3 Den økonomiske politikken

3.1 Finanspolitikken

3.1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Ved utformingen av finanspolitikken legger Regjeringen vekt på følgende forhold:

• Finanspolitikken skal bidra til å stabilisere den økonomiske utviklingen. I økonomiske oppgangstider skal offentlige inntekter og utgifter tilpasses slik at den samlede etterspørselen etter varer og tjenester ikke blir så stor at pris- og kostnadsveksten blir for sterk. I nedgangstider skal budsjettpolitikken stimulere den økonomiske veksten.

• For å sikre økonomisk handlefrihet er det nødvendig at statens finansielle posisjon styrkes ved avsetning av midler i Statens petroleumsfond. I utformingen av budsjettpolitikken må det tas hensyn til at oljeinntektene er usikre, noe ikke minst utviklingen de siste månedene viser.

• Budsjettpolitikken må ha et langsiktig perspektiv. Den økonomiske politikken må baseres på at petroleumsinntektene etter hvert vil gå ned, samtidig som det økende antallet eldre i befolkningen vil føre til kraftige økninger i pensjonsutgiftene og et økende behov for pleie- og omsorgstjenester. Den sparingen som skal finne sted gjennom petroleumsfondet skal bl.a. dekke disse utgiftene.

• Finanspolitikken utgjør sammen med penge- og valutapolitikken og inntektspolitikken en helhetlig økonomisk politikk. Penge- og valutapolitikken skal rettes mot en stabil valutakurs, mens finanspolitikken skal stabilisere etterspørselen etter varer og tjenester. Inntektspolitikken skal bidra til en moderat pris- og kostnadsvekst.

Usikkerheten om den økonomiske utviklingen er stor. Norsk økonomi er inne i det sjette året av en meget sterk konjunkturoppgang. Økonomien er nå preget av høy kapasitetsutnytting, med mangel på kvalifisert arbeidskraft i flere sektorer. En må derfor regne med at vekstpotensialet for fastlandsøkonomien de nærmeste årene vil være vesentlig lavere enn hittil på 1990-tallet. Faren for høyt pris- og kostnadspress vil imidlertid fortsatt være stor neste år. Det kan gi alvorlige tilbakeslag i norsk økonomi, spesielt i de konkurranseutsatte næringene, som bl.a. er viktige for bosettingen i distriktene. Disse forholdene trekker i retning av et stramt budsjettopplegg. Statsbudsjettet for 1999 bør bidra til å dempe den innenlandske etterspørselen. Dette vil også være et viktig bidrag til å normalisere forholdene i penge- og valutamarkedene.

Hovedtrekkene i finanspolitikken for 1999 er:

• En finanspolitisk innstramming på opp mot 1 pst. av BNP for Fastlands-Norge, målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet.

• En reell økning i innbetalte skatter og avgifter på om lag 4 mrd. kroner. Av dette gjelder 0,5 mrd. kroner oljeselskapene. Årsvirkningen av den reelle økningen i skatte- og avgiftsnivået utenom konjunkturavgiften på investeringer i bygg og anlegg neste år anslås til om lag 5,4 mrd. kroner, hvorav 0,4 mrd kroner gjelder oljeselskapene. Den tidsavgrensede avgiften på investeringer i bygg og anlegg anslås å øke påløpte skatter i 1999 med 1,4 mrd. kroner, men gir ingen budsjettvirkning før i år 2000.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 1 pst. fra 1998 til 1999 målt i forhold til anslag på regnskap for 1998 og en vekst på 1¾ pst. målt i forhold til vedtatt budsjett for 1998. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten er det tatt utgangspunkt i anslag på regnskap for 1999 og det er korrigert for utgifter til renter, dagpenger, petroleumsvirksomhet og enkelte regnskapsmessige forhold, jf. tabell 3.4.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 1999 anslås til 5,5 mrd. kroner. Underskuddet foreslås dekket ved overføring fra Statens petroleumsfond.

• Avsetningene til Statens petroleumsfond anslås til 52,2 mrd. kroner etter at det oljekorrigerte underskuddet er dekket inn. I tillegg anslås renter og utbytte fra oppspart kapital i petroleumsfondet til 6,1 mrd. kroner. Det innebærer et samlet overskudd på statsbudsjettet og petroleumsfondet på 58,3 mrd. kroner./PKT>

• De samlede netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning anslås i 1999 til 70,3 mrd. kroner eller 6,0 pst. av BNP.

¹) Statsbudsjettets utgifter korrigert bl.a. for utgifter til oljevirksomhet, dagpenger og renter.

²) Tallene for 1950-62 gjelder bare statsregnskapet. Brudd i 1972 og 1978 skyldes hovedrevisjoner av nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.1.2 Statsbudsjettet for 1999

Inntekts- og utgiftspostene på statsbudsjettet er vist i tabell 3.3. Budsjettets innstrammende effekt er omtalt i boks 3.1. I forslaget til statsbudsjett for 1999 har Regjeringen særlig prioritert helse- og omsorgssektoren, tiltak for distriktene og utvidelse av ordningen med kontantstøtte til også å gjelde toåringer. Satsingen på helse og omsorg inneholder bl.a. økte bevilgninger til kreftbehandling, mer utstyr til sykehusene, oppfølging av planen for psykisk helse, økt ressursinnsats til sykehusbehandling og økte bevilgninger til drift og investeringer i eldreomsorgen. I tillegg prioriteres bl.a. barnehager, jernbane, funksjonshemmede, enøktiltak og tiltak for næringslivet. Det foreslås å øke innvilgningsrammene for SND, Landbruksbanken og Husbanken.

For at budsjettopplegget skal tilpasses den økonomiske situasjonen, foreslås en del innstramminger. Regjeringen foreslår bl.a. at antall feriedager reduseres med én dag for å redusere presset i arbeidsmarkedet og øke verdiskapingen. Arbeidsgiveransvaret for sykelønn utvides fra 2 uker og 2 dager til 3 uker fra 1. april 1999. Dette må ses i sammenheng med forslaget om å redusere ferien med én dag. For å få en rimelig grad av likebehandling mellom pensjonister og lønnstakere er det som en budsjettmessig forutsetning lagt til grunn en regulering av grunnbeløpet våren 1999 som gir 0,3 prosentpoeng lavere vekst fra 1998 til 1999 enn den anslåtte lønnsveksten. Videre foreslår Regjeringen bl.a. at barnetrygden ikke prisjusteres og at småbarnstillegget i barnetrygden fjernes for mottakere av kontantstøtte.

