4 Internkontroll for friskoler

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Ny kommunelov, lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner, ble vedtatt av Stortinget i juni 2018 og inneholder en ny og mer omfattende regulering av internkontrollen enn kommuneloven av 1992. Denne nye internkontrollbestemmelsen skal erstatte bestemmelser om internkontroll for kommuner og fylkeskommuner i særlovgivningen. Internkontrollbestemmelsen i kommuneloven § 25-1 vil blant annet gjelde for kommunen og fylkeskommunen som skoleeier, kommunen som barnehagemyndighet, pedagogisk-psykologisk tjeneste og offentlige skoler og opplæringssteder som gir opplæring etter opplæringsloven med forskrifter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte i april 2019 på høring et notat om «Særlovsgjennomgang om internkontroll. Oppfølging av ny kommunelov.» Her ble det blant annet foreslått endringer i opplæringsloven når det gjelder bestemmelser om internkontroll for offentlige skoler og private grunnskoler som ikke mottar statstilskudd. I høringsnotatet fra Kunnskapsdepartementet 22. august 2019 «Forslag til endringer i friskoleloven og forskrift til friskoleloven (Endring av regler om realkompetansevurdering og internkontroll m.m.)» ble det foreslått lovendringer for å harmonisere friskolelovens bestemmelser om internkontroll med de foreslåtte endringene i opplæringsloven.

I samleproposisjon om endringer i interkontrollregler i sektorlovgivningen (tilpasning til ny kommunelov), er det foreslått å oppheve opplæringsloven § 13-10 andre ledd første punktum om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Videre er det foreslått å oppheve den delen av § 13-10 andre ledd andre punktum som handler om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra vurderingene etter opplæringsloven § 13-10 andre ledd første punktum. Hvis kravet om at kommunen skal ha et forsvarlig system oppheves, vil kommuneloven § 25-1 regulere kravet til internkontroll.

Når det gjelder private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12, er det i proposisjonen foreslått å videreføre kravet om at ledelsen skal ha internkontroll for å sikre at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir fulgt. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har foreslått at bestemmelsen om internkontroll skal inneholde krav om aktiviteter tilsvarende innholdet i internkontrollkravet i kommuneloven.

I proposisjonen er det foreslått å videreføre kravet om å ha riktig og nødvendig kompetanse, jf. opplæringsloven § 10-8. Det er foreslått å endre ordlyden slik at det ikke er krav om at kommunen og fylkeskommunen skal «ha et system», men at de «skal sørgje for» at lærere, rektorer og andre ansatte i skolen får anledning til å utvikle seg faglig og pedagogisk så de kan være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet. På denne måten vil plikten være avgrenset til at kommunen og fylkeskommunen skal tilby nødvendig kompetanseutvikling. At de skal ha internkontroll for å oppfylle kravene i opplæringsloven § 10-8, vil følge av kommuneloven § 25-1.

I proposisjonen er det ikke foreslått endringer i innholdet i kravene til kvalitetsarbeid i opplæringsloven § 13-10 andre ledd og skolebasert vurdering i forskrift til opplæringsloven § 2-1. Kravene til å gjennomføre en skolebasert vurdering, følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger og utarbeide en årlig tilstandsrapport, henger sammen. Det er derfor foreslått å samle kravene i en ny lovbestemmelse i opplæringsloven.

Denne proposisjonen inneholder forslag til endringer i friskoleloven for å harmonisere friskolelovens bestemmelser om internkontroll med de foreslåtte endringene i opplæringsloven. Høringsnotat med forslag til endringer i friskoleloven og forskrift til friskoleloven ble sendt på høring 22. august 2019. Høringsfristen var 25. november 2019. Departementet mottok 24 høringssvar innen fristen.

