8 Hva mener lederne: rekruttering, lønn og lederoppfølging

Utvalget er bedt om å redegjøre for hvordan statens lederlønnssystem og hovedtariffavtalene i staten praktiseres overfor lederne som er omfattet av disse to systemene, og i tillegg også vurdere hvilke forhold som er sentrale for lederrekruttering i staten. For å svare på dette har utvalgets sekretariat gjennomført en rekke kvalitative intervjuer og en spørreundersøkelse blant statlige ledere. Formålet har vært å fange opp dybde- og breddekunnskap fra lederne når det gjelder rekruttering, lønn og motivasjon, og om hvordan lederlønnssystemet og hovedtariffavtalene benyttes i praksis.

Kapittelet er delt i tre. Den første delen handler om hvordan intervjuene og spørreundersøkelsen ble gjennomført. Den andre delen beskriver hvilke forhold lederne opplever er sentrale for lederrekruttering til staten, og om staten kan sies å ha et generelt problem med å rekruttere- og beholde ledere. Dette suppleres med forskningsbidrag om ledernes karriere og utdanningsbakgrunn, om motivasjon og om betydningen av lønn. I den tredje delen av kapittelet ser vi nærmere på hvordan lederlønnssystemet praktiseres, og hvordan lønn, mål- og resultatkrav settes og vurderes for ledere på lederlønnssystemet og hovedtariffavtalene i staten. Denne delen ser også nærmere på ledernes egne vurderinger av lederlønnssystemet, og et fremtidig lederlønnssystem i staten.

8.1 Om kunnskapsinnhentingen

Utvalgets sekretariat gjennomførte totalt 21 semistrukturerte, kvalitative intervjuer av ca. én times varighet høsten 2021. 16 av intervjuene ble holdt fysisk, mens fem foregikk digitalt/via Teams. Flertallet av de intervjuede er på statens lederlønnssystem, mens fire av de som ble intervjuet er lønnet etter hovedtariffavtalene i staten. Intervjuobjekter ble valgt ut for å sikre bredde med hensyn til kjønn, størrelse på virksomhet, og at både departementsråder, ekspedisjonssjefer og ledere i underliggende virksomheter var inkludert. Intervjuene ble tatt opp med samtykke fra den den som ble intervjuet, og transkribert i etterkant. Opplysningene og notater fra intervjuene er blitt behandlet konfidensielt i tråd med personopplysningsloven. Intervjuobjektene fikk også tilbud om å lese gjennom notatene fra det enkelte intervju. Spørreundersøkelsen ble gjennomført av lederlønnsutvalgets sekretariat høsten 2021. Deltagelse i undersøkelsen var frivillig, og deltakernes opplysninger er blitt behandlet konfidensielt i samsvar med personopplysningsloven. Sekretariatet innhentet råd fra personvernombudet i Kommunal- og distriktsdepartementet, og Datatilsynet i forkant av gjennomføringen. Av hensyn til respondentenes personvern har sekretariatet valgt å ikke ta med spørsmål om departements- og sektortilhørighet.

Undersøkelsen ble sendt til alle ledere som var omfattet av lederlønnssystemet og hovedtariffavtalene per 31.12.2020 og/eller ledere som tiltrådde stillinger innenfor lederlønnssystemet i løpet av 2021. Dette tilsvarer til sammen 329 ledere. 197 av 329 toppledere besvarte undersøkelsen, noe som tilsvarer en svarprosent på ca. 60 prosent. Totalt er 79 prosent av respondentene omfattet av lederlønnssystemet, mens de resterende er på hovedtariffavtalene. Av lederne på hovedtariffavtalene er 69 prosent tilknyttet hovedtariffavtalen i staten for LO Stat, Unio og YS Stat, mens 31 prosent er tilknyttet Akademikerne. Tabell 1 gir en oversikt over hvor mange respondenter som oppgir å være på de to systemene, og hvilken stilling de har.

Tabell 8.1 Oversikt over ledere som besvarte spørreundersøkelsen etter lønnssystem og stillingstype.67

Tabell 8.1 gir oversikt over antall ledere som svarte på spørreundersøkelsen, fordelt på lønnssystem og stillingstype. Den viser at blant ledere på statens lederlønnssystem svarte 64,2 prosent av lederne. Og 44,9 prosent av lederne på hovedtariffavtalene svarte. Totalt var det en svarprosent på 59,8 prosent på spørreundersøkelsen.

Det kom inn et tilstrekkelig antall svar til å få et inntrykk av hva topplederne på statens lederlønnssystem mener om systemet, og til å vurdere om det er meningsforskjeller basert på hvilken stilling lederen har. Vi fikk en noe lavere svarprosent blant ledere omfattet av hovedtariffavtalene, men vurderer likevel at svar fra 40 virksomhetsledere på hovedtariffavtalene og 63 virksomhetsledere på lederlønnssystemet gir et rimelig sammenligningsgrunnlag. Sett i sammenheng med de 21 dybdeintervjuene, gir svarene god støtte til at det som har kommet frem under intervjuene, også stemmer for en bredere sammensetning av ledere i staten.

8.2 Hvilke forhold er sentrale for lederrekruttering til staten?

Utvalget ble bedt om å vurdere hvilke forhold som er sentrale for lederrekrutteringen i staten. I det følgende gis en presentasjon av hva lederne selv mener er viktig ved rekruttering, betydningen av lønn og hva de oppgir som motivasjon for å jobbe som leder i staten. Dette utfylles med relevante forskningsbidrag om statlige lederes karriere og utdanningsbakgrunn, mobilitet i arbeidsmarkedet og betydningen av lønn for motivasjon.

8.2.1 Hvem er de statlige topplederne? Bakgrunn og karriere

I spørreundersøkelsen fikk lederne innledningsvis en rekke spørsmål om bakgrunn. Formålet var å få innsikt i toppledernes utdanning og karriere. Dataene viser at ca. én av tre respondenter er kvinner.68 Blant de som har svart på spørreskjemaet er de kvinnelige lederne noe yngre enn de mannlige lederne.69

Når det gjelder utdanningsbakgrunn viser figur 8.1 nedenfor at det er jurister, samfunnsvitere og økonomer som dominerer. Dette mønsteret er i tråd med andre undersøkelser av offentlig ansattes utdanningsbakgrunn.70

Forstørr bilde

Figur 8.1 Hvilken utdanning respondentene har i prosent. N=196.

8.2.1.1 Å være leder i staten – et livsstilsvalg?

80 prosent av lederne opplyser at de har tilbrakt mesteparten av karrieren sin i departementer og etater. Hele 82 prosent har tilbragt mer enn ti år i staten. Kun 9 prosent har mindre enn fem års tjenestetid i staten. Selv om dette er en liten andel, viser det at det i noen tilfeller rekrutteres ledere som har kort erfaring innenfor staten. Medianrespondenten i spørreundersøkelsen har hatt sin nåværende stilling i fem år, mens en fjerdedel av lederne har hatt sin nåværende stilling i ti år eller mer. Hvilken stilling lederne har, synes ikke å påvirke hvor lenge de blir i stillingene. Virksomhetsledere på hovedtariffavtalene blir imidlertid signifikant71 lenger i sine stillinger enn tilsvarende ledere på statens lederlønnssystem. Gjennomsnittlig tid for en virksomhetsleder i samme stilling er fem år dersom lederen er på statens lederlønnssystem, og åtte år dersom lederen er på hovedtariffavtalene.

Når det gjelder mobilitet mellom sektorer, det vil si om lederne har erfaring fra lederstillinger i andre sektorer, svarer én av fire ledere at de har hatt stillinger med personalansvar i privat sektor, 12 prosent svarer at de har hatt dette i kommunal sektor, og 7 prosent av lederne har hatt personalansvar i selskaper med statlig eierandel (heleide). 11 prosent av lederne sier videre at de har vært lengst i privat sektor, 6 prosent har vært lengst i kommunal sektor mens 3 prosent har vært lengst i statsforetak eller heleide statlige aksjeselskap. Den lave andelen av ledere med ledererfaring utenfor det statlige tariffområdet viser at det i dag er liten grad av ledermobilitet mellomulike sektorer (det vil si mellom stat og kommune/foretak/selskaper med statlig eierandel). Dette støttes av at de fleste lederne oppgir at de vil jobbe i staten resten av sin karriere:

Forstørr bilde

Figur 8.2 Ledernes svarfordeling i prosent på spørsmålet «Jeg vil jobbe i staten resten av mitt yrkesliv». N= 197.

Figur 8.2 ovenfor viser at det kun er 7 prosent av lederne som er uenig eller delvis uenig i at de vil tilbringe resten av sin karriere i staten. I lys av en rekke bakgrunnsvariabler utgjør disse 7 prosentene de yngste lederne, de som har kort fartstid i staten, de ønsker i mindre grad enn andre ledere å jobbe i staten resten av sin karriere – og de anser seg selv som attraktive kandidater til lederstillinger i privat sektor.

