5 Statens lederlønnssystem

En forutsetning for å kunne foreta en gjennomgang av lederlønnssystemet og vurdere svakheter og styrker ved dagens retningslinjer og praktiseringen av systemet, er å få en grunnleggende forståelse av bakgrunnen for at vi har et lederlønnssystem i staten, og den historiske utviklingen av systemet. Videre er det avgjørende med en god forståelse av hvordan lederlønnssystemet ser ut i dag, og hva som skiller lederlønnssystemet fra hovedtariffavtalenes regulering for ledere.

I dette kapittelet går vi nærmere inn på hvordan lederlønnssystemet har utviklet seg fra det ble innført, og frem til i dag (punkt 5.1). Deretter gis en beskrivelse av hvordan dagens lederlønnssystem ser ut (punkt 5.2), og til slutt ser vi på forskjeller mellom lederlønnssystemet og hovedtariffavtalens regulering for ledere (punkt 5.3).

5.1 Historikk og utvikling

Statens lederlønnssystem ble etablert av de sentrale parter i 1990. Det ble da besluttet at alle ledere og ledende ansatte fra lønnstrinn 38 og høyere (til sammen 450 lederstillinger) skulle tas ut av hovedtariffavtalen og plasseres inn i lederlønnssystemet. Et flertall var virksomhetsledere, men listen omfattet også en rekke assisterende direktører, høyere fagstillinger og spesialiststillinger på tvers av staten. Systemet ble formelt iverksatt 1. juli 1991.

Lederlønnssystemet ble innført som en del av statens nye lønnssystem og ga mulighet til fastsetting av individuell lønn etter kontrakt. Bakgrunnen for etableringen var som nevnt i kapittel 4, punkt 4.1 tiltakende problemer med å rekruttere og beholde (blant annet) toppledere i staten i 1980-årene.35

Fra lederlønnssystemet ble iverksatt i 1991 og frem til i dag har det skjedd en gradvis utvikling. Systemet har gjennomgått to større revideringer; én i 1997 og én i 2015. I tillegg har det løpende blitt foretatt mindre endringer etter behov. I det følgende gis en oversikt over utviklingen av statens lederlønnssystem, og de viktigste endringene som er gjort.

5.1.1 Perioden 1991–1997: et sentralisert lederlønnssystem

Lederlønnssystemet var i den første perioden (1991–1997) utformet som et sentralisert system. Det la opp til at lederlønnskontraktene, før de ble iverksatt, i sin helhet måtte forelegges ansvarlig departement36 til godkjenning. Arbeidsgiveravdelingen i det ansvarlige departement forberedte sakene og fremla disse for en egen departementsrådsgruppe for lederlønn, bestående av departementsråden i ansvarlig departement, departementsråden ved Statsministerens kontor og finansråden. Etter at gruppen hadde gitt sin anbefaling til vedtak, ble saken avgjort av statsråden i det ansvarlige departement. Godkjent kontrakt ble returnert til virksomheten via fagdepartementet.

Systemet la opp til at lederlønnskontraktene skulle reforhandles hvert år. I den årlige kontraktsamtalen skulle resultatoppnåelsen vurderes, og nye resultatmål avklares for neste kontraktsperiode. Hovedpunktene fra samtalen skulle nedfelles i ny kontrakt. Kontrakten ble dermed utformet dels på grunnlag av de erfaringer man gjorde seg etter foregående år, og dels ut fra de oppgaver som virksomheten skulle løse kommende år eller på lengre sikt, og som lederen personlig skulle utføre eller stå ansvarlig for. Ansvarlig departement presiserte i brev til virksomhetene viktigheten av at resultatkravene ble klart utformet og mest mulig konkrete og målbare. Det ble også oppfordret til at mål knyttet til likestilling, kompetanseutvikling og attføring ble innarbeidet i resultatkravene.

Til bruk i virksomhetene hadde Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Statskonsult utgitt en veileder med informasjon om inngåelse av kontrakter for ledere, resultatoppfølging og lederansvar.37

I denne første perioden etter at systemet ble etablert, var stillingene i lederlønnssystemet plassert i fire lønnskategorier (kategori 1–4), som hver hadde en fastsatt basislønn. Systemet åpnet for å kunne innvilge personlige tillegg utover basislønnen. Personlige tillegg kunne innvilges ut fra en vurdering av de forutsetninger systemet bygget på; markedsbetraktninger, stillingens omfang og oppgavenes kompleksitet, forventninger til innsats og resultatoppnåelse. Både basislønn og personlige tillegg måtte godkjennes sentralt før de kunne innvilges til lederen i virksomheten.

Mellom 1991 og 1997 var det få endringer i hvilke stillinger dette systemet omfattet. Antallet ble likevel noe redusert, blant annet ved at biskopene ble tatt ut.

5.1.2 Revisjonen i 1997: mer kategoribasert og økt ansvar hos departementene

Lederlønnssystemet ble revidert i 1997. Da ble lønnsmodulen mer kategoribasert enn det hadde vært tidligere. Det innebar at lønn ble inndelt i fem hovedkategorier (A–E), som alle stillingene på systemet ble plassert inn i. Plasseringen i hovedkategorier var gjort ut fra en sammenligning av den enkelte stillingens ansvar, omfang og kompleksitet.

Hovedkategoriene var videre inndelt i tre delkategorier (0–2), som hver anga en konkret årslønn (basislønn). Disse utgjorde en sammenhengende trapp med jevn avstand mellom hver delkategori fra A0 til E2. Departementene kunne fritt flytte stillinger mellom delkategoriene, men ikke opp i en annen hovedkategori. Departementene måtte søke ansvarlig departement dersom de ønsket å flytte en stilling fra en hovedkategori til en annen. Antall delkategorier ble senere utvidet til fire (0–3), og slik så systemet ut frem til revisjonen i 2015.