Høringsforslaget ble sendt disse høringsinstansene:

• Departementene

• Barneombudet

• Fylkesmennene

• Datatilsynet

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

• Kompetanse Norge

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)

• Norges forskningsråd

• Riksarkivet

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Samordna opptak

• Sivilombudsmannen

• Språkrådet

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statlig spesialpedagogisk tjeneste (Statped)

• Statens lånekasse for utdanning

• Statistisk sentralbyrå

• Sysselmannen på Svalbard

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Longyearbyen lokalstyre

• Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO)

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• Nord universitetet

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Oslomet – storbyuniversitetet

• Statlige grunnskoler

• Statlige høyskoler

• Statlige videregående skoler

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

• Vitenskapelige høyskoler

• Universitets- og høgskolerådet

• Abelia – forum for friskoler

• Kristne Friskolers Forbund (KFF)

• Hovedorganisasjonen Virke

• Norsk Montessoriforbund

• Steinerskoleforbundet

• The Association of Norwegian International Baccalaureate Schools

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Frittstående grunnskoler

• Frittstående videregående skoler

• Voksenopplæringsforbundet (VOFO)

• Elevorganisasjonen

• Norsk studentorganisasjon

• Lykkelige barn – Forening for foreldre med evnerike barn

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

• Atferdssenteret

• Rådet for psykisk helse

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Handikappede barns foreldreforening

• Dysleksi Norge

• Norsk forbund for utviklingshemmede

• Norsk Foreldrelag for Funksjonshemmede

• Norges Døveforbund

• Norges Handikapforbund

• Unge funksjonshemmede

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen

• Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio)

• Kirkens arbeidsgiverorganisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lærernes Yrkesforbund (LY)

• Norsk Lektorlag

• Skolelederforbundet

• Utdanningsforbundet

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

• Delta

• Skolenes landsforbund

• KS

• Norsk Kulturskoleråd

• FAFO Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning

• Fleksibel utdanning Norge

• Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

• Institutt for samfunnsforskning

• Landslaget for nærmiljøskolen (LUFS)

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

• Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU)

• Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité

• Olympiatoppen

• Norsk innvandrerforum

• Norsk senter for flerkulturell verdiskapning

• Samarbeidsforum for estetiske fag

• Disse høringsinstansene har kommentert forslaget fra departementet:

• Kompetanse Norge

• Statistisk sentralbyrå

• Norges miljø- og biovitenskaplige universitet

• Vestland fylkeskommune

• Viken fylkeskommune

• Forum for Friskoler

• Kristne Friskolers Forbund

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

• Virke

• Briskeby videregående skole

• Bybroen videregående skole

• Foreningen Danielsen Intensivgymnas

• Humanistskolen

• Krokeide videregående skole

• Nordborg skoler

• Disse høringsinstansene hadde ikke kommentarer til forslagene:

• Forsvarsdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Høgskulen på Vestlandet

• Natur videregående skole

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 Krav om at friskoler skal ha internkontroll

Friskoleloven § 5-2 tredje ledd bestemmer at styret skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i friskoleloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Videre følger det av bestemmelsen at styret skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene.

For at systemet skal være forsvarlig, må det være egnet til å avdekke forhold som er i strid med friskoleloven eller forskriftene til loven, og sikre at det blir satt i gang nødvendige og egnede tiltak for å oppfylle kravene. Styret må innhente og bruke tilstrekkelig og oppdatert informasjon om praksisen til skolen. Videre må styret vurdere om praksisen er i samsvar med regelverket, og eventuelt følge opp at skolen endrer praksisen slik at den oppfyller kravene. For å kunne gjøre dette, må styret ha kunnskap om hvilke krav friskoleloven og forskriftene til loven stiller til skolen. Styret står fritt til å utforme systemet slik at det er tilpasset skolen, men for at det skal være forsvarlig må systemet kunne avdekke og rette opp brudd på regelverket innen rimelig tid.

4.2.2 Styrets ansvar for kompetanseutvikling

Styret skal sørge for å ha rett og nødvendig kompetanse i virksomheten, jf. friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav i første punktum. Videre viser bestemmelsen også til at styret skal ha et system som gir undervisningspersonale, skoleledere og personale med særoppgaver ved skolen anledning til nødvendig kompetanseutvikling, med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen og å holde seg orientert om og være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet, jf. friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav i andre punktum.

4.2.3 Krav til arbeid med kvalitetsutvikling

Skolen skal jevnlig vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i den læreplanen skolen har fått godkjent etter friskoleloven § 2-3, jf. forskrift til friskoleloven § 2-1. Videre følger det av bestemmelsen at styret har ansvar for å se til at vurderingen, som blir kalt virksomhetsbasert vurdering, blir gjennomført etter forutsetningene.

