8 Virkemidler som bidrar til å skape etterspørsel etter klimavennlige varer og tjenester

I OECD (2022) sin landgjennomgang av Norges oppnåelser på klima- og miljøområdet fremheves bærekraftige forbruksmønstre som en utfordring for Norge. OECD viser til at Norge legger stor vekt på teknologisk utvikling for å nå klimamål, men at teknologiske løsninger alene ikke er tilstrekkelig for Norges grønne omstilling. Adferdsendringer er også nødvendig.

FNs klimapanel påpeker i sin sjette hovedrapport del tre at klimatiltak på etterspørselssiden har et betydelig potensial for å redusere klimagassutslipp (Miljødirektoratet, 2022). Klimatiltak på etterspørselssiden bidrar til å skape en betalingsvillighet hos kunder og dermed økt lønnsomhet i klimavennlig produksjon sammenlignet med konvensjonell produksjon. Klimatiltak på etterspørselssiden kan på den måten stimulere til klimavennlige investeringer i verdikjedene til produsentene.

Det er flere virkemidler som kan bidra til å skape etterspørsel etter klimavennlige produkter og tjenester, og disse gjennomgås i dette kapittelet:

• Økonomiske virkemidler som kjøps- og bruksfordeler forklimavennlige produkter og tjenester, og redusert merverdiavgift på reparasjoner. Slike virkemidler kan bidra til å øke etterspørsel etter klimavennlige produkter og tjenester.
• Direkte reguleringer som stiller krav til produkter for at de skal kunne omsettes i markedet, eller forbud mot produkter og tjenester når det finnes klimavennlige alternativer. Slike virkemidler kan blant annet brukes til å skape markeder og tvinge frem implementering av klimateknologi.
• Krav til informasjon selskaper må oppgi for å bidra til at markedsaktører kan ta opplyste valg. Dette kan for eksempel være at aktører blir pålagt å rapportere på selskapsutslipp eller produktutslipp. Slike virkemidler fører ikke direkte til økt etterspørsel eller betalingsvillighet, men kan bidra indirekte.
• Andre virkemidler som offentlige anskaffelser, holdningskampanjer eller avtaler. Offentlige anskaffelser kan øke etterspørselen etter klimavennlige produkter og tjenester, og kan således utgjøre en indirekte støtte til klimavennlige investeringer. Holdningskampanjer og avtaler kan også bidra til å skape bevissthet hos sluttbrukere og endre forbruk i klimavennlig retning.

8.1 EUs handlingsplan for sirkulær økonomi og betydning for etterspørsel i norske verdikjeder

Leveransekjedene for de fleste råvarer og basisprodukter er globale. EU har økonomisk tyngde til å påvirke bærekraften i globale verdikjeder og kom i 2020 med sin andre handlingsplan for sirkulær økonomi. Planen blir sett på som et av de viktigste områdene det skal leveres på under EUs grønne giv. Drevet frem av EUs grønne giv og handlingsplan for sirkulær økonomi, vil det skje en betydelig utvikling av reguleringer og regelverk som sannsynligvis vil skape økt etterspørsel etter klimavennlige produkter og tjenester. (Departementene, 2021)

Det største nye grepet i EUs handlingsplan for sirkulær økonomi er introduksjonen av et forsterket produktrammeverk som skal bidra til utviklingen av produkter som er tilpasset en sirkulær økonomi. Parallelt legges det fram reviderte regelverk på sju sentrale områder, som EU kaller «nøkkelverdikjeder»: elektronikk og IKT-produkter, batteri og kjøretøy, emballasje, plast, tekstiler, bygg og mat, vann og næringsstoffer. I forslaget til ny forordning for batterier blir det tatt helhetlige regulatoriske grep som dekker hele verdikjeden og i tillegg faktorer som digitalisering, offentlige anskaffelser og forbrukerinformasjon. Avfallspolitikken skal også styrkes for å beholde mer av verdiene i avfallet til bruk innen EUs grenser. (Departementene, 2021)

EU tar i sin handlingsplan for sirkulær økonomi sikte på å regulere eller påvirke hele verdikjeden fra uttak av råstoffer til avfallsstadiet, og det vil blant annet stilles krav til dokumentasjon av klimafotavtrykket til et produkt. Dokumentasjonen vil gi kunder anledning til å velge de produktene som gir lavest utslipp globalt. I tillegg kan det bidra til å styrke konkurransekraften til de selskapene som arbeider for å redusere utslippene i sine verdikjeder. EUs handlingsplan for sirkulær økonomi har med dette en global tilnærming til utslippskutt. Klimafotavtrykket til et produkt måles uavhengig av hvor utslippene oppstår eller hvilket land som er ansvarlig for å kutte disse. Tilnærmingen er at å redusere «klimafotavtrykket» til et produkt gir verdikjeder med lavere klimagassutslipp. (Departementene, 2021)

Etterspørselssiden skal også styrkes ved å gi forbrukere sterkere rettigheter og ved at offentlige innkjøp og investeringer etterspør sirkulære produkter og løsninger, samt tar hensyn til livssykluskostnader. Det tas også sikte på å utnytte mulighetene i å digitalisere informasjon for å gjøre relevant informasjon om eksempelvis bærekraftsegenskapene til et produkt, lettere tilgjengelig for alle markedsaktører. (Departementene, 2021)

Gjennom EØS-avtalen vil Norge i stor grad bli påvirket og delvis bundet av avgjørelser EU tar for å realisere sin handlingsplan for sirkulær økonomi. Initiativene som varsles i handlingsplanen utredes nærmere av EU, og forslag til regelverk forhandles fram mellom EUs institusjoner. Arbeidet vil trolig gi behov for endringer i norsk regelverk.