I 2009 ble det gjennomført en evaluering av lederlønnssystemet.72 Den viste at om lag 5 prosent av de statlige topplederne tenkte ofte eller svært ofte på å slutte å jobbe i staten, mens 44 prosent tenkte på dette av og til. En gruppe toppledere på ca. 25 prosent var både misfornøyde med lønnen, hadde gode muligheter utenfor staten og kunne tenke seg å slutte. Sammenligner vi disse funnene med vår undersøkelse, ser det ut til at flere statlige ledere i dag ønsker å bli værende i staten. Det skal imidlertid ikke underkjennes at hovedmønstret i 2009, i likhet med funn fra vår undersøkelse, var stor stabilitet og lang tjenestetid for de fleste lederne.

Evalueringen fra 2009 fant videre at en større andel mannlige toppledere ønsket å forlate staten sammenlignet med kvinnelige toppledere. I vår undersøkelse ser ikke kjønn ut til å ha betydning for hvilke ledere som ønsker å bli i staten, eller for hvilke ledere som opplever å ha større jobbmuligheter utenfor staten.

Selv om det er en liten andel ledere som ønsker å forlate staten, ble det både i spørreundersøkelsen og i intervjuene gitt uttrykk for at mobilitet mellom ulike sektorer er viktig, slik disse to sitatene er et eksempel på:

«Jeg tror det hadde vært en fordel om konkurransen var større. Ledere fra privat sektor har mye å bidra med inn i offentlig sektor, og erfaring fra offentlig sektor kan også være nyttig for privat sektor. Det må ikke bli et livsstilsvalg om man skal være leder i privat eller offentlig sektor» (leder i spørreundersøkelsen).

«Jeg har i løpet av de siste to årene rekruttert tre direktører fra privat sektor, i tillegg til at jeg selv kom fra privat sektor. Jeg opplever at det er svært viktig å sikre en utveksling mellom offentlig og privat sektor» (leder i spørreundersøkelsen).

Hva med ledermobilitet innad i det statlige tariffområdet, det vil si om ledere rekrutteres på tvers av etater og departementer? Svarene fra spørreundersøkelsen viser at rekruttering til stillinger som departementsråder og ekspedisjonssjefer i stor grad skjer internt i departementene, jf. at 77 prosent av departementsrådene og 29 prosent av ekspedisjonssjefene har hatt en stilling som ekspedisjonssjef tidligere. Det skjer også en viss rekruttering fra etats-/virksomhetsledersjiktet til lederstillinger i departementene, ettersom 13 prosent av ekspedisjonssjefene og 36 prosent av departementsrådene opplyser at de tidligere har hatt stilling som etats-/virksomhetsleder. Kun 4 prosent av virksomhetslederne svarer at de har hatt stilling som ekspedisjonssjef tidligere. Dette er et mønster som også ble kommentert i spørreundersøkelsen:

«I departementene tror jeg det ofte er intern rekruttering. Blant etatssjefer er nok tilfanget noe større, og ansettelse av eksterne kan være litt vanligere. Likevel synes det å være en egen gruppe personer som anses som aktuelle etatsledere, og som til og med i noen grad går fra etatssjefstilling til etatssjefstilling. På samme måte kan det synes å være nesten en slags ‘kø’ av ekspedisjonssjefer som anses som aktuelle for departementsrådsstillinger» (leder, spørreundersøkelsen).

Dette stemmer overens med funn fra andre undersøkelser. I en studie av 120 virksomhetsledere i 48 større virksomheter underlagt Justisdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet var den vanligste ledererfaringen direktør eller assisterende direktør i en statlig etat.73

Evalueringen som ble gjort av statens lederlønnssystem i 2009 viste at etatene/underliggende virksomheter rekrutterte klart flere fra privat sektor og halvoffentlige bedrifter enn tilfellet var for departementene. Dette gjenfinner vi også i vår undersøkelse, illustrert i figur 8.3 nedenfor.

Forstørr bilde

Figur 8.3 Svarfordeling på spørsmålet: «Før jeg fikk min nåværende stilling har jeg hatt stillinger med personalansvar i følgende sektorer:» fordelt på om vedkommende nå har en lederstilling i et departement (N=76) eller en etat/underliggende virksomhet (N=117).

Figur 8.3 viser at ekspedisjonssjefer og departementsråder stort sett har hatt lederstillinger innenfor det statlige tariffområdet tidligere, mens ledere i etatene/underliggende virksomheter har mer variert sektorbakgrunn, blant annet fra privat sektor og fra selskaper med statlig eierandel.

Dersom vi ser på de statlige toppledernes karrierer mer generelt, ser vi i figur 8.4 nedenfor at 99 prosent av ekspedisjonssjefene og departementsrådene i undersøkelsen har tilbragt mesteparten av sin karriere innenfor det statlige tariffområdet, mens ledere i etatene/de underliggende virksomhetene har mer variert karrierebakgrunn også når det gjelder hvilken sektor de har jobbet lengst. Forskjellene i arbeidsmarkedet for lederstillinger i departementene og etatene/underliggende virksomheter blir her enda tydeligere, da kun 1 prosent av lederne i departementene har arbeidet lengst i privat sektor, mens dette gjelder 17 prosent av lederne i etatene/underliggende virksomheter.

Forstørr bilde

Figur 8.4 Svarfordeling på spørsmålet: «I hvilken sektor har du tilbragt mesteparten av din karriere?» fordelt på om vedkommende nå har en lederstilling i et departement (N = 76) eller en etat (N = 117).

8.2.2 Rekruttering, motivasjon og lønn

I det følgende skal vi se nærmere på hvilke faktorer lederne oppfatter som avgjørende for at staten skal kunne rekruttere og beholde gode ledere, og deretter hvilken vekt de tillegger lønn som motivasjonsfaktor.

Lederne, både i intervjuene og i spørreundersøkelsen, har ulike syn på om staten har problemer med å rekruttere og beholde dyktige ledere – og i hvilken grad det skyldes at lønnen ikke er konkurransedyktig (nok). På spørsmål om lederne synes «det er vanskelig å rekruttere gode ledere til staten»74 svarte 47 prosent av respondentene i spørreundersøkelsen at de var uenige i dette, mens 45 prosent var enige. Ser vi nærmere på hvem som fordeler seg i hver av de to gruppene enig/uenig viser regresjonsanalysen75 at ledere i mellomstore virksomheter synes det er lettere å rekruttere gode ledere enn ledere i virksomheter med under 50 årsverk eller over 1000 årsverk. Ekspedisjonssjefer og etats-/virksomhetsledere synes det er lettere å rekruttere gode ledere til staten enn det departementsrådene synes. Det er også en sterk korrelasjon mellom hvorvidt lederne anser seg selv som attraktive kandidater for lederstillinger i privat sektor, og hvorvidt de synes det er vanskelig å rekruttere gode ledere til staten.

Det statlige tariffområdet består av svært ulike virksomheter. Flere ledere understreker at det kan være utfordrende for noen virksomheter, og særlig når det gjelder spesifikke utdannings/fagbakgrunner og erfaring slik som juridisk spisskompetanse, økonomi og IKT. Det gis uttrykk for at ledere med utdanning og erfaring på disse feltene har gode og attraktive jobbmuligheterutenfor det statlige tariffområdet, hvor det tilbys betydelig høyere lønn:

«(…) det kommer an på hvilket fag du er innenfor, og hva du er ute etter. Hvis du er ute etter en god jurist er det vanskelig. Da sier folk nei. Vi har mistet folk som har gått fra å ha 1,2 millioner hos oss til 10 millioner i ny jobb. Det er lønnsspennet, og det kan vi ikke strekke oss etter. Innenfor IKT ser vi at staten ikke er konkurransedyktig i det hele tatt» (departementsråd).

«Skulle jeg rekruttert en erfaren, svært kompetent jurist med lederkompetanse utenfra til en etatslederjobb, for eksempel fra partnernivå i et advokatfirma – så ligger de mellom 8 og 15 millioner, og det er derfor utenkelig. Derfor må vi rekruttere noen innenfor et system, og da er det ikke sikkert man alltid får det løftet man ønsker. Hvis man ønsker å forfriske lederskapet i offentlig virksomhet med eksterne – og gjerne fra privat virksomhet – så kan det bli vanskelig med et tak på for eksempel 1,5 millioner kroner» (ekspedisjonssjef).

«(…) her er man litt avhengig av hva alternativet er for folk, og særlig yngre ledere vil ha lettere for å se seg rundt og slutte enn eldre, og jurister ha lettere for å slutte enn andre fordi de har ofte et annet arbeidsmarked å henvende seg til» (departementsråd).