Systemet som styret skal ha etter friskoleloven § 5-2 tredje ledd, skal også følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører med hjemmel i friskoleloven § 7-2 tredje ledd. Som en del av oppfølgingsansvaret, skal det utarbeides en årlig rapport om tilstanden i skolen knyttet til læringsresultat, frafall og læringsmiljø, jf. friskoleloven § 5-2 tredje ledd tredje punktum.

4.3 Høringsforslaget

4.3.1 Krav om at friskoler skal ha internkontroll

I departementets høringsforslag ble det lagt til grunn at styret for friskoler bør ha et ansvar for internkontroll tilsvarende det som gjelder for offentlige skoler og private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12. Forslaget innebærer at styret ved friskoler skal ha internkontroll med skolens virksomhet for å sikre at skolen oppfyller kravene i friskoleloven med forskrifter. Internkontrollen skal være systematisk og tilpasset skolens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Den foreslåtte bestemmelsen om internkontroll inneholder krav om aktiviteter tilsvarende innholdet i internkontrollkravet som vil gjelde etter opplæringsloven og kommuneloven. Ved internkontroll skal styret utarbeide en beskrivelse av skolens hovedoppgaver, mål og organisering, ha nødvendige rutiner og prosedyrer, avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik, dokumentere internkontrollen i den formen og det omfanget som er nødvendig og evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll.

4.3.2 Styrets ansvar for kompetanseutvikling

Det ble i høringsnotatet foreslått å endre friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav i andre punktum slik at det ikke er krav om at styret skal «ha et system», men at kravet blir at styret «skal sørgje for» at undervisningspersonale, skoleledere og personale med særoppgaver ved skolen gis anledning til nødvendig kompetanseutvikling, med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen og å holde seg orientert om og være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet. Begrepet «ha et system» indikerer at det er krav til styrets systematiske arbeid, og ikke bare krav om å tilby kompetanseutvikling i tråd med bestemmelsen. At styret skal ha internkontroll for å oppfylle kravene i friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav i, vil fremgå av den foreslåtte bestemmelsen om internkontroll i friskoleloven § 5-2 a. Bestemmelsen i friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav i bør derfor ikke inneholde krav om systematisk arbeid.

4.3.3 Krav til arbeid med kvalitetsutvikling

Det ble i høringsnotatet foreslått å samle kravene til arbeid med kvalitetsutvikling som i dag er fastsatt i friskoleloven § 5-2 tredje ledd og forskrift til friskoleloven § 2-1, i en ny lovbestemmelse. Videre ble det foreslått å legge til en setning om at elevene skal involveres i den skolebaserte vurderingen.

4.4 Høringsuttalelsene

Departementet har mottatt totalt 24 høringssvar på høringsnotatet som også inneholdt forslag om realkompetansevurdering som krav for inntak av voksne søkere til videregående friskoler, jf. kapittel 5 i denne proposisjonen. Av disse er det syv høringsinstanser som ikke har merknader til forslagene. Seks høringsinstanser har gitt innspill til forslagene som gjelder regler om internkontroll. Tre av disse støtter forslagene uten å gi andre merknader eller innspill.

4.4.1 Krav om at friskoler skal ha internkontroll

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at bestemmelsen om internkontroll bør stille krav om at arbeidstakerne skal medvirke ved innføring og utøvelse av internkontroll. Kristne Friskolers Forbund (KFF) og Forum for friskoler uttaler at de støtter forslaget om å dele i to det som i dagens § 5-2 omtales som forsvarlig system. Delingen med bruk av begrepene internkontroll og kvalitetsutvikling, får etter deres syn frem på en bedre måte hva som faktisk skal gjøres. De er videre positive til at den foreslåtte internkontrollbestemmelsen ser spørsmålet om kontroll av egen virksomhet i sammenheng med «skolen sin storleik, eigenart, aktivitetar og risikoforhold». De er videre positive til at det presiseres at styret kan delegere oppgaver og utførelsen av det konkrete internkontrollarbeidet nedover i skolen.

