2 Utvalgets mandat og arbeid

2.1 Departementets bakgrunn for å nedsette utvalget

Stortinget fattet 12. juni 2020 vedtak nr. 685, hvor regjeringen bes «sette ned et utvalg for å utrede de samlede rammebetingelsene, herunder skatte- og avgiftssystemet, for å fremme klimavennlige investeringer og lange verdikjeder basert på fornybare ressurser i Norge. Slike investeringer kan omfatte skog- og treforedling, fisk og fiskeforedling, karbonfangst og -lagring, hydrogen, havvind og grønn skipsfart. Utvalgets arbeid legges fram for offentligheten innen første halvår 2022. Utvalget skal trekke på kompetansemiljøet til NTNU/Sintef i Trondheim.»

Et bredt omfang av økonomiske aktiviteter medfører utslipp av klimagasser i større eller mindre grad, og én aktørs klimagassutslipp får konsekvenser for alle i form av såkalte eksternaliteter, en form for markedssvikt. Dersom ikke eksternalitetene tas hensyn til ved at det settes en pris på utslipp som retter opp i markedssvikten, vil rasjonelle aktører som slipper ut klimagasser ikke ta hensyn til den faktiske kostnaden av utslippene i sine beslutninger. Et uregulert marked vil da produsere for mye utslipp sammenlignet med det som er samfunnsøkonomisk optimalt. Ved en slik markedssvikt vil markedet kunne underprodusere klimavennlige investeringer, og overprodusere ikke-klimavennlige investeringer ved at kapital kanaliseres i for liten grad til førstnevnte, og i for stor grad til sistnevnte. Klimavennlige investeringer som er mer samfunnsøkonomisk lønnsomme relativt til ikke-klimavennlige investeringer, kan bli underprioritert.

Under Parisavtalen har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av klimagasser med minst 50 pst. og opp mot 55 pst. i 2030 sammenliknet med 1990. For 2050 er målet at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, og regjeringen la i april 2021 fram forslag for Stortinget om heving av det lovfestede 2050-målet til en utslippsreduksjon på 90–95 pst. For å oppfylle disse ambisiøse målene kreves det en omfattende omstilling av norsk økonomi i klimavennlig retning. En viktig faktor for å få til en slik omstilling er at innsatsfaktorene, blant annet kapitalen, dreies fra ikke-klimavennlige til klimavennlige aktiviteter.

I dag har mange land fått på plass systemer for prissetting av klimagassutslipp. Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er sektorovergripende virkemidler som setter en pris på utslipp, som avgifter på utslipp av klimagasser og utslippskvoter under EUs kvotesystem. Over 80 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser er allerede ilagt avgift eller kvoteplikt, og nær 70 pst. av de ikke-kvotepliktige utslippene er ilagt avgift. Dette er høyt i internasjonal sammenheng. Regjeringen har varslet en gradvis opptrapping av CO2-avgiften til 2000 kroner per tonn i 2030, noe som vil bidra til at flere klimavennlige løsninger blir bedriftsøkonomisk lønnsomme. I tillegg til å sette en pris på klimagassutslipp gjennom skatte- og avgiftssystemet, bidrar staten med risikoavlastning gjennom virkemiddelapparatet og gir betydelige tilskudd til klimavennlige investeringer. Samlet bidrar disse virkemidlene til å korrigere for markedssvikter.

Gjennom å kanalisere kapital til bærekraftige prosjekter og løsninger har kapitalmarkedene en viktig rolle i omstillingen til en lavutslippsøkonomi. Omstillingen til en lavutslippsøkonomi vil kreve store teknologiskift og investeringer over de kommende tiårene. Om kapitalmarkedene tar høyde for, og priser klima- og miljørisiko i sine investerings- og utlånsbeslutninger, kan det bidra til en raskere omstilling. Vi ser at det er vekst i etterspørselen etter klimavennlige investeringer. Den økende interessen kan ha sammenheng med at investorer ønsker å bidra til en bærekraftig utvikling, men også forventninger om at investeringene vil gi høyere risikojustert avkastning. Fraværet av universelt aksepterte prinsipper for å definere hvilke investeringer som kan anses som bærekraftige, kan imidlertid gjøre det krevende for investorer å orientere seg i markedet, begrense interessen for og utviklingen av markedet for slike investeringer, og øke risikoen for såkalt grønnvasking.

