9 Utvalgets vurdering av dagens lederlønnssystem

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere styrker og svakheter ved dagens retningslinjer og praktiseringen av statens lederlønnssystem, samt å fremme eventuelle forslag til forbedringer av dagens system. For å svare på dette har utvalget lagt formålene med lederlønnssystemet til grunn, jf. kapittel 4, og vi stiller følgende spørsmål: Bidrar statens lederlønnssystem, slik det i dag er utformet og praktiseres, til å fremme formålene med systemet? Virker systemet etter hensikten? Vurderingene er i all hovedsak basert på kunnskapsinnhentingen utvalget har gjort, og som er redegjort for i kapittel 8. Forslag til forbedringer gjennomgås i kapittel 10.

I løpet av de 30 årene lederlønnssystemet har eksistert, har formålene vært formulert litt forskjellig. Formålene med dagens lederlønnssystem kan i all hovedsak oppsummeres som følger:

• rekruttere, utvikle og beholde gode ledere
• styrke konsekvenskulturen i staten for å bedre gjennomføringsevne og handlekraft
• stimulere til bedre måloppnåelse, bedre resultater og god ledelse
• bidra til tillit til offentlig forvaltning

I det følgende vurderer utvalget om lederlønnssystemet bidrar til å oppfylle disse formålene.

9.1 Bidrar lederlønnssystemet til å rekruttere, utvikle og beholde gode ledere?

Statens lederlønnssystem ble opprettet i 1991 som et virkemiddel blant annet for å rekruttere og beholde gode statlige ledere. Lederlønningene i staten ble den gang ansett som lite konkurransedyktige sammenlignet med lederlønn i privat sektor. Utvalget mener at lederlønnssystemet har bidratt til å løfte nivået på lederlønningene i staten. Det har også løftet betydningen av lederoppfølging på mål og resultater og god ledelse.

Statens lederlønnssystem består av en lederstyringsmodul og en lønnsmodul (jf. kapittel 5). Kunnskapsinnhentingen viser at lederne i stor grad er fornøyde med lederstyringsmodulen, som består av en kontraktsamtale som skal holdes en gang i året mellom leder og arbeidsgiver. Utvalget mener kontraktsamtalene bidrar til mål- og resultatoppnåelse, at de gir mulighet for systematisk lederoppfølging og lederstøtte, og at samtalene dermed kan medvirke til å utvikle og beholde gode ledere. Det er samtidig et potensial for å forbedre samtalene særlig når det gjelder ledelsestematikk og lønn. Utvalget omtaler sine forslag til forbedringer nærmere i kapittel 10.

Når det gjelder lønnsmodulen og hvordan den praktiseres i dag, mener utvalget at den har utspilt sin rolle som virkemiddel for å rekruttere og beholde gode ledere. Årsaken er særlig systemets stramme binding til frontfagsrammen. Tidligere skulle lønnsutviklingen for ledere på lederlønnssystemet følge frontfagsrammen over tid.Fra 2020 harhver departementssektor blitt pålagt å følge frontfagsrammen hvert år for ledere på lederlønnssystemet. Det betyr at dersom departementsrådene ønsker å bruke lønn for å tiltrekke seg gode ledere, opplever de å måtte «straffe» de andre lederne sine ved å gi dem lav eller ingen lønnsvekst. Den «løsningen» som flere departementsråder oppgir, består i å rekruttere inn på nivå med forgjengeren. De andre lederne gis et «flatt lønnstillegg» uavhengig av hva de har levert av resultater. For de lederne som blir rekruttert inn nær opptil eller på det høyeste lønnsnivået (2 millioner kroner), vil det ikke være mulig å gi noen lønnsvekst etter ansettelse.

