2 Fylkeskommunenes plikt til karriereveiledning

2.1 Bakgrunnen for forslaget

I Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner ble det varslet at regjeringen vil overføre tilskuddet til fylkesvise partnerskap for karriereveiledning til fylkeskommunene. I 2019 utgjør tilskuddsbeløpet totalt 34,5 mill. kroner. Tilskuddet til etablering av fylkesvise partnerskap for karriereveiledning ble opprettet i 2014 for å bidra til at alle, inkludert voksne, skal ha et tilbud om karriereveiledning. Partnerskapene er et samarbeid mellom minimum fylkeskommunen og NAV Fylke, men inkluderer ofte flere aktører, herunder noen kommuner. Partnerskapene skal bidra til utvikling av tjenestetilbudet og til samarbeid mellom ulike veiledningsaktører lokalt. Kompetanse Norge skal fortsatt ha ansvar for å koordinere arbeidet, og for faglig utvikling av karriereveiledningsfeltet.

Karriereveiledning er i dag ingen lovfestet oppgave. Meldingen varslet at regjeringen vil vurdere å lovfeste karriereveiledning som et fylkeskommunalt ansvar.

Tilskuddet til de fylkesvise partnerskapene for karriereveiledning fulgte inntil januar 2020 av Kunnskapsdepartementets bevilgning over statsbudsjettet, jf. kap. 258 post 60. Tilskuddet var delt i to: et grunntilskudd og et stimuleringstilskudd som ble tildelt etter kunngjøring og søknad.

Grunntilskudd ble utbetalt til alle fylker som hadde opprettet et fylkesvis partnerskap som oppfylte kriteriene i retningslinjene. Det innebar at det var inngått en avtale mellom minimum fylkeskommunen og NAV Fylke og at fylkeskommunen hadde minimum ett karrieresenter.

Stimuleringstilskuddet var delt i to, der del en gikk til etablering av karrieresenter, og del to til utviklingstiltak innenfor rammen av karrieresenterets virksomhet.

De statlige midlene til karriereveiledning er lagt inn i rammeoverføringene til fylkeskommunene fra januar 2020. Etter dette tidspunktet er det i prinsippet mulig for fylkeskommunene å legge ned tilbudet i sin helhet, selv om midlene er overført. Departementet foreslår derfor å lovfeste en plikt for fylkeskommunene til å sørge for et karriereveiledningstilbud som er åpent for alle innbyggerne i fylket.

Et høringsnotat med forslag til ny bestemmelse i opplæringsloven ble sendt på høring 29. august 2019. Det ble foreslått å innføre en plikt for fylkeskommunene til å ha tilbud om karriereveiledning for befolkningen i en ny § 13-3e. Høringsfristen var 29. november 2019. Høringsforslaget ble sendt til disse høringsinstansene:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning – Diku

• Folkehelseinstituttet

• Fylkesmennene

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kompetanse Norge

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen – NOKUT

• Sametinget

• Statens lånekasse for utdanning

• Statistisk sentralbyrå – SSB

• Utdanningsdirektoratet

• Fylkeskommunene

• Universitetene

• Høyskolene

• Abelia

• Aftenskolen Høyres Studieforbund

• Akademikerne

• Akademisk Studieforbund

• AOF Haugaland

• AOF Hordaland – Sogn og Fjordane

• AOF Norge

• AOF Østfold

• Arbeid og inkludering

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Art Complexion makeup skole og kurssenter