KFF stiller spørsmål ved hvorfor bestemmelsen bruker formuleringen «styret skal» i stedet for «skolen skal» som innledning til beskrivelsen av de aktivitetene som skal gjennomføres. KFF mener at friskoleloven i de fleste tilfeller bør bruke skolen som subjekt i loven fordi det er klart at det er styret som har det overordnede ansvaret, men styret kan delegere i alle saker unntatt de sakene som er listet opp i § 5-2 andre ledd. KFF foreslår at ordlyden i bokstav a endres til «samle dokumentasjon som syner mål for verksemda, rammer for verksemda gitt i lover og forskrifter og intern organisering med delegering av myndigheit». Videre foreslår KFF at ordlyden i bokstav b endres til «ha nødvendige rutinar og prosedyrar for arbeidet i verksemda», og at bokstav e endres til «evaluere og ved behov forbetre arbeidet med internkontroll». KFF mener det er en svakhet ved lovforslaget at det ikke presiserer hvordan styret gjennom rapportering fra skolens daglige ledelse kan bli involvert i internkontrollarbeidet.

4.4.2 Styrets ansvar for kompetanseutvikling

Kristne Friskolers Forbund (KFF) og Forum for friskoler uttaler at de støtter endringen og er enige i at den klargjør styrets ansvar. KFF mener at dette er en anledning til å se nærmere på det som står i dagens § 5-2 tredje ledd: «I andre saker enn dei som følgjer av andre og tredje ledd, kan styret med 2/3 fleirtal delegere avgjerdsretten». Når loven sier at andre saker kan delegeres, så kan man stille spørsmål ved om myndigheten kan delegeres fra styret til for eksempel daglig leder også i saker som en forskrift foreskriver at styret skal avgjøre. KFF ser det som en fordel om loven og forskriftene var utformet slik at det er liten risiko for at brukerne av regelverket tolker regelverket feil. KFF oppfordrer departementet til å klargjøre hva styret kan delegere og hva styret ikke kan delegere.

4.4.3 Krav til arbeid med kvalitetsutvikling

Kristne Friskolers Forbund (KFF) og Forum for friskoler deler departements syn på at det er fornuftig å skille arbeidet med kvalitetsutvikling basert på elevresultater og brukerundersøkelser fra arbeidet med kontroll av i hvilken grad lover og regler følges. De mener det vil være hensiktsmessig at ikke styret gjøres til subjekt for alle lovkravene. Videre foreslår de at det klargjøres at den skolebaserte vurderingen naturlig hører hjemme i den årlige rapporten om tilstanden i skolen. KFF uttaler videre at de er positive til at den foreslåtte bestemmelsen stiller krav om at elevene skal involveres i den skolebaserte vurderingen, på samme måte som i den tilsvarende bestemmelsen for offentlige skoler. Videre er KFF positive til departementets uttalelse om at man i friskoler skal bruke samme begrep som i offentlig skole, altså «skolebasert vurdering». KFF påpeker at begrepet «skolebasert vurdering» ikke er brukt i selve lovteksten. Videre påpeker KFF at henvisningen i § 5-2 bokstav k må endres dersom bestemmelsen om årlig rapport om tilstanden i skolen blir flyttet fra § 5-2 tredje ledd til ny § 5-2 b første ledd.

4.5 Departementets vurderinger

4.5.1 Krav om at friskoler skal ha internkontroll

Departementet ønsker å videreføre at styret for friskoler skal ha internkontroll tilsvarende det som gjelder for offentlige skoler og private grunnskoler etter opplæringsloven § 2-12. Departementet mener derfor at bestemmelsen om internkontroll i friskoleloven bør inneholde krav om aktiviteter tilsvarende innholdet i internkontrollkravet som vil gjelde etter opplæringsloven og kommuneloven. Dette kravet sier at kommunedirektøren skal ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges. Internkontrollen skal være systematisk og tilpasset skolens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

En internkontroll som er systematisk og basert på risikovurderinger og lokale tilpasninger, vil være mer effektiv og målrettet uten at den blir mer omfangsrik og ressurskrevende enn nødvendig totalt sett. Disse tilpasningene gjelder ikke bare for vurderingen av hvor omfattende internkontrollen må være samlet sett, men også ved vurdering av de ulike elementene isolert sett. De enkelte elementene i internkontrollen trenger ikke være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra risikoforhold og andre konkrete forhold på de enkelte regelverksområdene. Det er ikke krav til en bestemt systematikk eller dokumentasjonsmåte. Målet er at brudd på regelverket forebygges, avdekkes og følges opp på en hensiktsmessig måte.