I tillegg til at Norge mest sannsynlig vil bli direkte berørt gjennom regelverksforslag som er EØS-relevant, vil også Norge bli påvirket gjennom at norske virksomheter er en del av globale verdikjeder. Når EUs reguleringer dreier europeisk etterspørsel i klimavennlig retning, vil eksportrettede norske næringer bli stilt overfor sterkere krav fra sine kunder. Spesielt næringene som i dag eksporterer utslippsintensive produkter kan få sterkere insentiver til å investere i klimavennlig teknologi. Målt i utslipp per bruttoprodukt er norske næringer som eksporterer mye utslippsintensive produkter bergverksdrift, utvinning, og prosessindustrier som metall-, papir-, kjemi- og farmasøytisk produksjon samt oljeraffinering.

Det blir viktig å redusere utslipp i verdikjedene til norske produkter, både for å redusere innenlandske utslipp, men også for å sikre Norge konkurransekraft i en verden som omstiller seg til netto null utslipp i 2050. I FNs klimapanels sjette hovedrapport del tre, påpekes det at arbeidet med å redusere utslipp fra industri vil kunne påvirke fordelingen av arbeidsplasser og økonomisk struktur på globalt nivå. Regioner med god tilgang på lavutslippsenergi har potensial til å bli eksportør av kjemikalier og materialer med lave klimafotavtrykk (Miljødirektoratet, 2022).

8.2 Nasjonale virkemidler som bidrar til å skape etterspørsel etter klimavennlige varer og tjenester

Norge har i dag flere virkemidler som stimulerer til at forbrukere etterspør klimavennlige produkter og tjenester. I den offentlige debatten diskuteres det også om flere nye virkemidler bør innføres. Både eksisterende og mulige nye nasjonale virkemidler gjennomgås i dette kapittelet. Økonomiske virkemidler som kvoteplikt og avgift på utslipp er omtalt i tidligere kapitler og omtales derfor ikke her.

Økonomiske virkemidler

Kjøps- og bruksfordeler for klimavennlige alternativer

Kjøps- og bruksfordeler kan bidra til økt etterspørsel etter klimavennlige produkter og tjenester. Et eksempel på dette har vi sett for elbiler i Norge, hvor elbilfordelene har omfattet både bruks- og kjøpsfordeler.

I dag gis kjøpsfordelene for elbiler gjennom fritak fra både engangsavgift og merverdiavgift. Engangsavgiftene for personbiler består i dag av tre komponenter: CO₂-utslipp, NOx-utslipp og egenvekt, og i første halvår 2021 utgjorde avgiften i snitt 160 000 kroner for nye konvensjonelle biler. Momsfritaket innebærer en 20 pst. kostnadsreduksjon i forhold til tilsvarende prisede biler. Til sammen utgjør disse fritakene et stort konkurransefortrinn for elbiler. I revidert nasjonalbudsjett 2022 ble det varslet at regjeringen i statsbudsjettet for 2023 vil foreslå å erstatte merverdiavgiftsfritaket for elbiler med en tilskuddsordning. Tilskuddsordningen skal speile et merverdiavgiftsfritak for kjøpsbeløp opp til 500 000 kroner, noe som vil gjøre at normale elbiler ikke vil endre pris, mens dyre elbiler kan få en prisøkning som følge av en normalisering av avgiftsleggingen (Meld. St. 12 (2021–2022) Finansmarkedsmeldingen 2022).

Bruksfordelene for elbiler er også betydelige, og omfatter reduserte kostnader for bompassering og riksveiferjer, samt tilgang til kollektivfelt. Det er etablert en nasjonal regel som sikrer at nullutslippsbiler ikke betaler mer enn halv pris av normal takst. I dag er det opp til lokale myndigheter å avgjøre om de ønsker å gi gratis passering av bomstasjoner, bruk av kollektivfelt og rabattert parkering.

DNV har anslått at Norge har 250 000 flere elbiler enn vi ville hatt uten elbil-politikken myndighetene har ført. Den norske elbilpolitikken vil ifølge DNV føre til at norske utslipp i tiårene fra 2010 til 2050 blir omtrent 60 millioner tonn CO₂ mindre enn de ellers hadde vært, mens verden for øvrig sparer ytterligere 320 millioner tonn CO₂ i samme periode på grunn av akselerert utvikling av elbiler globalt. (Mathismoen, 2020) Fra et verdiskapingsperspektiv kan det argumenteres for at elbilpolitikken til nå primært har ført til teknologiutvikling og verdiskaping utenfor Norge. Det er imidlertid mulig at den tidlige skaleringen av et hjemmemarked for elbil-infrastruktur har lagt grunnlaget for etablering av norsk innovasjon og næringsutvikling med konkurransemessige fortrinn. Eksempel kan være ladeselskapene som er utviklet og som nå eksporterer elbilladere til andre land.

Redusert merverdiavgift på reparasjoner

Formålet med å fjerne eller redusere merverdiavgiften på reparasjoner er å gjøre det enklere for forbrukere å velge reparasjoner fremfor å kjøpe nye produkter. Dette kan i sin tur føre til en mer effektiv ressursutnyttelse og sirkulær økonomi.

På oppdrag fra Forbrukerrådet har Oslo Economics (2021) gjennomført en utredning av virkningene av å fjerne eller redusere merverdiavgiften på reparasjoner av forbruksvarer. Oppdraget var avgrenset til følgende produktmarkeder: hvitevarer, TV, PC, mobiltelefoner, møbler, klær og sko. Rapporten peker på at de forskjellige produktmarkedene og reparasjonsmarkedene har ulike særtrekk som har implikasjoner for mekanismene på tilbuds- og etterspørselssiden, og dermed for effekten av tiltaket. Eksempelvis har produktenes nypris, levetid, reparerbarhet og innovasjonstakt betydning for hvorvidt produktene repareres. Sammen med reparasjonstjenestenes pris, tilgjengelighet og bekvemmelighet påvirker faktorene hvor sensitive forbrukerne vil være for endringer i reparasjonsprisen.

