6 Internkontroll for barnehager

6.1 Bakgrunnen for forslaget

Departementet har vurdert om det bør lovfestes krav om at barnehagen skal ha internkontroll for å sikre at kravene i barnehageloven og forskriftene til loven blir oppfylt.

I NOU 2012: 1 Til barnas beste – ny lovgivning for barnehagene vurderte utvalget at det burde innføres et krav om at barnehageeier etablerer et forsvarlig system i den enkelte barnehage. En slik plikt ville etter utvalgets syn bidra til å sikre at lovkrav oppfylles og i tillegg effektivisere, målrette og systematisere tilsynet. I NOU-en skriver utvalget om effekter av krav om egenkontroll og tilsyn med denne.

Barnehageeiere er allerede pålagt å påse at det er etablert et internkontrollsystem etter forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. og etter annen helse-, miljø- og sikkerhetslovgivning. Internkontrollkravet etter forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. omfatter i dag barnehagens plikt til å fremme gode psykososiale forhold etter samme forskrift. Barnehagene er derfor kjent med denne typen krav.

Formålet med en internkontrollplikt i barnehageloven er å pålegge den som driver barnehagen å legge til rette for og følge opp at barnehagen oppfyller kravene i regelverket. Mange av handlingspliktene vil i praksis ligge på de som jobber i barnehagen, slik som for eksempel den foreslåtte plikten til å følge med på om barna har et trygt og godt barnehagemiljø og melde fra til styrer ved mistanke om, eller kjennskap til, at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø (se kapittel 7). I tillegg til å ha det rettslige ansvaret for pliktene i barnehageloven, mener departementet at barnehageeier bør gjennomføre aktiviteter for å sikre at barnehagen får en praksis som er i tråd med kravene i loven og forskriftene.

Ved å innføre en plikt til å ha internkontroll vil kommunen som tilsynsmyndighet kunne undersøke og vurdere om barnehagen arbeider systematisk med å sikre at den overholder pliktene den har etter barnehageloven og forskriftene. For barnehagen som får tilsyn, vil tilsyn med internkontrollen kunne gi større læringsgevinst enn tilsyn med bare enkelttilfeller eller en praksis på tilsynstidspunktet. Tilsyn med internkontroll er vanlig innenfor andre deler av barnehagens virksomhet, for eksempel ved tilsyn etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. og tilsyn fra arbeidstilsynet.

Et høringsnotat med forslag til endringer i barnehageloven ble sendt på høring 12. august 2019. Forslagene gjelder innføring av lovregler om psykososialt barnehagemiljø og internkontroll m.m. Høringsfristen var 13. november 2019. Departementet mottok 191 høringssvar innen fristen.

Høringsforslaget ble sendt disse høringsinstansene:

• Departementene

• Arbeidstilsynet

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Folkehelseinstituttet

• Forbrukertilsynet

• Forbrukerrådet

• Foreldreutvalget for barnehager

• Foreldreutvalget for grunnskolen

• Fylkesmennene

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Helsedirektoratet

• Helsetilsynet

• Husbanken

• Kompetanse Norge

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Miljødirektoratet

• Mattilsynet

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

• Norges forskningsråd

• Konkurransetilsynet

• Regelrådet

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sentralledelsen for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

• Språkrådet

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens institutt for forbruksforskning

• Statistisk sentralbyrå

• Statped

• Sysselmannen på Svalbard

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Universiteter

• Høgskoler

• Universitets- og høgskolerådet

• Norsk senter for barneforskning

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Senter for samisk i opplæringa

• Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring

• Nasjonalt senter for fremmedspråk i opplæringen

• Nasjonalt senter for kunst og kultur i opplæringen

• Nasjonalt senter for leseopplæring og leseforskning

• Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning

• Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet

• Nasjonalt senter for matematikk i opplæringen

• Nasjonalt senter for naturfag i opplæringa

• Nasjonalt senter for nynorsk i opplæringa

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Private barnehager

• Private barnehagers landsforbund

• Private barnehager i Asker

• Trygge barnehager

• Læringsverkstedet

• Steinerbarnehageforbundet i Norge

• Norges Montessoriforbund

• Kanvas

• Espira

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Landsorganisasjonen i Norge

• Kirkens arbeidsgiverorganisasjon

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen

• Unio

• Utdanningsforbundet

• Delta

• Virke

• YS

• Lederne

• Skolelederforbundet

• Norsk studentorganisasjon

• Handikappede barns foreldreforening

• Stiftelsen barnas rettigheter

• Norges døveforbund

• Norges handikapforbund

• Norges idrettsforbund

• Norges kvinne- og famileforbund

• Norsk forbund for utviklingshemmede

• Norsk foreldrelag for funksjonshemmede

• Norsk innvandrerforum

• Tvillingforeldreforeningen

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Unge funksjonshemmede

• Dysleksi Norge

• Norske kveners forbund

• Norske samers riksforbund

• Taterne/Romanifolkets menneskerettighetsforening

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

• REFORM ressurssenter for menn

• KS

• Atferdssenteret

• Fafo

• Humanetisk forbund

• Innvandrernes landsorganisasjon

• Institutt for samfunnsforskning

• Kirkelig pedagogisk senter

• Kliniske ernæringsfysiologers forening

• Kristent pedagogisk forum

• Kvinnefronten

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Likestillingssenteret

• Multikulturelt Initativ- og Ressursnettverk

• Norges bygdekvinnelag

• Røde Kors

• UNICEF Norge

• Velferdsforskningsinstituttet – NOVA

• Verdensorganisasjonen for små barns oppvekst og danning

Disse høringsinstansene har kommentert forslaget fra departementet:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Fokehelseinstituttet

• Forbrukertilsynet

• Helsedirektoratet

• Sametinget

• Statped

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Sørøst-Norge, Senter for Barnehageforskning, Utdanning og Innovasjon

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning

• Høgskulen på Vestlandet

• Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning

• Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitetet, Høgskulen på Vestlandet

