3 Statlige lederlønninger– hva er det?

Lederlønninger i staten er et høyst aktuelt tema i samfunnsdebatten. Debatten handler blant annet om behov for kontroll med nivået på lederlønningene, og det synes å være enighet på tvers av de politiske skillelinjene om at statlige lederlønninger ikke bør bli for høye. Statens lederlønnssystem handler imidlertid om mer enn bare lønn. Systemet handler også om mål, resultater, lederoppfølging og god ledelse. Det handler om hvordan ledere i staten skal følges opp på en god måte for å sikre at virksomhetene leverer på samfunnsoppdraget til det beste for fellesskapet.

En hovedutfordring med den pågående offentlige debatten er at den omtaler «statlige lederlønninger» som noe ensartet. Men «statlige lederlønninger» er et høyst variabelt begrep. Lederlønninger i virksomheter som er en del av statsforvaltningen, er noe annet enn lederlønninger i virksomheter som staten eier. Helseforetakene, statsforetak og statlig eide selskaper er ikke en del av det statlige tariffområdet. Det er derfor utfordrende å diskutere «statlige lederlønninger» uten å ta hensyn til at det er stor variasjon i hvordan virksomhetene er organisert og tilknyttet staten.

Mange ser på staten som én enhet uavhengig av hvilken formell rolle staten har i virksomheten. Forskjellene mellom statens arbeidsgiverrolle og eierrolle, samt statens handlingsrom til å påvirke lederlønnsområdet, tilsier at fastsettelse og utvikling av lederlønn må håndteres ulikt på ulike områder.

I debatten har særlig topplederlønningene i helseforetakene blitt trukket frem. For helseforetakene og for selskapene med statlig eierandel er det styrene som er gitt myndighet til å både ansette og lønne sine toppledere. Staten er ikke arbeidsgiver for disse lederne, og muligheten for politisk styring av lederlønnen er derfor mer begrenset. Som eier må staten forholde seg til andre prinsipper for styring, og selskapslovgivningen og statens eierskapspolitikk setter rammer for eierutøvelsen. Dette står i motsetning til virksomheter innenfor det statlige tariffområdet, hvor statsråden i prinsippet har full instruksjonsmyndighet, samt parlamentarisk og konstitusjonelt ansvar for alle disposisjoner. Når «statlige lederlønninger» omtales som en felles størrelse, uten at disse prinsipielle forskjellene synliggjøres, blir premisset for debatten feil.

Mange ledere i staten får fastsatt sin lønn på bakgrunn av hovedtariffavtalene i staten. Dette er avtaler som er fremforhandlet med hovedsammenslutningene i staten, og hvor staten ikke ensidig fastsetter lønnsutviklingen. At staten – og politikere – må forholde seg til inngåtte tariffavtaler med hovedsammenslutningene er også underkommunisert i det politiske ordskiftet.

For å forstå hva statlige lederlønninger er, er det grunnleggende å forstå organisasjonsstrukturer og rollefordeling innenfor og utenfor det statlige tariffområdet. I dette kapitlet beskrives først begreper som er sentrale for å forstå rekkevidden av statens lederlønnssystem og rollefordelingen innenfor det statlige tariffområdet. Deretter beskrives ulike tilknytningsformer til staten utenfor det statlige tariffområdet. Begrepsavklaringene i dette kapitlet er også sentrale for å forstå det politiske handlingsrommet på lederlønnsområdet.

3.1 Det statlige tariffområdet

Det statlige tariffområdet består av ca. 200 store og små virksomheter over hele landet. Disse virksomhetene får sitt samfunnsoppdrag fra Stortinget og regjeringen, og har svært ulike formål.2

Virksomhetene som er en del av staten eller som er tilknyttet staten, blir ofte inndelt etter om de er en del av staten somrettssubjekt, eller om de er egne rettssubjekter. Når det i denne rapporten snakkes om «staten» eller «statlige virksomheter» menes alle virksomheter som er en del av staten som rettssubjekt3. Alle virksomhetene innenfor det statlige tariffområdet er en del av staten som rettssubjekt.

Det statlige tariffområdet omfatter alle arbeidstakere som har forhandlingsrettigheter gjennom tjenestetvistloven.4 Statens lønns- og forhandlingssystem kjennetegnes ved at hovedtariffavtalene omfatter alle arbeidstakere som går inn under tjenestetvistloven, dersom ikke annet er avtalt. Hovedtariffavtalene regulerer generelle lønns- og arbeidsvilkår for statens ansatte. Staten har per i dag inngått hovedtariffavtaler med LO Stat, Akademikerne, Unio og YS Stat. For tariffperioden 2020–2022 er hovedtariffavtalene med LO Stat, Unio og YS Stat likelydende, mens hovedtariffavtalen med Akademikerne inneholder bestemmelser som delvis avviker fra de tre andre hovedtariffavtalene5.