Det kan samtidig argumenteres for at lønn ikke er avgjørende for om gode ledere blir rekruttert til eller blir værende i staten. I utvalgets kunnskapsinnhenting oppga lederne å være motivert først og fremst av samfunnsoppdraget og spennende oppgaver – dernest lønn. Flertallet av lederne oppgir dessuten at de ønsker å forbli i staten resten av sin yrkeskarriere. Lønn er likevel viktig. Som vist i kapittel 8 og i Herzbergs motivasjonsmodell, er et sentralt poeng i denne modellen at lønn (og andre «hygienefaktorer» som for eksempel sikkerhet i jobben) ikke fører til økt motivasjon og ytelse dersom de er til stede, men dersom de oppleves som utilstrekkelige, vil det skape misnøye. Kunnskapsinnhentingen viser at det er en grunnleggende forventning blant lederne om at lønnen skal være rimelig og rettferdig. Hva som er rimelig og rettferdig kan selvsagt være individuelt, men gjennom kunnskapsinnhentingen kom det fram noen generelle forventninger:

• Lønnen bør svare til ansvar, kompleksitet og synlighet i stillingen.
• Lønnen bør være rimelig og rettferdig ut fra en vertikal sammenligning av lønnsnivåer. Det forventes forskjell i lønnsnivå mellom toppleder og mellomledere.
• Lønnen bør være rimelig og rettferdig ut fra en horisontal sammenligning, det vil si sammenlignet med andre ledere i staten.
• Den enkelte leder bør ha en lønnsutvikling som er på linje med det som er tilfellet for resten av samfunnet.

I kunnskapsinnhentingen oppga et flertall av lederne at de var fornøyde med eget lønnsnivå, men det finnes også ledere som mener at deres lønnsnivå ikke helt svarer til det ansvaret og den synlighet de har i stillingen. Det gjaldt særlig virksomhetsledere. Flere trakk også frem at de mener det er en økende tendens til at ledere på nivåene under tjener nesten like mye som dem selv. Dette anses som en utfordring for rekruttering internt, særlig når det gjelder rekruttering til ekspedisjonssjefsstillinger. Det oppleves også som urimelig å få en lavere lønnsutvikling enn samfunnet for øvrig, eventuelt ikke lønnsutvikling overhodet – selv om lederne mener lønnsnivået de har er rimelig. Svarene fra spørreundersøkelsen og intervjuene tyder på at det er vanskelig å tilby konkurransedyktig lønn innenfor rammene av lederlønnssystemet for lederkandidater som er attraktive på arbeidsmarkedet mer generelt. Ledere med bakgrunn/utdanning innen juss, IT, strategi og HR ble nevnt spesifikt.

9.2 Bidrar lederlønnssystemet til å styrke konsekvenskulturen i staten for å bedre gjennomføringsevne og handlekraft?

Lederlønnssystemet har hele tiden hatt som formål å bidra til resultatorientert ledelsespolitikk, selv om formuleringene har variert noe gjennom de 30 årene systemet har eksistert. I 2015 ble lederlønnssystemet revidert, og toppledernes resultatkrav skulle på en bedre måte enn tidligere bidra til å oppfylle virksomhetens mål. Det ble understreket at den reviderte lederlønnsordningen skulle føre til «[…] en sterkere konsekvenskultur i staten, og slik bidra til større gjennomføringsevne og handlekraft»85. Virkemiddelet var særlig å koble resultater og lønn:

«I retningslinjene er det klargjort at det skal være en sammenheng mellom resultater og lønn. Det er åpnet for at gode leveranser skal gi mulighet for lønnstillegg, mens manglende leveranser kan føre til at lønnen står stille eller reduseres. Det kan også i særskilte tilfeller utbetales et engangstillegg for god resultat- og måloppnåelse»86

Gode resultater og god måloppnåelse skal altså kunne honoreres, mens svake resultater skal kunne få konsekvenser i form av redusert lønn. I tillegg er omplassering av ledere mulig dersom resultatkravene ikke innfris. Dette er ikke nye virkemidler etter revisjonen i 2015, men de ble tydeliggjort som ledd i å skape en «konsekvenskultur» i staten.