I sitatene ovenfor handler det om begrensede muligheter til å rekruttere og beholde ledere som enkelt kan finne andre jobber som er bedre betalt. Samtidig ser vi i sitatet over at det også differensieres ut fra alder. Det kan være vanskeligere å beholde yngre enn eldre ledere.

Lederne trekker også fram at det kan være lettere å rekruttere til lederstillinger i departementene enn til de underliggende virksomhetene. Det pekes på at forholdet mellom lønn og ansvar kan gjøre det særlig vanskelig å rekruttere virksomhetsledere. De underliggende virksomhetene vil også i visse tilfeller ligne mer på private virksomheter, noe som kan gjøre det mer utfordrende å rekruttere. I tillegg vises det til et mulig skille mellom departementer:

«På veldig mange departementsområder utvikler man seg gjennom det systemet man er i. Det kan stille seg litt annerledes i noen departementer [vår utheving], der mulighetene utenfor staten er større. Disse vil kunne få større problemer med å rekruttere og beholde hvis man setter veldig strenge krav til hva et lønnsnivå skal være» (ekspedisjonssjef).

Det fremkommer også at de statlige etatene konkurrerer seg imellom om de dyktige lederne – og da blir lønn viktig:

«Lønnsnivå i min virksomhet gjør rekrutteringen utfordrende. Gode kandidater har et lønnsnivå jeg ikke klarer å matche. Dette gjelder ikke søkere nødvendigvis fra det private, men også andre statlige etater. Min sektor (kultur, medier og frivillighet) ser ut til å ha lavt lønnsnivå sammenlignet med andre sektorer [i staten]» (virksomhetsleder).

«De vi rekrutterer har som regel spennende og samfunnsnyttige oppgaver fra tidligere. Derfor betyr lønn også mye for disse» (virksomhetsleder).

I den grad de ikke klarer å konkurrere på lønn, bekymrer lederne seg for at staten ikke klarer å tiltrekke seg de beste hodene:

«(…) at vi går glipp av folk med relevant kompetanse som kunne fått staten videre i en bedre retning, det er jeg helt sikker på» (departementsråd).

«(…) jeg vet at det er flere i deprådskollegiet som kan rekruttere til litt mer krevende etater enn det jeg gjør, som sier at de har måttet velge på mye lavere hylle enn det de ellers ville ha gjort på grunn av lønn» (departementsråd).

I en del tilfeller betyr altså lønn mye. Neste delkapittel går nærmere inn i dette, og ser på lønn som motivasjonsfaktor, og på hvilke måter lønn er viktig for de statlige lederne.

8.2.2.1 Motivasjon og lønn

Fredrick Herzberg (1959) var en av de første forskerne som omtalte hva som påvirker jobbmotivasjon blant ansatte og hans teori er fortsatt anerkjent og mye brukt. Hertzberg skiller mellom motivasjonsfaktorer som knyttes til stillingens innhold (for eksempel ansvar, mening, anerkjennelse og innflytelse), og det han kaller hygienefaktorer, eller vedlikeholdsfaktorer, som handler om betingelser rundt arbeidet (som lønn, forhold til kolleger og fysisk arbeidsmiljø). I følge Herzberg vil ikke en bedring i hygienefaktorer føre til økt ytelse. For å fremme bedre ytelse er det motivasjonsfaktorene man må ta tak i. Mistrivsel henger derimot sammen med hygienefaktorene. Det betyr at dersom de ansatte opplever fravær av hygienefaktorer, for eksempel at lønnen oppleves som utilstrekkelig eller for lav, vil dette kunne føre til mistrivsel.

En nyere studie av lønn i offentlig sektor i ulike land, viser at ansatte i denne sektoren ikke først og fremst motiveres av lønn.76 De ønsker meningsfulle og samfunnsaktuelle jobber med innflytelse, og lønn er mindre viktig. Offentlige stillinger blir også sett på som trygge jobber, og dette er en medvirkende faktor til å søke seg til denne sektoren. For mange ansatte er jobben også i seg selv en belønning, gitt deres engasjement for offentlig tjeneste. I denne studien tas det imidlertid ikke høyde for at lønn, i tillegg til å ha en åpenbar materiell verdi, også har en symbolsk verdi. Lønn vil for eksempel være en anerkjennelse for at man har gjort en god jobb. I tråd med Hertzberg kan man derfor si at fravær av denne type anerkjennelse vil kunne føre til mistrivsel – også hos ansatte i offentlig sektor som hovedsakelig oppgir at de er motivert av samfunnsansvar og meningsfullt arbeid. Dette knytter an til hva som anses som rimelig og rettferdig. Hva som er et rimelig lønnsnivå og rimelig lønnsutvikling vil avhenge av sammenligninger eksternt og internt.

En svakhet ved forskning på lønn som motivasjonsfaktor gjennom spørreundersøkelser og intervjuer er at resultatene kan være misvisende. Mennesker har en tendens til å undervurdere betydningen penger har for atferden deres77 og overvurdere betydningen av indre motivasjon for gode prestasjoner.78 Lederne vil altså, selv i en anonym spørreundersøkelse, ha en tendens til å undervurdere hvor stor betydning lønn har for adferden deres.

I evalueringen av statens lederlønnssystem fra 2009 var flertallet av lederne som den gang var omfattet av systemet misfornøyde med lønnsnivået (58 prosent mente at lønnsnivået var for lavt). Misnøyen med lønnsnivået var likevel moderat. Lederne mente at lønnen i gjennomsnitt burde ligge 10-15 prosent høyere. Lønn var med andre ord ikke er det viktigste for statlige ledere, men det var heller ikke uvesentlig. Hva mener de statlige lederne når vi spør dem i dag, tretten år etter forrige evalueringsrapport, om rekruttering, motivasjon og lønn?

Flertallet av lederne svarer at lønn er underordnet andre faktorer, som følgende sitat illustrerer:

«(…) du jobber i offentlig sektor og som leder på dette nivået fordi du synes det er utrolig spennende. Spenningen avhenger ikke av lønna. Spenningen avhenger av arbeidsoppgaver, det rommet du er i – alt det andre» (departementsråd).

Dette er i tråd med funn fra spørreundersøkelsen hvor lederne plasserer lønn på tredje plass over hva som er viktig for å rekruttere og beholde gode ledere i staten. Som vi ser i figur 8.5, er samfunnsnytten de utøver ved å lede virksomheten, og de spennende oppgavene de får bryne seg på, de viktigste faktorene.

Forstørr bilde

Figur 8.5 Hvor mange prosent av lederne som rangerte seks faktorer som viktigst (1), nest viktigst (2) eller tredje viktigst (3) for å rekruttere og beholde gode ledere i staten. (N = 197).

Betyr dette at lønn kun er viktig for en relativt liten gruppe av ledere i staten – og lite eller ikke viktig for flertallet av ledere innenfor det statlige tariffområdet?

8.2.2.2 Lønn som fortjent

Flertallet av lederne er fornøyde med lønnsnivået sitt. Videre, som vist ovenfor, plasserer de lønn på tredjeplass over det som motiverer dem. Samfunnsoppdraget er viktigst. Samtidig finner vi at lederne mener det er viktig at lønnen er på et nivå som oppleves «som fortjent», eller som «rettferdig» og «rimelig»:

«Det er mye styr og rammeverk rundt det som fastsetter min lønn, jeg vet at det er der, og jeg vet at dette er viktig for de som ansetter meg og setter min lønn. For min del er det viktigste med systemet å få den lønnen jeg fortjener» (vår utheving) (intervju, etatsleder).

«Det er et valg [å bli toppleder i staten], men så er det også en viss følelse av rimelighet sammenlignet med resten av samfunnet (vår utheving). Hadde en statlig toppleder tjent én million kroner, så er du et sted som virker åpenbart skjevt i forhold til andre deler av samfunnet» (intervju, etatsleder).

Ut fra en rimelighets- eller rettferdighetsbetraktning bør lønnen med andre ord stå i et rimelig forhold til ansvar, kompleksitet og arbeidsmengde, og at lønnsnivået avspeiler dette. Det ble også gitt uttrykk for at grad av eksponering og jobbsikkerhet bør telle med i vurdering av lønn:

«Lønn har aldri vært viktig for meg» (...). Men lønn er ikke helt uviktig, særlig for etatsledere som er mer eksponert og har mindre jobbsikkerhet. Å få en viss økonomisk godtgjørelse for denne eksponeringen, det er ikke urimelig» (intervju, departementsråd).