Beløpene i delkategoriene ble justert av ansvarlig departement, vanligvis årlig med virkning fra 1. oktober. I forkant av justeringen målte departementet den lokale glidningen38 som eventuelt hadde skjedd fra oktober til august, slik at justeringen og glidningen holdt seg innen en viss ramme. Rammen fulgte som hovedregel samme ramme som hovedtariffoppgjøret i staten. I tillegg ble det tatt hensyn til lønnsutviklingen for ledere i andre sektorer.

Departementene ble gitt fullmakt til å gi et individuelt tillegg innenfor 20 prosent (senere utvidet til 30 prosent) av lønnsbeløpet i den aktuelle delkategorien. Det var åpnet for at dette individuelle tillegget kunne justeres opp eller ned avhengig av stillingsinnehaverens resultatoppnåelse. Det synes likevel utvilsomt at tillegget ble betraktet som en fast del av lønnen, og det er ikke kjent at det noensinne ble justert nedover. Det kunne imidlertid bli stående i ro noen tid.

I tillegg til at departementenes ansvar nå ble utvidet til å kunne plassere stillinger i delkategorier og fastsette individuelle tillegg, fikk departementene et nytt/utvidet ansvar for å inngå og revidere kontraktene (innenfor sentralt fastsatte rammer), gjennomføre medarbeidersamtaler, formulere resultatkrav og vurdere resultater. I 1999 ble det åpnet for at kandidater til åremålsstillinger kunne tilbys en ordning med retrettstilling etter avsluttet åremål, som et alternativ til den eksisterende ordningen med ventelønn. Retrettstillinger skulle primært benyttes i de tilfeller lederen hadde få år igjen til pensjonsalder ved åremålets slutt, og hvor det av den grunn var behov for spesielle løsninger i overgangen til pensjonering. Arbeidsgiver kunne imøtekomme slike spesielle behov ved å tilby retrettstilling, og på den måten sikre at dyktige, erfarne ledere aksepterte åremålsstillinger. Det ble samtidig presisert at arbeidsgiverne skulle være restriktive med å gi tilbud om retrettstilling.

Ved revisjonen i 1997 skjedde det også en større endring av stillinger på lederlønnssystemet. En stor andel av mellomlederne, blant annet de fleste avdelingsdirektørene, ble tilbakeført til hovedtariffavtalen. Antallet ledere omfattet av systemet ble med dette redusert til om lag 300.

Oppsummert ble systemet ved revisjonen i 1997 mer kategorisert og antall stillinger redusert. Øvrige elementer fra den opprinnelige ordningen ble i stor grad videreført. Ansvarlig departement hadde fremdeles ansvar for den generelle lønnsreguleringen, herunder å regulere kategorisatser, følge opp og føre statistikk over lønnsutviklingen i ordningen, innplassere stillinger på hovedkategori mv. Ansvarlig departement skulle også vurdere søknader om tillegg utover den prosentsatsen som den enkelte virksomhet kunne beslutte, og godkjenne kontrakter der departementene ønsket å gå utover vilkårene i standardkontrakten.

5.1.3 Revisjon i 2015: ny lønnsmodell

Lederlønnssystemet ble på nytt revidert i 2015, og siden den gang har systemet bestått av en intervallbasert lønnsmodell med fem lønnsintervaller (A–E). Intervallene erstattet den tidligere lønnsmodellens hovedkategorier og delkategorier. Lønnen kunne nå fastsettes med et hvilket som helst kronebeløp innen det aktuelle intervallet. Muligheten til å gi individuelle tillegg ble fjernet, og det ble i stedet åpnet for at engangsutbetalinger kunne foretas i tillegg til den fastsatte lønnen.

Ved innføringen av den nye lønnsmodellen ble stillingene innplassert i de fem intervallene ut fra den konkrete avlønningen av stillingene på det tidspunktet, inklusive individuelle tillegg. Det ble ikke fastsatt bindende regler for hvilke stillinger som burde plasseres i de ulike intervallene, utover en generell anbefaling om å vurdere og sammenligne ulike stillingers ansvar, omfang og kompleksitet. Retningslinjene for lederlønnssystemet fastsatte at lønnsutviklingen for ledere over tid skulle være på linje med lønnsutviklingen i samfunnet for øvrig.39 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (daværende ansvarlig departement) skulle på begynnelsen av året sende et brev til departementene med retningslinjer for lønnsdannelsen på lederlønnssystemet i det inneværende året. Siden 2016 har Kommunal- og moderniseringsdepartementet (nåværende Kommunal- og distriktsdepartementet) i det årlige brevet oppfordret departementene til å vise moderasjon i lederlønningene – en oppfordring som har blitt gradvis skjerpet de siste årene. Se mer om dette under punkt 5.2

Til forskjell fra tidligere kunne departementene nå selv flytte stillinger mellom intervallene. Departementene trengte ikke å søke ansvarlig departement om godkjenning for å flytte en stilling til et nytt intervall, men ansvarlig departement skulle orienteres.

Hensikten med å innføre intervallsystemet var primært å etablere et mest mulig likt lønnsnivå for likeartede stillinger på tvers av departementene. I tillegg var intervallene ment å være en mulighet for Kommunal- og moderniseringsdepartementet (ansvarlig departement) til å holde igjen på en uheldig lønnsutvikling, for eksempel ved ikke å justere intervallsatsene. Intervallene har ikke blitt justert siden de ble innført i 2015. I den gjeldende modellen foretar ikke ansvarlig departement noen hel eller delvis sentral justering av lønnen for noen av stillingene.

Revisjonen i 2015 innebar også at adgangen til å avtale retrettstilling og etterlønn ble strammet inn, blant annet ved at dette ble tatt ut av standardkontraktene.