• Barrat Due musikkinstitutt

• Beverage Academy AS

• Bodin videregående skole og maritime fagskole

• Bårdar Akademiet AS

• Centric IT Academy

• Chr. Thams fagskole

• Delta

• Designinstituttet

• Det tverrfaglige kunstinstitutt i Bærum

• Dykkerutdanningen ved Høgskulen på Vestlandet

• Einar Granum kunstfagskole

• Elevorganisasjonen

• Emergence School of Leadership

• European Helicopter Center AS

• Fabrikken Asker Kunstfagskole

• Fagskole Helse og miljø

• Fagskolen Aldring og helse

• Fagskolen for bokbransjen

• Fagskolen i Hordaland

• Fagskolen i Kirkenes

• Fagskolen i Kristiansand

• Fagskolen i Kristiansund

• Fagskulen i Sogn og Fjordane

• Fagskolen i Troms avd. Nord-Troms videregående skole

• Fagskolen i Vestfold

• Fagskolen i Østfold

• Fagskolen i Ålesund

• Fagskolen Innlandet

• Fagskolen Oslo Akershus

• Fagskolen Telemark

• Fagskolen Tinius Olsen

• Fagskolen Troms, avd. Harstad tekniske fagskole

• Fagskolen Troms, avd. Tromsø

• Fashion Mode AS

• Finans Norge

• Fleksibel utdanning Norge

• Folkeuniversitetets helsefagskole

• Fredrikstad FagAkademi AS

• Frelsesarmeens offisersskole AS

• Fremskrittspartiets Studieforbund

• Frivillighet Norge

• Gauldal fagskole

• Hadsel videregående skole og fagskole

• Hald Internasjonale Senter

• Hordaland helsefagskole

• Hovedorganisasjonen Virke

• Idrettens Studieforbund

• Imageakademiet

• Institutt for helhetsmedisin

• Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring

• International Stunt Academy as

• Karmsund videregående skole

• Kristelig Folkepartis Studieforbund

• KS

• Kunst og Design College

• Kunstskolen i Bergen

• Kunstskolen i Rogaland

• Landsorganisasjonen i Norge

• Levanger Fagskole

• Lofoten maritime fagskole

• Lofoten reiselivfagskole

• Luftfartsskolen AS

• Lukas fagskole og kurssenter

• Lærernes Yrkesforbund

• Menighetsbibelskolen

• Musikkens Studieforbund

• Nasjonalt fagskoleråd

• NKI AS

• Nordkapp maritime fagskole og vgs skole

• Nordland fagskole i helse-og sosialfag

• Nordland kunst- og filmfagskole

• Norges grønne fagskole – Vea

• Norges Handikapforbund

• Norges Interiørskole AS

• Norges yrkesakademi

• Noroff Fagskole AS

• Norsk barnebokinstitutt

• Norsk forbund for utviklingshemmede

• Norsk Fotofagskole

• Norsk Hestesenter

• Norsk høgskole for helhetsterapi

• Norsk jernbaneskole

• Norsk Lektorlag

• Norsk studentorganisasjon

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Norwegian Drilling Academy AS, NORTRAIN

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Organisasjon for norske fagskolestudenter

• Pilot Flight Academy AS

• Rådgiverforum Norge

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• Samisk Studieutvalg

• Senterpartiets Studieforbund

• Skolelederforbundet

• Skrivekunstakademiet

• Stavanger offshore tekniske skole

• Steinerskoleforbundet

• Steinkjer fagskole

• Stiftelsen Rogaland Kurs og Kompetansesenter

• Stjørdal fagskole

• Studieforbundet Folkeuniversitetet

• Studieforbundet natur og miljø

• Studieforbundet næring og samfunn

• Sørlandets fagskole

• TISIP Fagskole

• Tone Lise Akademiet AS

• Treider Fagskoler AS

• Trondheim fagskole

• Tunsberg Medisinske Skole

• Unio

• Universitets- og høgskolerådet

• Utdanningsforbundet

• Venstres studieforbund

• Voksenopplæringsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Ytre Namdal fagskole

• Ålesund kunstfagskole

2.2 Gjeldende rett

Fylkeskommunene har i dag ingen plikt til å etablere eller drive karrieresentre eller til å tilby karriereveiledningstjenester til innbyggerne. Elever i grunnskolen og videregående opplæring har imidlertid rett til nødvendig rådgivning om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg, jf. opplæringsloven § 9-2.

2.3 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet en ny § 13-3e i opplæringsloven. Denne bestemmelsen vil gi fylkeskommunene en plikt til å tilby karriereveiledning. Tilbudet skal være gratis og åpent for befolkningen i fylkeskommunen. Videre foreslo departementet en plikt for fylkeskommunene til å samarbeide med Arbeids- og velferdsetaten for å sikre et best mulig tilbud for befolkningen. Forslaget inkluderte også en hjemmel for departementet til å gi nærmere forskrifter om innholdet i, og organiseringen og omfanget av tilbudet om karriereveiledning.