I EU er det satt i gang en rekke regelverksprosesser for å legge til rette for at finanssektoren bidrar til omstilling til en mer bærekraftig økonomi, og gjøre det lettere for investorer å identifisere og sammenligne bærekraftige investeringsmuligheter. I 2018 la Europakommisjonen fram en handlingsplan for bærekraftig finans, hvor et sentralt tiltak er etableringen av et klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig økonomisk aktivitet. Taksonomien skal gjøre det lettere å sammenligne investeringsmuligheter på tvers av land og sektorer, og kan bidra til et mer velfungerende marked for samfunnsøkonomisk lønnsomme klimavennlige investeringer. Europakommisjonen har videre lagt fram forslag til endringer i regnskapsdirektivet, som skal bidra til bedre og mer sammenlignbar beslutningsrelevant klima- og bærekraftsrapportering fra selskaper. De to regelverksarbeidene nevnt over er EØS-relevante, og vil bli del av norsk rett.

Videre er det en rekke andre rammevilkår som påvirker i hvilken grad kapital kanaliseres til klimavennlige investeringer. Som en liten, åpen økonomi er vi avhengige av handel og samarbeid med resten av verden, og gjennom EØS-avtalen er vi tett knyttet opp til EU. Klimasamarbeidet med EU vil være en viktig ramme for klimapolitikken for perioden 2021–2030. EU har i likhet med Norge høye mål når det kommer til grønn omstilling, og har satt en ambisiøs plan for regelverksutvikling og støtte til klimavennlig virksomhet. Investeringer i løsninger som gir økt sirkularitet vil også kunne bidra til reduserte klimagassutslipp. EUs handlingsplan for sirkulær økonomi fra 2020 skal bidra til at en oppnår klimanøytralitet og økt ressurseffektivitet i Europa, og styrke europeisk konkurransekraft. EUs høye ambisjoner på feltet vil få stor betydning for utviklingen av sirkulær økonomi i Norge i årene som kommer.

Politikk- og regelverksutvikling i andre land kan gi muligheter for norske aktører og danne grunnlag for betydelige investeringer. Tilsvarende kan muligheten for bruk av flere av EUs virkemidler, slik som Horisont Europa, EUs innovasjonsfond og deltakelse i InvestEU, være viktige rammebetingelser og fremme grønne investeringer i norske virksomheter.

Norge har også noen naturgitte fordeler, som blant annet tilgang på fornybare ressurser som grønn kraft, skog og fisk. Næringsvirksomhet som bygger på fornybare ressurser kan gi muligheter for økt verdiskaping med lave utslipp i alle ledd av verdikjeden. Et ubrukt potensial for samfunnsøkonomisk lønnsom, klimavennlig næringsvirksomhet i Norge kan innebære et urealisert potensial for verdiskaping. Dersom det finnes et slikt ubrukt potensial, er det viktig å få belyst hvorfor slike aktiviteter ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme, og hvordan eventuelle markedssvikter kan rettes opp slik at vi får realisert høyest mulig samlet verdiskaping innenfor bærekraftige rammer.