• Regionsenter for barn og unges psyksiske helse, Helseregion Øst og Sør

• Fylkesmannen i Agder

• Fylkesmannen i Innlandet

• Fylkesmannen i Oslo og Viken

• Fylkesmannen i Rogaland

• Fylkesmannen i Troms og Finnmark

• Fylkesmannen i Vestland

• Alta kommune

• Arendal kommune

• Asker kommune

• Bergen kommune

• Birkenes kommune

• Bodø kommune

• Bømlo kommune

• Bydel Stovner

• Farsund kommune

• Fredrikstad kommune

• Froland kommune

• Fræna og Eide kommune

• Færder kommune

• Gjerdrum kommune

• Gjøvik kommune

• Gol kommune

• Hemsedal kommune

• Hol kommune Kultur- og oppvekstetaten

• Holmestrand og Sande kommune

• Holtalen kommune

• Horten kommunestyre

• Hå kommune

• Iveland kommune

• Klepp kommune

• Kongsberg kommune

• Kragerø kommune

• Kristiansand kommune

• Kvitsøy kommune

• Lillesand kommune

• Lillestrøm kommune

• Lærdal kommune

• Lørenskog kommune

• Modum kommune

• Molde kommune

• Moss kommune

• Namsos kommune

• Nannestad kommune

• Narvik kommune

• Nes kommune

• Nesna kommune

• Nesodden kommune

• Nord-Fron kommune

• Nordreisa kommune

• Oslo kommune

• Porsgrunn kommune

• Randaberg kommune

• Ringerike kommune

• Rælingen kommune

• Sandnes kommune

• Sarpsborg kommune

• Sel kommune

• Skavøypoll kommune

• Ski og Oppegård kommuner

• Skien kommune

• Skiptvet kommune

• Sveio kommune

• Time kommune

• Tolga kommune

• Tromsø kommune

• Trondheim kommune

• Tynset kommune

• Tønsberg kommune

• Ullensaker kommune

• Vefsn kommune

• Vennesla kommune

• Ål kommune

• Ålesund kommune

• Ørsta kommune

• Øvre Eiker kommune

• Levkårsutval i Flora kommune

• Samarbeidsforum for oppvekst i Ringebu, Sør-Fron og Nord-Fron kommuner

• Helse- og miljøtilsyn Salten IKS

• Miljørettet helsevern i Vestfold

• Fosen regionråd

• Styrergruppa i Klepp kommune

• Nettverk i Sola kommunes kommunale barnehager

• Foreningen for private barnehager i Asker (PIA)

• FUS AS/Trygge barnehager AS

• Gnist barnehager

• Læringsverkstedet

• Melløsparken barnehage SA

• NLM-barnehagene AS

• Stiftelsen Kanvas

• Norlandia Barnehagene AS

• Trondhjems Asylselskap

• Private og kommunale barnehager i Øksnes kommune

• Barnehagene i sentrum øst, Porsgrunn kommune

• Akasia Barnehage AS

• Bråtenstua barnehage

• Espira Gruppen AS

• Plassebakken Barnehage AS

• Smedhusåsen barnehage SA

• Solsikka barnehage

• Steinerbarnehagen i Moss

• Klokkeråsen barnehage, Tønsberg kommune

• Bjerkehagen Friluftsbarnehage

• Eik vestre barnehage

• Natveitåsen barnehage

• Solkroken barnehage

• Kolsås barnehage ved Lindås kommune

• Samarbeidsutvalget i Tolvsrød barnehage

• SU i Skjeggestadåsen barnehage

• SU-barnehage Tønsberg kommune

• SU i Ilebrekke barnehage

• Samarbeidsutvalget Vestringsbygda Barnehage

• Samarbeidsutvalget ved Leksdal barnehage

• Samarbeidsutvalget i Juvikstølen barnehage

• Ringshaug barnehage samarbeidsutvalget

• Organisasjonen for private barnehager i Larvik

• Private Barnehagers Landsforbund

• Steinerbarnehageforbundet i Norge

• Samvirkebarnehagene SA

• IKO – Kirkelig pedagogisk senter

• Elev-, lærling,- og mobbeombud

• Samskipnadsrådet

• KS

• Dysleksi Norge

• Redd Barna

• ADHD Borge

• FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

• Forandringsfabrikken

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Hørselshemmedes Landsforbund

• Nettverk for miljørettet folkehelsearbeid

• Norsk Forbund for Utviklingshemmede

• OMEP Norge

• Organisasjonen Voksne for Barn

• Ressurssenter for menn

• UNICEF Norge

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter

• Fagforbundet

• Fagforbundet 283 Sunnfjord

• Lederne

• Norsk psykologforening

• Skolelederforbundet

• Utdanningsforbundet

• Utdanningsforbundet Bergen

• Utdanningsforbundet Melhus

• Utdanningsforbundet Moss

• Utdanningsforbundet Trondheim

• Utdanningsforbundet Ålesund

• Utdanningsforbundet i Nedre Auren Gårdsbarnehage

• Utdanningsforbundet Stjørdal

• UDF klubblag i barnehager Eide kommune

• Barnehageopprøret

• Majken Hovdenak

• Berit Bae

• Sabine Scheidt

• To anonyme personer

• Disse høringsinstansene har ikke kommentarer til noen av forslagene:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Kompetanse Norge

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statistisk Sentralbyrå

• OsloMet Fakultet for lærerutdanning og internasjonale studier,

• Engerdal kommune

• Hadsel kommune

• Tinn kommune

• Barnehagene i sentrum øst

• Snåsa Montessoribarnehage

• Trudvanglia barnehage

6.2 Gjeldende rett

Kommunen er lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 8 første ledd. Den nye kommuneloven (av 22. juni 2018 nr. 83) inneholder en internkontrollbestemmelse som gjelder for hele kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Kommunedirektøren har ansvar for å ha internkontroll med hele den administrative virksomheten i kommunen. Oppgavene kommunen har som barnehagemyndighet vil derfor være omfattet av internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1.