I 2021 var det i overkant av 163 000 ansatte i det statlige tariffområdet. 234 av disse er ledere på statens lederlønnssystem og er etter avtale med hovedsammenslutningene tatt ut av hovedtariffavtalene. Lederne på statens lederlønnssystem får sin lønn fastsatt administrativt, og arbeidsvilkårene reguleres i en særskilt kontrakt.

Nedenfor gis det en kort redegjørelse for begreper som er sentrale for å forstå tariffavtalesystemet i staten: den norske modellen, frontfagsmodellen og rollene til de sentrale partene i det statlige tariffområdet. Deretter gis det en redegjørelse for virksomhetsbegrepet og arbeidsgiverbegrepet i staten. Til slutt gis en kort oversikt over de sentrale ledernivåene i staten.

3.1.1 Den norske modellen og frontfagsmodellen

Den norske modellen blir ofte definert som samspillet mellom det organiserte arbeidslivet, brede offentlige velferdsordninger og den økonomiske politikken. I det organiserte arbeidslivet er det særlig trepartssamarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, representert ved arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene, som trekkes frem. Dette samarbeidet finner sted på mange arenaer, men er spesielt viktig i forbindelse med lønnsdannelsen.

I Norge gjennomfører man lønnsforhandlinger etter det man kaller frontfagsmodellen. Frontfagsmodellen bygger på at lønnsveksten må tilpasses hva virksomheter som er i konkurranse med utlandet, over tid kan leve med. Dette blir ivaretatt ved at avtale- og forhandlingsområder med store innslag av konkurranseutsatte virksomheter forhandler først. I Norge er det industrien som utgjør frontfaget. Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i industrien skal gjelde som en norm for lønnsveksten i øvrige forhandlingsområder, inkludert det statlige tariffområdet. Den fremforhandlede lønnsrammen i industrien omtales som frontfagsrammen. Den faktiske årslønnsveksten i industrien omtales som lønnsvekst i frontfaget.

3.1.2 De sentrale partene i det statlige tariffområdet

Staten vedKommunal- og distriktsdepartementet og hovedsammenslutningene i staten er de sentrale partene i det statlige tariffområdet.

Kommunal- og distriktsdepartementeter arbeidsgiverpart på vegne av staten i det statlige tariffområdet. Kommunal- og distriktsdepartementet har ansvaret for den sektorovergripende arbeidsgiverpolitikken i staten og for felles arbeidsgiverpolitiske tiltak som gjelder statlige virksomheter og ansatte. Ansvaret følger av at arbeidsgiverparten i det statlige tariffområdet er «det departement som statens lønnssaker hører inn under».6

Kommunal- og distriktsdepartementet har ansvaret for lederlønnssystemet i staten. Departementet følger opp lønnsutviklingen til lederne innenfor systemet og har blant annet utarbeidet retningslinjer7, standardkontrakter8 og annet veiledningsmateriale9 for statens lederlønnssystem. Kommunal- og distriktsdepartementet har også, i samråd med Finansdepartementet, utarbeidet en veileder i oppfølging av ledere i lederlønnssystemet.10

Hovedsammenslutningene i staten er de sentrale arbeidstakerpartene i det statlige tariffområdet. Hovedsammenslutningene som i dag fyller vilkårene for å ha forhandlingsrett i staten, er LO Stat, Akademikerne, Unio Stat og YS Stat. De forhandler med staten ved Kommunal- og distriktsdepartementet om hovedtariffavtalene, hovedavtalen og særavtalene i staten.

De sentrale partene forhandler også om å ta stillinger ut av hovedtariffavtalen og inn under statens lederlønnssystem. Tilsvarende kan hovedsammenslutningene og staten bli enige om å føre en stilling eller stillingskategori, eventuelt alle stillingene, tilbake til hovedtariffavtalene.

3.1.3 Virksomhetsbegrepet i staten

Statlig forvaltning er ikke én virksomhet, men omfatter alt fra små virksomheter med få ansatte til store og landsdekkende virksomheter med flere hundre ansatte.

Virksomhetsbegrepet i staten er benyttet blant annet i statsansatteloven, tjenestetvistloven, hovedavtalen og hovedtariffavtalene i staten. I hovedavtalen i staten § 4 nr. 2 er begrepet virksomhet definert:

«Med virksomhet menes hver statsetat eller institusjon. Etter dette vil f.eks. et departement, en etat og hvert enkelt universitet bli å betrakte som en virksomhet.»