2.1.1 Tilgrensende prosesser

Regjeringen har levert flere arbeider som berører aspekter knyttet til klimavennlige investeringer. Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030, som viser regjeringens plan for å nå klimamålene for Norge, ble lagt frem i januar 2021. Her foreslås tiltak og virkemidler knyttet til utslippskutt og grønn næringsutvikling. Dette gjelder blant annet økning i avgifter på klimagassutslipp og andre klimaspesifikke virkemidler. Klima- og miljødepartementet arbeider med å sette ned et Lavutslippsutvalg 2050 for å følge opp Lavutslippsstrategien (som lagt frem i Prop. 1 S (2019–2020)). Utredningen skal skissere veier til lavutslippssamfunnet og belyse veivalg for å støtte opp under lavutslippsutviklingen fram mot 2050. Videre la regjeringen frem sin nasjonale strategi for sirkulær økonomi 16. juni 2021. Regjeringen la i 2015 frem sin bioøkonomistrategi, som skal fremme økt verdiskaping og sysselsetting, reduserte klimagassutslipp, og mer effektiv og bærekraftig utnyttelse av de fornybare biologiske ressursene. Olje- og energidepartementet la 11. juni 2021 frem Meld. St. 36 (2020–2021)

Energi til arbeid – langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser. Meldingen viser hvordan regjeringen vil legge til rette for fortsatt verdiskaping og industriell utvikling basert på energiressursene våre. Nærings- og fiskeridepartementet la 4. desember 2020 frem Meld. St. 10 (2020–2021) Grønnere og smartere – morgendagens maritime næring, som omhandler grønn skipsfart. Rammebetingelser for grønne investeringer i sektoren dekkes gjennom en presentasjon av regelverk, avgifter og virkemidler. Videre har Finansdepartementet nedsatt en ekspertgruppe som ser på betydningen av finansiell klimarisiko og klimarelaterte investeringsmuligheter for et fond som Statens pensjonsfond utland. Finansdepartementet har satt ned et utvalg om perspektiver for fremtidens skatte- og avgiftssystem. Utvalget skal blant annet vurdere om skatter og avgifter, og sammensetningen av dem, bør justeres for å møte nasjonale og internasjonale utviklingstrekk.

Klimarisikoutvalget leverte i 2018 sin rapport om klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi. Den redegjorde for klimarisikofaktorer i norsk økonomi, anbefalte rammeverk for løpende overvåkning av klimarisiko, og foreslo prinsipper for klimarisikohåndtering. I tillegg foreslo utvalget hvordan beslutningsprosesser i privat og offentlig sektor bedre kan integrere en god forståelse av klimarisiko, samt tiltak for at markedet bedre kan håndtere klimarisiko. NOU-utvalget Norge mot 2025, som leverte sin endelige rapport 25. mars 2021, hadde blant annet som mandat å analysere og beskrive grunnlaget for fremtidens næringsliv, herunder nye selskaper, nye digitale forretningsmuligheter, og grønn omstilling og bærekraft i forretningsmodeller. Kapitaltilgangsutvalget leverte sin rapport i 2018, og hadde som mandat å undersøke om det norske kapitalmarkedet fungerer godt, slik at lønnsomme og forventet lønnsomme virksomheter og prosjekter i Norge har tilgang til finansiering. Utvalget skulle blant annet belyse betydningen for kapitalmarkedet av nye finansieringsformer og digitalisering og vurdere i hvilken grad kapitalmarkedet legger til rette for grønn omstilling. Regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft leverte sin rapport i 2016, hvor det utredet internasjonale og nasjonale rammebetingelser, utfordringer og muligheter, og foreslo tiltak for videreutvikling av grønn konkurransekraft i norsk næringsliv. Grønn skattekommisjon skulle blant annet vurdere hvordan en ved økt bruk av klima- og miljøbegrunnede avgifter, og reduksjoner i andre skatter og avgifter, kunne oppnå lavere utslipp av klimagasser, et bedre miljø og økonomisk utvikling. Utvalget leverte sin sluttrapport i 2015.