Når kommunen driver barnehager, vil denne virksomheten være omfattet av internkontrollkravet i kommuneloven. Barnehageloven og forskriftene til loven inneholder ikke krav om internkontroll eller tilsvarende systematisk arbeid for barnehageeier. Det følger av barnehageloven at barnehageeieren skal drive barnehagen i samsvar med gjeldende lover og forskrifter, jf. barnehageloven § 7 første ledd. Barnehageeieren har dermed ansvaret for at barnehagen oppfyller kravene i regelverket. Selv om barnehageeierne er rettslig ansvarlig hvis barnehagen ikke oppfyller kravene i regelverket, er det bare kommunale barnehageeiere som igjennom kommunelovens krav om internkontroll, vil være pålagt å gjennomføre bestemte aktiviteter som er definert på forhånd, for å sikre at barnehagen oppfyller disse kravene.

6.3 Høringsforslaget

Høringsforslaget innebærer at alle barnehageeiere skal ha internkontroll med barnehagens virksomhet for å sikre at barnehagen oppfyller kravene i barnehageloven med forskrifter. Internkontrollen skal være systematisk og tilpasses barnehagens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Den foreslåtte bestemmelsen om internkontroll inneholder krav om aktiviteter tilsvarende innholdet i internkontrollkravet som vil gjelde etter kommuneloven. Ved internkontroll skal barnehageeieren utarbeide en beskrivelse av barnehagens hovedoppgaver, mål og organisering, ha nødvendige rutiner og prosedyrer, avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik, dokumentere internkontrollen i den formen og det omfanget som er nødvendig, og evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll.

6.4 Høringsuttalelsene

92 høringsinstanser har gitt merknad til forslaget om at barnehageeier skal ha internkontroll med barnehagens virksomhet. 79 av disse høringsinstansene støtter forslaget, mens 3 støtter det ikke. 10 av høringsinstansene har ikke tatt stilling til forslaget, men gitt kommentarer.

Blant de som støtter forslaget er Senter for Barnehageforskning, Universitetet i Sørøst-Norge, 6 fylkesmenn, 46 kommuner og 12 barnehager eller barnehagekjeder. Sistnevnte omfatter blant andre Stiftelsen Kanvas, Norlandia Barnehagene AS, Akasia Barnehage AS og Læringsverkstedet. I tillegg får forslaget støtte fra blant andre Barneombudet, Elev-, lærling- og mobbeombudene, Utdanningsforbundet, Steinerbarnehageforbundet, Skolelederforbundet, Voksne for barn, NEMFO (nettverk for miljørettet folkehelsearbeid),Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning,Norsk forbund for utviklingshemmede og Trondhjems Asylselskap.

Flere kommuner viser til at barnehagene allerede har erfaring med internkontroll med barnehagens virksomhet fordi dette er et krav etter forskrift om miljørettet helsevern, som i dag inneholder en regel om psykososialt miljø.

Holmestrand kommune, Samvirkebarnehagene og Utdanningsforbundet Bergen støtter ikke forslaget. Holmestrand kommune viser til at årsplanen til barnehagene beskriver barnehagens hovedoppgaver, mål og organisering. Vurdering, refleksjon og evaluering sikrer etter kommunens syn at barnehagene etterlever årsplanen, og kravene til barnehagens innhold. Kommunen viser til at barnehagene har rutiner og prosedyrer knyttet til barnehageloven som ikke er omfattet av årsplanen. Barnehagene risikokartlegger ifølge kommunen ulike områder både i henhold til forskrift om miljørettet helsevern og barnehageloven med forskrifter. Holmestrand kommune mener at dette dokumenteres og gjøres systematisk gjennom årshjul. Samvirkebarnehagene tror ikke en internkontrollplikt kan hjelpe barnehagen med å skape et godt barnehagemiljø. Utdanningsforbundet Bergen viser til at forslaget omhandler dokumentasjonskrav på områder som barnehagen allerede er pålagt å kvalitetssikre. Forbundet mener at styrerrollen allerede er overbelastet.