Det er flere måter å skape en konsekvenskultur på. Her følger vi revisjonen av lederlønnssystemet i 2015, der det ble lagt særlig vekt på lønn og omplassering som virkemidler. Flertallet av lederne i kunnskapsinnhentingen oppgir at det ikke er noen sammenheng mellom egen lønn og resultater, og at systemet ikke praktiseres slik det er tenkt på dette punktet. Svært få ledere kjenner til at ledere har blitt satt ned i lønn, selv om det finnes enkelte eksempler på at lønnen har stått stille. Lønn er sjelden tema i kontraktsamtalene om mål og resultater. Det er også svært få som kjenner til at det har blitt foretatt engangsutbetalinger, slik lederlønnssystemet gir mulighet for. Heller ikke omplassering er et utbredt virkemiddel i praksis. Virkemidlene på lederlønnssystemet som skal styrke konsekvenskulturen brukes dermed i liten grad.

Utvalget ser tre mulige forklaringer på dette, blant annet på bakgrunn av kunnskapsinnhentingen.

Den første forklaringen handler om den stramme sentrale styringen av lønnsutviklingen for ledere. Det gir den enkelte departementsråd lite økonomisk handlingsrom til å belønne enkeltledere uten samtidig å «straffe» andre ledere som (også) leverer gode resultater.

Den andre forklaringen er at det kan være vanskelig å vurdere konkret hvordan den enkelte leder bidrar til at virksomheten når målene sine. Dels er det en generell utfordring for resultatbasert avlønning av ledere, dels er det særlige utfordringer ved mål- og resultatvurderingen i offentlige organisasjoner. Dette siste er også et element i Nærings- og fiskeridepartementets retningslinjer for selskaper med statlig eierandel. Her sier Nærings- og fiskeridepartementet at det kan være krevende å utforme resultatavhengig godtgjørelse på en god måte i selskaper hvor staten søker størst mulig oppnåelse av sektorpolitiske mål, jf. kapittel 12. Dette er et gjennomgangstema i organisasjonsteorien om forskjeller mellom offentlige og private organisasjoner.87 Et særtrekk ved offentlige organisasjoner er blant annet at målene kan være

• motstridende og innebære målkonflikter (for eksempel mellom effektivitet og demokratiske idealer om brukermedvirkning, likebehandling og skriftlig saksbehandling)
• kontinuerlige og det er da vanskelig å vurdere når de er oppnådd (for eksempel «mer brukerorientering»)
• symbolske eller ideelle, og derfor ikke enkle å oppnå i praksis (for eksempel «mindre barnefattigdom»)
• uklare og ustabile, og dermed gir få retningslinjer for konkret handling

Den tredje forklaringen kan være at lønnsreduksjon og omplassering oppfattes som så sterke virkemidler at det er en høy terskel for å ta dem i bruk, også selv om man kan være enig i at det bør være en «konsekvenskultur» i staten.

Utvalget ser slike utfordringer, men mener samtidig at det ikke bør være til hinder for at lønn og resultater ses i sammenheng. Det bør legges arbeid i å sette konkrete, individuelle mål for den enkelte leder, både knyttet til tildelingsbrevet og virksomhetsplanen, og til utøvelsen av ledelse slik det for eksempel er nedfelt i lederplakaten «God ledelse i staten» (KMD, 2014). Plakaten formidler overordnede forventninger til statlige ledere og angir viktige kjennetegn ved god ledelse i staten. Dette omtales ytterligere i kapittel 10. Utvalget ser imidlertid med en viss skepsis på bruken av ordet «konsekvenskultur» og på lønnsreduksjon som et virkemiddel for å oppnå dette formålet. Dette ble også påpekt av enkelte ledere som mener ordbruken og virkemidler i veiledningen og retningslinjene først og fremst handler om negative konsekvenser og lite om motivasjon og belønning, jf. kapittel 8.

Nyere teorier innen organisasjon og ledelse har i stor grad gått bort fra denne typen modeller. I stedet vektlegges betydningen av mening med den jobben man gjør, autonomi og indre motivasjon, for å nevne noen stikkord (se for eksempel litteratur om transformasjonsledelse). Tillitsbasert styring og ledelse, slik blant annet regjeringen legger vekt på i Hurdalsplattformen, kan også være relevant å trekke inn i denne sammenheng. Utvalget tror ikke at det å sette ledere ned i lønn sikrer økt handlekraft og gjennomføringsevne. Utvalget vil samtidig presisere at man ikke bør gå bort fra å styre etter mål og resultater i offentlig sektor. Spørsmålet er hvordan dette kan gjøres på en best mulig måte.