I skatte- og avgiftsopplegget for 1999 foreslås det bl.a. å øke skatten på alminnelig inntekt fra 28 pst. til 29 pst. og å øke forbruksavgiften på elektrisk kraft. Fordelingsprofilen styrkes ved å øke klassefradragene og minstefradragene.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås å bli redusert med 13,3 mrd. kroner fra 1998 til 1999, til 5,5 mrd. kroner. Foruten de foreslåtte innstrammingstiltakene skyldes nedgangen i budsjettunderskuddet bl.a.:

• Inntektene ved salg av bankaksjer antas å bedre budsjettbalansen med om lag 3 mrd. kroner fra 1998 til 1999.

• Statens renteinntekter anslås å øke med 4,8 mrd. kroner fra 1998 til 1999, mens renteutgiftene anslås å øke med 0,9 mrd. kroner. Den markerte økningen i statens netto renteinntekter skyldes i hovedsak at rentebindingstiden på statens fordringer er kortere enn på gjeldssiden. Dette har igjen i stor grad sammenheng med omleggingen av innlånssystemet i Husbanken og Lånekassen for utdanning, og at låntakerne i disse statsbankene stort sett har lånt til flytende rente. Renter på statens fordringer mottas dessuten i det år de påløper, mens renter på statens gjeld for en stor del betales etterskuddsvis, slik at høyere renter på gjelden først vil gi fullt utslag i år 2000.

• Utgiftene anslås å bli redusert med om lag 1,2 mrd. kroner reelt som følge av lavere utgifter til arbeidsmarkedstiltak og dagpenger.

De regelstyrte overføringsordningene under Folketrygden bidrar imidlertid til markerte utgiftsøkninger og dermed svekket budsjettbalanse fra 1998 til 1999.

Det foreslåtte skatteopplegget gir en økning i påløpte skatter og avgifter for Fastlands-Norge neste år som er 2,9 mrd. kroner høyere enn økningen i de innbetalte skattene. En må anta at påløpte, ikke innbetalte skatter og avgifter også har en viss innstrammingseffekt. Denne effekten fanges ikke opp av endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte underskuddet, som er basert på innbetalte inntekter og utgifter. Skatteopplegget innebærer derfor at budsjettopplegget har en noe større innstrammingseffekt enn endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet isolert sett gir uttrykk for.

Overskuddet i Statens petroleumsfond, medregnet renteinntekter og utbytte på oppspart kapital i petroleumsfondet, anslås til 58,3 mrd. kroner. Den samlede kapitalen i petroleumsfondet ved utgangen av 1999 anslås til knapt 223 mrd. kroner, jf. tabell 3.5.

Statsforvaltningens overskudd, som i tillegg til statsbudsjettet inkluderer statlige fond mv. der innskudd i forretningsdriften er aktivert, anslås å øke fra 59,6 mrd. kroner i 1998 til 72,8 mrd. kroner i 1999, jf. tabell 3.6.

Nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning, som inkluderer statsforvaltningens og kommuneforvaltningens nettofinansinvesteringer, anslås å vokse med 21,1 mrd. kroner fra 1998 til 1999, til 70,3 mrd. kroner. Overskuddet i 1999 utgjør 6,0 pst. av BNP, jf. tabell 3.6. Dette tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. Konsolidert bruttogjeld i offentlig forvaltning, slik det er definert i beregningen av offentlig gjeld i Maastricht-kravene, anslås nå til om lag 322 mrd. kroner eller om lag 27,5 pst. av BNP ved utgangen 1999. Fordringene i offentlig forvaltning er imidlertid høyere enn gjelden, slik at nettofordringer ved utgangen av 1999, medregnet fordringer i petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, er anslått til 481 mrd. kroner eller 41,0 pst. av BNP.

3.1.3 Utviklingen i offentlige finanser på mellomlang sikt

Nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning ventes å stige som andel av BNP fra 4,5 pst. og 6,0 pst. i hhv. 1998 og 1999 til 10 pst. i 2002. Økningen skyldes i hovedsak økt avkastning som følge av vekst i opparbeidet kapital i Statens petroleumsfond. For perioden 2000-2002 bygger beregningene på framskrivinger av teknisk karakter, som ikke gir uttrykk for politiske prioriteringer. Framskrivingene bygger bl.a. på følgende forutsetninger:

• En oljepris på hhv. 100 kroner pr. fat i 1998 og 110 kroner pr. fat i 1999. I år 2000 er det lagt til grunn en oljepris på 115 1999-kroner og i årene 2001 og 2002 en oljepris på 120 1999-kroner pr. fat.

• Et uendret reelt skatte- og avgiftsnivå for Fastlands-Norge i perioden.

• En underliggende realvekst i statsbudsjettets utgifter på 1 pst. for årene 2000-2002.

Med bl.a. disse forutsetningene øker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet fra 5,5 mrd. kroner i 1999 til 12-13 mrd. kroner i 2002. Det er grunn til å understreke at en slik utvikling forutsetter at norsk økonomi allerede neste år har kommet inn i en balansert utvikling.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås å øke fra 57,7 mrd. kroner i 1999 til om lag 130 mrd. kroner i 2002. Den sterke økningen kan tilskrives økte inntekter fra skatter og avgifter og et bedret driftsresultat for statlig petroleumsvirksomhet (SDØE). I tillegg legges det til grunn en vesentlig reduksjon i investeringer i statlig petroleumsvirksomhet, som isolert sett bidrar til at netto kontantstrømmen øker med om lag 10 mrd. kroner fra 1999 til 2002.

Samlet kapital i Statens petroleumsfond anslås til i underkant av 600 mrd. kroner ved utgangen av år 2002. Tilsvarende anslag til Revidert nasjonalbudsjett var 660 mrd. kroner.