10 høringsinstanser kommenterer forslaget, uten å ta uttrykkelig stilling til det. Sametinget foreslår at det innføres et eget kapittel om samisk språk og kultur i internkontrollsystemet og et eget kapittel om lover og konvensjoner som viser til samiske barns rettigheter i blant annet barnehageloven, rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (2017) og barnekonvensjonen artikkel 2, 3, 29 og 30. Sametinget viser til at formålet med en internkontrollplikt i barnehageloven er å pålegge den som driver barnehagen, å legge til rette for at barnehagen følger opp kravene i regelverket. Dette vil ifølge Sametinget være med på å legge til rette et godt psykososialt barnehagemiljø for samiske barn.

Dronning Mauds Minne Høgskole er usikre på om det er behov for et slikt krav. Iveland kommune og Arbeidsgiverforeningen Spekter uttrykker bekymring for økt administrativ belastning for den enkelte barnehage. Lederne, Verdensorganisasjonen for små barns oppvekst og danning (OMEP) Norge og Samarbeidsutvalget-barnehage Tønsberg kommune påpeker at et internkontrollkrav kan føre til ytterligere krav til dokumentasjon. Espira Gruppen AS savner en drøfting om hvorfor departementet har endt på et krav til internkontroll, og ikke krav til et forsvarlig system.

KS er positive til forslaget og viser til at god internkontroll i barnehagene vil bidra til dokumentasjon på regelverksetterlevelse og kvalitet i barnehagen. Videre kan det ifølge KS bidra til å forenkle og forbedre kommunens tilsyn med og veiledning av barnehagene. KS mener at den foreslåtte internkontrollbestemmelsen bare bør gjelde for de private barnehagene fordi kommunen har internkontrollplikt etter kommuneloven § 25-1. Namsos kommune peker også på at forslaget innebærer en dobbeltregulering når det gjelder kommunene.

99 høringsinstanser har ikke gitt tilbakemelding på forslaget om internkontroll. Dette er blant andre Helse- og omsorgsdepartementet, Justisdepartementet,Statped, Folkehelseinstituttet, Redd Barna, Private Barnehagers Landsforbund (PBL), Forandringsfabrikken, Reform – Ressurssenter for menn, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, UNICEF og ADHD Norge.

Det er 81 høringsinstanser som har gitt merknad til forslaget om innhold i internkontrollen. 68 av disse høringsinstansene støtter forslaget, mens 3 støtter det ikke. 10 av høringsinstansene har ikke tatt stilling til forslaget, men gitt kommentarer.

Blant de som støtter forslaget, er det blant andre 6 fylkesmenn, 46 kommuner og 5 barnehager eller barnehagekjeder. Videre får forslaget støtte av blant andre Barneombudet, Elev-, lærling- og mobbeombudet, Steinerbarnehageforbundet, Skolelederforbundet, Voksne for barn, NEMFO (nettverk for miljørettet folkehelsearbeid), Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning og Norsk forbund for utviklingshemmede.

10 høringsinstanser kommenterer forslaget, uten å ta uttrykkelig stilling til det. Utdanningsforbundet mener det er positivt at departementet påpeker at barnehagen må vurdere formen på og omfanget av hvilken dokumentasjon som er nødvendig. Forbundet viser til at i små barnehager kan det være en utfordring å i det hele tatt klare å gjennomføre internkontroll. Barnehageloven og rammeplanen skal følges uavhengig av barnehagens størrelse, det samme gjelder innhold og oppgaver som ligger i kravet om internkontroll. Forbundet mener det er en fare for at kommuner eller private barnehageeiere velger samme internkontrollsystem for alle sine enheter, med tilhørende krav til omfang og innhold, uavhengig av størrelsen på barnehagen.