5.2 Dagens lederlønnssystem

Kommunal- og distriktsdepartementet har det overordnede ansvaret for lederlønnssystemet og utformingen av det. Den praktiske bruken av systemet er i stor grad et ansvar for det enkelte departement. Departementene skal stille tydelige mål- og resultatkrav til lederne, følge opp lederne på en systematisk og helhetlig måte og gjennomføre reelle evalueringer av deres bidrag til resultatoppnåelse. Det inngås i denne sammenheng en individuell kontrakt med

årlig fastsetting av stillings- og resultatkrav for den enkelte leder. Kontrakten skal bidra til å presisere lederens ansvar og oppgaver.

Lederlønnskontrakten er inndelt i to deler, som til sammen utgjør arbeidsavtalen: Del I omfatter alminnelige arbeidsvilkår, mens del II omfatter individuelle stillings- og resultatkrav og lønn.

Kommunal- og distriktsdepartementet har utarbeidet retningslinjer for lederlønnssystemet. Retningslinjene inneholder dels obligatoriske bestemmelser, dels veiledende materiale. De obligatoriske elementene er særlig knyttet til bruk av lederlønnskontrakten og kriterier for plassering av stillinger i lønnsintervall. Departementet har i tillegg utarbeidet en mal og veiledninger som skal hjelpe arbeidsgiverne i gjennomføringen av kontraktsamtalene, blant annet ved å gi eksempler på stikkord og problemstillinger som kan reises, om prosessen i forkant (evaluering av medarbeidere) og veiledning i bruken av intervallene. I samråd med Finansdepartementet40 er det også utarbeidet en egen veileder i bruk av lederlønnsordningen. Veilederens formål er å styrke departementenes kompetanse i å følge opp de ledere innenfor statens lederlønnssystem som samtidig er virksomhetsledere, og derigjennom skape en bedre kobling mellom lederlønnsordningen og etatsstyringen.41

Oppsummert kan lederlønnssystemet deles inn i tre ulike deler:

• Sammensetningen av dagens lederlønnssystem, det vil si hvilke stillinger som er omfattet av henholdsvis statens lederlønnssystem og hovedtariffavtalene.
• Lederstyringsmodulen, som består av kontrakter, målsetting, resultatmåling- og oppfølging av ledere.
• Lønnsmodulen, som innebærer fastsetting av lønn på bakgrunn av nærmere angitte vurderingskriterier.

I det følgende gjennomgås disse tre delene av lederlønnssystemet nærmere.

5.2.1 Sammensetningen av dagens lederlønnssystem

Staten har om lag 190 organisatoriske enheter som er underlagt et departement, og som kan betraktes som selvstendige virksomheter med toppledere (lokale arbeidsgivere).42

Per 31.12.2021 omfattet lederlønnssystemet 234 stillinger, hvorav ti ikke var besatt. Det var 88 kvinner og 135 menn på lederlønnssystemet, hvilket gir en kvinneandel på 39 prosent.

Disse 234 stillingene omfatter:

Tabellen viser at 84 virksomhetsledere (rad 2 i tabellen over) er omfattet av lederlønnssystemet. Øvrige virksomhetsledere i det statlige tariffområdet, 89 totalt, lønnes etter hovedtariffavtalene. Virksomhetsledere er i faste stillinger eller på åremål, de fleste statsansatte, men også noen i embetsstillinger.

134 av stillingene innenfor lederlønnssystemet er ledere som rapporterer til nærmeste leder, slik som ekspedisjonssjefer i departementene, ledere av de ulike forsvarsgrenene, politimestrene og enhetsledere i politiet. Som tabellen ovenfor viser, er ekspedisjonssjefene den største enkeltgruppen av ledere på lederlønnssystemet.43

Hvilke stillinger som skal være innenfor lederlønnssystemet og hvilke som skal være omfattet av hovedtariffavtalene er gjenstand for forhandlinger mellom de sentrale partene i staten. Stillingene innenfor lederlønnssystemet kan med hjemmel i hovedtariffavtalene når som helst tilbakeføres – enkeltstillinger, grupper av stillinger eller alle. Tilsvarende kan nye stillinger tas ut av hovedtariffavtalene og overføres til lederlønnssystemet.

5.2.2 Lederstyringsmodulen

Lederne innenfor lederlønnssystemet har individuelle arbeidskontrakter som inngås med nærmeste overordnede leder (for departementsråden med statsråden). Kommunal- og moderniseringsdepartementet (nåværende Kommunal- og distriktsdepartementet) har utarbeidet fire standardiserte kontraktsmaler som kan anvendes ved ansettelse av ledere på lederlønnssystemet, avhengig av om stillingen er et embete eller ikke, og om det er en fast stilling eller en åremålsstilling.44 Standardkontrakten gir en helhetlig regulering av arbeidsforholdet, og det skal ikke foretas individuelle justeringer av kontrakten utover det kontrakten selv gir mulighet til.

5.2.2.1 Kontraktens Del I: alminnelige arbeidsvilkår

De generelle lønns- og arbeidsvilkårene som gjelder i arbeidsforholdet, er angitt i del I i kontraktene. Den som undertegner avtalen på vegne av departementet eller annen virksomhet, ivaretar rollen som arbeidsgiver. Lederen er arbeidstaker.

Generelle bestemmelser

Kontrakten skal inneholde nøkkelopplysninger om arbeidsforholdet, slik som navn på lederen og arbeidsgiveren, arbeidssted, tiltredelsesdato, stilling og lønnsintervall for stillingen. I åremålskontraktene defineres utløpet av åremålet (fratredelsestidspunktet). Stillingens lønnsintervall (A, B, C, D eller E) skal også gå frem av avtalen. Angivelse av lønnsintervall i del I definerer rammene for den lønn som kan avtales i del II. Se nærmere om lønnsintervall under omtalen av lønnsmodulen i punkt 5.2.3.