Rapporten konkluderer med at potensialet for en høy effekt av en mva-reduksjon er størst for reparasjon av hvitevarer. Årsaken til det er at hvitevarer er egnet for reparasjon, det eksisterer allerede et aktivt marked og det krever lite innsats for forbrukerne da reparatørene typisk kommer hjem til kunden. Reparatørene har insentiver til å overføre mva-kutt til forbrukerne for å stille sterkere i konkurransen med andre reparatører og nye hvitevarer. For produktkategoriene mobiltelefon, PC og møbler konkluderer rapporten med at effekten trolig er middels stor. Deler av grunnen til det er at produktene blir relativt raskt utdatert, og flere vil velge et nytt produkt fremfor reparasjon.

Oppsummert er det slik at en reduksjon eller fjerning av merverdiavgift kan ha to utfall. Enten vil mva-reduksjonen primært gi lavere forbrukerpriser, som igjen kan gi økt etterspørsel etter reparasjoner. Alternativt vil reparatørene beholde mye av mva-reduksjonen selv, slik at den største effekten vil være økt profittmargin for bedriftene. Det siste trenger ikke være utelukkende negativt, da det for eksempel kan motvirke at reparatører må legge ned som følge av ulønnsom drift eller det kan tiltrekke nye aktører til markedet. En annen positiv effekt av en mva-reduksjon kan være å skape oppmerksomhet om reparasjoner og gi forbrukere en påminnelse om at dette er en mulighet.

Direkte regulering

Direkte reguleringer kan rette seg både mot virksomheter og forbrukere. Reguleringene kan være forbud mot visse typer utslipp eller forbud mot bruk av bestemte produkter, utslippsgrenser, påbud om spesiell produksjonsteknologi eller renseteknologi, eller etablering av utslippskrav. Et forbud mot utslipp vil ha samme effekt som en uendelig høy avgift på utslippet. Regulering gjennom lov og forskrift gir mulighet til å treffe den eller de aktivitetene man ønsker å treffe direkte.

Innen rammene som er satt gjennom blant annet Grunnloven og internasjonale forpliktelser, samt hensyn som forholdsmessighet og forutsigbarhet, kan direkte regulering være et fleksibelt og styringseffektivt virkemiddel (Miljødirektoratet, 2020). Bruk av direkte regulering, herunder lovfesting av forbud, krav eller lignende, kan innrettes på en måte som gir klare og forutsigbare rammer for næringslivet, og som kan tvinge frem utvikling og implementering av nullutslippsteknologi.

Samtidig vil slik regulering kunne ha samfunnsøkonomiske kostnader ved seg som må vurderes opp mot gevinstene ved tiltaket. Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – Rapport fra grønn skattekommisjon) peker på at direkte reguleringer normalt ikke vil gi kostnadseffektive utslippsreduksjoner på tvers av virksomheter eller sektorer. Dette skyldes at myndighetene ikke kjenner den enkelte virksomhetens kostnader ved å oppnå gitte utslippsreduksjoner eller kostnader ved alternative utslippsreduserende tiltak.

Hvorvidt direkte regulering er hensiktsmessig vil være avhengig av hva som planlegges regulert, innretning av reguleringen, og muligheten for bruk av andre virkemidler. For produkter og tjenester som ikke er handelsvarer, men som i stor grad produseres og konsumeres i Norge og hvor Norge er et attraktivt marked kan direkte regulering være aktuelt, jf. blant annet Stortingets vedtak om krav om nullutslipp i norske verdensarvfjorder fra 2026, jf. Innst. 253 S (2017–2018), vedtak 672.

Forbud når det finnes klimavennlige alternativer

Forbud er et aktuelt virkemiddel når en alternativ teknologi eller annen løsning er moden til å tas i bruk. Slik regulering kan særlig være aktuelt som virkemiddel mot de utslippene som ikke enkelt kan omfattes av en avgift. (Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030)) Forbud bidrar til å øke etterspørselen etter klimavennlige alternativer, noe som i sin tur kan stimulere til økt tilfang av klimavennlige investeringer i verdikjedene.

Forbud mot teknologier som er rimelige i bruk kan gi økte kostnader for næringslivet, og potensielt gi næringslivet en konkurranseulempe ovenfor konkurrenter i andre land. Dette kan spesielt være problematisk for bedrifter som produserer internasjonale handelsvarer, hvor det er risiko for karbonlekkasje. Strenge forbud og krav til produkter på sluttbrukermarkedene kan «ekskludere» produkter produsert i andre land fra det norske markedet, og på denne måten snevre inn tilbudet og omfanget av substitutter. Dette kan føre til økte kostnader for sluttbrukerkunder blant annet gjennom redusert konkurranse og begrenset valgfrihet for importerte produkter.

I 2018 ble det innført forbud mot bruk av mineralolje (fossil olje) til oppvarming av bygninger. I 2021 ble forskriften endret slik at den også omfattet bruk av mineralolje til midlertidig oppvarming og tørking av bygg under oppføring eller endring (byggvarme). (Miljødirektoratet, 2021b) Andre eksempler på forbud som er innført er forbudet mot alvorlige klimagasser i kjøleskap og kjøleanlegg, samt forbudet mot glødelamper.

Klimakur 2030 trekker frem at tidlig varsling om kommende forbud bidrar til forutsigbarhet og utslippseffekt før forbudet trer i kraft. Mulige forbud som trekkes frem av Klimakur 2030 er forbud mot forbrenning av fossile brensler i ikke-kvotepliktig industri, forbud mot bruk av fossile brensler i fjernvarmeproduksjon og forbud mot bruk av mineralolje og gass til byggvarme. Forbud mot fossil fyring for ikke-kvotepliktig industri fremheves som et styringseffektivt og treffsikkert virkemiddel for å få en forsert overgang til fornybare brensler i industrien. Basert på Enovas erfaring vil et slikt forbud kunne sette fart på innovasjons- og investeringsviljen hos selskapene. (Miljødirektoratet, 2020)

Nullutslippssoner

Et annet eksempel på forbud er såkalte nullutslippssoner hvor det er forbudt å bruke fossile kjøretøy eller skip, og krav om å benytte nullutslippsalternativer.