Sitatene viser at hva som er «rettferdig og rimelig lønn» avhenger av sammenligningen som gjøres. Vi finner også at lønn er viktigere for rekruttering av ledere i underliggende virksomheter enn i departementene. 25 prosent av lederne i departementene har lønn som en av de to viktigste faktorene for rekruttering, mens 34 prosent av lederne i de underliggende virksomhetene rapporterer det samme. Om etatslederen er på lederlønnssystemet eller hovedtariffavtalene virker ikke å ha noen effekt på hvor viktig de synes lønn er. Spørreundersøkelsen viser også at lønn er en viktigere faktor for å rekruttere og beholde yngre enn eldre ledere. Dette ser ut til å henge sammen med at virksomhetsledere og yngre ledere har et annet jobbmarked enn ledere i departementene, der det er mulighet for høyere lønn.

Et annet moment, som særlig ble nevnt i intervjuene, var lønnsforskjeller internt i virksomheten. Flere så det som et økende problem at ledere på lavere nivåer lønnsmessig tar igjen topplederne – med konsekvenser for rekrutteringen og for egen motivasjon:

«(...) en helt konkret ting jeg ser, og som jeg ikke vet om har med selve systemet å gjøre; tillegget man får med å være toppleder og være på lederlønnssystemet, sammenlignet med å være avdelingsdirektør i en etat eller seksjonsleder i et departement, og få overtidsbetalt, gjør at det for mange er veldig lite forskjell, og noen ganger negativt lønnsmessig å ta og få mer ansvar. Også kan man si at det er givende og sånt, men strukturer som gjør at du straffes, eller i alle fall ikke får noe særlig tillegg, man belønnes ikke i alle fall – det synes jeg i seg selv er uheldig. Og der har overtid mye å si» (departementsråd).

«Som høyt kvalifisert jurist antar jeg at jeg kunne tjent mellom fem og ti ganger mer enn min nåværende lønn dersom jeg hadde gått inn for å tjene mest mulig. Og det uten å jobbe vesentlig mer. Lønn er altså i utgangspunktet ikke noen sterk faktor for meg. I den grad jeg tenker på lønn er det som en demotiverende faktor – altså at arbeidsgiver forventer en innsats og tilgjengelighet betydelig utover ordinær arbeidstid, samtidig som jeg ved overgang til «lederlønnssystemet» har opplevd å gå ned 140 000 i brutto årslønn fordi jeg nå i motsetning til tidligere, ikke får betalt for overtid. Dette oppleves ikke som et insitament til å yte noe ekstra, men tvert imot ganske demotiverende» (leder i spørreundersøkelsen).

I tillegg ga flere av lederne uttrykk for at det bør være en viss lønnsutvikling over tid, slik at reallønnen ikke går ned. Flere opplevde at de ikke får dette, og det gjelder enten lederne er på lederlønnssystemet eller på hovedtariffavtalene. Følgende sitat illustrerer dette:

«Det (...) jeg reagerer ekstremt negativt på, er at vi (som toppledere) ikke har en lønnsvekst som matcher prisveksten en gang. Jeg føler meg innelåst i en stilling hvor jeg får dårligere og dårligere betalt hvert år fordi jeg ikke kompenseres for prisveksten» (virksomhetsleder, intervju).

Enkelte ledere peker også på at fremstillingen i media av lederlønninger i staten, kan gjøre det vanskeligere å rekruttere:

«De fleste gode lederemner motiveres ikke primært av at lønnen må være spesielt høy, men mer av utfordringer i ledelsesoppgaver. Noe som er demotiverende, er at selv de svært moderate lønnsnivåene statlige toppledere har (i departementene og etatene) blir omtalt som uanstendig høye» (leder i spørreundersøkelsen).

Så langt har vi sett på å rekruttere og beholde gode ledere – og betydningen av lønn. I intervjuene og i spørreundersøkelsen var det flere ledere som mente at utvalget også burde se på andre sider ved rekruttering til staten, slik som åremål og muligheten for retrettstillinger samt offentlige søkerlister. I det følgende presenterer vi hva lederne uttalte om dette, og hvordan det kan tenkes å påvirke rekruttering til statlige lederstillinger.

8.2.3 Åremål og retrettstillinger

Åremålsstillinger innebærer at man har stillingen et bestemt antall år, vanligvis seks år, med mulighet til å få fornyet åremålet én gang (etter en ny ordinær ansettelsesprosess). Åremålsansettelse er dermed å forstå som en type midlertidig ansettelse, og skal som hovedregel kun benyttes for den øverste lederen i en statlig virksomhet.

Åremålsledere kan inngå avtale om etterlønn i seks måneder, etter åremålets utløp. Denne perioden kan unntaksvis forlenges inntil to år med særskilt begrunnelse (for eksempel dersom lederen nærmer seg pensjonsalderen). Som et alternativ til etterlønn kan det inngås avtale om retrettstilling for ledere på åremål. Det betyr at istedenfor etterlønn får de tilbud om å gå over i en annen fast stilling i staten. Adgangen til å ansette på åremål er regulert i Grunnloven § 22, statsansatteloven § 10 og forskrift til statsansatteloven § 5.

I vår undersøkelse er 81 prosent av virksomhetslederne på lederlønnssystemet ansatt på åremål, mens 53 prosent av de virksomhetslederne som er lønnet etter hovedtariffavtalene rapporterer om det samme. En regresjonsanalyse bekrefter inntrykket av at virksomhetsledere på lederlønnssystemet oftere ansettes på åremål enn virksomhetsledere på hovedtariffavtalene, også når vi kontrollerer for størrelsen til virksomheten, og hvor lenge de har hatt sin nåværende stilling. Formelt er det likevel slik at retningslinjene for ansettelser på åremål og avtale om retrettstilling i åremålskontrakten er de samme, uavhengig av om lederne er på lederlønnssystemet eller hovedtariffavtalene.

Hvis vi ser på lederne som har svart på spørreundersøkelsen, viser en regresjonsanalyse79 at departementene i økende grad har strammet inn på bruken av retrettstillinger ved ansettelser på åremål. Dette var et uttalt mål ved revideringen av lederlønnssystemet i 2015 (se kapittel 5). Analysen viser at det er flest ledere i aldersgruppen 51 – 60 år som har avtale om retrettstilling.

Både i spørreundersøkelsen og i intervjuene kom det frem at lederne opplever at det er ulik praksis knyttet til retrettstillinger. Dette bør bli mer likt på tvers av departementene:

«Jeg mener det bør være like rammer for retrettstilling (…). Jeg kan ikke se at det er godt begrunnet forskjeller, ei heller hvorfor det ikke er et obligatorisk tema ved kontraktinngåelse» (etatsleder, spørreundersøkelsen).

«Kontrakten ble presentert som ‘take it or leave it’ da jeg ble tilsatt. I ettertid har jeg forstått at dette praktiseres ulikt og at flere har fått personlige tilpassinger, som retrettstilling. Det er ikke noe galt i at noen greier å forhandle seg frem til gode avtaler, men det er uheldig at noen får beskjed om at det ikke er rom for endringer fordi det er en beskjed fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, mens andre får utkastet til kontrakt som et grunnlag for forhandlinger» (leder, spørreundersøkelsen).

Når ledere på åremål blir spurt om de ønsker større rom for å avtale retrettstilling – svarer hele 78 prosent at de er delvis enig eller enig, mens 11 prosent svarer at de er delvis uenige eller uenige. Hovedårsaken synes å være at stillingen er midlertidig. Det oppleves risikofylt for den enkelte å takke ja til slike stillinger, selv om dette selvsagt er avhengig av hvilke jobbutsikter vedkommende har etter endt åremål. En mulighet for retrettstilling vil være et viktig virkemiddel for å bedre rekrutteringen til disse stillingene.

Et annet moment som trekkes frem er at det kan være dårlig for virksomhetens drift at lederen må se seg om etter andre stillinger mot slutten av åremålet, noe følgende sitat illustrerer:

«Uten retrettstilling vil ledere på åremålskontrakt begynne å se seg om etter annen stilling i de siste 1–2 år av åremålet. Det kan skape lite kontinuitet i ledelsen – mange korte løp/spurter – i stedet for langsiktighet og planmessighet. Det kan representere en risiko ved større omstillinger» (virksomhetsleder, spørreundersøkelsen).

Oppsummert mener lederne det bør være lik praksis når det gjelder mulighet for retrettstilling, for eksempel ved at det tas opp på lik måte for ledere som rekrutteres til en åremålsstilling. De mener også det bør være noe større mulighet for retrettstilling enn i dag. Å takke ja til åremålsstillinger, anses relativt risikofylt, særlig for eldre ledere. Flere ønsker seg derfor mulighet for retrettstilling. Det vil kunne lette rekruttering til lederstillinger på åremål. Det bør også vurderes av hensyn til virksomhetens drift.