Forholdet til lovgivningen

Lederen er ansatt på de vilkår som til enhver tid gjelder for statsansatte etter lov og forskrifter, herunder arbeidsmiljøloven, statsansatteloven, ferieloven, lov om Statens pensjonskasse og lov om aldersgrenser.45 Det kan i den forbindelse særskilt nevnes at statsansatteloven § 16 andre ledd inneholder en bestemmelse som bare gjelder ledere innenfor lederlønnssystemet, og som gir arbeidsgiver en utvidet omplasseringsadgang.46 De nevnte lovene er alle ufravikelige, slik at det som hovedregel ikke er adgang til å avtale dårligere vilkår for lederen enn det som følger av loven.

Arbeidstakere på lederlønnskontrakt faller inn under unntakene for «ledende stilling», eventuelt «særlig uavhengig stilling», i arbeidsmiljøloven.47 Dette innebærer at de mer detaljerte reglene om arbeidstid i arbeidsmiljøloven kapittel 10, blant annet reglene om overtid, ikke gjelder. De generelle kravene til en forsvarlig arbeidstidsordning i arbeidsmiljøloven vil likevel gjelde.48

Forholdet til statens tariffavtaler

Arbeidstakere på lederlønnskontrakt er ikke omfattet av hovedtariffavtalene eller av statens særavtaler, med mindre det er særskilt fastsatt i kontrakten. Standardkontraktene inneholder en oppregning av hvilke bestemmelser i hovedtariffavtalene og hvilke særavtaler som skal gjelde tilsvarende i arbeidsforholdet. De særavtaler som nevnes er særavtale om ferie for statsansatte, særavtale om dekning av utgifter til reise og kost innenlands, og særavtale om dekning av utgifter til reise og kost utenfor Norge (med unntak av §§ 11 og 12 om kompensasjon). Det er de til enhver tid gjeldende reglene i de aktuelle tariffavtalene som gjelder. Opphører vedkommende tariffavtale, bortfaller også lederens tilsvarende rettigheter.

Øvrige arbeidsvilkår

Kontrakten inneholder et punkt om hvilke øvrige arbeidsvilkår som skal gjelde. Her kan det være aktuelt å ta inn andre vilkår enn de som går frem av standardkontrakten, for eksempel vilkår om prøvetid. Dersom arbeidsgiver ønsker å avtale vilkår som avviker fra standardkontrakten eller går utover de generelle fullmaktene, må det innhentes forhåndsgodkjennelse fra Kommunal- og distriktsdepartementet.

Virksomhetens personalreglement kan inneholde bestemmelser som kan få betydning for arbeidsforholdet, for eksempel permisjonsregler. Kontrakten slår derfor fast at personalreglementet gjelder i arbeidsforholdet. Dette gjelder bare i den utstrekning dette vil være naturlig for ledere på lederlønnskontrakter.

Plikt til årlig drøfting av stillings- og resultatkrav

Kontrakten slår fast en gjensidig plikt for arbeidsgiveren og lederen til årlig drøfting av stillings- og resultatkrav. Drøftingen utgjør en del av grunnlaget for fastsettelse av stillings- og resultatkrav, og for den individuelle lønnsplasseringen for det kommende året. Det er altså de arbeidsvilkårene som går frem av kontraktens del II, primært stillings- og resultatkravene, som vil være tema under de årlige drøftingene. Det vises til omtale av del II nedenfor. Fastsetting av lønn omtales under lønnsmodulen i punkt 5.2.3.

Lønnsreduksjon ved manglende resultatoppnåelse

Ved manglende innfrielse av stillings- og resultatkrav har arbeidsgiver etter lederlønnskontrakten adgang til å redusere lederens lønn innenfor lønnsintervallene. Adgangen til å velge en slik reaksjon følger av at arbeidsgiver avgjør lønnsplasseringen for hvert enkelt år.

Omplassering etter statsansatteloven § 16 andre ledd

Omplassering etter statsansatteloven § 16 andre ledd er et særskilt virkemiddel arbeidsgiveren kan benytte overfor ledere som har lederlønnskontrakt og ikke innfrir avtalefestede resultatkrav. Omplassering medfører at lederen får andre arbeidsoppgaver i virksomheten eller pålegges å stå til rådighet for spesielle oppdrag i den samme eller en annen virksomhet etter arbeidsgiverens nærmere beslutning. Dette innebærer at ledere innenfor lederlønnssystemet vil kunne omplasseres til arbeid som ikke omfatter lederoppgaver, og som for øvrig befinner seg på et annet ansvarsnivå enn vedkommendes tidligere stilling eller embete. Før omplassering kan skje, skal lederen som hovedregel ha skriftlig veiledning for å kunne foreta forbedringer, og rett til å uttale seg om sitt nye arbeidsområde.

Omplasseringsadgangen gjelder ikke for de såkalte «uavsettelige embetsmenn» som er omfattet av Grunnloven § 22 andre ledd. Denne begrensningen følger også uttrykkelig av statsansatteloven § 16 andre ledd siste punktum.

Ved omplassering skal lønnen fastsettes på nytt, på bakgrunn av nye arbeidsoppgaver og en vurdering av medarbeidernes kompetanse. Det kan unntaksvis avtales at lederen beholder en lønn som tilsvarer laveste nivå i gjeldende lønnsintervall for stillingen. Embetsmenn har krav på å beholde tittel ved pålagt omplassering. For statsansatte er det ingen rettighet å beholde tittelen ved omplassering.