9.3 Stimulerer systemet til bedre måloppnåelse, bedre resultater og god ledelse?

Gjennom spørreundersøkelsen og intervjuene kom det frem at praktiseringen av kontraktsamtalene er det som gis best vurdering av lederne selv, blant annet fordi mål og resultater kobles. De årlige samtalene bidrar også til å utfylle de formelle arenaene for styringsdialog i tråd med revisjonen av lederlønnssystemet i 2015. Utvalget mener at en av styrkene ved systemet er at det har løftet medarbeidersamtalen/kontraktsamtalen og skapt et miljø for systematiske tilbakemeldinger knyttet til mål og resultater for ledere.

Da systemet ble etablert, bidro det også til å øke oppmerksomheten rundt ledelse. I dag er det likevel få av lederne som opplever at ledelse og ledelsesutvikling tas opp eksplisitt, eller at det er formulert konkrete mål for ledelse. Det er også få ledere som oppgir at de bruker lederplakaten i kontraktsamtalen, slik veiledningen fra 2017 legger opp til:

«[…] det [er] naturlig at stillings- og resultatkrav tar hensyn til overordnede intensjoner og krav til ledelse i staten, slik de er nedfelt i lederplakaten «God ledelse i staten» (KMD, 2014). Den sier at ledere i staten skal:

• Avklare oppdraget og omsette det til mål og strategi
• Tydeliggjøre ansvar, roller og krav i egen organisasjon
• Vise tillit, involvere og utvikle organisasjonen kontinuerlig
• Fremme samhandling og effektiv oppgavefordeling
• Svare for oppnådde resultater og kvalitet i tjenesten»88

Formålet med lederplakaten er blant annet å formulere tydelige krav og forventninger til ledere som kan tilpasses den enkelte virksomhet. Ettersom utvalget finner at det i liten grad utarbeides konkrete mål for utøvelse av ledelse, jf. kapittel 8, ligger det et ubrukt potensial i kontraktsamtalene på dette området. Slik lederstyringsmodulen praktiseres i dag, oppnås ikke formålet fullt ut. Utvalget mener at utøvelse av ledelse bør tas opp på en tydeligere måte enn i dag, og at lederplakaten bør kunne brukes aktivt for å stimulere til god ledelse. Lønn bør tas opp mer eksplisitt som en del av kontraktsamtalen og ses i sammenheng med resultater. Vi kommer tilbake til dette i kapittel 10.

9.4 Bidrar systemet til tillit til offentlig forvaltning?

Lederlønninger har stor offentlig interesse, ikke minst lederlønninger i staten. Allerede tilbake i 1990-årene ble det understreket i forbindelse med lederlønnssystemet at hva topplederne innvilges i lønn har stor symboleffekt i samfunnet og i den enkelte virksomhet.89 Det er imidlertid først i forbindelse med revisjonen i 2015 at vi finner tillit brukt som et eksplisitt begrep i tilknytning til lederlønnssystemet. Da uttalte daværende Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner at «(...) vi må ha ordninger for ledere som virker rimelige i forhold til hva som gjelder for arbeidslivet for øvrig, og som bidrar til tillit til staten».90 Dette ble også nedfelt i retningslinjene som fortsatt gjelder – at lederlønnssystemet må utformes slik at det bidrar til tillit til offentlig forvaltning.

Utvalget mener at åpenhet om lønnsnivå og lønnsutvikling er en viktig forutsetning for at lederlønnssystemet skal bidra til tillit til offentlig forvaltning. Lønnsutvikling for lederne på lederlønnssystemet offentliggjøres hvert år på regjeringen.no, og hvert departement rapporterer lønn og lønnsutvikling for sine ledere. Det gjør systemet transparent for offentligheten, og kan dermed bidra til tillit.