Definisjonen i hovedavtalen er i samsvar med forståelsen av virksomhetsbegrepet i statsansatteloven der «virksomhet» er benyttet som et grunnleggende begrep. I proposisjonen til statsansatteloven er det gitt en grundig omtale av hvilke virksomheter som skal regnes som «staten» eller «statsforvaltningen».11

3.1.4 Arbeidsgiverbegrepet i staten

Det er den enkelte statlige virksomhet som er arbeidsgiver for de ansatte. Statlige arbeidstakere blir derfor ikke ansatt i staten som sådan, men i en spesifikk statlig virksomhet. Det er av den grunn ikke naturlig å bruke betegnelsen «staten som arbeidsgiver».

Det er den enkelte statlige virksomhet som er part i arbeidsforholdet og som utøver alle de vanlige arbeidsgiverfunksjonene overfor alle som har et ansettelsesforhold knyttet til virksomheten. I de fleste sammenhenger vil det derfor kunne settes likhetstegn mellom virksomhet og arbeidsgiver i statlig sektor.

3.1.5 Ledernivåer i staten

Den norske statsforvaltningen er hierarkisk oppbygd, med Kongen (regjeringen) som øverste leder. Det er regjeringen og hver enkelt statsråd som avgjør hvordan statsforvaltningen skal organiseres innenfor de rammene som Stortinget trekker opp gjennom blant annet lovgivning og i budsjettvedtak. Sentralforvaltningen består av regjeringen, departementer og direktorater, som styrer enheter på regionalt og lokalt nivå.12

Departementene ledes av statsråden, med bistand fra statssekretær og politiske rådgivere. Departementsråden er departementets øverste faste embetsmann.

Et direktorat er et landsdekkende myndighetsorgan underlagt et departement. Oppgaven er å avlaste departementene når det gjelder faglig arbeid og gjennomføring av tiltak. Den statlige forvaltningen omfatter også en rekke andre typer organer, hvor noen har større frihetsgrader i form av faglige og budsjettmessige fullmakter enn det de ordinære forvaltningsorganene har.

Ledere av departementer og underliggende virksomheter, det vil si departementsråder og virksomhetsledere, er virksomhetenes øverste leder.

3.1.5.1 Departementsrådene

Departementsråden er øverste faste embetsmann og departementets administrative leder. Formelt bistår departementsråden den til enhver tid sittende statsråd. Reelt fungerer departementsråden normalt både som statsrådens faglige rådgiver, som et bindeledd mellom politisk ledelse og embetsverk, og i det daglige som øverste administrative leder for departementet med underliggende virksomheter. Departementsrådens hovedoppgave er å avlaste og å være rådgiver for statsråden i arbeidet med ledelsen og samordningen av departementets arbeid.13

Departementsrådene har en sentral rolle i oppfølgingen av lederlønnssystemet i staten ved at de utøver arbeidsgiverfunksjoner overfor øvrige ledere på statens lederlønnssystem. Departementsrådene gjennomfører blant annet kontraktsamtaler/medarbeidersamtaler med ekspedisjonssjefene og virksomhetsledere i staten.

3.1.5.2 Ekspedisjonssjefene

Ekspedisjonssjefene i departementene er den nest høyeste stillingen i embetsverket i departementet etter departementsråden. Ekspedisjonssjefene i departementene har en særskilt rolle, blant annet fordi de er viktige aktører direkte i oppfølgingen av virksomhetslederne og indirekte fordi de er nøkkelpersoner i etatsstyringen. Deres nøkkelrolle som rådgivere for politisk ledelse og bidragsytere i å iverksette politikken gjør at de ofte har førstehåndskjennskap til statens lederlønnssystem og systemets virkemidler. Ekspedisjonssjefene kan dermed ikke sammenlignes direkte med andre ledere på nivået under virksomhetenes øverste leder/toppleder.

3.1.5.3 Virksomhetsledere i staten

Statens brede spekter av formål og oppgaver gjør at de statlige virksomhetene er ulikt organisert. De fleste virksomhetene har som regel en toppledelse og administrasjon. Lederfunksjoner og lederroller varierer med nivå, rammevilkår, ansvarstyper, kompetansekrav og handlingsrom. I større virksomheter kan ansvaret for ulike driftsfunksjoner være lagt til ledere på lavere nivåer. I små virksomheter kan øverste leder måtte ivareta mange oppgaver knyttet til den daglige driften. Topplederen er i alle tilfeller virksomhetens øverste leder og ansvarlig for hele virksomheten. Ledernivåene i staten har utover dette ulikt ansvar og ulike oppgaver. I denne rapporten benyttes begrepet virksomhetsleder om øverste leder i en underliggende etat/virksomhet.

