6 Tilskudd-, lån-, garanti- og egenkapitalvirkemidler

I kapittel 4.1 går utvalget gjennom myndighetenes rolle for å gjøre klimavennlige investeringer lønnsomme. En effektiv karbonpris som drøftes i kap. 5, har mange fordeler som virkemiddel og kalles ofte for et «first best»-virkemiddel eller en optimal løsning på markedssvikten som forårsaker klimautfordringen. Utfordringer i implementeringen av virkemiddelet gjør det imidlertid nødvendig å supplere med andre virkemidler for å løse klimautfordringene. Noen av disse virkemidlene er også ønskelige gitt en effektiv implementering av karbonprisene på grunn av komplementære effekter og positive virkninger på verdiskaping, jf. omtalen i kapittel 4. I dette kapitelet går vi gjennom bedriftsrettede virkemidler i form av tilskudd, lån, garantier, egenkapital og i noen grad tilpasninger i skatte- avgiftssystemet for å stimulere til forsknings-, utviklings- og innovasjonsarbeid (FoU eller FoUoI). Det offentlige finansierer også virkemidler som rådgivning og markedsføring, men det behandles ikke inngående i denne rapporten.7 Utvalget konsentrerer sine vurderinger om virkemidler fra staten og overnasjonale offentlige aktører.8 Virkemidlene er i hovedsak rettet inn mot å utvikle og kommersialisere nye teknologiske løsninger, varer og tjenester. I markedet for klimavennlige investeringer kan dette ses på som en måte å øke tilbudet av klimavennlige investeringsmuligheter.

Finansieringsordningene som omtales skal i hovedsak stimulere til ønsket adferd heller enn å øke kostnadene for uønsket adferd (som karbonprising). Slike virkemidler begrunnes normalt ut fra et behov for å korrigere ulike markedssvikter eller barrierer, som omtalt i kapittel 4.4. I tabell 6.1 under er virkemiddelaktørenekategorisert etter hoved-markedssvikter og barrierer som FoU (positive eksternaliteter og manglende private insentiver til å finansiere forskning), SMB (positive eksternaliteter, omstilling og nyskaping i økonomien manglende sikkerhet for banklån og asymmetrisk informasjon) skalering (oppskalering/internasjonalisering, nettverk og infrastruktur og virkemidler som bidrar til å utvikle umodne verdikjeder hvor det mangler kunder, underleverandører, teknologiske løsninger mv.). I tillegg vil flere virkemidler også være motivert av å begrense den negative eksternaliteten ved klimagassutslipp. Det er markert med «noe», «delvis» eller «bare» klima i parentes for ulike organisasjoner etter hvor stor grad kilmahensyn preger virksomheten. Alle merkelappene er skjønnsmessige.

Tabell 6.1 Aktører med tilskudd-, lån-, egenkapital- eller garantivirkemidler rettet mot norsk næringsliv

Virkemidlene over har ulike finansieringskilder. Finansdepartementet publiserer årlig sammenstillinger av statlig budsjettstøtte etter formål i Nasjonalbudsjettet. Dette dekker en stor del av innsatsen fra de norske virkemiddelaktørene, særlig tilskuddsordninger. Tabellen 6.2 under viser utviklingen i støtte etter ulike inndelinger fra 2005 til 2021.

Tabell 6.2 Statlig budsjettstøtte etter formål. Nettokostnader. Mrd. 2020-kroner

Kilde: Meld. St. 1 (2021–2022) Nasjonalbudsjettet 2022.

Ser man på antallet foretak som har mottatt tilskudd fra næringspolitiske virkemidler viser SSBs statistikk at det har vært en øking fra 4 908 til 13 704 mottakere mellom 2005 og 2021. De største økningene har vært hos Forskningsrådet (671 til 3 476), Enova (187 til 2 638), Skattefunn (3 335 til 4788) og Innovasjon Norge (1 496 til 2 325). I tabellen over og i antallet tilskudd kommer det ikke fram støtte gitt fra overnasjonale aktører i EU eller Norden. Det samme gjelder nasjonale låne-, garanti- og egenkapitalordninger med støtte, samt ordninger som faller utenfor støttebegrepet, herunder eksportfinanseringsordninger, enkelte lån fra Innovasjon Norge og investeringer fra Investinor og Nysnø. I Nasjonalbudsjettet for 2022 fremkommer det at norsk næringsliv får om lag 48,3 milliarder kroner støtte gjennom reguleringer i skattesystemet og annen næringsstøtte, herunder 21 milliarder til industri og tjenester inkludert petroleum, 12,9 mrd. kroner til FoU (blant annet skattefunn) og 9,4 milliarder til landbruk (Meld. St. 1 (2021–2022) Nasjonalbudsjettet 2022).