2.4 Høringsuttalelsene

2.4.1 Generelt

Til sammen 50 høringsinstanser har gitt høringsinnspill. 10 høringsinstanser har ingen merknader til forslaget. Disse er Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Utenriksdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Aust-Agder fylkeskommune, Høgskulen på Vestlandet, Veiledningssenteret Asker og Bærum og Anonym.

To høringsinstanser er positive til karriereveiledning, men støtter ikke departementets lovforslag. Disse er Arbeidsgiverforeningen Spekter og Regionrådet for Fjellregionen. Regionrådet består av kommunene Os, Tolga, Tynset, Alvdal, Folldal og Rendalen, Hedmark fylkeskommune og Trøndelag fylkeskommune.

38 høringsinstanser er positive til departementets forslag. Disse er:

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Diku

• Kompetanse Norge

• NAV – Kvalifiseringskontoret

• NAV Vest-Viken

• Statped

• Akershus fylkeskommune

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Vestfold fylkeskommune

• Vestland fylkeskommune

• Telemark fylkeskommune

• Rogaland fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• (Prosjekt) Viken fylkeskommune

• Finnmark fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• OsloMet – storbyuniversitetet

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Elev-, lærling- og mobbeombud

• Storhamar videregående skole

• Ungdomspolitisk utvalg Sogn og Fjordane

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• KS

• LO

• Nasjonalt fagskoleråd

• NHO

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Organisasjon for Norske Fagskolestudenter (ONF)

• Pedagogstudentene

• Rådgiverforum Norge

• Skolelederforbundet

• Utdanningsforbundet

• YS

• Marianne Monsrud

2.4.2 Lovfestet plikt for fylkeskommunene til å tilby karriereveiledning

Arbeidsgiverforeningen Spekter støtter ikke forslaget om å lovfeste en fylkeskommunal plikt til karriereveiledning. Spekter mener en lovfestet plikt ikke nødvendigvis vil gjøre fylkeskommunene bedre rustet til å legge til rette for en kvalitativt god karriereveiledning. Dette bør heller finne sin løsning gjennom et nasjonalt og helhetlig system som virker støttende for den karriereveiledningen som fylkeskommunene skal ha ansvar for.

Regionrådet for Fjellregionen avviser departementets forslag, men mener karriereveiledning er et godt tiltak både for elever i den videregående skolen og voksne. Rådet mener derfor at en lovfesting er positivt. Det forutsetter at fylkeskommunene får tilstrekkelige midler til å etablere gode ordninger. Regionrådet mener det må sikres at dette blir et tilbud nær folks bosted. Det er ikke tilfredsstillende om brukere må bruke opptil en hel dag for et personlig oppmøte for å oppnå gode resultater.

Kompetanse Norge støtter at fylkeskommunene får en lovfestet plikt til å tilby karriereveiledning. De mener en lovfesting må til for å sikre at de etablerte tilbudene opprettholdes, og for å sikre et likeverdig tilbud over hele landet, der også voksne har tilgang til et offentlig karriereveiledningstilbud av god kvalitet.

Utdanningsforbundet støtter departementets forslag. De mener det er avgjørende å styrke det helhetlige systemet for rådgivning og karriereveiledning. Utdanningsforbundet mener det vil være sentralt at departementet følger opp med krav til kompetanse for dem som arbeider med veiledning, og at det blir tilrettelagt for kompetanseutvikling blant rådgivere og karriereveiledere. På denne måten vil de ha oppdatert kunnskap om veiledning, utdanningssystemet og arbeidslivets behov.

LO mener karriereveiledning i regi av fylkeskommunen ikke må gå på bekostning av god rådgivning til elever og lærlinger i opplæringen. LO påpeker videre at koblingen mellom en fylkeskommunal karriereveiledning og rådgivningstjenesten i skolen virker løs og uforpliktende. Unge, og særlig de som mangler eller står i fare for å falle ut av videregående opplæring, må gis høy prioritet i begge tjenestene.

Departementet fikk i høringen fire innspill om at det etter forslaget er «befolkninga i fylkeskommunen» som er omfattet av tilbudet. (Prosjekt) Viken fylkeskommune mener fylkeskommunens ansvar bør innbefatte dem som er i fylkene midlertidig, for eksempel studenter, beboere på asylmottak, innsatte i kriminalomsorgen, elever ved folkehøgskoler og vernepliktige.