Stortinget vedtok i 2018 et nullutslippskrav for turistskip og ferjer i verdensarvfjordene så snart det kan gjennomføres teknisk, og senest innen 2026. Dette ble opprettholdt av Stortinget i 2021, i forbindelse med behandling av et representantforslag om å utsette nullutslippskravet i verdensarvfjordene. Synet på innføring av slike krav blant aktørene er sprikende. Noen mener at et nullutslippskrav fra 2026 i praksis innebærer at det ikke kommer flere cruiseskip til verdensarvfjordene, mens andre mener det er viktig å holde på kravet om nullutslipp innen 2026 fordi det vil bidra til en raskere teknologiutvikling. Flere næringslivsaktører har allerede forberedt seg for innføring av kravet fra 2026. Blant annet ga ENOVA i juni 2020 tilsagn om støtte på 27 mill. kr. til Aurland Havnevesen KF til etablering av landstrømanlegg for cruiseskip i Flåm. Også flere rederier med skip som brukes i verdensarvfjordene er i gang med den grønne omstillingen. Sjøfartsdirektoratet har fått i oppdrag å se på hvordan krav om nullutslipp for turistskip og ferjer i verdensarvfjordene kan innrettes.

Oslo kommune vurderer også å innføre nullutslippsone for kjøretøy. En slik sone vurderes først etablert i store deler av området innenfor ring 1 i Oslo. (Oslo Kommune, 2022)

Krav til bygg i Byggteknisk forskrift

En rapport fra Asplan Viak vurderer at rundt 15 prosent av de samlede utslippene i Norge er knyttet til aktivitet fra bygg- og anleggssektoren, hvor det største bidraget til utslipp kommer fra andre sektorer, som eksempelvis utslipp fra produksjon av materialer og transport av råvarer, avfall og byggematerialer. De nasjonale utslippene fra andre sektorer som følge av bygg- og anleggsvirksomheten i Norge er anslått å være rundt 4,2 millioner tonn CO₂e, mens importerte byggevarer til Norge er estimert å ha et utslipp på 5,8 millioner tonn CO₂e (bokførte utslipp utenfor Norge). (Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030)) (Asplan Viak, 2019)

Det er byggteknisk forskrift som stiller tekniske krav til byggverk og trekker opp grensen for et minimum av egenskaper et byggverk må ha for å kunne oppføres i Norge. Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) har nylig vedtatt endringer i enkelte kapitler i byggteknisk forskrift (TEK17)17. Endringene skal bidra til å redusere klima- og miljøavtrykket fra bygg. Endringene innebærer blant annet krav om at nye bygg skal bygges slik at de senere kan demonteres, at materialer skal kartlegges for ombruk ved større arbeid i eksisterende bygg, og kravet til sortering av avfall på byggeplass øker fra 60 til 70 prosent. Det blir også innført krav om klimagassregnskap for boligblokker og yrkesbygg. Da endringene ble vedtatt, pekte kommunal- og distriktsministeren på at kravene til byggenæringen skal skjerpes, samtidig som det er et mål å holde byggekostnadene så lave som mulig. KDD har satt i gang et arbeid med å vurdere aktuelle virkemidler for å balansere disse hensynene. I etterkant av de vedtatte endringene i byggteknisk forskrift har det vært flere reaksjoner, også fra byggenæringen selv, på at de vedtatte endringene ikke er ambisiøse nok. Blant annet reagerer flere på at det ikke stilles klimakrav til nye bygg (Nyhus, 2022).

Krav eller insentiv til økt bruk av klima- og miljøvennlige materialer kan bidra til at innkjøpene i byggenæringen utløser innovative klimavennlige løsninger og produkter. Mer oppmerksomhet om klima- og miljøavtrykket til ulike materialer i TEK kan bidra til å skape et større marked og at selskaper investerer i og foretrekker lav- og nullutslippsløsninger (Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030)).

EUs grønne giv legger også opp til at bygg og byggevirksomhet vil spille en sentral rolle i overgangen fra en lineær til en sirkulær økonomi. I EUs handlingsplan for sirkulær økonomi blir det lagt vekt på viktigheten av å fremme sirkulære prinsipper i et livsløpsperspektiv i sektoren (Departementene, 2021). Også OECDs landgjennomgang (2022) påpeker at utvidede produsentansvarsordninger og bedre insentiver er nøkkelfaktorer for å skape etterspørsel etter sekundære råmaterialer, spesielt i byggesektoren.

Omsetningskrav for biodrivstoff

Klimakur trekker frem at omsetningskrav for biodrivstoff er et styringseffektivt virkemiddel og at det kan kompensere for manglende implementering av andre tiltak. Et omsettingspåbud sprer også kostnaden ved økt biodrivstoffbruk på mange brukere. (Miljødirektoratet, 2020)

Norge har et omsetningskrav som sier at en andel av alt drivstoff som selges til veitrafikk skal være biodrivstoff. I 2020 ble det også innført krav om avansert biodrivstoff til luftfart. Omsettere av drivstoff må hvert år dokumentere og rapportere til Miljødirektoratet hva slags biodrivstoff de bruker for å oppfylle omsetningskravet, og at dette oppfyller bærekraftskriterier (Miljødirektoratet, 2021c).

I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 ble det trukket fram en ambisjon om å innføre omsetningskrav for ikke-veigående maskiner og sjøfart fra 2022, hvor omsetningskravet for biodrivstoff for ikke-veigående maskiner skal økes til samme nivå som for vegtrafikken fram mot 2030. Videre ble det pekt på at det bør være et felles omsetningskrav for veitrafikk og ikke-veigående maskiner, og at man bør se på om dette kan gjelde skipsfarten også. (Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030)) Et forslag til omsetningskrav for avansert biodrivstoff til ikke-veigående maskiner har vært på høring og vurderes i departementet. Forslaget er utformet slik at dette omsetningskravet på sikt kan slås sammen med det til veitrafikk. Miljødirektoratet utreder også et omsetningskrav for skipsfart, samtidig som EU har foreslått en reduksjonsplikt til deler av den europeiske skipsfarten som vil ha konsekvenser for norske skip. I Meld. St. 13 2020–2021 heter det også at omsetningskravet til luftfarten skal vurderes opptrappet om kravet virker godt. Opptrappingen utredes nå av Miljødirektoratet.