8.2.4 Offentlige søkerlister

Offentlige søkerlister er ikke en del av lederlønnssystemet, men oppfattes som en særlig utfordring ettersom lederstillinger er av særlig interesse for allmennheten. Tematikken dukket opp både i intervjuene og i fritekstfeltet i spørreundersøkelsen.

Sitatet under illustrerer avveiningen ledere må gjøre dersom de skal søke en annen topplederstilling.

«Det er en annen ting [enn lønn] som er litt krevende ved rekruttering til staten. Det er offentlige søkerlister. Tenk deg meg selv, om jeg skulle være interessert i en eller annen jobb bare for å prøve ut, og så stå på søkerlisten. Da må jeg informere departementet. Det blir et ugreit signal overfor arbeidsgiver. ‘Da er xx på vei ut liksom’» (virksomhetsleder, intervju).

Offentlige søkerlister kan dermed bety at staten går glipp av et godt tilfang av dyktige søkere:

«Offentliggjøring av søkerliste er en ulempe og et disinsentiv for å søke. Aktuelle søkere sitter i andre lederstillinger og kan syns det er en stor ulempe å eksponere interesse for ny jobb» (virksomhetsleder, spørreundersøkelsen).

Prinsippet om offentlige søkerlister er forankret i offentleglova § 25. Formålet med offentleglova, og dermed også offentlige søkerlister, er «(…) å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridomen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta», jf. offentleglova § 1. Offentleglova gir mulighet for å unnta opplysninger om den enkelte, dersom vedkommende ber om det og det knytter seg særlig offentlig interesse til stillingen. Denne problemstillingen er av mer allmenn interesse, og bør ses nærmere på i andre sammenhenger knyttet til rekruttering til staten mer generelt, og rekruttering til ledernivåer spesielt.

Oppsummert viser gjennomgangen at det er en rekke forhold som virker inn på statens muligheter til å rekruttere dyktige ledere. Åremålsstillinger og offentlige søkerlister er ikke knyttet til lederlønnssystemet direkte, men handler om statens arbeidsgiverpolitikk mer generelt, samt om særtrekk ved staten og grunnleggende forvaltningsverdier som åpenhet og tillit. Det vil derfor ha en viktig betydning også for ledere på lederlønnssystemet.

I neste delkapittel rettes blikket mot praktiseringen av statens lederlønnssystem. Hvordan reguleres lønn, hvordan settes mål og resultatkrav og hvordan skjer oppfølging av ledere? I tråd med mandatet sammenlignes dette med hvordan lønn, mål og resultatkrav settes og vurderes for ledere på hovedtariffavtalene i staten.

8.3 Hvordan praktiseres statens lederlønnssystem?

I dette delkapittelet ser vi nærmere på hvordan lederlønnssystemet og hovedtariffavtalene praktiseres for ledere innenfor det statlige tariffområdet. Gjennomgangen tar utgangspunkt i lønnsmodulen og lederstyringsmodulen i lederlønnssystemet. Delkapittelet ser til slutt nærmere på hvordan lederne mener et fremtidig lederlønnssystem bør se ut – både hvem som bør være på det, og hvordan det bør utformes.

8.3.1 «Når jeg sier statens lederlønnssystem…»

Intervjuene med lederne på statens lederlønnssystem startet med følgende åpne spørsmål: «Når jeg sier statens lederlønnssystem, hva er det første du tenker på?». Vi har valgt å gjengi noen av svarene under for å illustrere hvilke assosiasjoner og tanker som omgir lederlønnssystemet – av de som selv er på dette:

«Jeg tror at i manges oppfatning så høres det ut som [det er] noen som tjener veldig mye penger liksom. At man er frikoblet fra lønnstabeller og andre systemer. Tror jeg mange tenker. Menigmann i gata på en måte. Så jeg tror at det i utgangspunktet har en klang ved seg, som høres liksom gjevt ut (…). Det er ikke nødvendigvis [slik]» (virksomhetsleder).

Sett utenfra kan et eget toppledersystem med andre ord virke eksklusivt. De som er omfattet av systemet har derimot en annen opplevelse:

«Statens lederlønnssystem er et system som i sin tid ble laget med veldig gode intensjoner, men som over tid har utviklet seg til noe som i dag nesten er litt meningsløst. For å sette det litt på spissen» (departementsråd).

«Et system som kanskje har overlevd seg selv. Et system som hadde som intensjon om å lage noe som gjorde at man kom vekk fra hovedtariffavtalen, forhandlingsinstituttet og alt mulig, for ledere var i en egen posisjon. Og så mener jeg nå, etter å ha praktisert dette ganske lenge, at det er ufattelig lite slingringsmonn du har i dette systemet. Og når du ikke har slingringsmonn kan man jo diskutere hva man skal bruke det til» (departementsråd).

På den annen side er det også ledere som gir uttrykk for at systemet gir greie og ryddige rammer for lønnsfastsettelse:

«Da tenker jeg på greie rammer for fastsettelse av lønn til en god del av mine ledere» (departementsråd).

«Å ha et fast tak [på lønn, slik det er i lederlønnssystemet], kan være en grei måte for departementsrådene å styre lønnsforventningene til sine virksomhetsledere» (departementsråd).

8.3.2 Praktisering av lønnsmodulen

I det følgende ses det nærmere på hvordan lønnsmodulen i lederlønnssystemet praktiseres. Er lederne fornøyde med sitt eget lønnsnivå og lønnsutvikling, og hvilket handlingsrom opplever departementsrådene at de har til å tilby lønn?

8.3.2.1 Hvor fornøyde er lederne med eget lønnsnivå og lønnsutvikling?

I spørreundersøkelsen ba vi lederne ta stilling til følgende spørsmål: «Jeg mener lønnsnivået jeg har per i dag er for lavt i forhold til ansvaret mitt som leder». Figur 8.6 nedenfor viser at 46 prosent av lederne var enige eller delvis enige i denne påstanden, 26 prosent var nøytrale, og 28 prosent var delvis uenige eller uenige.

Forstørr bilde

Figur 8.6 «Jeg mener lønnsnivået jeg har per i dag er for lavt i forhold til ansvaret mitt som leder». (N= 196).

Figur 8.7 nedenfor viser at det er et skille mellom ledere i departementer og ledere i underliggende virksomheter. Virksomhetsledere mener i større grad enn departementsråder og ekspedisjonssjefer, at lønnsnivået deres ikke står til ansvaret i stillingen.80 Til sammen var det 53 prosent av virksomhetslederne som til en viss grad mente dette. Ingen av departementsrådene svarte at lønnsnivået var for lavt, men 15 prosent var delvis enig i dette. Blant ekspedisjonssjefene var det 11prosent som var enige i påstanden, og 24 prosent som var delvis enige.81

Forstørr bilde

Figur 8.7 Svarfordeling på spørsmålet: «jeg mener lønnsnivået jeg har per i dag er for lavt i forhold til ansvaret mitt som leder» etter respondentenes nåværende stilling. Departementsråder (N =13), ekspedisjonssjefer (N = 62), etatsledere (N = 103) og annen lederstilling i statlig virksomhet (N = 16).

Spørreundersøkelsen viser videre at 44 prosent av virksomhetslederne med tariffavtale er helt eller delvis enige i at lønnsnivået er for lavt, mens 59 prosent av lederne på statens lederlønnssystem mener det samme, se figur 8.8 nedenfor. Det er altså flere ledere på lederlønnssystemet enn på hovedtariffavtalene som er misfornøyde med lønnsnivået.

Forstørr bilde

Figur 8.8 Svarfordeling på spørsmålet: «jeg mener lønnsnivået jeg har per i dag er for lavt i forhold til ansvaret mitt som leder» for virksomhetsledere på lederlønnssystemet (SLS, N = 63) og hovedtariffavtalene (HTA, N = 40).

Hva med lønnsutviklingen for lederne? Vi fremsatte følgende påstand: «Jeg er fornøyd med den lønnsutviklingen jeg har hatt de siste årene». Figur 8.9 nedenfor viser at 46 prosent er enige eller delvis enige i denne påstanden, mens 38 prosent er enten uenig eller delvis uenig. Lederne er dermed noe mer fornøyde med lønnsutviklingen enn de er med lønnsnivået sitt, om vi sammenligner med figur 8.6.82

Forstørr bilde

Figur 8.9 Svarfordeling på spørsmålet: «Jeg er fornøyd med den lønnsutviklingen jeg har hatt de siste årene» (N= 196).

Figur 8.10 nedenfor viser at 10 prosent flere av lederne på hovedtariffavtalene er misfornøyde med lønnsutviklingen sammenlignet med ledere på lederlønnssystemet. Slår vi sammen kategoriene uenig og delvis uenig er imidlertid andelen lik på 34 prosent.