En annen dimensjon ved tillit til offentlig forvaltning er nivået på lederlønningene, og at disse er på et moderat nivå, jf. kapittel 4. At staten har en sammenpresset lønnsstruktur kan også bidra til tillit. En sammenpresset lønnsstruktur vil si at det er kort avstand mellom de høyest og lavest lønte. Et hovedfunn i rapporten er at lønnsutviklingen for ledere på lederlønnssystemet har vært moderat de siste ti årene (se kapittel 6). Lønnsnivået for ledere innenfor det statlige tariffområdet er dessuten betydelig lavere når vi sammenligner med lederlønningene i statlige foretak og selskaper med statlig eierandel. Sammenligningen med Sverige og Danmark, jf. kapittel 7, viser videre at forskjellen mellom lederlønninger og gjennomsnittlig lønn for statsansatte er lavere i Norge enn i de to andre landene. Dette kan for Norges del bidra til tillit til staten, ved at lønnsforskjellene mellom ledere og arbeidstakere innenfor det statlige tariffområdet ikke blir for stor.

For innbyggerne kan tillit til offentlig forvaltning også handle om hvordan staten løser samfunnsutfordringer og bidrar til effektive og gode tjenester for samfunnet i stort. I den grad lederlønnssystemet bidrar til gode resultater og god ledelse vil det indirekte kunne bidra til tillit i en slik forstand.

Som vist i kapittel 4 er det samtidig en viss spenning mellom det å følge en «moderasjonslinje» når det gjelder lønnsnivåer og lønnsutvikling – som bidrar til tillit – og det å ha mulighet for et fleksibelt lønnssystem som kan sikre at staten har dyktige ledere som bidrar til å løse samfunnsoppdraget.

9.5 Oppsummering av utvalgets vurderinger av lederlønnssystemet

Utvalget har vurdert statens lederlønnssystem med utgangspunkt i formålene til systemet. Basert på kunnskapsinnhentingen mener utvalget at måten lønnsmodulen praktiseres på, ikke er fleksibel nok til verken å bidra til rekruttering eller til å beholde dyktige ledere, det vil si ett av hovedformålene til lederlønnssystemet. Måten lønnsmodulen praktiseres på gjør det også vanskelig å få til den koblingen mellom lønn og resultater som skal bidra til bedre måloppnåelse og resultater. Lederlønnssystemets virkemidler knyttet til å redusere eller la lønnen bli stående brukes i svært liten grad, og det samme gjelder muligheten for omplassering. Dette betyr at praktiseringen av systemet i liten grad bidrar til å styrke konsekvenskulturen. Det må samtidig påpekes at utvalget er skeptisk til bruken av begrepet «konsekvenskultur», og til virkemiddelet å sette ledere ned i lønn dersom resultater ikke innfris.

Et flertall av lederne oppfatter kontraktsamtalene som positive. Gjennom disse vil lederlønnssystemet kunne stimulere til bedre måloppnåelse og resultater. Utvalget mener at kontraktsamtalen er en klar styrke ved systemet, men at denne også kan forbedres ytterligere. Det gjelder særlig hvordan ledelse tas opp, og hvordan det kan settes gode og konkrete mål for utøvelse av ledelse.

Når det gjelder tillitsdimensjonen mener utvalget at systemet er åpent og transparent. Innrapportering av lønnsnivåer og lønnsutvikling publiseres på regjeringen.no, og kontraktene til lederne og prinsippene for lønnsfastsettelse er offentlig tilgjengelige. Lønnsnivået for ledere på lederlønnssystemet er på et relativt moderat nivå, og lønnsutviklingen de siste ti årene viser at disse lederne ikke har vært lønnsledende. Se nærmere om dette i kapittel 6. De høye lønningene i staten er først og fremst i statsforetak, selskaper med statlig eierandel og helseforetak. Alle disse er utenfor det statlige tariffområdet og dermed utenfor statens lederlønnssystem. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 11 og 12.