Avtalt etterlønn eller retrettstilling

Standardkontraktene inneholder ikke noe eget punkt om etterlønn og retrettstillinger. Bakgrunnen for dette er at etterlønn av lengre varighet og retrettstillinger bare er aktuelt for åremålsstillinger og kun kan benyttes unntaksvis. I slike tilfeller kan åremålskontraktene inneholde et særskilt punkt om avtalt etterlønn eller retrettstilling.

Retrettstilling kan typisk være aktuelt i de tilfeller hvor det er ønskelig å beholde en tidligere leder i en statlig virksomhet. En slik avtale skal baseres på en konkret vurdering i den aktuelle situasjonen. Det er presisert i retningslinjene at virksomhetene må være restriktive med å inngå avtale om retrettstilling, og den klare hovedregelen skal være at retrettstillinger ikke benyttes. Etterlønn kan være aktuelt dersom en leder ikke går over i ny stilling etter utløpet av et åremål. Det er i retningslinjene inntatt som en forutsetning at etterlønnsperioden benyttes til å søke nye stillinger, eller for overgang til pensjon.

Det er ikke adgang til å avtale både etterlønn og retrettstilling.

Retningslinjene inneholder en snever mulighet for at ansatte i åremålsstillinger kan gå over i en annen stilling før åremålsperioden utløper, med lønnsvilkår tilsvarende de nye arbeidsoppgavenes/stillingens innhold. Arbeidsgiver kan innvilge dette dersom det anses å foreligge grunn for det. Dette er kun aktuelt for ledere på åremål hvor det er inngått avtale om retrettstilling, og hvor det i avtalen er tatt inn en klausul som gir arbeidstakeren denne muligheten.

Opphør av arbeidsforholdet

I likhet med øvrige statsansatte vil leder og arbeidsgiver kunne bringe arbeidsforholdet til opphør. Opphør kan foretas av begge avtaleparter. Oppsigelse eller avskjed må skje på de grunnlag og med de frister som går frem av statsansatteloven. Dersom arbeidstakeren bringer avtalen til opphør, regnes det som en oppsigelse av, eller søknad om avskjed fra, arbeidsforholdet som sådan. Åremålskontraktene inneholder en presisering av at arbeidsforholdet opphører ved åremålets utløp uten forutgående oppsigelse eller avskjedsvedtak, og viser til kravet om skriftlig varsel i statsansatteloven § 17 fjerde ledd og § 18 tredje ledd. Åremålets utløp, det vil si fratredelsestidspunktet, er fastsatt i del I, punkt 1, i åremålskontraktene.

Karantene og saksforbud

Karanteneloven49 § 13 gir tilsettingsmyndigheten adgang til, i særlige tilfeller, å ilegge karantene og saksforbud for departementsråd, assisterende departementsråd, ekspedisjonssjef eller ledere av andre statlige forvaltningsorganer, ved overgang til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller ved etablering av næringsvirksomhet. For å kunne ilegge karantene eller saksforbud for lederstillinger som ikke omfattes av § 13, må lederlønnskontrakten inneholde en klausul om informasjonsplikt, karantene og saksforbud, jf. karanteneloven §§ 14 og 15.

Tilbakeføring av ledere til hovedtariffavtalene

Kommunal- og distriktsdepartementet og hovedsammenslutningene kan bli enige om å føre enkelte eller flere av stillingene som i dag er omfattet av lederlønnssystemet, tilbake under hovedtariffavtalene. Tilbakeføring er et systemspørsmål og skjer følgelig uavhengig av lederens prestasjoner, i motsetning til omplassering etter statsansatteloven § 16 andre ledd. Lederen har plikt til å godta slik tilbakeføring. Tilbakeføringen vil i seg selv ikke innebære endring i stilling, lønn eller arbeidsoppgaver. Tilbakeføring innebærer hovedsakelig en endring av lønnsregime, fra administrativt fastsatt lønn til lønnsregulering etter hovedtariffavtalene. Fremtidig lønnsutvikling vil derfor følge hovedtariffavtalene og ikke lederlønnsordningen. Videre innebærer tilbakeføringen at selve lederlønnskontrakten opphører og må erstattes av en annen arbeidsavtale. Etter tilbakeføringen vil hovedtariffavtalene og statens særavtaler gjelde fullt ut i arbeidsforholdet.

5.2.2.2 Kontraktens Del II: Stillings- og resultatkrav og lønn

En vesentlig del av oppfølgingen av lederne skal skje i den årlige kontraktsamtalen. I kontraktsamtalen skal partene behandle stillings- og resultatkrav for kommende år, foreta en vurdering av lederens oppnådde resultater for foregående år og drøfte lønn. I dette punktet omtales stillings- og resultatkrav. Lønn omtales under «Lønnsmodulen» i punkt 5.2.3.

Både arbeidsgiver og arbeidstaker skal medvirke i kontraktsamtalen. Dersom partene ikke blir enige er det arbeidsgiveren som skal trekke konklusjonene om resultatoppnåelse og fastsette nye stillings- og resultatkrav og lønn.

Nye stillings- og resultatkrav fastsettes i kontraktens del II del A. I tillegg beskrives lederens bidrag til at egen organisasjon samhandler helhetlig og effektivt med virksomheter med tilstøtende arbeidsområder. Kravene skal angis, utdypes og konkretiseres.

Dersom lederen blir pålagt nye, større oppgaver eller vesentlige endrede rammebetingelser i løpet av kontraktsperioden, kan han/hun kreve at partene setter seg sammen og søker å bli enige om hvordan disse skal følges opp i lys av kontraktens opprinnelige krav.

I kontraktens del II del B formuleres målene for lederens egen faglige utvikling og for hans/hennes lederskap. Utviklingsmålene fastsettes på basis av samtalen mellom partene. Målene utdypes, og det angis hvem som er ansvarlig for gjennomføring, og tidsfrist.