De nær 20 aktørene nevnt over har mange ulike ordninger. For de norske aktørene alene er det et hundretalls ordninger, i tillegg til 61 tilskuddsordninger i Landbruksdirektoratet.

Størrelsen i tildelinger varierer mye mellom ordningene. Typisk er det små beløp til mindre bedrifter (fra 100 000 til flere millioner kroner). Større bedrifter eller prosjekter kan få noen mrd. kroner i støtte fra nasjonale ordninger. Tilskudd fra EU-ordninger er jevnt over større enn sammenlignbare norske ordninger.

De største ordningene i Norge finner man på klimaområdet. Enova har tildelt store beløp til klimavennlig teknologi, blant annet solenergi, havvind, grønn skipsfart og hydrogen. Prosjektet Langskip under Gassnova, som omfatter fangst, transport og lagring av CO₂, med en kostnadsramme på 25 milliarder kroner, er lansert som det største klimaprosjektet i norsk industri noensinne. Veksten i støtte til klima, miljø- og energitiltak har i tillegg vært betydelig siden 2005, med Enova og Forskningsrådet som viktige aktører.

Ulike låne- og garantiordninger har et lignende spenn i tilsagnsbeløp som tilskuddsordningene. Særlig de internasjonale aktørene kan gi enkeltlån på noen mrd. kroner. Disse ordningene brukes i hovedsak til å finansiere infrastruktur, oppskalering og internasjonalisering.

6.1 Innretning av ordninger og styringssvikt

For at virkemidlene skal bidra til verdiskaping og reduksjon i klimagassutslipp, må innsatsen utløse addisjonelle effekter utover det markedet realiserer alene (inkludert annen virkemiddelbruk). Det vil si at den offentlige innsatsen muliggjør at en samfunnsøkonomisk lønnsom aktivitet gjennomføres i større omfang eller raskere. I fravær av en markedssvikt kan næringsstøtte vri ressursbruken mot næringer og bedrifter selv om det finnes mer lønnsomme alternativer og dermed medføre et samfunnsøkonomiske tap. I tillegg må tiltaket kunne iverksettes uten vesentlige styringssvikter jf. kapittel 4.1.

Forskjellige virkemidler rettes inn mot å utløse addisjonelle effekter i ulike stadier i utviklingen av teknologi eller modenheten på et bedriftsinternt prosjekt. I den tidligste fasen, hvor det er stort innslag av forskning og virkemiddelbruken i hovedsak kan begrunnes med verdien som kollektivt gode og positive eksternaliteter, handler seleksjonen av prosjekter i stor grad om å treffe de kvalitativt beste prosjektene og prosjekter som gir stor samfunnsnytte (Bloom et al., 2019). Samtidig vil det innebære sløsing med offentlige ressurser om den offentlige investeringen blir et rent substitutt for bedriftenes egen finansiering. Det er ofte et mål og et suksesskriterie at virkemidler lykkes i å utløse mer privat finansiering av FoU. For mer modne prosjekter (og bedrifter) er det ofte bedre samsvar mellom bedriftenes insentiver til å finansiere prosjektet, og samfunnets nytte av kunnskapseksternalitetene. Bloom et al. (2019) peker på at barrierene for finansiering i mer modne faser kan ha sammenheng med asymmetrisk informasjon. I de senere fasene brukes ordninger med lån, garantier og egenkapital i større grad enn i de tidligere fasene.