3.2 Utenfor det statlige tariffområdet

Utvalgets mandat er avgrenset til å vurdere lederlønnssystemet innenfor det statlige tariffområdet. Samtidig opplever utvalget at den offentlige debatten har et større nedslagsfelt, og ofte handler om lederlønninger utenfor det statlige tariffområdet. I dette delkapitlet vil det derfor knyttes noen kommentarer til lederlønn og statens handlingsrom utenfor det statlige tariffområdet.

3.2.1 Ulike tilknytningsformer

Det finnes mange måter å organisere virksomheter med ulik tilknytning til staten på. Valg av tilknytningsform er som regel knyttet til hvilke mål og hensyn staten ønsker å realisere med virksomheten.

Virksomheter som staten eier ligger utenfor det statlige tariffområdet. For disse vil statens eierstyring som hovedregel skje gjennom generalforsamlingen/foretaksmøtene hvor staten avgir stemme. Disse selskapene styres direkte gjennom selskapenes organer. Forvaltningen av eierskapet er lagt til regjeringen og ansvarlig statsråd/fagdepartement.

Virksomhetene staten eier er egne rettssubjekter som har kompetanse til å treffe beslutninger i eget navn og på eget ansvar. Dette innebærer større avstand mellom virksomheten og departementet, slik at muligheten for aktiv politisk styring av virksomheten blir redusert. Slike virksomheter vil ofte ha større forretningsmessig handlefrihet enn de som er en del av staten.

Ansatte i virksomheter utenfor staten vil ikke være omfattet av statsansatteloven, tjenestetvistloven, statens hovedtariffavtaler, hovedavtalen og andre tariffavtaler som inngås mellom staten og hovedsammenslutningene. Ledere i de statseide selskapene er derfor heller ikke omfattet av statens lederlønnssystem.

3.2.1.1 Statsforetak og statlig eide aksjeselskap

Det kan skilles mellom statlig eide aksjeselskap og statsforetak. De statlige eide aksjeselskapene kan være helt eller delvis eid av staten. Selskapene er egne rettssubjekter.

Statsaksjeselskapene utøver virksomhet i konkurranse med øvrig næring. Aksjeloven14 inneholder egne regler for selskaper hvor staten eier alle aksjer. Statens styring med aksjeselskapene utøves gjennom generalforsamlingen som øverste myndighet i selskapet. Det er statsråden, eller den fullmakten delegeres til, som vil utøve generalforsamlingsfunksjonen i de heleide selskapene. Eksempler på heleide statlige selskaper er Avinor, NRK, Vygruppen og Posten. Eksempler på selskaper hvor staten eier deler av aksjene er Equinor, Telenor, DNB og Kongsberg Gruppen.

Et statsforetak kan bare eies av staten. Statsforetaksformen har sitt grunnlag i statsforetaksloven.15 Tilknytningsformen brukes når virksomheten primært har forretningsmessige mål og i tillegg er et sektorpolitisk virkemiddel. Blant statsforetakene kan nevnes Bane NOR SF, Norsk helsenett SF, Statskog SF, Statnett SF, Enova SF og Gassnova SF.

3.2.1.2 Særlovselskap

Særlovselskapene er selskaper som er organisert ved egen lov. Denne tilknytningsformen har ofte blitt benyttet når staten har ønsket å regulere forhold ved disse selskapene som ikke er regulert i aksjeloven eller statsforetaksloven. Lovene regulerer ofte organiserings- og styringsforhold. Eksempler på særlovselskaper er helseforetakene16, Vinmonopolet17, Innovasjon Norge18 og Norges Bank19.

3.2.1.3 Stiftelser

Andre eksempler på virksomheter som er mer løst tilknyttet staten, er stiftelser. En stiftelse er organisert etter stiftelsesloven20 og er en selveiende og selvstendig enhet som ikke er en del av forvaltningen. Staten kan eventuelt øve innflytelse ved at det knyttes vilkår til statlige bevilgninger til stiftelsen. Et eksempel på en statlig stiftelse er Design og arkitektur Norge (DOGA).