Kompetanse Norge har forståelse for at karriereveiledningstilbudet må begrenses til befolkningen som er bosatt i fylket. Samtidig peker de på at det i praksis utelukker studenter og vernepliktige. Studentene får i stor grad veiledning på de høyere utdanningsinstitusjonene. Kompetanse Norge peker på at Forsvarets kompetanse- og utdanningssenter er lagt ned. Som følge av nedleggelsen har det oppstått et hull i det helhetlige systemet for livslang karriereveiledning. Kompetanse Norge mener det bør utredes om fylkeskommunene bør få ansvar for å tilby karriereveiledning også til vernepliktige som har tjeneste i fylket.

Rogaland fylkeskommune viser til at Forsvaret har oppfordret fylkeskommunene til å legge til rette for karriereveiledning også til vernepliktige.

Diku mener at ordningen ikke bør ekskludere deltakere i internasjonale opplæringsprogrammer. Diku ønsker å fremheve at lærlinger ennå ikke har en lovfestet rett til veiledning, og at denne gruppen også bør få en slik lovfestet rett.

Et fåtall høringsinstanser peker på at nå som det lovfestes en plikt for fylkeskommunene til å samarbeide med NAV, bør det være en tilsvarende lovfestet plikt for NAV til å samarbeide med fylkeskommunene.

(Prosjekt) Viken fylkeskommune mener det bør fastsettes styringslinjer som forplikter NAV til å delta og samarbeide. Finnmark fylkeskommune mener også at ny § 13-3e andre ledd må endres slik at både NAV og fylkeskommunene har en gjensidig plikt til å samarbeide om tilbudet til befolkningen. Kompetanse Norge mener det er viktig å regelfeste en forpliktelse for NAV til å samarbeide med fylkeskommunene og bidra økonomisk. Kompetanse Norge mener dette er viktig for å sikre god sammenheng mellom NAVs arbeidsformidlingsansvar og øvrig veiledning, og hindre at det offentlige bygger opp parallelle miljøer med overlappende ansvar for karriereveiledning.

2.4.3 Finansiering

Flere av høringsinstansene mener at staten må bidra med mer midler for at fylkeskommunens tilbud skal kunne innrettes i samsvar med behovene. Enkelte har også innspill til modellen for fordeling av midler mellom fylkeskommunene.

Veiledningssentrert Romerike – Akershus fylkeskommune, (Prosjekt) Viken fylkeskommune og Troms fylkeskommune har innspill til fordelingen av midlene mellom fylkeskommunene. I tillegg mener Akershus fylkeskommune at finansieringen bør ligge på et nivå som gjør det mulig å imøtekomme behovet i befolkningen.

(Prosjekt) Viken fylkeskommune mener den foreslåtte rammeoverføringen ikke vil være i nærheten av å kunne dekke befolkningens behov for karriereveiledning. De anser det som sentralt at regelverket stiller krav som sørger for et likeverdig tilbud over hele landet. Lovforslaget må ifølge fylkeskommunen følges opp med økonomiske rammer som gjør det realistisk å få det gjennomført. Dette støttes av Akershus fylkeskommune.

At karriereveiledningen må finansieres av midlene som legges inn i rammeoverføringene til fylkeskommunene, mener NHO kan være med på å svekke kvalitet og omfang i forhold til ambisjonene som ligger i en lovfesting av retten.

Skolelederforbundet mener fylkeskommunens totale budsjettsituasjon høyst sannsynlig vil legge premisser for prioritering av oppgaver. De peker videre på at nye lovpålagte oppgaver derfor krever at fylkeskommunene får styrket sine rammer tilsvarende.

2.5 Departementets vurderinger

Fylkeskommunene har gjennom regionreformen fått et større ansvar for kompetansepolitikken. Karriereveiledningen er et viktig virkemiddel i denne sammenheng. Fra 1. januar 2020 har det øremerkede tilskuddet til karriereveiledning blitt lagt inn i de statlige rammeoverføringene til fylkeskommunene. Det er viktig å sikre at de etablerte tilbudene om karriereveiledning opprettholdes. Det er derfor behov for å lovfeste en plikt for fylkeskommunen til å tilby karriereveiledningstjenester til innbyggerne.