Dersom en beregningsteknisk viderefører en oljepris på 100 1998-kroner pr. fat ut framskrivingsperioden, vil dette isolert bidra til at samlet kapital i petroleumsfondet ved utgangen av år 2002 blir anslagsvis 86 mrd. kroner lavere enn anslagene i denne meldingen. Dette illustrerer usikkerheten i utviklingen i statsfinansene framover, og behovet for å føre en finanspolitikk som er robust overfor svingninger i oljeprisen.

1) Statsbudsjettets utgifter korrigert bl.a. for utgifter til oljevirksomhet, dagpenger og renter.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.1.4 Gjennomføringen av finanspolitikken i 1998

Det oljekorrigerte underskuddet i statsbudsjettet for 1998 anslås nå til 18,8 mrd. kroner, som er 5,9 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett, jf. tabell 3.7. Økningen i underskuddet skyldes følgende:

• Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1998 økte det oljekorrigerte underskuddet for 1998 med 0,3 mrd. kroner.

• De samlede utgiftene utenom utgifter til statlig petroleumsvirksomhet og renter er oppjustert med til sammen 2,5 mrd. kroner, bl.a. som følge av vårens inntektsoppgjør, og det er tatt hensyn til tilleggsbevilgninger og anslagsendringer for 2. halvår som er knyttet til økt verftsstøtte, økt tilgang av flyktninger og økte anslag for utgiftene under folketrygden.

• Statens netto renteinntekter er nedjustert med 0,2 mrd. kroner, bl.a. som følge av renteøkningene den siste tiden.

• Øvrige inntekter er nedjustert med 2,9 mrd. kroner, i hovedsak som følge av en reduksjon i tilbakeføring av midler fra aksjesalg fra Statens banksikringsfond på 3,2 mrd. kroner ved at forutsatt salg av bankaksjer først vil skje i 1999.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er nedjustert med 11,0 mrd. kroner til 48,7 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett, som følge av at den gjennomsnittlige oljeprisen for 1998 er nedjustert fra 110 kroner pr. fat til 100 kroner pr. fat.

Avsetningen til Statens petroleumsfond anslås til 29,9 mrd. kroner etter at det oljekorrigerte underskuddet er dekket inn. I tillegg anslås renter og utbytte fra oppspart kapital i petroleumsfondet til 5,6 mrd. kroner. Den samlede kapitalen i petroleumsfondet ved utgangen av 1998 anslås til om lag 160 mrd. kroner.

3.1.5 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Endringer i befolkningens sammensetning og økte tilleggspensjoner utover i neste århundre vil medføre økte offentlige utgifter til pensjoner og til pleie og omsorg. En del viktige utviklingstrekk er vist i figurene 3.3A - 3.3D. Antall alders- og uførepensjonister kan øke med om lag 65 prosent fra 1995 til 2050. Forholdstallet mellom antallet yrkesaktive og antallet pensjonister reduseres sterkt, og bidrar til at statens utgifter til folketrygdens alders- og uførepensjon kan øke fra om lag 8 til vel 17 prosent av BNP. Sterk økning i antall eldre over 80 år vil kreve økt ressursbruk innenfor pleie og omsorg. Beregninger tyder på at det vil være nødvendig med en vekst i antall utførte timeverk i kommunesektoren på om lag 0,7 prosent pr. år fram mot 2030 og videre fram mot 2050 for å opprettholde dagens standard og dekningsgrad i det kommunale tjenestetilbudet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Boks 3.2 Gapet mellom stigende pensjonsutgifter og fallende petroleumsinntekter - konsekvenser for offentlige finanser

På lang sikt står en overfor betydelige utfordringer i finanspolitikken. Petroleumsinntektene vil etter hvert avta som følge av at ressursene tappes ut, samtidig som en høyere andel pensjonister i forhold til yrkesaktive, og økte tilleggspensjoner, gjør at utgiftene i folketrygden øker raskere enn skatteinntektene.

Figur 3.4.A viser en teknisk framskriving av offentlige finanser der det er lagt til grunn en videreføring, målt som andel av BNP, av dagens nivå på offentlige inntekter og utgifter utenom petroleumsinntekter og pensjonsutgifter. I tillegg er det tatt hensyn til at de store overskuddene i offentlig sektor etter hvert vil føre til betydelige renteinntekter. Det er beregningsteknisk lagt til grunn en årlig reell avkastning på 4 pst. I avsnitt 3.1.5 er det gjort nærmere rede for utviklingen i petroleumsinntektene og pensjonsutgiftene.

De betydelige overskuddene i offentlig sektor de siste årene, og de forventede overskuddene i de nærmeste årene framover, vil et stykke på vei kunne dekke opp for reduserte petroleumsinntekter og økte pensjonsutgifter etter århundreskiftet. Basert på forutsetningene som ligger bak figur 3.4.A, er det først i år 2021 at det offentlige får underskudd i sine budsjetter. Som følge av store overskudd vil netto finansformuen i offentlig virksomhet bygges kraftig opp de nærmeste årene, men etter hvert som overskuddene snus til underskudd vil finansformuen kunne bli betydelig negativ. Beregningsresultatene som presenteres i figur 3.4 er svært følsomme for de forutsetningene som gjøres om den framtidige utviklingen i petroleumsinntekter, den reelle avkastningen og det videreførte overskuddet. En nærmere gjennomgang av beregningsopplegget og følsomheten overfor alternative forutsetninger er gitt i vedlegg 1 i Nasjonalbudsjettet for 1998.

Kilde: Finansdepartementet.