Prosess21 er et forum som ble etablert av Nærings- og fiskeridepartementet i 2018 for å styrke samhandlingen mellom kompetansemiljøene i og rundt prosessindustrien og de ulike offentlige virkemiddelaktørene. Hovedoppgaven for Prosess21 har vært å gi strategiske råd og anbefalinger om hvordan Norge best kan få til en utvikling i retning av minimale utslipp fra prosessindustrien i 2050 og samtidig legge til rette for at virksomheter i prosessindustrien har bærekraftig vekst i denne perioden. Prosess21 leverte 8. februar 2021 sin hovedrapport, som inneholder et omfattende sett med forslag og anbefalinger til hvordan industrien kan redusere sine klimagassutslipp samtidig som den øker verdiskapingen. Prosess21 har også en egen delrapport om kraftmarkedet og biobasert prosessindustri som omhandler ressurstilgang og forvaltning som vil være relevant for ekspertutvalget.

2.2 Utvalgets mandat

Regjeringen vil sette ned et ekspertutvalg som skal vurdere rammevilkårene og markedet for klimavennlige investeringer og lange verdikjeder basert på bruk av fornybare ressurser i Norge. Den overordnede føringen for utvalget er å fremme størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi innenfor bærekraftige rammer og å nå våre klimamål på en mest mulig effektiv måte. Utvalget skal vurdere om dagens samlede rammevilkår, herunder finansmarkedsregulering, offentlige engasjement, samt andre sentrale virkemidler som EUs klimakvotesystem, statlige støtteordninger og risikoavlastning, avtaler og direkte reguleringer bidrar til et velfungerende marked med tilstrekkelig tilgang til kapital for samfunnsøkonomisk lønnsomme klimavennlige investeringer og verdikjeder basert på fornybare ressurser over hele landet. Utvalget bør vurdere om enkelte av virkemidlene er overlappende, og om det er motstridende rammevilkår som er til hinder for lavutslippsutviklingen. Utvalget skal se hen til kommende regelverksutvikling i EU som kan påvirke de samlede rammevilkårene på disse områdene.

Som grunnlag for vurderingene bes utvalget vurdere om det finnes betydningsfulle særpreg ved klimavennlige investeringer sett opp mot andre investeringer. Dette kan for eksempel være aspekter knyttet til klimarisiko, særskilt langsiktige teknologiløp, komplekse eller integrerte og sammenkoblede verdikjeder basert på fornybare ressurser, ekstraordinær kapitalintensitet eller ekstraordinær informasjonsasymmetri.

Videre skal utvalget vurdere hvilke konkurransemessige og naturgitte fortrinn Norge har innenfor klimavennlig næringsaktivitet basert på fornybare ressurser, og hvorvidt regionale forskjeller påvirker markedet for klimavennlige investeringer. Utvalget bes vurdere rammevilkårene for klimavennlige investeringer, herunder spesielt om klimavennlige investeringer i enkelte næringer prioriteres annerledes enn sammenlignbare klimavennlige investeringer generelt.

Utvalget skal også, på de områder de finner det hensiktsmessig, sammenligne rammebetingelsene for klimavennlige investeringer og verdikjeder basert på fornybare ressurser i Norge med våre naboland og EU, samt vurdere hvordan EUs klassifiseringssystem for bærekraftige økonomiske aktiviteter (taksonomien) og annen relevant regelverksutvikling i EU knyttet til bærekraftig finans vil kunne påvirke kapitaltilgangen for klimavennlige investeringer. Utvalget skal videre se på hvordan man kan sikre at fellesskapet får sin del av den fremtidige gevinsten ved investeringer som er muliggjort av statens bidrag til grønn omstilling.1

Ekspertutvalget skal bygge videre på eksisterende arbeider knyttet til problemstillingene, herunder Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030, Klimarisikoutvalget, regjeringens strategi for sirkulær økonomi, regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft og grønn skattekommisjon, samt regjeringens stortingsmelding om langsiktig verdiskaping fra norske energiressurser. Det norske kapitalmarkedets funksjonsmåte har vært drøftet i en rekke offentlige utredninger de siste årene, bl.a. av Produktivitetskommisjonen og Kapitaltilgangsutvalget. Dette utvalget bes derfor om å se hen til de tidligere utredningers vurdering av hvordan det norske kapitalmarkedet fungerer. Videre bes utvalget bygge videre på funnene til ekspertgruppen som vurderer klimarisiko i SPU, særlig funn knyttet til hvordan finansmarkedene håndterer finansiell klimarisiko og egenskaper ved slik risiko sammenlignet med annen finansiell risiko.