Omsetningskrav bidrar til økt etterspørsel etter biodrivstoff, som igjen kan bidra til klimavennlige investeringer i verdikjeden. Klima- og miljødepartementet har gitt Miljødirektoratet i oppdrag å utrede en ytterlig økning i omsetningskravet til veitrafikk, hvor de også vil vurdere muligheten for et delkrav for såkalte A-listeråstoff, som skogbruksavfall, som kanskje vil kunne stimulere til økt produksjon av avansert biodrivstoff på reststoffer i Norge.

Informasjon

Som omtalt i kapittel 7 er god rapportering av sammenlignbar informasjon fra selskaper viktig for at investorer skal kunne kanalisere kapital til de virksomhetene som er best rustet til å håndtere klima- og bærekraftsrisiko. Den samme dynamikken gjelder også for innkjøpere av produkter og tjenester. Sammenlignbar informasjon er viktig hvis kunder skal være i stand til å ta bevisste innkjøpsvalg.

Klimarapportering

Kapittel 7 gjennomgikk hvilke krav som i dag stilles til klimarapportering for norske selskaper og hvilke krav som ser ut til å komme blant annet som følge av forslag til nytt direktiv om selskapers bærekraftsrapportering («Corporate Sustainability Reporting Directive, CSRD). Plikten til å rapportere bærekraftsinformasjon skal utvides til å gjelde flere selskaper enn i dag,18 noe som vil tilgjengeliggjøre mer sammenlignbar og beslutningsrelevant bærekraftsinformasjon til investorer, forbrukere og andre interessenter. Trolig vil dette bedre muligheten for private og offentlige forbrukere til å ta bevisste innkjøpsvalg. Som beskrevet i kapittel 7 vurderes CSRD-forslaget som EØS-relevant, men er enda ikke vedtatt i EU.

Norske selskaper har i dag ingen krav til rapportering av indirekte utslipp (scope 3). Dette ser ut til å kunne endres med forslag til nytt direktiv om selskapers bærekraftsrapportering (CSRD). Der hvor det er hensiktsmessig så skal selskaper nå oppgi informasjon om verdikjeden, inkludert selskapets egen drift, produkter og tjenester (Europakommisjonen, 2021d). European Financial Reporting Advisory Group (EFRAG) har fått i oppdrag å utarbeide forslag til pliktige rapporteringsstandarder for bærekraft som skal utfylle kravene i CSRD. Arbeidet er delt inn i ulike områder, og når det gjelder krav til klimarapportering, har EFRAG publisert et foreløpig utkast. I utkastet står det skrevet at selskapene skal rapportere også på indirekte utslipp av klimagasser (scope 3) (Finanstilsynet, 2021).

Krav til selskapsrapportering av indirekte utslipp (scope 3) eller rapportering av produktutslipp kan være med på å skape etterspørsel i verdikjeder etter produkter og tjenester med lave klimafotavtrykk. Hvis selskaper blir stilt overfor krav til å rapportere på sin verdikjede vil utslipp forbundet med alle innkjøp telle på selskapets rapportering, og selskapene vil derfor få insentiv til å velge klimavennlige produkter og tjenester fremfor mindre klimavennlige alternativer.

Den siste tiden har det vært økende fokus på at også land bør rapportere på sitt forbruk. I sin landgjennomgang anbefaler OECD (2022) Norge å føre utslippsregnskap for forbruksbaserte utslipp. De anbefaler også Norge å utvikle analytiske verktøy for å få bedre innsikt i Norges globale miljøfotavtrykk og karbonfotavtrykk, samt bruke denne informasjonen i miljøvurderinger.

Andre virkemidler

Grønne offentlige anskaffelser

Staten, fylkeskommuner og kommuner kjøper inn varer, tjenester og bygg- og anleggsarbeid for rundt 560 milliarder kroner årlig. Klima- og miljøkrav i offentlige innkjøp er et viktig virkemiddel for å redusere Norges klimagassutslipp, fremme grønn næringsutvikling og stimulere etterspørselen etter lavutslippsprodukter og tjenester. (Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030)) Det offentlige kan gjennom sine anskaffelsesprosesser bidra til å skape et marked for teknologier og løsninger som er umodne eller som har nettverkseksternaliteter. Offentlige anskaffelser kan også bidra til atferdsendringer over tid. (Miljødirektoratet, 2020) Klima- og miljøkrav i offentlige innkjøp kan samtidig også ha en kostnadsside, for eksempel ved økte transaksjonskostnader eller høyere innkjøpspris. (Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030))

I Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030 blir transport, bygg og anlegg, sirkulær økonomi, mat og matsvinn, plast og miljøgifter pekt på som områder hvor offentlige innkjøp er spesielt egnet som virkemiddel for å nå Norges klima- og miljømål.

I 2017 trådte en ny lov om offentlige anskaffelser i kraft i Norge. Loven pålegger statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter å «innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant. Dette skal blant annet skje ved at oppdragsgiveren tar hensyn til livssykluskostnader.» Videre sier loven at «oppdragsgiveren kan stille egnede krav og kriterier knyttet til ulike trinn i anskaffelsesprosessen, slik at offentlige kontrakter gjennomføres på en måte som fremmer hensyn til miljø, innovasjon og sosiale forhold, forutsatt at kravene og kriteriene har tilknytning til leveransen». I forskrift legges det til rette for å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger i hele livssyklusen til en ytelse. Der miljø brukes som tildelingskriterium bør det som hovedregel vektes minimum 30 prosent. (DFØ, 2021)

I 2021 kom Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) med en handlingsplan for økt andel klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon (2021). Her ble følgende trukket frem som prioriterte innkjøpskategorier hvor oppdragsgiver som hovedregel skal inkludere miljøkrav eller kriterier: transport, bygg, anlegg og eiendom (BAE), mat og måltidstjenester, plastprodukter og produkter som inneholder plast, IKT/elektriske og elektroniske produkter, batterier, møbler og tekstiler.

