4 Formål med dagens lederlønnssystem i staten
Lederlønnssystemet i staten har flere formål og det har variert hvordan de har vært formulert gjennom de 30 årene systemet har eksistert. Formålene kan oppsummeres i følgende fire hovedformål:
- å rekruttere, utvikle og beholde gode ledere
- å styrke konsekvenskulturen i staten for å forbedre gjennomføringsevne og handlekraft
- å stimulere til bedre måloppnåelse, bedre resultater og god ledelse
- å bidra til tillit til offentlig forvaltning
I dette kapittelet beskrives hver av disse fire hovedformålene. Til slutt pekes det på mulige spenninger og behov for avveining mellom formålet om å bidra til tillit og formålet med å rekruttere, utvikle og beholde gode ledere.
4.1 Å rekruttere, utvikle og beholde gode ledere
Å rekruttere, utvikle og beholde gode statlige ledere er et viktig formål med statens lederlønnssystem. Dette kom til uttrykk da lederlønnssystemet ble revidert i 2015, hvor daværende kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner slo fast at: «Vi har nå forenklet og forbedret lederlønnssystemet. Vårt mål er å rekruttere og beholde gode ledere i virksomheter med viktige samfunnsoppdrag».26 Dette formålet har vært viktig siden statens lederlønnssystem ble etablert i 1991. Gapet mellom lederlønninger i privat og offentlig sektor hadde økt utover i 1980-årene, noe som førte til problemer med å rekruttere og beholde dyktige ledere. Lønnsnivået i statlig sektor måtte derfor heves:
«[…] det er grenser for hvor mye lønnsnivået i statlig sektor kan være i utakt dersom staten skal få kvalifisert arbeidskraft» (Regjeringen Brundtland, sitert i NOU 1990: 32, side 35).
Dette ble satt på den politiske dagsorden samtidig med at modernisering-/fornyingsprogrammet for offentlig sektor ble lansert i 1980-årene. Det ble lagt betydelig vekt på nye styringsformer som mål- og resultatstyring, økt produktivitet og budsjettreformer. For å omstille staten trengtes dyktige ledere, og for å rekruttere disse måtte statlige ledere få en betydelig lønnsøkning.
Også i dag er det viktig å kunne gi konkurransedyktig lønn, noe som er slått fast i retningslinjene for statens lederlønnssystem:«[s]taten skal kunne konkurrere med
det øvrige arbeidsliv om dyktige ledere», og «[b]etingelsene må være rimelige sett i forhold til ledernes oppgaver og ansvar, men også i forhold til vilkår i arbeidslivet for øvrig».27
Hva som er en konkurransedyktig og rimelig lønn er relativt og kontekstavhengig. I vår sammenheng handler det blant annet om hva ledere innenfor og utenfor det statlige tariffområdet tjener så vel som hva lederne på nivåer under tjener. Slike sammenligninger kommer vi tilbake til i kapittel 6 og 8.
4.2 Å styrke konsekvenskulturen i staten for å forbedre gjennomføringsevne og handlekraft
I 2017 ble det utarbeidet en ny veileder til lederlønnssystemet som slo fast at den reviderte ordningen blant annet skal bidra til:
«[…] å innføre en sterkere konsekvenskultur i staten, og slik bidra til større gjennomføringsevne og handlekraft. Ordningen tar sikte på å koble lønn nærmere til lederens prestasjoner ift. de pålagte stillings- og resultatkrav. Gode resultater og god måloppfyllelse skal kunne honoreres. Svake resultater skal få konsekvenser gjennom styrket oppfølging og utvikling i lederrollen, evt. redusert lønn og omplassering».28
Å styrke konsekvenskulturen er både et formål ved statens lederlønnssystem og et virkemiddel for å oppnå bedre gjennomføringsevne og handlekraft. Dette har sin bakgrunn i regjeringen Solbergs program for bedre styring og ledelse i staten (2014–2017), og evalueringen fra Gjørv-kommisjonen etter 22. juli. Det ble pekt på at
«[f]orvaltningen har utfordringer med mangel på gjennomføringskraft og resultatorientering, noe som blant annet har sammenheng med holdninger, lederskap og kultur, jf. 22. juli-kommisjonens rapport»29
I programmet heter det videre at virkemidlene for å styrke konsekvenskulturen blant annet er å presisere tiltak i lederlønnsordningen knyttet til manglende resultatoppnåelse, og å gi støtte til utvikling i lederrollen.
Et viktig premiss i lederlønnssystemet er at det skal være en tydelig forbindelse mellom lønn og resultater, hvor gode resultater skal kunne belønnes gjennom lønnsøkning. I særskilte tilfeller kan det også utbetales et engangstillegg for god resultat- og måloppnåelse. Dersom målene ikke innfris skal det gis støtte til utvikling av lederrollen, eventuelt kan lønnen reduseres innenfor lønnsintervallet, eller lederen kan omplasseres til andre arbeidsoppgaver. Virkemidlene knyttet til lønn synes å bygge på en antagelse om at lønn er en viktig motivasjonsfaktor. Hvorvidt lederne selv mener lønn er viktig for å arbeide i staten, og om virkemidlene faktisk brukes, omtales i kapittel 8.