Forstørr bilde

Figur 8.10 Svarfordeling på spørsmålet: «jeg er fornøyd med den lønnsutviklingen jeg har hatt de siste årene». (HTA (N=42), SLS (N=154).

Ser vi på stillingsnivå i figur 8.11 nedenfor, er virksomhetslederne den gruppen som er minst fornøyd med egen lønnsutvikling (44 prosent), etterfulgt av ekspedisjonssjefene (35 prosent) og nivå 2 ledere i underliggende virksomheter (31prosent). Departementsrådene fremstår som mer fornøyde enn de øvrige lederne.

Forstørr bilde

Figur 8.11 Svarfordeling på spørsmålet: «jeg er fornøyd med den lønnsutviklingen jeg har hatt de siste årene». Departementsråder (N=14), ekspedisjonssjefer (N=62), etatsledere (N=102) og annen lederstilling i statlig virksomhet (N=16).

Dette samsvarer med at lederne i departementene også er noe mer fornøyde med eget lønnsnivå enn lederne i underliggende virksomheter (jf. figur 8.7) . Misnøyen med forholdet mellom lønn og ansvar er størst blant virksomhetsledere på lederlønnssystemet (jf. figur 8.8). Når det gjelder lønnsutvikling er det virksomhetsledere på hovedtariffavtalene som er minst fornøyde (jf. figur 8.10).

8.3.2.2 Handlingsrom til å tilby lønn?

Hvilket handlingsrom opplever departementsrådene de har til å 1) tilby konkurransedyktig lønn ved rekruttering, og 2) bruke lønn for å beholde ledere? Følgende sitater illustrerer at de opplever et begrenset handlingsrom til å bruke lønn – både ved rekruttering og til lønnsutvikling:

«Jeg tenkte naivt da jeg begynte at jeg ikke skulle sette ledere på lederlønnskontrakt inn på et ikke alt for høyt nivå, fordi de skal først bevise at de kan levere der de er satt, og så bli skrudd opp. Så skjønte jeg fort at det var en ufattelig dårlig strategi. Hvis jeg setter inn en [leder] på et lavt nivå – som så leverer så det suser – og jeg har hatt som utgangspunkt at de skal få mer neste år – tar det fra de andre som leverer så det suser, men som ligger på riktig nivå. Og så blir det bare krøll og spetakkel. (…) etter hvert har jobben i stor grad blitt at nye som kommer, setter jeg inn på det nivået jeg tror de skal være på, ikke ut fra hva de presterer. Fordi jeg ikke har det rommet» (departementsråd).

«Det at systemet har blitt klistret til frontfaget gjør at det ikke lenger er mulig å følge opp intensjonen med systemet. Det er ikke lenger mulig å koble lønn og resultater. Hvis du har, som jeg har, ganske mange ledere – ekspedisjonssjefer og etatsledere – ingen av dem gjør en spesielt dårlig jobb. Men, noen ganger er det nødvendig å gi noen litt ekstra av forskjellige grunner. Det er altså da ikke mulig, uten at jeg må ta fra noen andre, som også gjør en utmerket jobb. Det blir ganske meningsløst. Derfor har jeg de siste årene stort sett bare fordelt ut frontfagsrammen flatt mellom alle lederne. Systemet har for meg blitt redusert til ren matematikk de senere årene» (departementsråd).

Intervjuene viser videre at departementsrådene opplever at de har mindre rom til å bruke lønn for å rekruttere ledere på lederlønnssystemet enn på hovedtariffavtalene. Dette ser vi også i spørreundersøkelsen hvor 70 prosent av departementsrådene svarer at lønnsnivået til forrige stillingsinnehaver i noen eller i stor grad påvirker hvilken lønn de kan tilby ved rekruttering til stillinger på lederlønnssystemet. Til forskjell er det 54 prosent av departementsrådene som i noen grad mener det samme ved rekruttering til lederstillinger på hovedtariffavtalene. Både i intervjuene og i spørreundersøkelsen er det enighet blant departementsrådene at de politiske føringene (praktiseringen av frontfagsrammen år til år) er til hinder for å bruke lønn ved rekruttering:

«[Lederne] blir altså rekruttert inn relativt høyt, mye høyere enn det du normalt ville gjort med noen som begynner helt ny i en jobb. Dette er dels fordi en har lønnen til den forrige innehaveren av stillingen som ramme for startlønnen til en nyansatt. Samtidig så spiller lønnen som den nyansatte hadde i sin forrige jobb inn, folk ønsker sjeldent å gå veldig mye ned i lønn for å ta en jobb. Skal jeg da starte den nye lederen høyere enn den forrige, så vil jeg jo da bruke av den totale rammen jeg har for å gi økning til alle lederne på SLS, og da vil noen få mindre» (departementsråd)

Oppsummert oppleves de strenge sentrale føringene knyttet til frontfagsrammen å gi lite handlingsrom for å bruke lønn som virkemiddel for å rekruttere og beholde gode ledere. Fra forskningshold er det påpekt at dersom et resultatbasert lønnssystem i offentlig sektor skal fungere i praksis må driften av systemet være frakoblet politisk styring og overlatt til forvaltningens administrative ledere.83 Antagelsen er at fravær av politisk innblanding bidrar til at lederne har tillit til systemet og, i den grad lønn er en motivasjonsfaktor, kan la seg motivere av vissheten om at gode resultater vil bli belønnet. Fra et slikt perspektiv vil opplevelsen av stram sentral styring kunne bidra til redusert tillit til lederlønnssystemet fra de som er omfattet av det, slik sitatene også illustrerer. En annen sak er at dette kan bidra til allmennhetens tillit til systemet, som nevnt i kapittel 4.

8.3.3 Praktisering av lederstyringsmodulen

Så langt har kapittelet tatt for seg lønnsmodulen i lederlønnssystemet. I det følgende ser vi på lederstyringsmodulen og hvordan den årlige kontraktsamtalen mellom leder og arbeidsgiver praktiseres.

8.3.3.1 Kontraktsamtalen – et virkemiddel for å sette mål og vurdere resultater?

Alle lederne som ble intervjuet opplyste at de har kontraktsamtale/medarbeidersamtale én gang i året. I spørreundersøkelsen oppga 80 prosent av lederne som er på hovedtariffavtalene og 90 prosent av lederne på lederlønnssystemet at de har dette. Mens en årlig kontraktsamtale er nedfelt som et krav i lederlønnssystemet, er det ikke tilsvarende bestemmelse for ledere lønnet etter hovedtariffavtalene, se kapittel 5 punkt 5.3. Vi finner likevel relativt store likheter i praksis – ikke bare i at samtalene avholdes, men også i hva det samtales om. I kontrakt-/medarbeidersamtalene har leder og arbeidsgiver dialog om mål knyttet til tildelingsbrev og/eller virksomhetsplan særlig, men også om ledelse mer generelt. Lønn skal ifølge retningslinjene for lederlønnssystemet også være en del av kontraktsamtalene, men kun 34 prosent av lederne på systemet oppgir at dette er tema, se figur 8.12 nedenfor:

Forstørr bilde

Figur 8.12 Tema lederne har dialog om i medarbeidersamtalen. (HTA (N=33), SLS (N=138)).

Flertallet av ledere, uavhengig av om de er på lederlønnssystemet eller på hovedtariffavtalene, er fornøyde med kontrakt-/medarbeidersamtalene sine. Lederne oppgir at samtalene bidrar til systematisering av mål, resultater og forventninger, og de gir samtidig en mulighet for å diskutere virksomhetens utfordringer med departementsråden. Virksomhetslederne opplever samtalen som en god arena som utfyller de formelle møtene de har med sitt fagdepartement. For ekspedisjonssjefene som er tettere på departementsråden i det daglige, oppleves samtalene som gode møteplasser for å snakke om mål og resultater mer overordnet og helhetlig. Departementsrådenes samtaler med statsrådene har en litt annen karakter. Flere av departementsrådene understreket at statsrådene først og fremst er politikere, ikke personalledere. Det er også varierende interesse for dette blant ulike statsråder. Praktiseringen av disse samtalene er derfor mindre systematiske og varierer i innhold og omfang. Det er blant departementsrådene vi finner de som er minst fornøyde med kontraktsamtalen.

Selv om kontraktsamtalene fungerer bra og ledelse synes å være tema for disse, se figur 8.12, opplever flere ledere at det i liten grad settes konkrete mål for deres utøvelse av ledelse:

«Jeg har ingen mål på mitt personlige lederskap. Ledelsen fra departementet er fagorientert. Jeg opplever at departementet er opptatt av faglig styring og faglig orientering. Det handler om at de setter mål og ambisjoner på hvordan vi skal sikre samfunnsoppdraget vårt, og mål og ambisjoner om min rolle i det. Men akkurat hvordan jeg utøver ledelse er opp til meg. Men jeg er trygg på at hvis de synes jeg hadde gjort noe som de ikke synes stemmer, så hadde se sagt fra» (virksomhetsleder, intervju).