Riksrevisjonen kom tidlig i 2022 med en rapport (2021–2022) som vurderer i hvilken grad offentlige oppdragsgivere innretter anskaffelsespraksisen slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger slik Stortinget har forutsatt. Riksrevisjonen første hovedkonklusjon er at offentlige oppdragsgiveres anskaffelsespraksis ikke bidrar i stor nok grad til å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger. Hvordan offentlige oppdragsgivere skal ta klima- og miljøhensyn i anskaffelsene sine, er underlagt et innkjøpsfaglig skjønn. En kartlegging som ble gjennomført i 2016 viste at offentlige oppdragsgivere hadde et stort forbedringspotensial når det gjaldt å stille ambisiøse og hensiktsmessige klima- og miljøkrav i anskaffelser, og Riksrevisjonens undersøkelse viser at dette i stor grad fortsatt gjelder. I 2022 følger fortsatt offentlige oppdragsgivere i begrenset grad opp anskaffelsesregelverkets bestemmelser om å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger i anskaffelsene sine.

Tabellen under viser andelen offentlige anskaffelser der det stilles klima- og miljøkrav innenfor de ulike produkt- og tjenesteområdene.

Tabell 8.1 Andelen offentlige anskaffelser der det stilles klima- og miljøkrav innenfor de ulike produkt- og tjenesteområdene, etter ambisjonsnivå (Riksrevisjonen, 2021–2022).

Tabellen viser at det for alle produkt- og tjenesteområder er mer vanlig å stille ingen krav eller krav med lavt ambisjonsnivå, enn det er å stille krav med middels- eller høyt ambisjonsnivå.

Rapportens andre hovedkonklusjon peker på at mange offentlige oppdragsgivere mangler en helhetlig tilnærming for å ivareta klima- og miljøhensyn i anskaffelser. Anskaffelsesloven §5 stiller krav til at offentlige oppdragsgivere innretter anskaffelsespraksisen slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant. Ifølge loven må oppdragsgiverne skaffe seg en oversikt over anskaffelsene og vurdere på hvilke områder, og i hvilke anskaffelser, det er miljøgevinster å hente. Det vil si at oppdragsgiverne ikke nødvendigvis trenger å stille krav til miljø i flest mulig anskaffelser, men at de skal gjøre det i de anskaffelsene der nytten av kravene er høy. Riksrevisjonens undersøkelse viser imidlertid at offentlige virksomheter i varierende grad arbeider systematisk og helhetlig med sin innkjøpsportefølje.

Riksrevisjonens tredje hovedkonklusjon peker på at det er utarbeidet et omfattende veiledningsmateriell om grønne offentlige anskaffelser, men at det er behov for å gjøre det mer brukervennlig og kjent. Riksrevisjonens undersøkelse viser at offentlige innkjøpere opplever forhold som tid, ressurser og miljøkompetanse som de største barrierene for å gjennomføre grønne offentlige anskaffelser. Miljøkompetanse og følelsen av å være trygg på hvilke klima- og miljøkrav som bør stilles, har større innvirkning på innkjøpernes totale opplevelse av å være i stand til å ta klima- og miljøhensyn i anskaffelser enn de andre forholdene. Riksrevisjonen vurderer at det er behov for å øke offentlige oppdragsgiveres kompetanse for å gjøre dem bedre i stand til å gjennomføre grønne anskaffelser.

Den fjerde hovedkonklusjonen til Riksrevisjonen viser at det mangler statistikk og styringsinformasjon om status for grønne offentlige anskaffelser. Statistikk og styringsinformasjon om offentlige anskaffelser er viktig blant annet som grunnlag for den overordnede politikkutformingen, for å måle om overordnede politiske mål blir nådd, samt for å styre innkjøpsfunksjonen i den enkelte virksomhet. Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at datagrunnlag og statistikk om grønne offentlige anskaffelser ikke er utviklet når behovet har vært kjent i mange år.

Riksrevisjonens femte hovedkonklusjon peker på at arbeidet med grønne offentlige anskaffelser krever god koordinering mellom ansvarlige departementer. Riksrevisjonen mener det er særlig viktig at departementene er oppmerksomme på at grønne offentlige anskaffelser berører sektorovergripende områder, og at koordineringen må tilpasses dette. Det understrekes at god koordinering er nødvendig for å sikre at grønne offentlige anskaffelser er et sentralt virkemiddel for å nå klima- og miljøpolitiske mål.

Riksrevisjonen anbefaler i sin rapport følgende:

• At Nærings- og fiskeridepartementet sørger for at direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sikrer en bred forankring av det grønne kompetanseløftet for innkjøps-Norge, at DFØ gjør sitt veiledningsmateriell mer brukervennlig og kjent for offentlige innkjøpere, samt at det utvikles et datagrunnlag som gir tilstrekkelig statistikk og styringsinformasjon om omfanget av, kostnadene ved og effektene av grønne offentlige anskaffelser.
• At Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og Miljødepartementet i samråd med DFØ vurderer å etablere sentralt fastsatte, standardiserte minimumskrav på de prioriterte områdene fra handlingsplanen for å sørge for at offentlige oppdragsgivere bruker sin markedsmakt på en enhetlig måte.
• At Nærings- og fiskeridepartementet, Finansdepartementet og Klima- og miljødepartementet utvikler og forsterker koordineringen av arbeidet med grønne offentlige anskaffelser.

