fordelar til ein privat part eller skaper risiko for misbruk av informasjon, gjer seg ikkje gjeldande ved overgang til ei departementsstilling. Departementet sa seg einig i vurderingane dette utvalet gjorde, og uttalte at det er viktig å oppretthalde skiljet mellom politikk og embetsverk, og at allmenta oppfattar at sentralforvaltninga tar dei nødvendige forholdsreglane for å oppretthalde dette skiljet.

4.2 Forslaga frå Karantenelovutvalet

Karantenelovutvalet foreslo å innføre ei formålsføresegn i karantenelova. Utvalet la vekt på at ei formålsføresegn kan ha ein pedagogisk funksjon både overfor dei som er omfatta av lova, og overfor allmenta og i tillegg kan gi retning for kva åtferd som er forventa ved overgangar. Utvalet meinte at ei formålsføresegn som klargjer omsyna bak regelverket, vil ha betydning for korleis dei andre reglane i lova skal tolkast. Utvalet meinte at formålsføresegna må slå fast at hovudformålet med lovverket er å sikre tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Vidare må føresegna tydeleggjere at ingen skal oppnå særlege konkurransefordelar ved overgangar som er omfatta av lova, og at intern informasjon generelt og forretningsinformasjon i andre verksemder skal vernast for å unngå konkurransevridingar.

4.3 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å ta inn ei formålsføresegn i lova. Departementet viste til at ei formålsføresegn kan ha ein viktig pedagogisk funksjon og også gi føringar for korleis lova skal tolkast og praktiserast. Departementet kom til at formålsføresegna som blei foreslått av utvalet, er dekkande og fungerer godt for overgangar som er omfatta av lova. Det er det same berande omsynet som gjer seg gjeldande for alle overgangar som er omfatta av lova, nemleg tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Departementet påpeikte likevel at karantenelova kapittel 3, som gir reglar om restriksjonar når politikarar går til eit embete eller ei stilling i eit departement, er særleg grunngitt i å medverke til å oppretthalde klare skilje mellom dei ulike rollene politikarane og embetsverket har. Departementet foreslo derfor å supplere formålsføresegna som blei foreslått av Karantenelovutvalet, slik at også dette omsynet kjem klart fram av lova i forslag til formålsføresegn.

4.4 Synet til høyringsinstansane

YS Stat støttar forslaget om å ta inn ei formålsføresegn i lova.

Akademikerne er einig i vurderinga av at å innføre ei formålsføresegn i karantenelova vil vere pedagogisk godt grunngitt. Akademikerne meiner likevel at det ved utforminga av føresegna ikkje er tatt tilstrekkeleg omsyn til at føresegna også vil legge føringar ved overgangar for embetsmenn og statstilsette. Akademikerne er einig i at tilliten til forvaltninga og det politiske systemet er eit berande omsyn også ved overgangar for embetsmenn og statstilsette, men meiner at det også er andre omsyn som gjer seg gjeldande ved slike overgangar. Akademikerne framhevar at arbeidstakarar naturleg vil oppleve at eit atterhald om ein karanteneklausul eller eit saksforbod kan vere til hinder når dei vurderer å byte arbeidsgivar. Omsynet til ein dynamisk arbeidsmarknad og til at arbeidstakaren har behov for føreseielege tilhøve, må også tilleggast vekt ved vurderinga av om karantene og saksforbod skal ileggast. For arbeidstakarar finst det andre måtar å sikre omsyna til forvaltninga på. Arbeidsgivaren kan mellom anna i kraft av styringsretten til ein viss grad gjere endringar i arbeidsoppgåvene til den statstilsette ved ei varsla oppseiing. Dei same omsyna gjer seg ikkje gjeldande i like stor grad ved vurderinga av karantene og saksforbod for politikarar. Akademikerne er bekymra for at den einsidige utforminga av formålsføresegna vil føre til at desse omsyna får mindre vekt i vurderinga av om det skal ileggast karantene og saksforbod.

Unio er kritisk til at fleire av dei foreslåtte endringane skal gjelde for embetsmenn og statstilsette utan at det er konsekvensutgreidd. Det gjeld mellom anna formålsføresegna.

Karantenenemnda støttar forslaget frå departementet om å ta inn ei eiga formålsføresegn i karantenelova. Karantenenemnda meiner det ikkje bør takast inn ei særskild regulering som berre gjeld overgangar som er regulerte i kapittel 3, som gjeld for politikarar som tiltrer eller trer inn igjen i eit embete eller ei stilling i eit departement. Formålsføresegna bør, slik Karantenenemnda ser det, vere generell og omfatte alle overgangar som karantenelova gjeld for. Karantenenemnda peiker i høyringssvaret sitt også på at karantenelova bygger på prinsippet om at overgangar mellom politiske stillingar og privat næringsverksemd ikkje er eit generelt problem, men tvert imot ønskelege, og at dei bidrar til verdifull kompetanseoverføring mellom ulike sektorar. Dette er også bakgrunnen for at karantene og saksforbod berre skal nyttast i unntakstilfelle og etter ei streng vurdering av om det er nødvendig.