Hovedfokuset er på virksomhetens eller avdelingens måloppnåelse. I intervjuene oppga kun én leder at «lederplakaten i staten» ble brukt som grunnlag for samtale om ledelse.84

Figur 8.12 viser også at kun 34 prosent av lederne på lederlønnssystemet diskuterer lønn som del av kontraktsamtalen – til tross for at dette står spesifikt omtalt i kontraktsmalen. Interessant nok er det 55 prosent av lederne som er omfattet av hovedtariffavtalene som diskuterer lønn, selv om det ikke finnes tilsvarende retningslinjer for dem.

Det er videre en relativt stor andel av lederne som er misfornøyde med prosessen knyttet til lønnsfastsettelsen, se figur 8.13 nedenfor. Figuren viser svarene på følgende påstand: «Jeg er fornøyd med hvordan prosessen rundt årlig lønnsfastsettelse praktiseres overfor meg som leder». Her svarer 50 prosent at de er uenige eller delvis uenige i denne påstanden.

Forstørr bilde

Figur 8.13 «Jeg er fornøyd med hvordan prosessen rundt årlig lønnsfastsettelse praktiseres overfor meg som leder» (N=196).

Sammenligner vi ledere på hovedtariffavtalene og ledere på lederlønnssystemet viser analysen at hele 60 prosent av lederne på hovedtariffavtalene er uenige eller delvis uenige i at de er fornøyde med prosessen knyttet til lønnsfastsettelse. Andelen som svarer det samme på lederlønnssystemet er 48 prosent.

Ser vi på stillinger, viser det seg at departementsrådene er den gruppen av ledere som er minst fornøyd med prosessen for fastsettelse av deres årlige lønnstillegg. Dette kan skyldes departementsrådenes dobbeltrolle; de er både arbeidstakere og utøvere av arbeidsgiverfunksjonen for øvrige ledere i sin sektor. Departementsråden har en lønnsmasse av en viss størrelse som skal fordeles mellom lederne i sektoren, inklusiv departementsråden selv. Formelt er det statsråden som har lederoppfølgingsansvaret for departementsråden, og som bestemmer lønnstillegget. Intervjuene viser imidlertid at departementsråden i praksis langt på vei fastsetter sitt eget lønnstillegg. Det skjer gjennom å fremme forslag til statsråden, gjerne via HR/personalsjef, ofte basert på hva departementsråden har beregnet av lønnstillegg til de øvrige lederne i sektoren.

Neste spørsmål er dermed nærliggende – både for departementsråder og andre ledere: Er det en kobling mellom lønn og resultater i praksis, slik retningslinjene til lederlønnssystemet anbefaler?

8.3.3.2 Kobling mellom resultater og lønn?

For ledere på lederlønnssystemet skal gode resultater kunne belønnes gjennom årlig lønnsøkning, og i spesielle tilfeller i form av engangsutbetalinger. Dersom resultatene uteblir, skal dette ifølge retningslinjene kunne føre til at lønnsnivået blir uendret eller redusert, eventuelt at lederen blir omplassert til annen stilling.

Gjennom intervjuene fant vi at engangsutbetalinger svært sjelden brukes, og at svært få hadde kjennskap til at ledere hadde blitt satt ned i lønn eller blitt omplassert på grunn av mangelfulle resultater. Årlig lønnsøkning formidles vanligvis i brev/e-post til den enkelte leder. Dette kan riktignok være et tema i kontraktsamtalen, men ikke som noe som kan forhandles eller som systematisk knyttes til resultatgjennomgangen. Dette synes å være tilfelle uansett om man er leder i et departement eller en underliggende virksomhet. Siden det er fastsatt egne virkemidler i retningslinjene, forventet vi å finne en større grad av kobling mellom resultater og lønn for ledere på lederlønnssystemet, enn for ledere på hovedtariffavtalene. Imidlertid fant vi ingen forskjell her – det er få ledere som opplever kobling mellom resultater og lønn, enten de er på lederlønnssystemet eller på hovedtariffavtalene. Følgende sitater illustrerer dette:

«Med særs gode resultat, særs god evaluering (…) og særs gode tilbakemeldingar internt og eksternt er det vanskeleg å seie seg tilfreds med ein gjennomsnittleg årleg lønsauke på 1,6 prosent etter dei to første åra i stillinga» (leder, spørreundersøkelsen).

«Det er aldri noen statsråd som noensinne har ment noe om mine prestasjoner opp mot lønn(…). Og det betyr at jeg kommer ut som gjennomsnittet hele veien. Noen år har jeg kommet litt lavere, fordi vi har kronetillegg som er likt – og siden jeg tjener mest blir jeg sakte gjenhentet av de andre» (departementsråd, intervju).

«Jeg får bare et resultat formidlet til meg. Det er ikke gjenstand for en samtale. Jeg vet heller ingenting om hva mine andre ekspedisjonssjefkolleger får av lønnsendringer og kan således ikke vurdere om det jeg får er rimelig sett opp mot mine kollegers lønnsendringer. Min leder legger lokk på det hele. Det er helt black box» (leder, spørreundersøkelsen).

«Rent diktat. Ingen dialog. Ingen forhandling. Ingen vurdering av innsats eller verdiskapning» (leder, spørreundersøkelsen).

Mye av årsaken til en slik manglende kobling, oppgis å være Kommunal- og distriktsdepartementets praktisering av frontfagsrammen, for eksempel slik vi ser det kommentert her:

«Lønnsutvikling er gitt av hva som gis til frontfaget. Samlet for de på lederlønn for sektoren er absolutt begrenset av dette. Det begrenser mulighetsrommet for egen del, men vel så mye for de i sektoren jeg har ansvar for som er på lederlønnssystem. Det umuliggjør et fleksibelt system og mulighet for å bruke lønn som virkemiddel i den utstrekning det er behov for det (departementsråd, intervju).

«De opprinnelige intensjonene med lederlønnssystemet i staten er for praktiske formål satt til side. De siste årene har politiske ønsker om å begrense lederlønnsutviklingen ført til at de aller fleste (i hvert fall i departementene) i beste fall har en lønnsutvikling som så vidt holder tritt med gjennomsnittlig utvikling i reallønn» (leder, spørreundersøkelsen).

En annen forklaring på manglende kobling mellom lønn og resultater, og som ikke behøver å utelukke forklaringen over om begrenset økonomisk handlingsrom, er at det kan være vanskelig å definere tydelige mål for lederne, og isolere resultatene til lederens innsats og bidrag. Som en etatsleder utdyper, er det umulig for eierdepartementet å

«[…] ha samme innsikt, virksomhetsforståelse og kunnskap om den virksomheten jeg leder, sånn at eier noen ganger bommer noe på sin bestilling. Hvor godt en virksomhet leverer er resultat av mange faktorer, herunder hvilke rammebetingelser virksomheten har».

Dette er imidlertid ikke ensbetydende med at lederne mener det ikke skal settes mål, eller at det ikke skal være mål- og resultatstyring i staten. I spørreundersøkelsen spurte vi lederne hva de mener det bør være dialog om i kontrakt-/medarbeidersamtalene. Figur 8.14 viser svarene på dette fra lederne på hovedtariffavtalene og lederne på lederlønnssystemet:

Forstørr bilde

Figur 8.14 Ledere på hovedtariffavtalene (N=42), ledere på lederlønnssystemet (N=155).

Lederne gir stor støtte til at det bør være dialog om mål for ledelse, og om lønn. Det er også stor støtte til at mål knyttes til tildelingsbrev eller virksomhetsplan, men noe mindre enn for de to andre temaene.

8.3.4 Ledernes syn på de politiske føringene og virkemidlene på lederlønnssystemet

Det er særlig Kommunal- og distriktsdepartementets pålegg om å følge frontfagsrammen årlig som oppleves å begrense det økonomiske handlingsrommet for lederlønn. I spørreundersøkelsen var det liten støtte til at frontfagsrammen skulle være styrende for lønnsutviklingen hvert enkelt år, slik den er nå. 54 prosent av lederne støtter imidlertid at den bør være styrende sett over tid. En relativt stor andel på 42 prosent mente at frontfagsrammen ikke bør være styrende for lønnsutviklingen for ledere i staten i det hele tatt. Flertallet av lederne er enige om de øvrige politiske føringene, det vil si at lønnen til statlige ledere skal være konkurransedyktig men ikke lønnsledende, og at den skal følge den økonomiske utviklingen i samfunnet for øvrig.