OECD kommenterer også i sin landgjennomgang (2022) på Norges arbeid med grønne offentlige anskaffelser. De peker på at Norge har gode regulatoriske rammer for grønne anskaffelser, men peker i likhet med Riksrevisjonen på at det er rom for forbedringer når det gjelder gjennomføring. Videre peker OECD, i likhet med Riksrevisjonen, på at Norge er svake på revisjon og kontroll, uten noen systematisk tilnærming til å måle resultater av grønne anskaffelser. Tilgjengeliggjøring av data er også en utfordring. OECD mener det vil være nyttig å få på plass data som viser andel grønne utgifter i offentlige anskaffelser. OECD anbefaler Norge å styrke bruken av grønne offentlige anskaffelser i hele landet og å oppfordre lokale myndigheter til å øke bruken av grønne offentlige anskaffelser.

Holdningskampanjer og avtaler

«Myke virkemidler» som avtaler og holdningskampanjer kan også bidra til å endre forbruk i klimavennlig retning. Helsemyndighetene har tatt dette i bruk som virkemiddel for å få befolkningen til å følge kostrådene, som indirekte kan bidra til å redusere klimagassutslippene som blir bokført i jordbrukssektoren. (Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030)) Helsemyndighetene og matbransjen har inngått en intensjonsavtale om tilrettelegging for et sunnere kosthold som varer frem til 2025 (Helsedirektoratet, 2022) hvor et av innsatsområdene er å påvirke forbrukeratferd for å bidra til sunnere kosthold gjennom bevisste og ubevisste valg hos forbruker. Eksempler på virkemidler kan være merking, slik som nøkkelhullet, 5 om dagen og Godfisk. Avtalen har også som innsatsområde å øke befolkningens forbruk av grønnsaker, frukt og bær, grove kornprodukter og sjømat med 20 %.

Tematikken rundt kosthold og klima er kompleks, og informasjonen kan være ubalansert fordi den reflekterer avsenders særinteresser. Klimakur pekte på at dette bidrar til bærekraftforvirring hos forbruker (Miljødirektoratet, 2020). Med bærekraftforvirring menes at forbruker er usikker på hva slags mat man skal velge ut ifra bærekraftshensyn. Det er en utfordring at man mangler omforent metodikk for å vurdere hva som er et bærekraftig kosthold. Ett eksempel på dette er kommunikasjon fra MatPrat. MatPrat er et offentlig virkemiddel som er hjemlet i Omsetningsloven, men finansieres av bøndene selv. MatPrat har frontet medieoppslag som fremhever kjøtt som bærekraftig. (Berg, 2021)

OECDs landgjennomgang (2022) påpeker at Norge har redusert matavfall med 12 % i perioden fra 2015 til 2018 takket være frivillige forpliktelser fra matindustrien. Rapporten påpeker at bevisstgjøringskampanjer for å promotere bedre konsumentvalg og bedre forståelse av best-før datoer er viktig. Forpliktende tiltak for å redusere matsvinn kan være nødvendig.

8.3 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

I tiårene som kommer vil det stå færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene øker like mye. Det er ventet at det blir nødvendig med betydelige innstramminger i statsbudsjettet fremover. Samtidig er vi nå inne i en periode med høy aktivitet i økonomien, hvor statlige tiltak risikerer å skape press i økonomien, og hvor man er nødt til å holde tilbake i finanspolitikken for å redusere inflasjonspress med medfølgende reaksjoner i pengepolitikken. Økonomien skal likevel gjennom en betydelig omstilling for å kutte utslipp og for å nå klimamålene. Omstillingen vil kreve store investeringer i videre utvikling og implementering av lavutslippsteknologi.

Med usikkerheter foran oss i statsbudsjettene kan økonomiske virkemidler som støtteordninger og andre finansielle virkemidler som finansieres over statsbudsjettet settes under press, noe som kan skape uforutsigbarhet for næringslivet. På områder der det er mulig og egnet, eksempelvis der teknologi er moden til å tas i bruk eller med høy sannsynlighet vil bli det i nær fremtid, bør det vurderes å benytte reguleringer, krav, standarder og andre ikke-finansielle virkemidler, slik at utslippskutt, teknologiutvikling og -implementering mv. blir gjennomført av markedet i mindre grad gjennom tiltak i statsbudsjettet. Tidlig varsling av krav og forbud kan bidra til forutsigbarhet og dermed klimavennlige investeringer og utslippseffekt før kravet eller forbudet trer i kraft. Slike reguleringer gir et sterkt signal om hvor næringslivet skal, samtidig som det gir aktørene tid til å omstille seg. Utvalget anbefaler regjeringen å utrede hvilke reguleringer som snarlig kan varsles for å skape forutsigbarhet for næringslivet og stimulere til klimavennlige investeringer hos norske bedrifter.

Utvalget mener videre at klimakrav til produkter kan være et egnet virkemiddel for å stimulere til klimavennlige investeringer i verdikjedene til produktene. Det skjer en stor regulatorisk utvikling i EU når det gjelder sirkulær økonomi og å stille krav til produkter. Utvalget mener det blir viktig for norske myndigheter å følge utviklingen i EU tett slik at man tidlig får utarbeidet og implementert regelverk som er EØS-relevant.

Utvalget mener at bygg og anleggsbransjen er en sektor hvor klima- og miljøkrav kan spille en spesielt viktig rolle i å drive frem klimavennlige investeringer i Norge. Klimafotavtrykket i bransjen er stort, og en stor del av fotavtrykket kan spores til norske verdikjeder. Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) har nylig vedtatt endringer i enkelte kapitler i byggteknisk forskrift (TEK17) som blant annet innebærer at det blir innført krav om klimagassregnskap for boligblokker og yrkesbygg. Utvalget mener at regjeringen også bør utrede klimakrav for nye bygg og innføre dette så raskt det er mulig, da dette kan bidra til å skape klimavennlig etterspørsel i verdikjedene, som i sin tur vil stimulere til klimavennlige investeringer og klimareduksjoner i Norge.