Det er krevende å skille mellom tilfeller hvor manglende finansiering følger av markedssvikt, heller enn markedets evne til å selektere bort ulønnsomme prosjekter på en effektiv måte. I mer modne faser er det større fare for at offentlig innsats ikke bare fortrenger privat finansiering, men også at lønnsomhetspotensialet for private investorer eller konkurrerende bedrifter blir mindre som følge av offentlig innsats.Dette kan føre til at privat finansiering og kompetanse trekkes ut av markedet heller enn mobilisering av privat kapital og kompetanse. Både mulighetene til å vise frem vellykkede prosjekter og å øke avkastningen kan gi virkemiddelaktører insentiver til å konkurrere med private om å finansiere prosjekter eller tilby støtte til prosjekter som markedet ville finansering alene (Bai et al., 2022). Dette kan gjøre det krevende å målrette ordningene i tråd med samfunnets behov.

Figur 6.1 Skjematisk oversikt over ønsket målgruppe for finansielle kommersialiserings virkemidler

Forstørr bilde

Figur 6.1 over gir en skjematisk oversikt over den ønskede målgruppen av bedrifter/prosjekter i kommersialiseringsfasene, for at offentlig støtte skal ha addisjonelle effekter.9 Den gule gruppen har en opplevd avkastnings/risikoprofil som er akseptabel for private. Den grønne gruppen oppleves å ha for høy risiko for de private, men samtidig vil det være samfunnsøkonomisk lønnsomt at prosjektene blir finansiert på grunn av eksternaliteter el.l. Den røde gruppen er verken bedrifts- eller samfunnsøkonomisk lønnsom. Dersom virkemiddelbruken innrettes mot å finansiere den røde og gule gruppen bidrar det til sløsing med offentlige og private ressurser. Finansiering av den gule gruppen kan i verste fall være kontraproduktiv hvis det fortrenger egnede private investorer.

Det er betydelig usikkerhet rundt innretning og dimensjonering av virkemidler. Informasjonsutfordringer gjør at det i realiteten er betydelige utfordringer både med å identifisere den grønne gruppen og anslå hvor mye som er tilstrekkelig støtte. Hovedvirkemiddelet for å belegge om virkemidler har addisjonelle effekter og å vurdere omfanget av virkemidlene er før og etter evalueringer og erfaringer med tidligere virkemiddelbruk. I tillegg er det strenge reguleringer av virkemiddelbruk gjennom blant annet statssøttereglene i EU jf. boks 6.1.

Ulike deler av virkemiddelapparatet har vært gjenstand for ulike evalueringer og gjennomganger i senere år. Det er gjennomført en områdegjennomgang av virkemidlene i klimapolitikken (Menon 2018). Den helhetlige gjennomgangen (Deloitte 2019) så på norske virkemidler med unntak av Enova. EU evaluerer jevnlig sine rammeprogram. I tillegg har OECD og ulike utvalg i senere år gitt vurderinger av virkemidler, herunder Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid), Distriktnæringsutvalgets (NOU 2020: 12 Næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn), NOU 2021: 4 Norge mot 2025, (OECD 2021b) og OECD (2022).

Gjennomgangene gjør alle utvalg av deler av det virkemiddelapparatet som er relevant for norske bedrifter. Mangfoldet av virkemidler kan gjøre det krevende å få oversikt og å gjøre analyser av samspillet mellom virkemidler og effekter av enkeltordninger. Det er stor variasjon i kvaliteten og frekvensen for evaluering av ulike virkemidler. På bedriftsnivå har SSB en samspillsdatabase som kartlegger virkemidler som hver enkelt bedrift mottar.