Andelen eldre i befolkningen vil øke i tiårene framover i vestlige land. For de fleste landene vil det trolig være vanskelig å komme utenom betydelige reduksjoner i offentlige tjenestetilbud og ytelser, evt. kombinert med omlegginger av pensjonssystemene. Alternativt må inntektene i offentlige budsjetter økes gjennom skatteøkninger eller økt egenbetaling for offentlige tjenester. Store petroleumsinntekter for staten gjør at Norge har et bedre utgangspunkt enn de fleste andre land. Petroleumsinntektene vil imidlertid ventelig falle utover i neste århundre, jf. figur 3.3.C. I perioden med høye petroleumsinntekter er det nødvendig å sette til side betydelige midler i petroleumsfondet for å unngå kraftige innstramminger i offentlige budsjetter senere. Forskjellige beregninger kan på ulike vis belyse disse langsiktige utviklingstrekkene og den betydning de har for de valgene som må tas på kort sikt:

• I boks 3.2 presenteres beregninger som under forenklede forutsetninger anskueliggjør sammenhengen mellom petroleumsinntekter, pensjonsutgifter og offentlige finanser.

• I den forrige regjeringens langtidsprogram ble det presentert mer omfattende makroøkonomiske framskrivinger. Langtidsprogrammets basis- og sprekkalternativer er oppdatert med bl.a. ny informasjon om utviklingen i oljesektoren.

• De siste årene har nasjonalbudsjettet inneholdt beregninger som belyser de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av finanspolitikken, såkalte generasjonsregnskapsberegninger.

Basisalternativet i langtidsprogrammet viser en utvikling der en lykkes i å opprettholde en jevn vekst i offentlig sysselsetting på lang sikt med uendret skattenivå, også når petroleumsinntektene avtar. Men en slik utvikling vil være krevende. Ifølge den oppdaterte framskrivingen må den årlige veksten i antall timeverk i offentlig forvaltning begrenses til i underkant av ½ prosent pr. år fram mot 2030, og enda lavere deretter, for at offentlige budsjetter skal være i balanse på lang sikt. Dersom det legges til grunn at utførte timeverk i staten holdes uendret, tilsvarer dette noe i underkant av det anslåtte behovet for økt sysselsetting for å kunne opprettholde dagens standard og dekningsgrad for kommunale tjenester.

Framskrivingen tar utgangspunkt i at det opprettholdes en høy yrkesdeltaking framover, samtidig som gjennomsnittlig arbeidstid ikke reduseres i særlig grad. Selv om en lykkes i å opprettholde en høy yrkesdeltaking, må det forventes lav vekst i arbeidsstyrken framover mot år 2050. Disse to forholdene tilsier at veksten i samlet antall timeverk vil bli lav. Lavere yrkesdeltaking, lavere pensjonsalder, utvidede permisjonsordninger, lengre ferier eller kortere daglig arbeidstid enn forutsatt, vil redusere grunnlaget for økt verdiskaping og for styrking av det offentlige tjenestetilbudet. Gjennomsnittlig pensjoneringsalder er betydelig lavere enn pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Forskjellen har siden 1984 vært i størrelsesorden 6-8 år. Ytterligere reduksjoner i gjennomsnittlig pensjoneringsalder vil gjøre det mer krevende å møte de langsiktige finanspolitiske utfordringene.

I en lang periode har sysselsettingen i offentlig sektor økt kraftig. Fra 1980 til 1996 var det en gjennomsnittlig vekst i antall timeverk på 1,8 pst. pr. år. I den forrige regjeringens langtidsprogram ble det laget en beregning som illustrerer konsekvensene av at veksten i den offentlige sysselsettingen blir om lag 2 pst. pr. år fram til 2010 og deretter om lag ½ prosent pr. år de nærmeste påfølgende år, det såkalte «sprekkalternativet». I «sprekkalternativet» vil den sterke veksten i ressursbruken i skjermet sektor kunne gi høyere lønnsvekst, og dermed en betydelig svekkelse av konkurranseevnen. Konkurranseutsatt sektor blir ikke tilstrekkelig stor til å kunne sikre balanse i norsk utenriksøkonomi når oljevirksomheten etter hvert trappes ned. Det blir heller ikke avsatt midler i petroleumsfondet i tilstrekkelig grad til å møte de langsiktige utfordringene i form av fallende oljeinntekter og økende utgifter til helse, omsorg og pensjoner. Dette vil etter hvert lede til en tapping av petroleumsfondet og til at staten kommer i en netto gjeldsposisjon. For å reversere utviklingen kreves kraftige budsjettinnstramminger og store næringsomstillinger. Det er i framskrivingen forutsatt at innstrammingen tar til rundt 2015. «Sprekkalternativet» illustrerer at det kan bli nødvendig med meget omfattende omstillinger. Innstrammingen innebærer at sysselsettingen i offentlig sektor reduseres med mer enn 400 000 personer. Dette vil stille svært store krav til omstillingsevnen i privat sektor i norsk økonomi, og det vil være vanskelig å unngå en sterk økning i arbeidsledigheten. I framskrivingen er det beregningsteknisk lagt til grunn at omstillingen vil kunne skje raskt, og uten økende ledighet. «Sprekkalternativet» undervurderer derfor trolig de langsiktige negative konsekvensene av de store omstillingene som kan bli nødvendige. Figur 3.5 viser utviklingen i offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer og netto finansformue som andel av BNP i basisaltenativet, og i «sprekkalternativet».

Det er betydelig usikkerhet knyttet til prisutviklingen for olje framover. For de langsiktige framskrivingene er det lagt til grunn en oljepris for de nærmeste ti årene som ligger en del over anslått pris for 1998. Dersom den reelle oljeprisen for eksempel skulle bli liggende på 1998-nivå i årene framover, vil det bli underskudd på statsbudsjettet tidligere enn i «sprekkalternativet».

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Generasjonsregnskapsberegninger bygger på følgende hovedprinsipper:

• Offentlige utgifter må før eller senere betales, enten av nålevende eller av framtidige generasjoner. I et generasjonsregnskap settes det derfor et krav til at offentlige budsjetter skal gå i balansesett over en lang periode, bl.a. for å unngå en aksellererende vekst i offentlig gjeld.

• Betalte skatter og mottatte overføringer for nålevende generasjoner framskrives med utgangspunkt i dagens budsjett og regelverk. Det tas hensyn til forpliktelsene som er innebygd i dagens folketrygdsystem, herunder økningen i tilleggspensjonene og veksten i antallet pensjonister.