Om vi trekker tråden tilbake til kapittel 4 om formålene med et eget lederlønnssystem er disse blant annet å rekruttere og beholde gode ledere, samt bidra til bedre mål- og resultatstyring, og bedre ledelse. For å oppnå dette har lederlønnssystemet konkrete virkemidler som kun gjelder for ledere innenfor dette systemet. Gode resultater skal kunne belønnes gjennom årlig lønnsøkning, og/eller i særskilte tilfeller i form av engangsutbetalinger. Dårlige resultater skal kunne føre til at lederen blir stående på samme eller satt ned i lønn, eventuelt omplassert.

I figur 8.15 nedenfor ser vi at lederne mener det å bli satt ned i lønn er det minst egnede virkemiddelet for å oppnå god ledelse og resultatstyring. 69 prosent av lederne er uenig i at dette er et egnet virkemiddel. Å bli omplassert vurderes som et godt virkemiddel av 47 prosent av lederne, mens muligheten til å motta engangsutbetalinger vurderes som positivt av 56 prosent av lederne.

Forstørr bilde

Figur 8.15 N=155.

8.3.5 Ledernes syn på Kommunal- og distriktsdepartementets forvaltning av systemet

Lederne er i hovedsak nøytrale til Kommunal- og distriksdepartementets forvaltning av systemet. Én av fire mener departementet forvalter systemet på en god måte. Som nevnt i kapittel 3 er Kommunal- og distriktsdepartementet arbeidsgiverpart på vegne av staten, og har ansvar for lederlønnssystemet. Det er også departementet som har utarbeidet retningslinjer, standardkontrakter og annet veiledningsmateriell.

De fleste lederne kjenner til retningslinjene til statens lederlønnssystem, men samtidig er det 16 prosent av virksomhetslederne og 19 prosent av ekspedisjonssjefene som oppgir at de ikke kjenner til disse. De fleste lederne som kjenner til retningslinjene mener videre at de i noen grad er klare, og forståelig formulert. Men det er også ledere som er skeptiske til ordlyd og innretning, slik dette sitatet illustrerer:

«(…) sånn som jeg leser veilederen, er målsetningen å få en tydeligere konsekvensvurdering. Jeg synes egentlig det er litt provoserende. Er det nødvendig? Det må jo bety at noen har vurdert at det er nødvendig å legge inn det i en veileder at dette skal være en konsekvensavtale. (…) Samtidig så kommuniserer man jo veldig tydelig at den i praksis skal utøves én vei, fordi man har veldig begrensede muligheter til å gi noe hvis lederen gjør en god jobb. Man er veldig tydelig på at lønninger ikke skal overstige ditt og datt. Det kommuniseres ingen andre fortrinn med tanke på ekstra kursing, ekstra oppfølging og HR-ting. Det kommuniseres at du kan bli satt ned i lønn, og det er i grunn den viktigste biten. Det synes jeg ser veldig rart ut. (…) Det gir en litt rar verktøykasse til departementet, som de heller ikke helt vet å forvalte. Resten av arbeidsgiverpolitikken synes jeg virker mye mer stimulerende, motiverende hvis du skjønner, istedenfor å bruke ordene «konsekvens» og «styring» (virksomhetsleder, intervju).

Halvparten av lederne savner mer dialog mellom Kommunal- og distriktsdepartementet og lederne om praktiseringen av lederlønnssystemet. Dette gjaldt særlig virksomhetsledere.

8.3.6 Praktisering av lederlønnssystemet: oppsummering av hovedfunn

8.3.7 Ledernes syn på et fremtidig lederlønnssystem i staten: innenfor eller utenfor hovedtariffavtalene?

I spørreundersøkelsen spurte vi lederne om de mente det fortsatt bør være et eget lederlønnssystem i staten, utenfor hovedtariffavtalene. 41 prosent var enig, 21 prosent var delvis enig, 25 prosent hadde ingen mening, 5 prosent var delvis uenige, og 7 prosent helt uenige. Flertallet av lederne mener med andre ord at det bør være et eget lederlønnssystem for ledere i staten. Det er samtidig en viss forskjell i synet på dette, avhengig av hvilken stilling lederne har. Kun 36 prosent av departementsrådene ønsker et eget lederlønnssystem, mens om lag 60 prosent av ekspedisjonssjefene, virksomhetsledere og de med annen lederstilling i statlig virksomhet ønsker et slikt system utenfor hovedtariffavtalene.

Et alternativ som nevnes av flere ledere, er å tilbakeføre ledere som i dag er på lederlønnssystemet til hovedtariffavtalene. Samtidig er lederne usikre på konsekvensene av en slik løsning. Følgende sitat er talende i så måte:

«Jeg synes vi har laget et ufattelig krevende system, som er alt for komplisert, stort og omfattende til at vi kan utnytte det som er poenget. Sånn sett ville jeg tenkt det kunne vært like greit å være på hovedtariffavtalen (…). Men jeg vet ikke konsekvensene av overgangen fra et system til et annet. Så kanskje vi heller skal ha ‘luftslottet’; et system av gode intensjoner som vi aksepterer» (departementsråd, intervju).

Det kom også forslag om at lønnssettingen gjøres etter hovedtariffavtalene, mens lederoppfølgingen i lederlønnssystemet beholdes:

«Jeg er i tvil om hvorvidt lederlønnssystemet sikrer og motiverer til god ledelse. Muligens kan det samme oppnås om stillingen var omfattet av tariffsystemet, i kombinasjon med et system for lederevaluering og utvikling» (ekspedisjonssjef, intervju).

Videre spurte vi lederne om hvilke ledere som i fremtiden bør være på et eget lederlønnssystem. Flere av lederne problematiserer dagens sammensetning, slik følgende sitat illustrerer:

«Når vi først har systemet, synes jeg det er fint og naturlig at ekspedisjonssjefene i departementene er inne sammen med departementsrådene. Jeg har ingen sterke synspunkter på hvor grensen skal gå, men jeg synes det er rart at noen [ledere] i statlige virksomheter er innenfor og andre utenfor dette» (departementsråd, intervju).

I figur 8.16 nedenfor ser vi at flertallet av lederne mener systemet bør omfatte departementsråder, ekspedisjonssjefer og alle de øverste virksomhetsledere i underliggende virksomheter – også de virksomhetsledere som i dag er lønnet etter hovedtariffavtalene:

Forstørr bilde

Figur 8.16 Prosentandel ledere som svarer på spørsmålet: «Dersom vi skal ha et eget lederlønnssystem i staten – hvilke ledere bør være på det?». N=178.

8.3.8 Ledernes syn på innholdet i et fremtidig lederlønnssystem

For at et fremtidig lederlønnssystem skal ha noen hensikt mener 90 prosent av lederne i spørreundersøkelsen at resultater og lønn må kobles. Lønn må imidlertid benyttes som «gulrot» snarere enn som «pisk» for å oppnå god ledelse. En slik kobling krever også forståelse for hvor stort handlingsrom den enkelte leder har til å påvirke virksomheten. Lederne utdypet dette på følgende vis:

«(…) det forutsetter at det er et reelt handlingsrom for lønnsfastsettelse etter resultater. Slik er det ikke i dag».

«Hvis et eget lederlønnssystem skal ha noen funksjon, må det nesten være knyttet opp til resultater».

Samtidig pekes det på at det ikke alltid er enkelt å formulere klare mål – som igjen kan gjøre det utfordrende å belønne resultater:

«Problemet er formuleringen av mål og målingen av resultater. Hvis målene er gode og verifiserbare, bør det være sterk sammenheng med lønn. Men ofte er målene ulne, og resultatene lite målbare, slik at en kobling til lønn gir mindre mening» (leder, spørreundersøkelsen).

Det var også ledere som trakk frem hva som bør belønnes slik om initiativ, engasjement og evner til blant annet innovasjon og kompetanseheving:

«Eg meiner klart at eit eige leiarlønssystem i staten må vektleggje følgjande: 1. Koble løn og resultat, 2. beløne initiativ og engasjement, 3. beløne evne til modernisering, innovasjon, fornying og rekruttering/kompetanseheving i verksemda. Særleg det siste nemnde her blir viktig i ei tid der kampen om den beste arbeidskrafta spissar seg til m.a. som følgje av demografisk utvikling» (leder, spørreundersøkelsen).

Oppsummert mener et flertall av lederne at det bør være et eget lederlønnssystem, men flere er usikre på om det bør være utenfor eller innenfor hovedtariffavtalene. Det mest sentrale er ikke rammene for systemet, men at det gir en reell mulighet til blant annet å belønne gode resultater og til å rekruttere dyktige ledere.

I neste kapittel bruker utvalget den brede kunnskapsinnhentingen som er redegjort for her, til å vurdere om dagens praktisering bidrar til å fremme formålene med lederlønnssystemet.