Det er mange ulike aktører som har interesser i det norske og internasjonale støttesystemet, herunder bedrifter, investorer, virkemiddelaktørene selv og politiske aktører. Særinteresser kan ha interesse av å vri ordninger mot enkeltsektorer eller geografiske områder for å begrense konkurransen om midlene og dermed øke mulighetene for å motta støtte. Dette kan øke kostnadene for det offentlige og gå på bekostning av andre mottakere som har større effekt på klimagassreduksjon og verdiskaping. Mangelfull informasjon om markedssvikter, samt begrenset kompetanse til å evaluere konkrete prosjekter kan gjøre systemet mer sårbart. ‘Plukking’ av hvilke aktører eller teknologier som skal gis støtte kan derfor i større grad bli påvirket av lobbying og politiske krefter. Øremerking til enkelte teknologier og bedrifter kan videre være en fordel for etablerte bedrifter som kan utnytte sine nettverk, samtidig som det kan fortrenge gode ideer fra organisasjoner med mindre nettverk som ikke får hjelp av det offentlige. En aktiv næringspolitikk rettet mot enkeltsektorer og aktører kan i tillegg føre til myke budsjettbetingelser, og stadige krav om økt støtte. Et sentralt spørsmål er derfor hvordan man best kan målrette investeringer, benytte karbonprising og effektiv regulering som tar oss nærmere klimamålene uten å legge tydelige føringer for bestemte måter dette skal gjøres på.

Reguleringene av virkemiddelbruk er en sentral del av rammeverket for å unngå styringssvikt. Reglene kommer i hovedsak fra overordnede hensyn i konkurransepolitikken og da særlig fra EU gjennom EØS-avtalen og reglene for offentlig støtte. Konkurransepolitikkens rolle er å forhindre og avhjelpe markedsvridninger gjennom effektiv offentlig intervensjon. Regelverket for offentlig støtte bidrar til å rette statenes bruk av begrensede offentlige midler mot å støtte formål av felles interesse og med det bidra til optimalt investeringsnivå i europeisk økonomi – uten å fortrenge private investeringer eller bidra til skadelig subsidiekappløp som vil undergrave det indre markedet. Støtteregelverket skal sikre at støtten ikke vrir konkurransen mer enn det som er nødvendig for å oppnå det positive formålet med støtten.

Norske reguleringer av virkemiddelbruk finner vi blant annet i Regelverk for økonomistyring i staten. Her reguleres det både hvordan forslag om nye virkemidler skal presenteres for Stortinget og hvordan man skal innrette ordninger for å sikre at Stortingets formål med bevilgningene nås.

Norsk næringsliv har tilgang på omlag de samme europeiske virkemidlene som sammenlignbare land i EU. Vi har tilgang på de samme nordiske virkemidlene som andre nordiske land. Ser man på nasjonal statsstøtte brukte Norge om lag 1,06 pst. av BNP på statssøte i 2019 (EFTA Surveillance Authority, 2021). Sammenlignbare tall for andre land er Sverige (0,8), Finland (0,78), Danmark (1,4), Tyskland (1,54), Frankrike (0,85), Belgia og Nederland hadde begge lavere prosentandel enn Norge. Det meste av norsk støtte går til FoU, regionalstøtte og klima. Ordninger som faller utenfor støttebegrepet som eksportfinanseringsordningene regulert av OECD og enkelte låne- og egenkapitalordninger dekkes ikke av statistikken over. Ser man på FoU bevilgninger utgjorde disse i 2020 1,15 prosent av BNP i Norge. Det er over Norges nasjonale målsetting om 1 prosent og det høyeste nivået i hele OECD-området (OECD, 2021c). Særlig skattefunn har bidratt til økning i FoU-bevilgningene. I tallet FoU-bevilgninger inngår det også ordninger som er med i statistikken over statsstøtte.