5.2.3 Lønnsmodulen

Kommunal- og distriktsdepartementet forvalter lederlønnssystemet, måler årlig utvikling av lederlønningene og gir generelle føringer for lønnsøkninger det aktuelle året. Føringene gis på grunnlag av utviklingen av lederlønn, vurdert opp mot rammene for frontfaget, det sentrale lønnsoppgjøret i staten året før og mer generelle retningslinjer. Som hovedregel utgjør rammen som avtales i frontfaget den viktigste rammen for lønnsøkning i den enkelte departementssektor. Dette formidles til departementene i et brev med retningslinjer for lønnsdannelsen i året som kommer.

Som nevnt i punkt 5.1.3 er dagens lønnsmodul bygget opp av fem lønnsintervaller som stillingene på lederlønnssystemet er plassert i. Lønnsmodulen skal gi arbeidsgiver en viss frihetsgrad for bruk av lønn som virkemiddel.

De fem lønnsintervallene er:

Intervallene definerer laveste og høyeste lønn innen det aktuelle intervallet. Departementene har selv ansvaret for å fastsette lønn for ledere innenfor sitt ansvarsområde. Ved tiltredelse i stillingen plasseres lederen på et av de fem lønnsintervallene og får fastsatt en individuell lønn. Lønnen kan fastsettes på et hvilket som helst kronebeløp innenfor rammen av det lønnsintervall den enkelte stilling er plassert i. Lederens lønn settes inn i kontraktens del II, punkt 2.

Lønnsmodulen innebærer at fastsatt lønn gjelder for tolv måneder. Den enkelte leders lønn skal være tema mellom partene i den årlige kontraktsamtalen. Departementene skal fastsette ledernes lønn på bakgrunn av lederens mål- og resultatoppnåelse foregående år, samlet lederlønnsutvikling i departementsområdet, lønnsutviklingen for blant annet sammenlignbare stillinger, forholdet til den økonomiske situasjonen i samfunnet (frontfaget), og årlig brev fra Kommunal- og distriktsdepartementet med økonomiske vurderinger og anslag, jf. ovenfor under punkt 5.1.3. Lederens lønn skal samtidig reflektere stillingens ansvar, omfang og kompleksitet. Det må foretas en individuell vurdering av lønn for hver enkelt leder.

Vurderingskriteriene krever at departementene har en bevisst holdning til bruk av lønn som virkemiddel. Måloppnåelse, dokumenterte resultater og gjennomføringsevne skal vurderes i kontraktsamtalen. Som følge av evalueringen kan en leder få lønnsøkning, ingen lønnsøkning eller få redusert sin lønn (lønnsnedsettelse gjelder ikke for embetsmenn som omfattes av Grunnloven § 22). Ingen ledere har krav på lønnsutvikling – dette må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.

Høyeste lønn blant ledere i departementsområdet som er på lederlønnssystemet var per 31.12.21 kr 2 500 000, og laveste var kr 1 230 000. Gjennomsnittslønnen var kr 1 483 934. Lønnsutvikling og lønnsnivå for ledere er nærmere omtalt i kapittel 6.

I henhold til retningslinjene for lederlønnssystemet åpnes det for å gi unntak fra Kommunal- og distriktsdepartementets føringer i spesielle situasjoner, dersom det er særlige utfordringer med å rekruttere eller beholde gode ledere.50 Lønnsøkning som skyldes spesielle utfordringer, skal avklares med Kommunal- og distriktsdepartementet i det enkelte tilfellet, og kan eventuelt holdes utenfor beregningen av den samlede lønnsutviklingen i det enkelte departementsområde. I de siste par årene har imidlertid Kommunal- og distriktsdepartementet i sitt årlige brev med retningslinjer for lønnsdannelsen presisert viktigheten av at statlige ledere ikke må ha en vedvarende høyere lønnsutvikling enn frontfagsrammen. Departementene pålegges å vise særlig moderasjon på dette området, og de må sørge for at gjennomsnittslønnen innenfor lederlønnssystemet ikke øker mer enn frontfagsrammen. En nyrekruttering med mye høyere lønn enn forgjengeren vil føre til at dette går på bekostning av lønnsutviklingen for øvrige ledere i det samme departementsområdet.

I ekstraordinære situasjoner er det åpnet for at engangsutbetalinger kan foretas, for eksempel ved gjennomføring av krevende reformer og omstillinger. Engangsbeløp kan være en måte å få til en bedre kultur for at gode prestasjoner belønnes. Motsatt bør ikke engangsbeløpet utbetales når resultatene uteblir. Ekstraordinære situasjoner omfatter ikke skalering av ordinær drift. Det forutsettes at hva som skal oppnås, og når det skal være innfridd, blir entydig beskrevet, dersom engangsutbetalinger benyttes. Departementene kan ikke innføre varige individuelle lønnsordninger som i realiteten innfører flere lønnselementer, for eksempel generelle dekninger av utgifter til pendling, husleie eller lignende.

Etter offentleglova51 vil opplysninger om lønn og arbeidskontrakten i sin helhet, som hovedregel være offentlige. Lederens lønn kan dermed normalt offentliggjøres uten arbeidstakers nærmere samtykke.

5.2.4 Oppsummering

Da lederlønnssystemet ble opprettet, var det primært begrunnet i et behov for å øke lønnen til ledere i det statlige tariffområdet for å sikre at staten kunne være konkurransedyktig og ha mulighet til å rekruttere og beholde dyktige ledere. Denne muligheten fantes ikke i tilstrekkelig grad innenfor hovedtariffavtalen.