Ekspertutvalget skal se sitt arbeid i sammenheng med og avgrense sine vurderinger/forslag mot utvalget som skal utrede perspektiver for fremtidens skatte- og avgiftssystem. Skatte- og avgiftsutvalget skal vurdere hvordan riktigere miljøprising og andre økonomiske virkemidler kan bidra til bedre ressursutnyttelse, fremme klimavennlige investeringer, øke sirkulære produksjons- og forbruksmønstre og stimulere verdiskaping og sysselsetting basert på sirkulære løsninger.

Eventuelle forslag til endrede rammebetingelser skal ha til hensikt å tilrettelegge for klimavennlige investeringer og verdikjeder basert på fornybare ressurser på en mest mulig effektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom måte. Grunnlaget for vurderingene skal presiseres, og forutsetningenes betydning for konklusjonene skal synliggjøres, herunder hvilken konkret markedssvikt forslaget er ment å bøte på. Nytte, kostnader og risiko ved eventuelle forslag skal omtales i tråd med Utredningsinstruksen.

Oppdragsgiver vil være Nærings- og fiskeridepartementet. Utvalgets funn skal leveres samlet som en ekspertutvalgsrapport med frist innen utgangen av juni 2022. Kostnader knyttet til utvalgets arbeid vil dekkes innenfor Nærings- og fiskeridepartementets budsjett.

2.3 Utvalgets sammensetting, sekretariat og arbeidsmåte

2.3.1 Utvalgets sammensetning og sekretariat

Utvalget har hatt tolv medlemmer:

• Sjefanalytiker Thina Saltvedt, Oslo (leder)
• Professor Gunnar Sæthern Eskeland, Bergen
• Konserndirektør Trude Glad, Bodø
• Administrerende direktør Håvard Gulbrandsen, Oslo
• Professor Verena Hagspiel, Trondheim
• Forskningsdirektør Kristin Misund, Sarpsborg
• Konsernsjef Astrid Skarheim Onsum, Oslo
• Professor Jørn Rattsø, Trondheim
• Administrerende direktør Erik Sauar, Oslo
• Sjeføkonom Roger Bjørnstad (oppnevnt fra februar 2022)
• Seniorøkonom Nina Lillelien (oppnevnt fra februar 2022)
• Bærekraftdirektør Ingunn Ettestøl (oppnevnt fra februar 2022)

Utvalgets sekretariat har bestått av:

• Bjørn Eggen Hermansen (leder)
• Alexander Reme Torsvik
• Marie Jonette Rustad
• Tor Kristian Ånestad
• Hanne Syversen (fra mars 2022)
• Jorunn Anne Salthella (fra desember 2021)
• Magne Geber (fra mars 2022)
• Marianne Tonning Kinnari (fra desember 2021)
• Anneli Solberg (til januar 2022)
• Fredsrik Netland (til desember 2021)
• Henrik Gade (til februar 2022)
• Johanne Butenschøn (til mars 2022)
• Kristin Langeland Ervik (til mars 2022)

2.3.2 Utvalgets arbeidsmåte

Utvalget har hatt 11 heldagsmøter i tillegg til enkelte kortere i digitale møter sluttfasen av arbeidet. I forbindelse med enkelte av møtene har forskere, representanter for næringsliv, organisasjonslivet og offentlig forvaltning blitt invitert inn for å innlede om spesifikke tema. Disse har innledet for utvalget:

• Anna Valero (London School of Economics) og Andrei Marcu (The European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition) på møtet 26. oktober 2021.
• Henrik Hallgrim Eriksen og Dag Svarstad (Klima- og miljødepartementet), Agathe Schjetlein og Kristian Ruth (Finans Norge) på møtet 25. november 2021.
• Representanter for Forskingsrådet, Innovasjon Norge, Enova, Investinor, Nysnø Klimainvesteringer, Eksfin og Gassnova i tillegg til de ansvarlige for Den helhetlige gjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet og områdegjennomgangen av støtteordninger på klimaområdet i Menon Economics og Deloitte, på møtet 9. desember 2021.
• Håvard Moe og Lars Petter Maltby (begge Prosess21), Energi21 ble presentert av sekretariatet, Jannicke Bjerkås (Fortum Varme), Ingebjørg T. Wilhelmsen (Norsk Hydrogenforum) og Kristian Steinsvik (HAV Group) på møtet 18. januar 2022.
• Åslaug Haga (Norwea), Geir Ove Ystmark (Sjømat Norge), Heidi Finstad (Treindustrien), Audun Korsæth (NIBIO) og Natalia Mathisen (Norsk Senter for Sirkulær Økonomi) på møtet 14. februar 2022.
• Bård Harstad (Universitetet i Oslo) på møtet 24. mars 2022
• Henriette Undrum (Equinor) på møtet 2. juni 2022.

Utvalget har hatt en nettside, www.klimavennligeinvesteringer.no, der det har vært mulig å gi innspill til utvalgets arbeid. Utvalget har fått innspill fra Avfall Norge, Equinor ASA, Finans Norge, Forbrukerrådet, Forum for Miljøteknologi, Green Built AS, Henry Lie, McKinsey & Company Inc Norway, Norsk Gjenvinning Group AS, Norsk Hydrogenforum, Norsk olje og gass, Norskog, Nysnø Klimainvesteringer AS, Prosjektet «Økt bruk av resirkulert plast i offentlige anskaffelser», Samfunnsbedriftene, Sintef Industri og Tekna. Innspillene ligger utvalgets hjemmeside. 28. januar 2022 ble det holdt innpillswebinar med innledninger fra Linda Nøstbakken (SSB), Christa Clapp (Cicero), Bjørn Kjærand Haugland (Skift) og Lars-Henrik Paarup Michelsen (Norsk Klimastiftelse).

2.4 Utvalgets definisjon og forståelse av enkelte nøkkelbegreper

2.4.1 Klimavennlig investering

En klimavennlig investering er en investering i norsk næringsaktivitet som bidrar til temperaturmålet i Parisavtalen.

I dag finnes det ikke en enhetlig definisjon eller forståelse av begrepet «klimavennlig investering». Utvalget ser det som hensiktsmessig å bygge på EU-taksonomiens overordnede definisjon av hva som utgjør en miljømessig bærekraftig aktivitet, med vekt på taksonomiens miljømål 1 om begrensning av klimaendringer.

Utvalget legger til grunn for sitt arbeid at en klimavennlig investering er en investering i norsk næringsaktivitet som bidrar til temperaturmålet i Parisavtalen, ved å unngå eller redusere utslippene av klimagasser eller øke opptaket av klimagasser. Dette inkluderer investeringer i omstillingsaktiviteter og muliggjørende aktiviteter i henhold til taksonomiens overordnede prinsipper, som ikke fører til innlåsing av karbonintensive eiendeler, eiendelens økonomiske levetid tatt i betraktning.