Utdanningsforbundet viser videre til at styrerne i barnehagene i en årrekke har fått en rekke nye krav og oppgaver uten at ledelsesressursen har økt. Små barnehager har mindre ressurser enn større barnehager, samtidig som kravene er de samme. De mener derfor at små barnehager kan få særlige utfordringer med å håndheve de nye kravene som foreslås. Tiltaket krever ifølge forbundet økte administrasjonsressurser til styrer/leder i barnehagen. Det vises i den forbindelse til beskrivelsen av styrers arbeidsforhold i rapporten om barnehagelærerrollen. Styrerressursen har ikke blitt styrket i samsvar med utvidet ansvar og oppgaver. Utdanningsforbundet mener at krav om styrer i hver barnehage nå må lovfestes. Enkelte andre høringsinstanser peker også på at kravene til internkontroll kan føre til merarbeid for styrer.

Noen høringsinstanser påpeker at kravene til innhold i internkontrollen må ses opp mot kravene i forskrift om miljørettet helsevern. Senter for barnehageforskning ved Universitetet i Stavanger ønsker å tilføye i ordlyden at barnehageeier må sørge for at det til enhver tid er nok kvalifisert bemanning til å følge opp internkontrollen. Rælingen kommune mener ordlyden er utydelig, for eksempel når det gjelder dokumentasjon. Gnist barnehager ønsker en endring i ordlyden slik at den blir lik forslaget i NOU 2012: 1 Til barnas beste i stedet for at den er lik bestemmelsen i kommuneloven.

Espira er usikre på om et internkontrollsystem alene er egnet til å følge opp prosesskvalitet i barnehagene og mener det er behov for å lovfeste et system som ansvarliggjør eier for å følge opp kvalitet i barnehagens innhold. Stiftelsen Kanvas mener at en slik internkontroll også bør ta for seg det pedagogiske innholdet og vurdering av hverdagskvaliteten basert på objektive kvalitetskriterier.

99 høringsinstanser har ikke gitt tilbakemelding på forslaget om krav til innhold i internkontrollen, deriblant PBL og KS.

6.5 Departementets vurderinger

Departementet ønsker å innføre et krav om at barnehageeier skal ha internkontroll med barnehagens virksomhet for å sikre at barnehagen oppfyller kravene i barnehageloven med forskrifter. Departementet mener at det foreslåtte internkontrollkravet i barnehageloven bør være felles for private aktører og kommuner som driver barnehager. Dette vil være en særregel om internkontroll for barnehageeiere. Når det gjelder kommunen som barnehagemyndighet, er det internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1 som gjelder.

Departementet mener at bestemmelsen om internkontroll i barnehageloven bør være tilsvarende internkontrollkravet etter kommuneloven og inneholde krav om aktiviteter tilsvarende som vil gjelde etter kommuneloven. Dette ivaretar hensynet til at internkontrollen skal være tilpasset barnehagens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Videre inneholder internkontrollbestemmelsen etter kommuneloven de mest sentrale elementene i en internkontroll. I høringsnotatet om ny forskrift om miljø og helse i barnehager og skoler er det foreslått å endre forskriftens bestemmelse slik at den innholdsmessig tilsvarer internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1. Det er dette internkontrollkravet som vil gjelde for kommunen som barnehagemyndighet og for andre kommunale tjenesteområder. En annen fordel med å innføre et internkontrollkrav i tråd med det som følger av kommuneloven, er at innholdet i internkontrollkravet vil være kjent for kommunen og fylkesmannen som tilsynsmyndighet. Departementet viser til forarbeidene til denne bestemmelsen i Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) og NOU 2016: 4 Ny kommunelov.