3.2.2 Staten som eier

Hvert år legger regjeringen frem en melding om statens samlede direkte eierskap for Stortinget, en såkalt eierskapsmelding. I eierskapsmeldingen redegjør regjeringen for hvorfor staten eier direkte i selskaper, hva staten eier, inkludert hva som er statens begrunnelse for eierskapet og statens mål som eier i hvert selskap, samt hvordan staten utøver sitt eierskap, inkludert statens prinsipper for god eierstyring og forventninger til selskapene.21

I tillegg utgir Nærings- og fiskeridepartement årlig en rapport over det statlige eierskapet og hvordan dette har utviklet seg. I statens eierrapport for 2020 fremgår det at staten har direkte eierskap i 74 selskaper som eies helt eller delvis, og som forvaltes av tolv departementer. Eierskapsmeldingen skiller mellom selskaper hvor staten som eier har mål om høyest mulig avkastning over tid (selskaper i kategori 1 og 2) og selskaper hvor staten som eier har mål om mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål (selskaper i kategori 3). Hovedskillet mellom disse kategoriene går primært på om selskapene opererer i konkurranse med andre eller ikke.

De statlig eide selskapene er underlagt selskapslovgivningen, og det er generalforsamlingen og styret i det enkelte selskap som skal følge opp selskapets lederlønn. Staten er ikke representert i styrene i selskapene med statlig eierandel, og er avhengig av at styrene følger opp statens forventninger. Staten vil ofte ha dialog direkte med styret om lederlønn i selskapet.

Nærings- og fiskeridepartementet har utarbeidet retningslinjer for lønn og annen godtgjørelse til ledende ansatte i selskaper med statlig eierandel.22 Disse er nærmere beskrevet i kapittel 12, punkt 12.2.

3.2.3 Særlig om helseforetakene

De regionale helseforetakene ble etablert i 2002, da staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenestene fra fylkeskommunene. Staten ved Helse- og omsorgsdepartementet eier de fire regionale helseforetakene. De fire regionale helseforetakene eier igjen sine respektive underliggende helseforetak.

Helseforetaksloven23 fastsetter de rettslige rammene for organisering av foretakene. Organisering av virksomheten i helseforetak innebærer at hvert helseforetak er et eget rettssubjekt. Loven forutsetter at både de regionale helseforetakene og helseforetakene ledes av et styre og en daglig leder.

Statsråden kan utøve eierstyring av helseforetakene i foretaksmøtet. Styret i de regionale helseforetakene er utpekt av departementet som eier, og styret i helseforetakene er utpekt av de regionale helseforetakene. Det er styret i helseforetakene som har ansvar for å styre og kontrollere driften i regionene. Det er videre styret i de regionale helseforetakene som fastsetter og justerer daglig leders lønn.

I veilederen fra Helse- og omsorgsdepartementet om styrearbeid i regionale helseforetak fremgår det at de regionale helseforetakene og underliggende virksomheter skal utarbeide egne retningslinjer som følger statens retningslinjer for lederlønn i selskaper med statlig eierandel. Helseforetakene har i sine vedtekter24 fastslått at det kan utarbeides strengere og mer detaljerte retningslinjer enn de statlige retningslinjene, men at de ellers ikke kan fravikes. Daglig leder evalueres ofte i forbindelse med lønnsjusteringer.25

Helseforetakene er medlem av arbeidsgiverforeningen Spekter og tilhører tariffområdet Spekter Helse. Selv om ledere i helseforetakene ikke hører under det statlige tariffområdet, utgjør de et viktig sammenligningsgrunnlag for utvalget. Dette er særlig fordi helseforetakene er styrt på bakgrunn av sektorpolitiske mål.

3.3 Oppsummering

Utvalgets vurdering av «statlige lederlønninger» er knyttet opp til hvilket lederlønnssystem staten bør ha innenfor det statlige tariffområdet.

Lederlønninger innenfor det statlige tariffområdet er underlagt en annen regulering enn lederlønninger utenfor det statlige tariffområdet. Dette påvirker blant annet det politiske handlingsrommet på lederlønnsområdet.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å utrede hvordan statens lederlønnspolitikk utenfor det statlige tariffområdet bør reguleres. I vurderingen av hvilket lederlønnssystem staten bør ha innenfor det statlige tariffområdet, har utvalget likevel sett hen til sammenlignbare grupper blant annet i statlig eide foretak og selskaper. I kapittel 12 peker utvalget på behovet for en mer helhetlig og samkjørt lederlønnspolitikk i staten.

I tillegg til lønn handler statens lederlønnssystem om mål, resultater, lederoppfølging og god ledelse. Systemet skal blant annet bidra til at de statlige virksomhetene leverer på sitt samfunnsoppdrag til det beste for fellesskapet. Historisk har lederlønnssystemet i staten hatt flere formål. I neste kapittel redegjøres det nærmere for disse formålene.