I tillegg skal næringsaktiviteten ikke ha en betydelig negativ innvirkning på tilpasning til klimaendringer, bærekraftig bruk og beskyttelse av vann- og havressurser, omstilling til en sirkulær økonomi, forebygging og begrensning av forurensning, beskyttelse og restaurering av biologisk mangfold og økosystemer. For å avgrense rapporten til mandatet vil utvalget fokusere på investeringer i norsk næringsaktivitet. Utvalget legger til grunn et helhetsperspektiv og at investeringene i norsk næringsaktivitet skal bidra til oppnåelsen av både norske og globale mål om å redusere klimagassutslipp. Definisjonen inkluderer derfor investeringer som reduserer eksisterende norske utslipp, men også investeringer i ny norsk næringsvirksomhet som produserer produkter og tjenester det er behov for i et lavutslippssamfunn. Det innebærer at investeringer i norsk næringsaktivitet som isolert sett kan innebære økte utslipp i Norge også kan anses som klimavennlige, så lenge de bidrar til utslippsreduksjoner globalt og gitt at Norge når sine klimamål.

Definisjonen utvalget legger til grunn innebærer at investeringer som er motivert av tilpasning til klimaendringer er utenfor rapportens tema, selv om tiltak for klimatilpasning vil være nødvendige for å sikre en klimarobust utvikling også i det tilfellet hvor man lykkes i å begrense global temperaturstigning iht. Parisavtalens mål. Andre tiltak for økt bærekraft som eksempelvis sirkulærøkonomi, behandles i denne rapporten i den grad det er aktuelt som et tiltak for å redusere utslipp av klimagasser.

2.4.2 Lange verdikjeder basert på fornybare ressurser, konkurransemessige og naturgitte fortrinn

Utvalget forstår mandatets henvisning til «lange verdikjeder basert på fornybare ressurser» som en henvising til verdikjedene til bedrifter hvor mange av leddene fra råvare- og innsatsfaktorer til ferdigprodukt ligger i Norge. Videre legges det til grunn at råvarene og innsatsfaktorene i hovedsak må være fornybare, men at utvalget ikke er avgrenset til å kun vurdere verdikjeder basert på fornybare ressurser. Utvalget forstår også henvisningen som en del av diskusjonen rundt eksport av mindre bearbeidede produkter som råvarer og «halvfabrikata» kontra at flere ledd i verdikjeden befinner seg i Norge, for eksempel gjennom at man legger mer av videreforedlingen av råvarer til Norge. Utvalget legger til grunn at i et lavutslippssamfunn bør råvaren eller innsatsfaktoren være fornybar, gjenbrukbar, og produkt og tjenester tydelig designet for levetidsforlengelse og vedlikehold. De lange verdikjedene bør gå fra å være lineære til sirkulære.

Videre skal utvalget vurdere hvilke konkurransemessige og naturgitte fortrinn Norge har innenfor klimavennlig næringsaktivitet basert på fornybare ressurser. Som mandatet indikerer har ulike land, regioner og bedrifter ulike forutsetninger for å produsere varer og tjenester. Et land eller en bedrift som kan produsere et gode med mindre ressursinnsats enn andre, har gjerne et såkalt absolutt fortrinn i samfunnsøkonomiske termer. Rimelig tilgang til naturressurser enten det er på grunn av geografisk nærhet, effektiv transport eller andre forhold kan gi opphav til slike fortrinn. Store deler av norsk næringsliv er basert på forvaltning av slike naturressurser, herunder produksjon av kraft, skog, havbruk, fiskeri og petroleumssektoren. Med unntak av sistnevnte er også dette næringer basert på fornybare ressurser.

Samtidig har Norge også naturgitte ulemper på mange områder. Blant annet er Norge et langstrakt land med en relativt kupert geografi, noe som gir utfordringer blant annet for transport og kan føre til en lang og kostbar vei til markedet for enkelte produkter. Norge har også begrenset med egnet jordbruksareal, hvor også klimatiske forhold setter rammer og begrensninger for lønnsom jordbruksproduksjon. I tillegg må demografiske ulemper, som en liten befolkning (og dermed begrenset størrelse på et hjemmemarked for skalering) og en stor grad av sysselsatte i offentlig sektor (som begrenser tilgangen på arbeidskraft for nye næringer) hensyntas. En stor offentlig sektor kan imidlertid også ses som et konkurransemessig fortrinn dersom man bruker offentlig virksomhet til å skape nye markeder eller vri markeder for klimavennlige investeringer. Og en liten, relativt homogen, digitalt trenet befolkning kan være godt egnet for pilotering av globale løsninger før de skaleres.