• Det tas utgangspunkt i et anslag for dagens verdi av offentlig formue, og det legges til grunn at denne formuen anvendes slik at alle framtidige generasjoner får en andel av formuen. Den største enkeltkomponenten i formuen er statens andel av petroleumsformuen.

På bakgrunn av dette kan en beregne hvor høye nettoskatter, dvs. bruttoskatter fratrukket overføringer, som framtidige generasjoner må betale for å sikre langsiktig balanse i offentlige budsjetter. For å vurdere de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av dagens finanspolitikk kan det anslåtte skattenivået for framtidige generasjoner sammenliknes med skattenivået for nålevende generasjoner, justert for trendmessig lønnsvekst. Tilsvarende kan en anslå hvor mye budsjettbalansen må styrkes for å unngå innstramminger overfor framtidige generasjoner.

Oppdaterte beregninger viser at finanspolitikken nå er i bedre generasjonsmessig balanse enn da beregningene ble presentert første gang for budsjettåret 1995. Beregningene som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 1998 antydet at budsjettene i offentlig forvaltning, justert for konjunkturmessige forhold, var i om lag generasjonsmessig balanse. Oppdaterte beregninger viser at også det budsjetterte overskuddet i offentlig forvaltning for 1999 er omtrent i den størrelsesorden som kreves for å unngå å velte byrder over på framtidige generasjoner. I beregningene er det lagt til grunn at 7 mrd. kroner av overskuddet i statsbudsjettet for 1999 kan tilskrives konjunkturmessige forhold som ikke videreføres i slike langsiktige beregninger. Dagens markerte høykonjunktur gjør også at kommuneforvaltningens skatteinntekter er noe høyere enn i en normalsituasjon, men noe anslag for dette foreligger ikke. Beregningene innebærer at oppgangen i norsk økonomi og de høye petroleumsinntektene i de nærmeste årene bør slå ut i betydelige budsjettoverskudd for å sikre at denne balansen opprettholdes.

Den gradvise forbedringen i den generasjonsmessige balansen siden de første presentasjonene skyldes en økning i petroleumsinntektene i forhold til det som ble anslått da, og høyere prognoser for framtidige petroleumsinntekter. At petroleumsprisene de nærmeste årene antas å bli liggende på et relativt lavt nivå, påvirker i liten grad balansen i generasjonsregnskapet. Videre skyldes forbedringen siden 1995 den sterke oppgangen i norsk økonomi og en viss innstramming i finanspolitikken siden 1995.

De beregningene som presenteres her bygger, som i tidligere offentlige dokumenter, på en framtidig trendmessig vekst i reallønn på om lag 1 pst. i året. Hvis en høyere vekstforutsetning legges til grunn, f.eks. 1¼ pst., svekkes regnskapet med om lag 7 mrd. kroner. Dette henger sammen med at framtidige utgifter, f.eks. pensjoner, på grunn av G-justering vil bli høyere hvis den generelle veksten blir høyere, mens den offentlig formuen som skal bidra til å betale disse utgiftene, ikke påvirkes av veksten.

Beregningene er basert på 4 pst. realrente. Dersom realrenten beregningsteknisk settes lavere, f.eks. til 3 pst., vil den generasjonsmessige balansen svekkes med om lag 25 mrd. kroner.

Generasjonsregnskapsbalansen avhenger særlig av hvor stor den offentlige formuen anslås å være. Dagens verdi av petroleumsressursene, slik de er anslått i avsnitt 2.8, utgjør hoveddelen av det som regnes som statens formue i disse beregningene. Det foretas ikke noen korreksjoner for den usikkerheten som knytter seg til framtidige petroleumsinntekter. Denne usikkerheten trekker isolert sett i retning av at budsjettbalansen bør styrkes, og beregningsresultatene må tolkes i lys av dette.

3.2 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Inntektene til kommunene anslås nå for 1998 til om lag 190 mrd. kroner. Det har vært sterk vekst i kommunesektoren det siste tiåret. Dette skyldes både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og at sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. Blant annet har det vært satset mye på barnehageutbygging, og det er gjennomført store undervisningsreformer i 1994 og 1997. Reformen for psykisk utviklingshemmede og utbygging av sykehussektoren har også krevd store ressurser.

I figurene 3.6A-3.6C illustreres utviklingen i kommunesektoren de siste årene gjennom utvikling i realinntektsnivå, sysselsettingsvekst og samlet aktivitetsvekst.

Fra 1988 til 1998 anslås veksten i kommunesektorens realinntekter til om lag 42 mrd. kroner, tilsvarende om lag 2,5 pst. årlig vekst i gjennomsnitt.

Samlet for perioden 1988-1998 steg den kommunale sysselsettingen (målt i timeverk) med om lag 23 pst., eller med gjennomsnittlig 2,1 pst. pr. år. Antall sysselsatte personer i kommunesektoren økte i samme periode med knapt 125 000 personer. Kommunesektorens andel av samlet sysselsetting økte dermed fra vel 19 pst. til knapt 24 pst.

For å måle utviklingen i den økonomiske aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommuneøkonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats (vareinnsats) i faste priser og brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlet beløp for de tre kostnadsartene året før. Figur 3.6B viser utviklingen i den kommunale aktiviteten målt på denne måten.

Den kommunale aktiviteten økte gjennomgående betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-tallet og fram til 1992. I de etterfølgende årene fram til og med 1996 økte den økonomiske aktiviteten i kommunene svakere enn BNP. I 1997 økte aktiviteten i kommunene med om lag 5 pst., i første rekke som følge av høye investeringer i tilknytning til undervisningsreformen. Dette var den høyeste vekstraten siden 1991, og betydelig høyere enn BNP-veksten. I 1998 og 1999 forventes det en svakere vekst i kommunenes aktivitet enn i BNP for Fastlands-Norge. Dette må ses i sammenheng med behovet for å føre en stram finanspolitikk.