Barnehageeier skal tilpasse internkontrollen til egen barnehagevirksomhet. En internkontroll som er systematisk og basert på risikovurderinger og lokale tilpasninger, vil være mer effektiv og målrettet uten at den blir mer omfangsrik og ressurskrevende enn nødvendig totalt sett. Disse tilpasningene gjelder ikke bare for vurderingen av hvor omfattende internkontrollen må være samlet sett, men også ved vurdering av de ulike elementene isolert sett. De enkelte elementene i internkontrollen trenger ikke være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra risikoforhold og andre konkrete forhold på de enkelte regelverksområdene.

Bestemmelsen stiller ikke krav til en bestemt systematikk eller dokumentasjonsmåte. Målet er at brudd på regelverket forebygges, avdekkes og følges opp på en hensiktsmessig måte. Departementet legger til grunn at barnehagene allerede i dag gjennomfører mange av de elementene som vil inngå i en internkontroll, for eksempel gjennom vedtekter, stillingsbeskrivelser, faste møtepunkter hvor oppgaver planlegges og følges opp, og ved rutiner for hvordan de som jobber i barnehagen, skal ivareta lovpålagte oppgaver.

Internkontrollkravet innebærer at det skal utarbeides en beskrivelse av barnehagens hovedoppgaver, mål og organisering. En slik beskrivelse kan barnehagen lage på ulike måter. Det kan for eksempel gjøres som en oversikt over lederstrukturer, rapporterings- og styringslinjer, delegeringer, funksjonsbeskrivelser av ansvar og oppgaver for personell innen et bestemt arbeidsområde og så videre. Barnehagen kan her også henvise til delegeringsreglement og andre relevante dokumenter som for eksempel forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver.

Videre innebærer kravet at barnehagen skal ha nødvendige rutiner og prosedyrer. Hva som er nødvendig å etablere av rutiner og prosedyrer, vil måtte bero på en konkret vurdering av blant annet risiko for avvik. Det følger indirekte av kravet om å ha rutiner og prosedyrer at disse må gjelde for barnehagen, gjøres kjent og være tilgjengelige. I hvilken grad rutinene og prosedyrene skal dokumenteres skriftlig, vil følge av dokumentasjonskravet.

Internkontrollen skal sikre at barnehagen avdekker avvik og risiko for avvik, og at barnehagen følger opp avvik og risiko for avvik som er avdekket. Barnehagen må vurdere faren for manglende etterlevelse av lover og forskrifter, og sette inn relevante forebyggende og risikoreduserende tiltak for å hindre og forebygge regelbrudd. Dette må barnehagen gjøre både i et kortsiktig og et langsiktig perspektiv.

Barnehagen skal dokumentere internkontrollen i den formen og i det omfanget som er nødvendig. Hva som er nødvendig, må barnehagen vurdere ut fra målet med internkontrollen om å sikre regeletterlevelse og barnehagens risikoforhold, størrelse, egenart og aktiviteter. Dette vil normalt tilsi at de viktigste delene av internkontrollen må dokumenteres. En høy risiko for avvik innenfor et område vil for eksempel tilsi at barnehagen skriftlig dokumenterer rutiner og andre prosedyrer. Dokumentasjonskravet gjelder blant annet rutiner og prosedyrer for planlegging og gjennomføring av aktiviteter. Selv om det er nødvendig for barnehagen å ha rutiner for hvordan den skal utføre de lovpålagte oppgavene, kan kravet til å ha en rutine være oppfylt selv om rutinen ikke er nedfelt i en skriftlig prosedyre. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å lovregulere nærmere hva som skal dokumenteres av aktiviteter fordi dette må vurderes ut fra målet med internkontrollen om regeletterlevelse og barnehagens risikoforhold, størrelse, egenart og aktiviteter. Departementet viser til forarbeidene til denne bestemmelsen i Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) og NOU 2016: 4 Ny kommunelov. Et eventuelt behov for nærmere veiledning bør bli ivaretatt i veiledere, rundskriv eller lignende.