Lederlønnssystemet har gjennomgått to revisjoner siden opprettelsen i 1991. I den første perioden var systemet preget av sterk sentral styring. Ansvaret har gradvis blitt lagt over på det enkelte departement, og i dag har Kommunal- og distriktsdepartementet en mer beskjeden rolle sammenlignet med hva som var tilfelle ved opprettelsen i 1991, både når det gjelder lederoppfølging og lønnsnivå. Samtidig viser de senere årene at Kommunal- og distriktsdepartementet har tatt tilbake noe av styringen på lønnsutviklingen, ved at det årlige brevet med retningslinjer for lønnsdannelsen tydelig presiserer viktigheten av at statlige ledere ikke må ha en vedvarende høyere lønnsutvikling enn frontfagsrammen.

I dagens lederlønnssystem er det et lønnstak på to millioner kroner (toppen av lønnsintervall E). Lønnsintervallene i dagens lønnsmodul har ikke blitt justert siden intervallene ble innført i 2015.

De største enkeltgruppene av ledere på dagens lederlønnssystem er ekspedisjonssjefer og virksomhetsledere. Det er imidlertid ikke alle virksomhetsledere som er omfattet av systemet; nesten halvparten av dem er omfattet av hovedtariffavtalene. I neste kapittel skal det ses nærmere på hvilke forskjeller det er mellom lederlønnssystemet og hovedtariffavtalens regulering for ledere. Elementer fra lederlønnskontraktens del II, jf. redegjørelsen ovenfor, vil bli brukt for å sammenligne de to systemene der dette er relevant.

5.3 Forskjeller mellom statens lederlønnssystem og hovedtariffavtalenes regulering for ledere

Som påpekt ovenfor, er virksomhetslederne fordelt mellom lederlønnssystemet og hovedtariffavtalene. Om lag halvparten av virksomhetslederne er dermed i dag underlagt hovedtariffavtalene. I dette punktet beskrives de viktigste forskjellene mellom lederlønnssystemet og hovedtariffavtalens regulering for ledere. Vi ser nærmere på følgende fire temaer: kontrakten, medarbeider-/kontraktsamtale, medbestemmelse og lønn.

5.3.1 Kontrakten

Ledere på lederlønnssystemet ansettes som vist i punkt 5.2.2 på en kontrakt basert på en standardmal utarbeidet av Kommunal- og distriktsdepartementet. Under hovedtariffavtalene ansettes ledere på alminnelig arbeidskontrakt. Det er særlig standardkontraktenes del II, fastsettelse av stillings- og resultatkrav og lønn, som skiller de to kontrakttypene fra hverandre.

Kontraktene under lederlønnssystemet forutsetter at det fastsettes resultatkrav til lederen, og at disse kravene følges opp i lederevalueringen. Dersom resultatkravene ikke innfris, kan det iverksettes sanksjoner (slik som lønnsreduksjon og omplassering). Staten kan med andre ord vise sine øverste ledere tillit, men også kreve at de tar ansvar. Som utgangspunkt gjelder ikke det samme systemet for fastsetting av stillings- og resultatkrav og lønn for ledere under hovedtariffavtalene. Det er riktignok ikke noe i veien for å formulere stillings- og resultatkrav også for disse ledere, men konsekvensene av evalueringen vil ikke være de samme med hensyn til å kunne sette ned lønn eller omplassere en leder. Det er med andre ord forskjeller med hensyn til adgang til reaksjoner ved manglende resultatoppnåelse i lederlønnssystemet, sammenlignet med hovedtariffavtalene.

Videre er utgangspunktet for lederlønnssystemet at verken hovedtariffavtalene eller statens særavtaler gjelder, med mindre dette er særskilt nevnt i kontrakten. Motsatt utgangspunkt gjelder for ledere under hovedtariffavtalene.

5.3.2 Medarbeider-/kontraktsamtale

Stillings- og resultatkravene og lønnen under lederlønnskontraktene er gjenstand for årlig drøfting i kontraktsamtalen mellom leder og arbeidsgiver. For ledere omfattet av lederlønnssystemet er det utarbeidet felles retningslinjer og veileder som stiller krav til departementet og lederen i gjennomføringen av kontraktsamtalen, jf. ovenfor under punkt 5.2. Noe tilsvarende finnes ikke for ledere under hovedtariffavtalene.

Som følge av evalueringen kan lederens lønn justeres opp eller ned eller forbli uendret. Hovedtariffavtalene inneholder ingen hjemmel for å redusere lønnsnivået.

I mer graverende tilfeller av mangelfull oppfyllelse av stillings- og/eller resultatkrav har ledere under lederlønnssystemet som nevnt i punkt 5.2.2 plikt til godta omplassering, jf. statsansatteloven § 16 andre ledd.52 Dette gjelder selv om vilkårene for oppsigelse etter statsansatteloven §§ 19 eller 20 eller avskjed etter § 27 første ledd bokstav a eller b, ikke er oppfylt. Adgangen til omplassering etter § 16 andre ledd er mer vidtgående enn den generelle plikten alle statsansatte og embetsmenn har til å godta omorganiseringer og endringer i arbeidsoppgaver og ansvar etter statsansatteloven § 16 første ledd.

Statsansatteloven § 16 andre ledd gjelder ikke for ledere som omfattes av hovedtariffavtalene. Omplassering av disse lederne må skje innenfor rammen av lovens § 16 andre ledd og arbeidsgivers styringsrett. Hovedtariffavtalene gir derfor ledere et sterkere vern mot omplasseringer som innebærer mer inngripende endringer i arbeidsoppgaver og funksjoner enn tilsvarende under lederlønnssystemet.

5.3.3 Medbestemmelse

I hovedtariffavtalene er det inntatt en bestemmelse i punkt 2.5.5 nr. 1 om drøfting av lønnsspenn ved kunngjøring. Bestemmelsen sier at før en ledig stilling lyses ut, skal tillitsvalgte i vedkommende virksomhet/driftsenhet/arbeidsområde orienteres om den lønnen stillingen vil bli utlyst med. De tillitsvalgte kan kreve å få drøfte lønnsplasseringen. Bestemmelsen gjelder for alle stillinger, herunder lederstillinger.