Elementer i internkontrollen vil være å utarbeide en beskrivelse av skolens hovedoppgaver, mål og organisering, ha nødvendige rutiner og prosedyrer, å avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik, dokumentere internkontrollen i den formen og det omfanget som er nødvendig og evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll.

Det har kommet noen innspill fra høringsinstansene når det gjelder hvilke elementer og aktiviteter som bør inngå i internkontrollen. Departementet ser at det er mulig å legge til andre elementer eller aktiviteter eller beskrive disse på en annen måte. Departementet ønsker imidlertid at friskolene fortsatt skal ha en internkontrollplikt som tilsvarer internkontrollplikten til offentlige skoleeiere og private grunnskoler som ikke mottar statstilskudd. Departementet foreslår derfor at internkontrollkravet skal inneholde krav om aktiviteter tilsvarende innholdet i internkontrollkravet i kommuneloven § 25-1. Departementet viser til forarbeidene til denne bestemmelsen i Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) og NOU 2016: 4 Ny kommunelov.

Departementet foreslår å lovfeste internkontrollplikten for friskoler i en ny lovbestemmelse i friskoleloven § 5-2 a.

Kravet innebærer at det skal utarbeides en beskrivelse av skolens hovedoppgaver, mål og organisering. En slik beskrivelse kan skolen lage på ulike måter. Det kan for eksempel gjøres som en oversikt over lederstrukturer, rapporterings- og styringslinjer, delegeringer, funksjonsbeskrivelser med beskrivelse av ansvar og oppgaver for personell innen et bestemt arbeidsområde og så videre. Skolen kan her også henvise til delegeringsreglement og andre relevante dokumenter.

Videre innebærer kravet at skolen skal ha nødvendige rutiner og prosedyrer. Hva som er nødvendig å etablere av rutiner og prosedyrer vil blant annet måtte bero på en konkret vurdering av blant annet risiko for avvik. Det følger indirekte av kravet om å ha rutiner og prosedyrer at disse må gjelde for skolen, gjøres kjent og være tilgjengelige. I hvilken grad rutinene og prosedyrene skal dokumenteres skriftlig, vil følge av dokumentasjonskravet.

Internkontrollen skal sikre at skolen avdekker avvik og risiko for avvik, og at skolen følger opp avvik og risiko for avvik som er avdekket. Skolen må skaffe oversikt over områder hvor det er fare for manglende etterlevelse av lover og forskrifter, og sette inn relevante forebyggende og risikoreduserende tiltak for å hindre og forebygge regelbrudd. Dette må skolen gjøre ut fra både et kortsiktig og et langsiktig perspektiv.

Skolen skal dokumentere internkontrollen i den formen og i det omfanget som er nødvendig. Hva som er nødvendig, må skolen vurdere ut fra målet med internkontrollen om å sikre regeletterlevelse og skolens risikoforhold, størrelse, egenart og aktiviteter. Dette vil normalt tilsi at de viktigste delene av internkontrollen må dokumenteres. En høy risiko for avvik innenfor et område vil for eksempel tilsi at skolen skriftlig dokumenterer rutiner og andre prosedyrer. Dokumentasjonskravet gjelder blant annet rutiner og prosedyrer for planlegging og gjennomføring av aktiviteter. Selv om det er nødvendig for skolen å ha rutiner for hvordan den skal utføre de lovpålagte oppgavene, kan kravet til å ha en rutine være oppfylt selv om rutinen ikke er nedfelt i en skriftlig prosedyre. Departementet mener det ikke er hensiktsmessig å lovregulere nærmere hva som skal dokumenteres av aktiviteter siden dette må vurderes ut fra målet med internkontrollen om regeletterlevelse og skolens risikoforhold, størrelse, egenart og aktiviteter. Departementet viser til forarbeidene til kommuneloven § 25-1. Et eventuelt behov for nærmere veiledning bør ivaretas igjennom veiledere, rundskriv eller lignende.