Utviklingen i underskudd før lånetransaksjoner er illustrert i figur 3.6D. Underskuddsbegrepet som følger av nasjonalregnskapets definisjoner, viser forskjellen mellom kommunesektorens samlede utgifter medregnet investeringer, men utenom utgifter til gjeldsavdrag, og de samlede inntektene. Målt på denne måten øker derfor underskuddet isolert sett betydelig i år med høye investeringer. Året 1994 skiller seg ut med et stort overskudd. Dette var et år med svært sterk vekst i skatteinntektene. Kommunesektorens nettogjeld som andel av inntektene ble redusert fra 33,5 pst. i 1989 til om lag 23 pst. i 1996 og 1997.

Størrelsen på underskuddene i 1996 og 1997 er til en viss grad påvirket av investeringer i forbindelse med seksårsreformen. En stor del av disse investeringene er i første omgang finansiert gjennom kommunale låneopptak, men vil over en periode på inntil 20 år bli kompensert gjennom årlige bevilgninger fra staten.

¹) Fratrukket tilskudd til flyktninger mv. og arbeidsmarkedstiltak.

²)Gjeldstallene er korrigert for brudd i tidsserien i 1991, 1992 og 1996.

³) Overskuddstallet i 1996 er korrigert for ekstraordinære inntekter knyttet til salg av kraftverk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Nærmere om 1998

Den reelle inntektsveksten for kommunesektoren fra 1997 til 1998 ble i Revidert nasjonalbudsjett anslått til om lag 1 pst. Anslaget var blant annet basert på en lønnsvekstforutsetning på 5 pst. Veksten i 1998 må ses i lys av at 1997 ble et år med svært sterk realvekst i kommunenes inntekter, vel 4¼ pst.

Resultatene fra lønnsoppgjøret gjør at lønnsveksten for kommunesektoren fra 1997 til 1998 nå anslås til knapt 6 pst. Som følge av dette er prisvekstanslaget for kommunal tjenesteyting (deflatoren) økt fra 4 pst. til 4,6 pst. Dette innebærer at den reelle verdien av kommunesektorens inntekter reduseres med anslagsvis 1,1 mrd. kroner sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett. Økte lønnskostnader som følge av høyere pensjonspremier, jf. omtale nedenfor, er ikke inkludert i prisvekstanslaget på 4,6 pst.

Skatteanslaget for 1998 er uendret fra Revidert nasjonalbudsjett. Når skatteinngangen til kommunesektoren så langt ikke øker utover anslagene i Revidert nasjonalbudsjett, til tross for at lønnsvekstanslaget for norsk økonomi er oppjustert fra 5 pst. til 6 pst., skyldes dette blant annet lavere skatteinngang fra etterskuddspliktige og personlig næringsdrivende enn tidligere lagt til grunn.

Økte innskuddsrenter innebærer økte brutto renteinntekter for kommunesektoren i 1998. Siden kommunesektoren har en nettogjeld på om lag 45 mrd. kroner, vil økt rentenivå måtte gi sektoren økte utgifter på sikt. Rentene justeres imidlertid gjennomgående raskere på kommunenes fordringer enn på deres gjeld, bl.a. fordi en del av lånene har fast rente. Sektoren forventes derfor ikke å få økte netto renteutgifter i 1998.

Den reelle inntektsveksten for kommunesektoren fra 1997 til 1998 anslås nå med de nye forutsetningene til om lag ¾ pst., som er om lag ¼ prosentpoeng lavere enn anslaget i Kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 og Revidert nasjonalbudsjett 1998. Utenom de økte renteinntektene er veksten knapt ½ pst.

Styret i Kommunal Landspensjonskasse (KLP) har vedtatt å kreve inn en tilleggspremie fra sine kunder i 1998 på 2,5 pst. av pensjonsgrunnlaget. Premieforhøyelsen settes i sammenheng med årets lønns- og trygdeoppgjør, og vil gi en merkostnad for kommunesektoren på anslagsvis 1,1 mrd. kroner. KLP dekker om lag to tredeler av de kommunalt ansatte. Pensjonspremiene kan også øke for kommuner og fylkeskommuner med andre pensjonsordninger.

Kommunesektoren anslås etter dette å få et underskudd før lånetransaksjoner i 1998 på om lag 5,6 mrd. kroner, eller om lag 2,9 pst. av samlede inntekter. Deler av underskuddet kan forklares med investeringer i tilknytning til eldresatsingen, som i første omgang for en stor del finansieres ved kommunale låneopptak, mens investeringsutgiftene i kommunenes regnskaper kostnadsføres det året de påløper. Kommunene vil imidlertid få dekket rente- og avdragsutgiftene på disse lånene gjennom statlige tilskudd.

3.2.2 Opplegget for 1999

Rammen for opplegget

I St prp nr 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 mv. ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens inntekter på 1-1¼ pst. fra 1998 til 1999, tilsvarende om lag 2-2½ mrd. kroner. Videre ble det lagt opp til en vekst i frie inntekter på inntil ¼ pst., tilsvarende om lag 300 mill. kroner. Det ble varslet at det meste av veksten ville komme gjennom øremerkede ordninger innenfor områder som eldre, helse og omsorg.

Det opplegget som nå legges fram, innebærer en reell inntektsvekst på vel 1¼ pst., eller knapt 2,6 mrd. kroner. Hoveddelen av veksten er knyttet til handlingsplanene for eldreomsorg, psykiatri, utstyrsinvesteringer på sykehus og kreftbehandling. Ved beregning av realveksten er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 4¼ pst. fra 1998 til 1999. Deflatoren er blant annet basert på et anslag for lønnsveksten fra 1998 til 1999 på 5 pst., jf. omtale i avsnitt 2.9. Kommunene blir dermed i utgangspunktet kompensert for at en forventet reallønnsvekst i kommunene slår ut i sterkere prisvekst for kommunale tjenester. Det blir ikke korrigert for at det kan være rom for betydelige produktivitetsgevinster i produksjonen av kommunale tjenester. I den utstrekning kommunene oppnår produktivitetsgevinster, kan det gi grunnlag for et styrket tjenestetilbud. Regjeringen foreslår å utvide den perioden der arbeidsgiverne har ansvar for å dekke sykelønn fra 2 uker og 2 dager til 3 uker, noe som forventes å gi kommunene økte lønnskostnader på i underkant av 190 mill. kroner. Det er Regjeringens forutsetning at kommunene skal behandles på linje med andre arbeidsgivere, og det foreslås derfor ikke kompensasjon for dette.