4.5 Vurderingar og forslag frå departementet

Karantenelova har ein viktig funksjon i å motverke at informasjon som ein person har tileigna seg i eit embete eller ei stilling som politikar eller som tilsett i statsforvaltninga, og som ikkje er allment kjend, kan brukast slik at nokon får særlege konkurransefordelar, eller misbrukast for å vareta særinteresser og for å motverke at det oppstår mistanke om dette. Det tidsmessige skiljet som karantene og saksforbod inneber, skal bidra til dette. Slik departementet vurderer det, bør det takast inn ei formålsføresegn i karantenelova som klargjer kva som er formålet med lova, både for politikarane, for embetsmenn og statstilsette som har forpliktingar etter lova, og for allmenta. Ei formålsføresegn kan ha ein viktig pedagogisk funksjon, som igjen kan styrke tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Dette vil også kunne gi nyttige bidrag til og føringar for tolkinga og praktiseringa av føresegnene i lova.

Vurderinga til Karantenelovutvalet var at formålsføresegna bør slå fast at hovudformålet med lova er å sikre tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Vidare meinte utvalet at formålsføresegna må gjere det tydeleg at ingen skal oppnå særlege konkurransefordelar ved overgangar som er omfatta av lova, og at intern informasjon generelt og forretningsinformasjon i andre verksemder skal vernast for å unngå konkurransevridingar. Departementet meiner at desse omsyna er beskrivande for formålet med karantenelova. Departementet vil understreke at overgangar mellom politikk, statsforvaltning og næringsliv er eit gode for samfunnet. Slike overgangar sikrar verdifull kompetanseoverføring mellom politikk og statsforvaltning og næringsliv, organisasjonsliv og frivillig sektor og kan bidra til mobilitet og brei rekruttering. Samtidig kan ikkje alle som har viktige verv og posisjonar i samfunnet, ha ei rettkommen forventning om at dei i alle situasjonar og heilt uhindra kan gå over i nye roller; enkelte må forvente at det i visse tilfelle må ileggast restriksjonar. Det er viktig at lova balanserer desse omsyna på ein god måte. Utgangspunktet skal framleis vere at karantene og saksforbod berre skal nyttast i unntakstilfelle og etter ei streng vurdering av om det er nødvendig.

Departementet foreslår ei mindre språkleg endring i bokstav c i formålsføresegna som utvalet har foreslått. Det er at «adgang til» blir erstatta med «tilgang til», slik at formålet med lova er å verne forretningsinformasjon som statsforvaltninga har fått tilgang til i andre verksemder. Dette er ei reint språkleg endring som ikkje er meint å endre det materielle innhaldet i forslaget frå utvalet.

Forretningsinformasjon som det er behov for å verne, kan vere underlagd teieplikt etter forvaltningslova § 13 første ledd nr. 2. Etter denne føresegna har alle som utfører tenester eller arbeid for eit forvaltningsorgan, teieplikt om tekniske innretningar og framgangsmåtar og drifts- eller forretningsforhold som det vil vere av konkurransemessig betydning å halde hemmeleg av omsyn til den som opplysningane angår. Embetsmenn og statstilsette kan ha teieplikt om intern informasjon og forretningsinformasjon hos andre verksemder etter instruks. Teieplikta gjeld også etter at ein politikar, embetsmann eller statstilsett har fråtredd. Brot på teieplikta er straffbart, jf. straffelova § 209. Reglane i karantenelova om karantene og saksforbod kjem i tillegg til reglane om teieplikt og skal bidra til å sikre tilliten til at informasjon ikkje blir brukt til å gi aktørar særlege fordelar. Sjølv om det faktisk ikkje skjer misbruk av opplysningar, kan risikoen for misbruk og det at det er avgrensa høve til å kontrollere om dette skjer gi grobotn for ein mistanke som kan svekke tilliten til offentleg forvaltning og styresett, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 5.2.1. Desse omsyna blei det også lagt vekt på av lovutvalet som evaluerte dei tidlegare retningslinjene om karantene og saksforbod, og som foreslo lovfesting av reglane, jf. NOU 2012: 12 punkt 3.2.