Fokuset på sirkulære verdikjeder er økende og i ferd med å endre måten vi har vært vant til å telle og innrette virkemidler for å redusere utslipp. I en sirkulær økonomi er det utslipp for hele livsløpet eller verdikjeden til et produkt som er viktig, og nasjonale grenser er mindre viktig. Det skjer en stor regelverksutvikling på feltet internasjonalt, hvor EU tar sikte på å regulere eller påvirke hele verdikjeden fra uttak av råstoffer til avfallsstadiet. Norge eksporterer i dag en stor andel av sine mest utslippsintensive produkter til det globale markedet, og regelverksutviklingen som nå pågår i EU vil være viktig for norske verdikjeder.

EUs grønne giv og EUs handlingsplan for sirkulær økonomi vil trolig utløse en bølge av nye regelverk som skal sikre at vi når klimamålene. Det blir viktig å sørge for at norske myndigheter og sentrale fagetater har tilstrekkelig med ressurser til å utarbeide, implementere og forvalte nye regelverk raskt nok. Sirkulær økonomi er sektorovergripende og berører mange departementers ansvarsområder. God koordinering på tvers av departementer og fagetater blir viktig og vil kreve ressurser.

Sirkulær økonomi får i dag lite oppmerksomhet i den norske klimadebatten. Skal Norge posisjonere seg for å ta del i sirkulære globale verdikjeder, samt ta ansvar for å redusere sitt store globale fotavtrykk, mener utvalget at sirkulær økonomi bør få større plass i den nasjonale politikkutformingen.

Ved å bruke sin innkjøpsmakt kan det offentlige stimulere til klimavennlige investeringer i verdikjedene til produkter og tjenester. Riksrevisjonens gjennomgang viser imidlertid at offentlige oppdragsgivere ved svært mange anledninger stiller lite ambisiøse krav eller ikke stiller krav i det hele tatt. Med den korte tiden vi har til vi skal nå våre klimamål for 2030 er det uheldig at offentlige oppdragsgivere fortsatt i begrenset grad følger opp anskaffelsesregelverkets bestemmelser om å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger i anskaffelsene sine. I tråd med Riksrevisjonens syn anbefaler utvalget regjeringen at berørte departementer i samråd med DFØ vurderer å etablere sentralt fastsatte, standardiserte minimumskrav på de prioriterte områdene fra DFØs handlingsplan med mål om å gjøre offentlige innkjøp i Norge konsistente med målene i Parisavtalen.

Riksrevisjonens undersøkelse viser videre at offentlige innkjøpere opplever miljøkompetanse som en stor barriere for å gjennomføre grønne offentlige anskaffelser. Utvalget mener dette er en faktor det bør være mulig å gjøre noe med og at tiltak bør iverksettes så snart som mulig for å øke kompetansen til offentlige innkjøpere på området. Utvalget anbefaler at det bør gjennomføres et opplæringsprogram overfor alle de store offentlige innkjøperne i stat, kommuner, helseforetak og andre statlige foretak. Opplæringen kan ta utgangspunkt i eksisterende veiledningsmateriell om grønne offentlige anskaffelser. Etter at opplæringsprogrammet er gjennomført bør effekten evalueres.

Både OECD og Riksrevisjonen peker i sine gjennomganger på at Norge mangler statistikk og styringsinformasjon om hva som er status for grønne offentlige anskaffelser. Utvalget anbefaler regjeringen å iverksette arbeid med å utvikle et datagrunnlag som gir statistikk og styringsinformasjon om omfanget av, kostnadene ved og effektene av grønne offentlige anskaffelser. Data som viser andel grønne utgifter i offentlige anskaffelser bør inngå.

Den regulatoriske utviklingen i EU, hvor verdikjeden til et produkt står i fokus, vil trolig gjøre det viktig for norske bedrifter å dokumentere og redusere utslipp i verdikjeden for å sikre tilgang til markeder. Forslag til nytt direktiv om selskapers bærekraftsrapportering (CSRD), hvor rapportering av indirekte utslipp (scope 3) ser ut til å inngå, vil trolig også gjøre det viktigere for norske bedrifter å dokumentere og redusere utslipp i verdikjeden. Totalt sett kan dette øke etterspørselen etter produkter og tjenester med lave klimafotavtrykk, som igjen kan ha en positiv effekt på tilfanget av klimavennlige investeringer.

Til nå har det ikke vært krav til å rapportere på utslipp forbundet med verdikjeden, og det er derfor grunn til å forvente at kunnskap og datagrunnlag om indirekte utslipp hos mange norske bedrifter i dag er begrenset. Mange vil trolig ha en stor jobb foran seg når det gjelder å skaffe oversikt over utslipp i verdikjeden for å dokumentere indirekte utslipp.

Digital informasjon og digitale registre som viser informasjon om materialer og klimafotavtrykk for produkter blir trolig viktig for å gjøre det mulig å rapportere på utslipp i verdikjeden, styrke markedsplassen for sirkulære produkter og sekundære råvarer, og gi mer transparent prissetting. Slike registre, bygget på internasjonale standarder, kan bidra til å redusere markedssvikten som oppstår som følge av asymmetrisk informasjon og kan bidra til å fremme klimavennlige investeringer i sirkulære markeder.

Det er ikke gitt hvilken rolle norske myndigheter skal ta når det gjelder å tilrettelegge for at næringslivet kan innhente og rapportere informasjon om sin verdikjede. Primært blir det viktig å følge den regulatoriske utviklingen i EU tett og være raske til å ta inn rapporteringskrav i norsk regelverk. Videre bør også myndighetene vurdere hvilken rolle de kan spille for å tilrettelegge for at næringslivet er i stand til å skaffe informasjon om sin verdikjede og rapportere på utslipp i verdikjeden når de blir stilt overfor slike krav.