6.2 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Det er et stort mangfold av tilskudd, lån og egenkapitalordninger rettet mot norsk næringsliv. Disse ordningene er viktige for å bidra til omstilling og utvikling av næringslivet til klimavennlig verdiskaping. Samtidig kan ordninger gi negative konkurransevridninger, skape økt konkurranse om innsatsfaktorer og legge press på offentlige budsjetter. Utvalget finner som i tidligere gjennomganger, at det er krevende å få oversikt over virkemiddelbruken i Norge, det gjelder både positive effekter av virkemidlene og eventuelle negative effekter. Utvalget ser det som viktig at arbeidet med å forenkle og forbedre styringen av virkemiddelbruken videreføres, slik det blir anbefalt i områdegjennomgangen fra Deloitte (2019) og Kapitaltilgangsutvalget (NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid). Utvalget anbefaler at man ikke etablerer flere aktører, herunder et nytt Bionova og at man begrenser antallet aktører som har likeartede ordninger. Ordningene bør heller gjøres bredere for å treffe større deler av næringslivet og ha kriterier somsikre at prosjektene som bidrar mest til verdiskaping og reduksjon i klimagassutslipp får støtte. Regjeringen bør vurdere å slå sammen flere aktører og/eller ordninger rettet mot økt verdiskaping og klimavennlig næringsliv i det norske virkemiddelapparatet, og gjøre ordninger så åpne som mulig. Dette vil bidra til økt konkurranse om midler, noe som igjen øker sannsynligheten for at de beste søkerne når frem. I tillegg vil det redusere flere av problemstillingene knyttet til overlappende ordninger, påpekt av en rekke tidligere utvalg. For aktører som investerer eller gir lån kan sammenslåing gi bedre porteføljestyring og risikohåndtering. Den tidligere anbefalte felles portal for offentlige virkemidler bør etableres slik at det blir lettere for bedrifter å orientere seg i mengden av virkemidler.

I likhet med «Norge mot 2025» utvalget (NOU 2021: 4 Norge mot 2025) anbefaler ikke utvalget at det iverksettes nye ordninger nå. Stortinget har gitt tilslutning til Norsk deltakelse i InvestEU, et program som vil gjøre en rekke ordninger i Den europeiske investeringsbanken og Det europeiske investeringsfondet tilgjengelig for Norske bedrifter. Det er ventet at norsk deltakelse vil bli gjeldende fra sommeren 2022. Heller enn å opprette flere nye ordninger nå bør eksisterende virkemiddelaktører få større handlingsrom sånn at virkemiddelbruken kan innrettes mest mulig effektivt, også på klimaområdet. Større handlingsrom kan også bidra til mer forutsigbarhet, faglighet rundt innrettingen og styring av forventinger om støtte. Uforutsigbarhet om støtte og politiske beslutninger kan føre til at beslutninger om klimavennlige investeringer blir utsatt i påvente av eventuelle holdningsendringer blant politikere m.v.

Utvalget anbefaler at det blir en forutsetning for støtte at bedriftene og prosjektene som får offentlig støtte er i tråd med klimamålene og utviklingen til et lavutslippssamfunn. Dette kan redusere behovet for likeartede ordninger som er begrunnet ut fra henholdsvis verdiskaping og reduksjon i klimagassutslipp

Det store omfanget av aktører og støtteordninger kan gjøre det norske virkemiddelapparatet sårbart for tilkarringsvirksomhet. Øremerking kan føre til at bedrifter, teknologier og prosjekter i liten grad konkurrerer med hverandre på lik linje, noe som svekker sannsynligheten for at prosjektene med best effekt får støtte. En stor grad av statlig øremerking medfører betydelig risiko for at større selskaper med bedre nettverk driver lobbyvirksomhet for å motta statlig hjelp til sine løsninger. Dette kan gjøre at mindre, nyere bedrifter, får svakere insentiver til å utvikle og søke om støtte til nye teknologiske løsninger. Utvalget deler Kapitaltilgangsutvalges bekymring om at etablerte bedrifter favoriseres. Kapitaltilgangsutvalget pekte på Enova, men utvalget mener at det også kan være lignende utfordringer i andre deler av virkemiddelapparatet. Hensynet til verdiskaping og rask klimagassreduksjon taler for å sikre tidligfaseselskaper og andre selskap uten etablerte nettverk, muligheter til å konkurrere om midler.

Økt handlingsrom for virkemiddelaktørene betinger at det er gode systemer på plass for å følge opp effekten av ulike virkemidler og se ulike virkemidler i sammenheng. Utvalget vil i likhet med senere års gjennomganger peke på behovet for etterprøvbare virkemidler og mer systematisk og helhetlig tilnærming til evaluering. Ulike virkemidler er evaluert eller fulgt opp i ulike grad. Noen er evaluert og har «evidens» fra ulike kilder på addisjonelle effekter. For andre virkemidler kan dette være fraværende. Virkemidlene bør også vurderes i lys av andre alternative virkemidler, eksempelvis gjennom tilpassinger i skatte- og avgiftssystemet. Heller enn delvise vurderinger av virkemiddelapparatet med ujevne mellomrom bør det utarbeides årlige rapporter som sammenstiller informasjon om alle de ulike aktørene, virkemidlene, evalueringer av og forskning på slike virkemidler. Rapporten bør også gi råd om evaluering og videre politikkutvikling. Rapporten bør overses av et utvalg eller lignende, som er uavhengig av virkemiddelaktørene, næringsinteresser, evalueringskonsulenter og politiske interesser.