Den økonomiske situasjonen tilsier et stramt finanspolitisk opplegg. Dette må også gjelde for kommunesektoren. Enkelte kostnadskomponenter har utviklet seg slik at kommunene nå forventes å få høyere kostnader enn det som ble lagt til grunn da Revidert nasjonalbudsjett 1998 og Kommuneøkonomiproposisjonen for 1999 ble lagt fram. Økt rentenivå forventes å gi økte renteutgifter for kommunesektoren i 1999. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til hvordan renten vil utvikle seg framover, jf. omtale i avsnitt 2.4. Som følge av at kommunesektoren har avtalt høyere lønnsvekst enn forutsatt, blir det reelle inntektsnivået i 1998 anslagsvis 1,1 mrd. kroner lavere enn anslått i Kommuneøkonomiproposisjonen, jf. omtale ovenfor. Med forutsetningene om vekst i Kommuneøkonomiproposisjonen blir det lavere reelle inntektsnivået videreført til 1999. Kommunesektoren har et selvstendig ansvar for resultatet av lønnsoppgjørene.

Styret i Kommunal Landspensjonskasse har som nevnt vedtatt å kreve inn en ekstrapremie i 1998 på 2,5 pst. av pensjonsgrunnlaget. Satsen er i utgangspunktet 7 pst. Fra 1999 økes satsen til 8 pst., og det vil i tillegg bli krevd inn et egenkapitaltilskudd på 1 pst. Satsøkningen gir ekstrakostnader for kommunesektoren på om lag 1,1 mrd. kroner i 1998 og om lag 850 mill. kroner i 1999. Pensjonspremiene kan også øke for den tredelen av de kommuneansatte som dekkes av andre pensjonsordninger enn KLP.

Forslaget om å inndra en feriedag gir muligheter for økonomiske besparelser i kommunesektoren. Dette må ses i sammenheng med at den perioden arbeidsgiver har ansvar for å utbetale sykelønn foreslås utvidet. For en nærmere omtale av dette forslaget vises det til omtale i egen proposisjon fra Kommunal- og regionaldepartementet.

Den sterke lønnskostnadsveksten i kommunene må antas å gi økte insentiver til å effektivisere og omstille tjenesteproduksjonen.

I lys av den økonomiske situasjonen legger Regjeringen nå opp til at planperioden for eldresatsingen utvides fra 4 år til 6 år, jf. nærmere omtale i Gul bok. På bakgrunn av dette foreslås det å redusere investeringstilskuddet og rente- og avdragskompensasjonen med til sammen vel 150 mill. kroner. Driftstilskuddet foreslås økt med 800 mill. kroner som planlagt. Dette vil gi rom for å trappe opp tjenestetilbudet blant annet gjennom en styrking av hjemmetjenesten. Eldresatsingen innebærer samlet sett en vekst i bevilgningene fra 1998 til 1999 på om lag 1 450 mill. kroner.

Hvor stor aktivitetsvekst det er mulig for kommunene å få til, avhenger i tillegg til inntektsrammen også av den evnen og muligheten kommunene har til å omstille og effektivisere. Ulike utredninger viser at det er betydelige forskjeller i kostnadseffektivitet mellom kommunene, og følgelig et effektiviseringspotensial. Blant annet kan økt effektivisering av kommunal administrasjon og bruk av anbud knyttet til innkjøp være virkemidler som kan benyttes for å redusere kostnadene i sektoren, uten at tjenestetilbudet blir dårligere.

Sammensetningen av de totale inntektene

Opplegget innebærer en nominell vekst i de frie inntektene på anslagsvis 4,7 pst. fra 1998 til 1999, eller vel 6,3 mrd. kroner. Veksten er påvirket av enkelte oppgaveendringer og korreksjoner mv. Det er lagt inn knapt 200 mill. kroner i rammetilskuddet som følge av stortingsvedtak høsten 1997 om at pensjonspremier og arbeidsgiveravgift for lærere i grunnskolen flyttes fra øremerket post til rammetilskuddet. Av totalbeløpet ble fem seksdeler lagt inn i rammetilskuddet for 1998, mens den siste seksdelen nå legges inn for 1999. Rammetilskuddet er videre som forutsatt økt med vel 200 mill. kroner til innkjøp av lærebøker i forbindelse med Reform -97. Korrigert for disse og enkelte andre mindre forhold legges det opp til en reell vekst i de frie inntektene på 235 mill. kroner, fordelt med 10 mill. kroner til kommunene og 225 mill. kroner til fylkeskommunene. Veksten i de frie inntektene for kommunene er knyttet til fastlegeordningen, mens veksten i de frie inntektene for fylkeskommunene er knyttet opp mot handlingsplanen for psykiatri og en målsetting om økt aktivitetsvekst knyttet til innsatsstyrt finansiering av sykehus. Tapskompensasjon til kommuner som taper på innføringen av det nye inntektssystemet forutsettes dekket innenfor rammen. Økningen i tapskompensasjon fra 1998 til 1999 anslås til om lag 550 mill. kroner.

Opplegget innebærer en nominell vekst i de øremerkede overføringene på om lag 13,7 pst., eller om lag 3,5 mrd. kroner. Vel 450 mill. kroner av denne veksten skyldes oppgaveendringer og korreksjoner mv. Den viktigste posten i denne sammenhengen er et tilskudd på 380 mill. kroner til busselskaper som følge av at fritaket for autodieselavgift for busser fjernes. Korrigert for oppgaveendringer mv. anslås den reelle veksten til om lag 7,1 pst., eller vel 1,8 mrd. kroner. Veksten knytter seg i første rekke til eldresatsingen (om lag 1 450 mill. kroner), økte bevilgninger til innsatsstyrt finansiering av sykehus (300 mill. kroner), samt handlingsplanene for økt satsing på psykiatri, kreftbehandling og utstyrsinvesteringer på sykehus. Manglende prisomregning av de fleste øremerkede tilskuddene innebærer en innstramming på om lag 700 mill. kroner.