Fylkeskommunen har i dag plikt til å gi elever i videregående skoler nødvendig rådgiving om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg. Elevene har en tilsvarende rett til nødvendig rådgivning. Gjennom lovfesting av en generell plikt for fylkeskommunen til å tilby karriereveiledningstjenester vil slike tjenester kunne bli tilgjengelige uavhengig av alder. Departementet foreslår ikke å innføre en individuell rett til karriereveiledning. Bestemmelsen skiller seg slik fra bestemmelsene om rådgivning til elever. Plikten skal heller ikke strekke seg lenger enn det som med rimelighet kan finansieres av midlene som er lagt inn i rammeoverføringene til fylkeskommunene fra 2020. Departementet ønsker å presisere at forslaget ikke gjør endringer i plikten og retten til rådgivning til elevene i grunnopplæringen. Karriereveiledningstilbudet skal ikke føre til redusert tilbud om rådgivning etter reglene i forskrift til opplæringsloven kapittel 22.

Karriereveiledningen må tilfredsstille de kravene som i dag stilles for å få grunntilskudd. Det vil si at fylkeskommunen må ha en partnerskapsavtale om karriereveiledning som minimum inkluderer fylkeskommunen og NAV Fylke. Fylkeskommunen må videre ha en koordinerende funksjon som styrker samarbeid og samordning mellom veiledningsaktørene i fylket og bidra til kompetanseutvikling for karriereveiledere i grunnskolen, videregående opplæring og NAV.

Departementet fikk innspill i høringen om at det bør lovfestes hvordan samarbeidet innad i fylkeskommunen skal organiseres. Departementet ser at det kan være en fordel med et samarbeid eller en felles organisering av rådgivningen som gis til elever (etter opplæringslovforskriften kapittel 22 om retten til nødvendig rådgivning) og den generelle plikten for fylkeskommunene til å tilby karriereveiledning for innbyggerne. Et samarbeid mellom karriereveiledningen og andre som gir veiledning om yrkesvalg og utdanningsvalg, vil kunne føre til kompetanseoverføring mellom de ulike aktørene og mer effektive tjenester. En slik kobling vil kunne gi bedre og mer enhetlige tilbud til elever, studenter, arbeidssøkere og fylkets innbyggere som helhet. Departementet mener imidlertid at fylkeskommunen er nærmest til å vurdere hvordan tjenesten og samarbeidet best kan organiseres i eget fylke og har derfor ikke foreslått nærmere regler om dette.

Et par av høringsinstansene har gitt innspill om at tilbudet ikke bare bør gjelde befolkningen, men også for dem som oppholder seg midlertidig i fylket, og peker særlig på studenter og vernepliktige. Universitetene og høyskolene har ikke en lovpålagt plikt til å gi karriereveiledning, men departementet er kjent med at det finnes tilbud om karriereveiledning til studentene i tilknytning til alle universiteter og høyskoler. Departementet ser derfor ikke behov for at studenter som ikke er hjemmehørende i studiestedets fylkeskommune, skal ha krav på veiledning i fylkeskommunen.

Når det gjelder karriereveiledning for vernepliktige, er det slik Kompetanse Norge skriver i sin høringsuttalelse at Forsvarets karriere- og utdanningssenter er lagt ned. Departementet legger til grunn at vernepliktige henvises til det fylket der de er bosatt, med mindre Forsvaret inngår avtaler med fylkeskommunen. Kriminalomsorgen bør samarbeide med fylkeskommunene med sikte på å gi et tilstrekkelig tilbud om karriereveiledning også for innsatte.

2.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at det i opplæringsloven blir lovfestet en plikt for fylkeskommunene til å tilby karriereveiledning for innbyggerne. I første ledd foreslår departementet at tilbudet skal være gratis og åpent for innbyggerne i fylkeskommunene. I høringsnotatet var det vist til «befolkningen». Departementet har kommet til at uttrykket «bosatt i» er et mer dekkende begrep. Departementet foreslår videre i andre ledd en plikt for fylkeskommunen til å samarbeide med Arbeids- og velferdsetaten (NAV). Se forslag til ny § 13-3e.