Innenfor lederlønnssystemet har ikke tillitsvalgte noen rolle. Det er arbeidsgiver alene som fastsetter lederens lønn, og det er ikke krav om at tillitsvalgte skal orienteres eller involveres i prosessen. Medbestemmelsesaspektet er dermed større innenfor hovedtariffavtalene enn i lederlønnssystemet.

5.3.4 Lønn

Etter revisjonen av hovedtariffavtalene i 2016 ble det tatt inn et nytt punkt 2.5.2 om lønnsregulering for ledere i hovedtariffavtalene.

Hovedtariffavtalenes punkt 2.5.253 omfatter virksomhetens øverste leder og neste ledernivå. Bestemmelsen slår fast at fagdepartementet eller virksomhetens styre har myndighet til å fastsette virksomhetslederens lønn uten forhandlinger eller avtale med de forhandlingsberettigede organisasjonene i virksomheten. Lønnsendringer for ledere på neste ledernivå fastsettes av øverste leder. På dette nivået skal lønnsendring avtales med organisasjonene på forhånd. Arbeidsgivers siste tilbud blir stående dersom det ikke oppnås enighet. Med «neste ledernivå» menes ledere med personalansvar som er direkte underlagt virksomhetens øverste leder og rapporterer direkte til denne. Dette vil typisk utgjøre virksomhetens toppledergruppe. Øvrige stillinger faller utenfor bestemmelsen og er omfattet av hovedtariffavtalens ordinære regler om lokale forhandlinger.

Den lokale lønnspolitikken er førende for vurderingen av lønnsendringer for ledere under hovedtariffavtalene. I tillegg kan oppnådde resultater, utøvelse av god ledelse, betydelige organisatoriske endringer og behov for å beholde kvalifisert arbeidskraft mv. utgjøre grunnlag for vurdering av lederens lønn etter hovedtariffavtalene.

Dette viser at hovedtariffavtalene gir mulighet til å regulere lønn på tilnærmet samme måte som på lederlønnssystemet.

Lønnsjusteringer for ledere på lederlønnssystemet vurderes som utgangspunkt én gang i året – i den årlige kontraktsamtalen. I tillegg gis det mulighet til å foreta engangsutbetalinger i ekstraordinære situasjoner, jf. ovenfor under punkt 5.2.3. Lønnsjusteringer etter hovedtariffavtalenes punkt 2.5.2 er i utgangspunktet låst til tidspunktet for de lokale forhandlingene. Det er likevel mulig å justere lederens lønn i visse situasjoner når som helst på året. Hjemmelen for dette er hovedtariffavtalenes punkt 2.5.3 om forhandling på særlig grunnlag. Bestemmelsen åpner for å kunne justere enkeltpersoners eller gruppers lønn dersom det har skjedd vesentlige endringer i de forholdene som lå til grunn for vurderingen av stillingens lønn (jf. hovedtariffavtalenes punkt 2.5.3 nr. 1). Den mest praktiske bestemmelsen er likevel ofte 2.5.3 nr. 2, som kan brukes når det foreligger særlige vansker med å rekruttere eller beholde spesielt kvalifisert arbeidskraft eller når det er gjort en ekstraordinær arbeidsinnsats.

For ledere på lederlønnssystemet må lønnen fastsettes i henhold til Kommunal- og distriktsdepartementets lønnspolitiske retningslinjer. Høyeste lønn er kr 2 000 000 (taket på lønnsintervall E).

For ledere omfattet av hovedtariffavtalene er det ikke noe tak på lønnsnivået. Etter hovedtariffavtalene med LO Stat, Unio og YS Stat (tariffperioden 2020–2022) er det riktignok fastsatt et øverste lønnstrinn 101 på kr 1 326 500, men det er mulig å overskride det øverste lønnstrinnet med kronebeløp.54 Etter hovedtariffavtalene er det derfor i dag i realiteten ikke noen øverste grense for hvilken lønn en leder kan gis. Dette til forskjell fra hvordan hovedtariffavtalene så ut da lederlønnssystemet ble opprettet. Se mer om dette i kapittel 4, punkt 4.5.

5.3.5 Oppsummering

Gjennomgangen viser at det er noen viktige forskjeller mellom lederlønnssystemet og hovedtariffavtalene når det gjelder kontrakten, kontraktsamtale, medbestemmelse og lønn, men at forskjellene ikke lenger er så store som da lederlønnssystemet ble opprettet.

Den største forskjellen i dag kan sies å være virkemidler knyttet til lønnsreduksjon og omplassering dersom resultater ikke oppnås, samt lederoppfølgingen. Hovedtariffavtalene har ingen bestemmelser som regulerer oppfølging av ledere, mens dette er et sentralt element i lederlønnssystemet.

Videre setter lederlønnssystemet ingen krav til at organisasjonene/tillitsvalgte skal involveres eller orienteres om ledernes lønn. Hovedtariffavtalene fastsetter at tillitsvalgte skal orienteres om lønn før en stilling kunngjøres, og at tillitsvalgte kan kreve å drøfte lønnsnivået før utlysning.

Etter at det ble inntatt en egen bestemmelse for ledere i hovedtariffavtalene i 2016, ble avtalene bedre tilpasset avlønning for disse lederstillingene enn tidligere. Forskjellene og mulighetene med hensyn til lønnsfastsettelse og lønnsregulering er dermed mindre i dag enn da lederlønnssystemet ble opprettet.

I neste kapittel ses det nærmere på lønn og lønnsutvikling både for ledere på statens lederlønnssystem og for ledere på hovedtariffavtalene.