Barnehagen skal evaluere hvordan den jobber med internkontrollen og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll.

Det er ikke meningen at barnehageeier selv skal utføre alle disse aktivitetene. Som på de fleste andre områder kan barnehageeier delegere oppgaver, og det er naturlig at styrer i barnehagen får oppgaver knyttet til internkontroll. Ved delegering vil styreren og andre ansatte i barnehagen kunne få ansvaret for å utføre oppgaven, men barnehageeieren vil fortsatt ha det overordnede ansvaret for at barnehagen har en internkontroll som er i tråd med kravene.

Departementet foreslår ikke å lovfeste at det skal være et eget kapittel i internkontrollsystemet om samisk språk og kultur og et eget kapittel om lover og konvensjoner som viser til samiske barns rettigheter. Departementet understreker likevel at barnehageloven og forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver inneholder plikter som skal ivareta samiske barns rettigheter etter Grunnloven § 108, barnekonvensjonen artikkel 30 og ILO-konvensjon nr. 169. Av rammeplanen punkt 1 om barnehagens verdigrunnlag fremgår det uttrykkelig at Norge har, med bakgrunn i urfolks særlige rettigheter, en særlig forpliktelse til å ivareta samiske barns og foreldres interesser. Det fremgår at samiske barn i barnehage skal få støtte til å bevare og utvikle sitt språk, sin kunnskap og sin kultur uavhengig av hvor i landet de bor. Den foreslåtte internkontrollbestemmelsen endrer ikke kravene som følger av barnehageloven og rammeplanen, men den vil pålegge barnehageeieren å ha internkontroll for å sikre at barnehagen oppfyller disse kravene. Bestemmelsen stiller krav til hvilke aktiviteter barnehagen skal gjennomføre for å legge til rette for, og følge opp, at barnehagen oppfyller de andre kravene i regelverket. Internkontrollen skal blant annet sikre at barnehagen oppfyller de samiske barnas rettigheter. Departementet foreslår ingen endringer i bestemmelsene som gjelder samiske barns rettigheter.

Forslaget om at barnehageeier skal ha internkontroll, skal sikre at barnehagen etterlever kravene i regelverket. Innspillene om at det også bør lovfestes at barnehageeier skal ha et system for å følge opp kvaliteten i barnehagens innhold utover de lovpålagte kravene, er langt mer vidtrekkende enn forslaget i høringsnotatet. Departementet er enig i at det er sentralt for barnehagene å arbeide med å utvikle kvaliteten i barnehagen, men foreslår ikke å innføre egne lovkrav om dette.

At barnehageeier må sørge for at det til enhver tid er nok kvalifisert bemanning til å følge opp kravene i regelverket, gjelder generelt. Departementet ser ikke grunn til å foreslå å lovfeste dette spesielt når det gjelder internkontrollbestemmelsen. Departementet ønsker å fastsette i forskrift når det kan gjøres unntak fra kravet om at hver barnehage skal ha en styrer. Departementet vil be Utdanningsdirektoratet om å utrede spørsmålet nærmere og sende forslag til nye forskriftsbestemmelser på høring. I forbindelse med behandlingen av Prop. 67 L (2017–2018) ba Stortinget regjeringen om å «gjennomgå regelverket for krav til stedlig leder i barnehager, og tilse at unntaksbestemmelsen er slik at den ikke benyttes til å redusere kostnader i barnehagesektoren», jf. vedtak nr. 801, jf. Innst. 319 L (2017–2018).

6.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å lovfeste at barnehageeier skal ha internkontroll for å sikre at kravene i barnehageloven og forskriftene til loven blir fulgt. Interkontrollen skal være systematisk og tilpasses barnehagens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Bestemmelsen viser hvilke aktiviteter internkontrollen skal inneholde.