Konkurransemessige fortrinn oppfatter utvalget som videre enn naturgitte fortrinn, og at dette også inkluderer fortrinn tilegnet gjennom arbeidsproduktivitet. Fortrinn tilegnet gjennom arbeidsproduktivitet er viktigere for å forklare velstandsnivået i ulike land enn tilgangen på naturressurser. Normen er at rikdom i form av naturressurser påvirker arbeidsproduktiviteten negativt. Dette omtales ofte som ressursenes forbannelse. Flere studier fra USA og Europa konkluderer med at ressursrike regioner har større vansker enn andre med å holde aktivitet og sysselsetting oppe dersom utvinningen tar slutt og at de aktuelle regionene faktisk har tapt på tilgangen til naturressursen, fordi utvikling av annen næringsvirksomhet ville gitt bedre resultater i lengden. Forklaringsfaktorer som trekkes fram er at ressursrike regioner utmerker seg med lavere utdanningsnivå, innovasjonstakt og etablering av nyskapende foretak. Dette demper utviklingen i produktivitet, verdiskaping og sysselsetting, jf. blant annet Grant og Parker (2022), Mork (2020), Episto (2021) og Glaeser m.fl. (2015).

Utvalget har diskutert det som tilsynelatende er økende industriell proteksjonisme i mange land. Internasjonal handel gir muligheten til å utnytte ulike lands fordeler og å unngå ulemper gjennom varebytte. Dette kan også indikere at det blir høyere verdiskaping om ulike deler av verdikjeden lokaliseres til de regionene med best forutsetninger for effektiv produksjon av varen eller tjenesten. Det er grunn til å tro at dette gjelder også for klimavennlige investeringer og at tilrettelegging for handel og innovasjon på tvers av landegrenser vil være fordelaktig både for nasjonale økonomier og for nasjonale og globale klimamål.

2.4.3 Klimarisiko

Det eksisterer flere definisjoner og oppfatninger rundt hva risiko er og innebærer. Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid) definerer risiko på følgende vis:

«Begrepet ‘risiko’ er knyttet til usikkerhet om hendelser som gir avvik fra et planlagt eller tenkt forløp. Disse avvikene kan gå i negativ og positiv retning. Et viktig mål for risikohåndteringen vil være å tåle avvik i negativ retning, og å dra nytte av de mulighetene som åpner seg ved positive avvik».

Klimarisiko er en type risiko i utgangspunktet alle bedrifter som skal investere fremover står overfor, uavhengig av om det er en klimavennlig investering eller ikke. Klimarisiko oppstår fordi klimaendringene og omstillingen til en lavutslippsøkonomi medfører økonomisk og finansiell usikkerhet. Både de fysiske virkningene av klimaendringene og omstillingen til en lavutslippsøkonomi medfører risiko. Fysisk klimarisiko er risiko knyttet til konsekvensene av fysiske endringer i miljøet. Overgangsrisiko er risiko knyttet til konsekvensene av klimapolitikken, den teknologiske utviklingen og endrede preferanser ved overgang til et lavutslippssamfunn. Det er for eksempel fremdeles betydelig usikkerhet om klimapolitikken internasjonalt og hvordan det vil påvirke markedet for norske varer og tjenester, og hvordan finansbransjen vil respondere på forventet og besluttet politikk. Selv om både fysisk klimarisiko og overgangsrisiko er aktuelle, er sistnevnte den mest sentrale for vurderingen av klimavennlige investeringer. Utvalget vil her også vise til Klimarisikoutvalgets rapport (NOU 2018: 7).