4.3 Å stimulere til bedre måloppnåelse, bedre resultater og god ledelse
I retningslinjene til lederlønnssystemet står det:
«Lederlønnssystemet skal «[…] stimulere til bedre måloppnåelse og resultater, økt gjennomføringskraft og god ledelse. Dette skal skje ved at det inngås en individuell kontrakt med årlig fastsetting av stillings- og resultatkrav for den enkelte leder, som bidrar til å presisere vedkommendes ansvar og oppgaver. Departementene skal stille tydelige mål- og resultatkrav til lederne, følge opp lederne på en systematisk og helhetlig måte og gjennomføre reelle evalueringer av deres bidrag til måloppnåelse»30
Formålet har tette koblinger til styrking av konsekvenskultur, beskrevet i punkt 4.2. Samtidig legges det særlig vekt på lederoppfølging som et virkemiddel for å sikre bedre måloppnåelse, bedre resultater og god ledelse i staten. Dette skal skje gjennom årlige individuelle kontraktsamtaler. God ledelse anses som særlig viktig ved at det «[…] bidrar til at forvaltningen har gjennomføringskraft, oppnår resultater for samfunnet og har attraktive, moderne arbeidsplasser».31 I veiledningen til lederlønnssystemet understrekes betydningen av å fremme lederdialog og lederutvikling i kontraktsamtalene, blant annet gjennom aktiv bruk av «lederplakaten i staten»:
Det er «[…] naturlig at stillings- og resultatkrav tar hensyn til overordnede intensjoner og krav til ledelse i staten, slik de er nedfelt i lederplakaten «God ledelse i staten» (KMD, 2014). Den sier at ledere i staten skal:
- Avklare oppdraget og omsette det til mål og strategi
- Tydeliggjøre ansvar, roller og krav i egen organisasjon
- Vise tillit, involvere og utvikle organisasjonen kontinuerlig
- Fremme samhandling og effektiv oppgavefordeling
- Svare for oppnådde resultater og kvalitet i tjenestene»32
Lederplakaten ble utarbeidet i 2014. Plakaten inneholder en rekke overordnede forventninger til god ledelse i staten. Den skal være en støtte for ledere og brukes i arbeidet med å utvikle ledelse i staten, og som utgangspunkt for oppfølging av ledere. Den skal kunne tilpasses den enkelte virksomhets egenart – og som nevnt over være et utgangspunkt for å sette mål og vurdere resultater for ledere på lederlønnssystemet.
Hvordan virkemiddelet med kontraktsamtaler, krav til god ledelse og lederoppfølging praktiseres, omtales i kapittel 8.
4.4 Å bidra til tillit til offentlig forvaltning
Retningslinjene til lederlønnssystemet slår fast at «[l]ederlønnssystemet må også utformes slik at det bidrar til tillit til offentlig forvaltning».33 Dette kan for eksempel innebære at lederlønnssystemet ikke bør ha ordninger som i vesentlig grad skiller seg fra andre ordninger i arbeidslivet, og at det er åpenhet om både lønnssystemet, lønnsutvikling og lønnsnivået for statlige ledere. Manglende åpenhet kan gi inntrykk av at det er noe å skjule og dermed bidra til lavere tillit. Lønnsnivået til de statlige lederne er en viktig dimensjon når vi snakker om tillit til offentlig forvaltning. Dette illustreres av den pågående offentlige debatten om nivået på lederlønninger i staten. Generelt gjelder det at politiske myndigheter må utvise en viss grad av nøysomhet for å bygge tillit i samfunnet. Dette «nøysomhetsprinsippet» handler om at den lønnen som gis de statsansatte kommer fra innbyggerne. Myndighetene har derfor en særlig forpliktelse til å være nøysomme.34 I utvalgets mandat kommer et slikt syn til uttrykk gjennom følgende premisser:
«Utvalgets forslag må ivareta at staten ikke skal være lønnsledende, men ha konkurransedyktige vilkår for toppledere. Det er et premiss for utvalget at lønnsutviklingen for toppledere i staten over tid skal følge frontfaget».
Både prinsippet om at staten ikke skal være lønnsledende, og premisset om å følge frontfaget, handler om at lederlønningene ikke skal skille seg for mye fra andre arbeidstakeres lønnsnivå. Frontfaget utgjør i denne sammenheng en viktig ramme. De siste to årene har koblingen til frontfaget blitt ytterligere strammet inn, ved at hver departementssektor skal følge frontfagsrammen for det enkelte år. Dette kan ses som utslag av et «nøysomhetsprinsipp» som skal bidra til tillit til offentlig forvaltning generelt og lederlønnssystemet spesielt.
4.5 Avveininger mellom formål
Det er en viss spenning mellom de formålene som et statlig lederlønnssystem skal oppnå. Mer konkret er det en spenning mellom det å innrette et system best mulig for å rekruttere, utvikle og beholde dyktige statlige ledere versus det å innrette et system som best mulig bidrar til tillit til offentlig forvaltning. Spenningen settes på spissen når det gjøres en kobling mellom lønnsnivå og hensynet til å rekruttere og beholde. Som omtalt i punkt 4.1 var det nettopp en slik kobling som var utgangspunktet for at vi fikk et eget statlig lederlønnssystem. For å rekruttere og beholde dyktige ledere måtte man ha fleksibilitet i lønnsdannelsen og mulighet for å gi høyere lønn enn det som den gang var mulig innenfor de tariffestede ordningene. I tillegg var det et stort gap mellom lederlønninger i offentlig og privat sektor. Å gi høy(ere) lønn vil imidlertid kunne støte mot hensynet til tillit, dersom vi legger til grunn at «folk flest» mener at staten bør være nøysomme med hensyn til egne interne utgifter.
Ved utformingen av et lederlønnssystem bør det gjøres en avveining mellom hva som er rimelige og konkurransedyktige vilkår versus hva som kreves av systemet for å bygge tillit til offentlig forvaltning. Utvalget nøyer seg her med å peke på dette spenningsfeltet, og kommer tilbake til slike avveininger i kapittel 9 og kapittel 10 om vurderinger og anbefalinger.