Skolen skal evaluere hvordan den jobber med internkontrollen og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll.

Det er ikke meningen at styret selv skal utføre alle disse aktivitetene. Som på de fleste andre områder, kan styret delegere oppgaver, og det er naturlig at daglig leder får oppgaver knyttet til internkontroll. Ved delegering vil daglig leder og andre kunne få ansvaret for å utføre oppgaven, men styret vil fortsatt ha det overordnede ansvaret for at skolen har en internkontroll som er i tråd med kravene. Styret skal følge opp hvordan delegerte oppgaver blir ivaretatt. Departementet ser ikke behov for å regulere hvordan styret skal følge opp dette, for eksempel gjennom krav til rapportering fra skolens daglige ledelse.

4.5.2 Styrets ansvar for kompetanseutvikling

Det er regulert hvilken kompetanse lærerne må ha for å få fast ansettelse ved en skole. Kravene til kompetanse følger av friskoleloven § 4-2 og opplæringsloven §§ 10-1 og 10-2.

Endringer som følge av for eksempel nye læreplaner eller ny pedagogisk eller faglig kunnskap, gjør det i tillegg nødvendig å fornye og utvide kompetansen til lærerne og andre ved skolen etter ansettelse. Gode muligheter for kompetanseutvikling er med på å sikre at de har den nødvendige kompetansen. Lærerne er skolens viktigste ressurs og er helt avgjørende for elevers trivsel og læring. Kompetanse hos lærerne som jobber i skolene har vært et av de viktigste nasjonale satsingsområdene de siste årene. Når det gjelder kravene til hvilken kompetanseutvikling styret skal tilby og omfang, ønsker departementet derfor å videreføre innholdet i friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav i.

Begrepet «ha et system» indikerer at det er krav til styrets systematiske arbeid, og ikke bare krav om å tilby kompetanseutvikling i tråd med bestemmelsen. For at friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav i ikke skal angi internkontrollelementer som følger av den foreslåtte bestemmelsen om internkontroll, er det etter departementets syn behov for å endre ordlyden noe. Departementet foreslår også enkelte språklige endringer i bestemmelsen basert på forslaget til endringer i opplæringsloven. Departementet foreslår å endre ordlyden slik at det ikke er krav om at styret skal «ha et system», men at kravet blir at styret skal sørge for at lærere, daglig leder og andre ansatte i skolen får anledning til å utvikle seg faglig og pedagogisk slik at de kan være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet. På denne måten vil plikten være avgrenset til at styret skal tilby nødvendig kompetanseutvikling. Kravene vil være de samme som før når det gjelder hvilken kompetanseutvikling styret skal tilby og omfanget. At styret skal ha internkontroll for å oppfylle kravene i friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav i, vil fremgå av den foreslåtte bestemmelsen om internkontroll i friskoleloven § 5-2 a.

Forslaget er i tråd med forslaget til endringer i opplæringsloven, se samleproposisjon om endringer av internkontrollregler i sektorlovgivningen (tilpasning til ny kommunelov).

KFF har videre oppfordret departementet til å klargjøre innholdet i friskoleloven § 5-2 tredje ledd om hva styret kan delegere. Departementet vil følge opp dette innspillet i senere regelverksarbeid.

4.5.3 Krav til arbeid med kvalitetsutvikling

Formålet med kravene til kvalitetsarbeid er at skoleeierne og skolene skal bruke kunnskap om læringsmiljøet og læringsresultatene ved skolen til å vurdere hvordan opplæringen for elevene kan bli bedre. Kravene til kvalitetsarbeid handler først og fremst om det pedagogiske arbeidet ved skolen, mens internkontrollkravet handler om å sikre regelverksetterlevelse.