Det er gjort en rekke endringer og forsøk på endringer i virkemiddelapparatet i senere år. Endringer som kan bety nedleggelse eller sammenslåing, møtes ofte av sterk motstand fra sterke særinteresser i virkemiddelapparatet, i det politiske miljøet der aktøren er lokalisert eller i næringslivet. Det er viktig at presset fra enkeltgrupper ikke hindrer nødvendige endringer i virkemiddelbruken. Tiltak bør evalueres jevnlig og systematisk, og midler bør aktivt flyttes fra ordninger med lav måloppnåelse til bedre ordninger. I tillegg må ordninger som ikke fungerer, legges ned.

Utvalget støtter anbefalingene fra områdegjennomgangen av støtteordningene i klimapolitikken, at en forbedring av beregningsgrunnlaget for utslippsvirkninger vektlegges, og at dette innarbeides i evalueringen og rapporteringen for ulike virkemidler. Det bør stilles krav til god redegjørelse for direkte og indirekte effekter vedrørende klimagassutslipp fra ulike offentlige støtteordninger og kapitalinvesteringer.

Ordninger som bør endres eller avvikles

Næringsstøtte til landbruk

Utvalget støtter OECDs anbefaling om å redusere skjermingstøtte og varespesifikk støtte til landbruk på en forutsigbar måte, og i større grad innrette landbrukspolitikk mot bærekraftsprioriteringer. Vi støtter OECDs anbefaling om å øke andelen produksjonsstøtte knyttet til å ta i bruk miljøvennlige driftspraksiser.

Utslipp fra norsk landbruk er ikke underlag karbonprising. Landbruksstøtten utgjorde i 2020 17,5 mrd. kroner, eller om lag 57 pst. av den samlede budsjettstøtten. Ifølge en nylig utgitt rapport har Norge det høyeste nivået av landbruksstøtte av alle OECD-land, og 59 prosent av bøndenes inntekter kommer fra statlige støttetiltak (OECD, 2021b). Det meste av budsjettstøtten gis gjennom jordbruksavtalen. En mindre del av landbruksstøtten går til reindriftsnæringen, den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv, skogbruk og produksjon av bioenergi. OECD (2021b) anbefaler blant annet å gradvis redusere skjermingsstøtte og varespesifikk støtte på en forutsigbar måte for å la markedene spille sin rolle i å fordele produksjonsressurser og respondere på innovasjonskrav, å redusere netto klimagassutslipp fra landbruket ved å restrukturere støtten og behandle sektoren på samme måte som andre sektorer i økonomien, og å innrette politikk mot bærekraftsprioriteringer, for eksempel ved å øke andelen produksjonsstøtte betinget av å ta i bruk definerte miljøvennlige driftspraksiser utover den nåværende andelen på 15 prosent.

Utslippene fra norsk landbruk er svært høye, samtidig som dette er en industri som mottar en svært høy grad av næringsstøtte- Det bør være rom for å innføre tiltak som reduserer utslippene i sektoren, eksempelvis ved å redusere produksjonsrettede tilskudd til høy-utslipps kjøttproduksjon, som for eksempel dagens produksjon av rødt kjøtt.

Høye støttenivåer fører også til økt miljøbelastning og øker de totale klimagassutslippene. Klimagassutslippene fra den norske landbrukssektoren kan reduseres ved at støtten restruktureres, og at sektoren i større grad behandles på samme måte som andre sektorer i økonomien ved å underlegges kvoter eller avgifter for klimagassutslipp.

Støtte til fossil energi

Utvalget støtter OECDs anbefaling om at Norge bør sette konkrete mål og fase ut støtte rettet mot bruk fossilt brensel (OECD 2022).