Akademikerne meiner at omsynet til ein dynamisk arbeidsmarknad og behovet for føreseielege tilhøve for arbeidstakarane også må tilleggast vekt ved vurderinga av om karantene og saksforbod skal ileggast. Akademikerne viser til at det for embetsmenn og statstilsette finst alternativ til karantene og saksforbod for å sikre omsyna til forvaltninga, og dei er bekymra for at den einsidige utforminga av formålsføresegna vil føre til at desse omsyna får mindre vekt i vurderinga av om karantene og saksforbod skal ileggast. Departementet viser til at karantene og saksforbod ikkje vil vere aktuelt for store grupper av embetsmenn og statstilsette. Som utgangspunkt vil karantene og saksforbod særleg vere aktuelt for enkelte leiarstillingar og for enkelte andre embetsmenn og statstilsette dersom stillingane er av ein slik karakter at det gir sakleg grunn til å ta inn ein klausul om karantene og saksforbod i arbeidskontrakten deira. Den som har ei leiande stilling i eit departement (dvs. departementsråd, assisterande departementsråd og ekspedisjonssjef) eller er øvste leiar av eit anna statleg forvaltningsorgan, kan ileggast karantene og saksforbod direkte med heimel i karantenelova § 13. Den som har ei slik stilling, må vere førebudd på å bli ilagd karantene og saksforbod dersom han eller ho går over i ei anna stilling mv. utanfor statsforvaltninga. For andre tilsette i staten er utgangspunktet at dei berre kan ileggast karantene eller saksforbod dersom det er tatt inn ein klausul om dette i arbeidskontrakten deira, jf. karantenelova § 14. Dette er av omsyn til det generelle behovet for føreseielege tilhøve i arbeidsforholdet deira. Ein slik klausul kan berre takast inn i arbeidskontrakten dersom stillinga er av ein karakter som gir sakleg grunn til det, jf. karantenelova § 14 første ledd. Avgjerande moment vil vere om ansvaret og arbeidsoppgåvene som ligg til stillinga, og den tilgangen til sensitiv informasjon arbeidstakaren vil få, tilseier at ein direkte overgang kan gi nokon særlege fordelar, eller at det sett utanfrå framstår som ei uheldig rolleblanding og dermed kan svekke tilliten til forvaltninga. Høvet til å ta inn ein klausul om karantene og saksforbod i arbeidskontrakten er ikkje avgrensa til visse typar stillingar. I praksis vil det likevel vere særleg aktuelt for stillingar med eit sjølvstendig ansvar (leiaransvar) på deira område og for eksempel ved tilsetting av kommunikasjonssjef og enkelte kommunikasjonsrådgivarar. Departementet vil vidare streke under at embetsmenn og statstilsette berre kan ileggast karantene og saksforbod «i særlige tilfeller» etter karantenelova §§ 13 og 14. Dette vilkåret inneber at det i det enkelte tilfellet skal vurderast strengt om det er nødvendig å ilegge karantene eller saksforbod. Vurderinga må ta omsyn til konkrete omstende ved den enkelte overgangen, der utgangspunktet er at karantene eller saksforbod berre skal nyttast i unntakstilfelle. Den foreslåtte formålsføresegna inneber ingen endringar i dette.

Innanfor ramma av styringsretten kan arbeidsgivaren gjere endringar i arbeidsoppgåvene til embetsmenn og statstilsette. Når ein embetsmann eller ein statstilsett har informert tilsettingsmyndigheita om overgang til ny stilling eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablering av næringsverksemd, kan dette gi arbeidsgivaren sakleg grunn til å gjere endringar i arbeidsoppgåvene til vedkommande. Endringar av arbeidsoppgåver i oppseiingstida kan brukast som eit alternativ til karantene eller saksforbod for embetsmenn og statstilsette dersom det blir vurdert som tilstrekkeleg.

Formålsføresegna som er foreslått, vil femne heile karantenelova og må dermed vere dekkande for dei omsyna som gjer seg gjeldande for alle overgangar som er omfatta av lova. Departementet vurderer det slik at den foreslåtte formålsføresegna er dekkande for alle overgangar som er omfatta av lova. Som påpeikt i høyringsnotatet gjer det same overordna omsynet seg gjeldande for alle overgangar som er regulerte av lova, nemleg tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Reglane som gjeld overgang frå å vere politikar til å tiltre eit embete eller ei stilling i eit departement, skal likevel særleg medverke til å oppretthalde klare skilje mellom dei ulike rollene til politikarane og embetsverket. Omsynet til å verne intern informasjon og til å motverke at overgangar gir nokon særlege konkurransefordelar, gjer seg ikkje gjeldande for desse overgangane.

Karantenenemnda uttaler i høyringsfråsegna si at formålsføresegna ikkje bør ta inn ei særskild regulering som berre gjeld for politikarar som tiltrer eit embete eller ei stilling i eit departement. Formålsføresegna bør vere generell og omfatte alle overgangar som karantenelova gjeld for. Departementet viser til at det er nettopp for at formålsføresegna skal vere dekkande for alle omsyna lova skal vareta, departementet foreslår ei supplering av den formålsføresegna Karantenelovutvalet foreslo, slik at også omsynet til eit klart skilje mellom den politiske leiinga og embetsverket går klart fram av lova.

Karantenelovutvalet foreslo at ei formålsføresegn blir tatt inn som ny § 1 i karantenelova. Dette ville få som konsekvens at alle føresegnene i lova og alle tilvisingane i dei enkelte føresegnene må forskyvast med éin paragraf. Departementet viser til at det er vanleg at formålsføresegna blir tatt inn som første paragraf i lover. Slik departementet vurderer det, har ei forskyving av alle føresegnene i karantenelova nokre uheldige sider, særleg i ein situasjon der det berre er nokre av føresegnene i lova som blir endra materielt sett. Det kan gjere det vanskelegare å finne fram i lova og skaffe seg oversikt over forarbeid og tidlegare praksis. Departementet foreslår derfor at formålsføresegna blir tatt inn i lova som ny § 1 a.