Kravene til å gjennomføre en virksomhetsbasert vurdering, følge opp resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger og utarbeide en årlig tilstandsrapport, henger sammen. Dette tilsier etter departementets syn at de bør fremgå av samme lovbestemmelse. Videre bør ikke denne typen krav stå i sammenheng med krav til internkontroll, som handler om å gjennomføre systematiske aktiviteter og tiltak for å sikre at kravene i regelverket blir oppfylt.

Departementet foreslår å samle kravene til arbeid med kvalitetsutvikling i friskoleloven § 5-2 tredje ledd og forskrift til friskoleloven § 2-1 i en ny felles lovbestemmelse. Dette vil være i samsvar med forslaget til endringer i opplæringsloven som nevnt over.

Når det gjelder den skolebaserte vurderingen som i dag følger av forskrift til friskoleloven § 2-1, støtter departementet høringsinstansenes innspill om at det er skolen som skal gjennomføre den skolebaserte vurderingen og ikke styret. Departementet foreslår derfor at det fremgår av ordlyden at styret skal sørge for at skolene jevnlig vurderer i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i læreplanverket. Dette samsvarer bedre med dagens ordlyd i forskrift til friskoleloven § 2-1 der det går frem at skolens styre har ansvar for å se til at vurderingen blir gjennomført etter forutsetningene. Videre er denne ordlyden foreslått for den tilsvarende bestemmelsen i opplæringsloven som nevnt over.

I forskrift 23. juni 2006 nr. 724 til opplæringsloven ble det i § 2-1 andre punktum lagt til en setning om at elevene skal involveres i den skolebaserte vurderingen. En tilsvarende setning har ikke blitt lagt til bestemmelsen i forskrift til friskoleloven § 2-1. Det følger av barnekonvensjonen artikkel 12 at barn har rett til å bli hørt i saker som berører dem. For at det ikke skal være tvil om at elevene skal involveres i den virksomhetsbaserte vurderingen som friskolene skal gjøre, foreslår departementet at dette skal fremgå av ordlyden. Bestemmelsen skal forstås likt som kravet i forskrift til opplæringsloven § 2-1.

Forskrift til opplæringsloven § 2-1 har overskriften «skolebasert vurdering», mens forskrift til friskoleloven § 2-1 har «verksemdsbasert vurdering» som overskrift. Departementet legger til grunn at denne forskjellen skyldes historiske forhold som ikke gjør seg gjeldende i dag. Departementet ønsker derfor å bruke betegnelsen skolebasert vurdering, og ikke virksomhetsbasert vurdering. Siden den nye bestemmelsen omhandler flere krav til arbeid med kvalitetsutvikling, og ikke bare skolebasert vurdering, foreslår departementet at den nye bestemmelsen bruker begrepet kvalitetsutvikling fremfor skolebasert vurdering i overskriften.

KFF foreslår at det klargjøres at den skolebaserte vurderingen naturlig hører hjemme i den årlige rapporten om tilstanden i skolen. Departementet er enig i dette og har derfor presisert dette i merknaden til bestemmelsen. Departementet ser det ellers ikke som hensiktsmessig å foreslå større endringer i bestemmelsen nå. I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov har opplæringslovutvalget foreslått en ny bestemmelse om skolefaglig kompetanse og kvalitetsutvikling i forslaget. Ved oppfølgingen av utvalgets forslag, vil departementet vurdere om det skal foreslås tilsvarende endringer for friskoleloven.

4.6 Departementets forslag

Departementet foreslår å lovfeste at styret skal ha internkontroll for å sikre at kravene i friskoleloven og forskriftene til loven blir fulgt. Interkontrollen skal være systematisk og tilpasset skolens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Bestemmelsen viser hvilke aktiviteter internkontrollen skal inneholde.

Departementet foreslår videre å endre ordlyden i friskoleloven § 5-2 andre ledd bokstav i, slik at det ikke er krav om at styret skal «ha et system», men at kravet blir at styret skal sørge for at lærere, daglig leder og andre ansatte i skolen får anledning til å utvikle seg faglig og pedagogisk slik at de kan være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet. Departementet foreslår også noen språklige endringer i bestemmelsen.

Departementet foreslår å samle kravene til arbeid med kvalitetsutvikling i friskoleloven § 5-2 tredje ledd og forskrift til friskoleloven § 2-1 i en ny felles lovbestemmelse.