Den nominelle veksten i gebyrinntektene anslås til 6,2 pst., eller vel 1,4 mrd. kroner. Av denne veksten er 70 mill. kroner knyttet til økt brukerbetaling på sykehjem mv., som motsvares av et tilsvarende kutt i rammetilskuddet. Videre er om lag 65 mill. kroner knyttet til økt egenbetaling til leger og fysioterapeuter, fordelt med om lag 35 mill. kroner til fylkeskommunene (poliklinikk) og knapt 30 mill. kroner til kommunene. Øremerkede ordninger er redusert med tilsvarende beløp. Justert for disse forholdene samt kostnadsveksten, kan den reelle veksten i gebyrinntektene anslås til om lag 1,2 pst., eller om lag 300 mill. kroner. Økningen i gebyrinntektene skyldes i hovedsak økt volum på gebyrbelagte tjenester.

Det økte rentenivået den siste tiden medfører betydelig høyere renteinntekterfor kommunesektoren enn tidligere forutsatt. Renteutviklingen framover er usikker, jf. omtale i avsnitt 2.4.

Sammensetningen av de frie inntektene

I Kommuneøkonomiproposisjonen la Regjeringen opp til om lag samme reelle nivå på kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter i 1999 som i 1998, basert på det anslaget for skatteinntektene i 1998 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett.

I tråd med flertallsforslag (Ap, KrF, Sp og SV) i kommunalkomitéens innstilling til Kommuneøkonomiproposisjonen, vedtok imidlertid Stortinget den 18. juni å be:

« .. Regjeringen komme tilbake med forslag om en reduksjon av skattøren og en tilsvarende økning i rammetilskuddet for 1999 i Statsbudsjettet til høsten, slik at det sikres en best mulig inntektsfordeling mellom skattesvake og skattesterke kommuner.»

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett ble skatteanslaget for 1998 oppjustert med vel 1,6 mrd. kroner. På bakgrunn av ovenstående stortingsvedtak foreslår Regjeringen at om lag halvparten av dette, dvs. 800 mill. kroner, videreføres som rammeoverføringer i 1999. Skatteinntektene reduseres tilsvarende gjennom endring i skattørene, jf. nedenfor.

Når forutsetningen om skattenivå er gitt, bestemmes de kommunale og fylkeskommunale skattørene av hvordan skattesystemet er utformet. Følgende forhold er derfor avgjørende for størrelsen på skattørene:

• Generell vekst i skattegrunnlaget bidrar isolert sett til at skattørene kan reduseres. Uten endringer i skattørene eller i skattesystemet for øvrig ville kommunesektorens skatteinntekter økt med om lag 0,9 mrd. kroner.

• Som varslet i Kommuneøkonomiproposisjonen foreslår Regjeringen at skatt på alminnelig inntekt fra etterskuddspliktige (selskapsskatten) blir en rent statlig skatt. Endringen gjøres gjeldende fra inntektsåret 1998, slik at den får budsjettvirkning for 1999. I tillegg foreslås at visse formuesskatter på en del upersonlige skattytere, bl.a. sparebanker og forbrukerforeninger, blir omgjort til en rent statlig skatt. Omleggingen medfører en administrativ forenkling, og gjør det mulig å øke personskattørene. Det samlede inntektsbortfallet for kommunene som følge av disse forslagene utgjør om lag 6 mrd. kroner. Dette kompenseres gjennom å heve de kommunale skattørene for personlige skattytere, og gjennom å øke naturressursskatten innenfor kraftverksbeskatningen med 0,1 øre pr. kWh (tilsvarende om lag 100 mill. kroner).

• Endringer i skattesystemet gjennom økning i skattesatsen på alminnelig inntekt fra 28 pst. til 29 pst., kombinert med blant annet høyere klasse- og minstefradrag, bidrar isolert sett til et behov for å øke de kommunale og fylkeskommunale skattørene tilsvarende 1,6 mrd. kroner.

Med en forutsatt reduksjon i kommuneforvaltningens reelle skatteinntekter på 800 mill. kroner, kan de kommunale og fylkeskommunale skattørene for personlige skattytere økes med 1½ prosentenhet, tilsvarende om lag 5,8 mrd. kroner. Dette tilsier at skattørene i 1999 for personlige skattytere settes til 11,75 pst. til kommunene og 6,75 pst. til fylkeskommunene. Dette er en økning på hhv. 1,0 og 0,5 prosentenheter i forhold til de skattørene som gjelder for 1998.

Som ledd i forslaget om å sløyfe selskapsskatten som kommunal inntektskilde, foreslår Regjeringen at det opprettes et eget hovedstadstilskudd for Oslo, der Oslo får kompensert om lag halvparten av sitt inntektsbortfall ved at selskapsskatten blir statlig, jf. omtale i Kommuneøkonomiproposisjonen. Hovedstadstilskuddet foreslås satt til 288 mill. kroner i 1999. I tråd med signalene i Kommuneøkonomiproposisjonen forutsettes hovedstadstilskuddet finansiert innenfor rammen av de frie inntektene.

Et utvalg nedsatt av Kommunenes Sentralforbund foreslo i april 1997 at inntektsutjevningen i inntektssystemet bør skje løpende. I dagens ordning er utjevningen basert på to år gamle skattetall. Kommunal- og regionaldepartementet nedsatte høsten 1997 en arbeidsgruppe for å vurdere hvordan forslaget teknisk kan la seg gjennomføre. Arbeidsgruppen la fram rapporten sin våren 1998. Det ble her uttalt at i den grad det blir innført en ordning med løpende inntektsutjevning, bør det skje med virkning fra år 2001/2002. Ved behandlingen av Kommuneøkonomiproposisjonen ba imidlertid Stortinget Regjeringen framskynde reformen med løpende inntektsutjevning med ett år og komme tilbake med forslag om dette i statsbudsjettet for 1999, med ikrafttredelse fra år 2000. Regjeringen mener det ikke vil by på avgjørende vansker å oppfylle Stortingets forutsetning om å framskynde innføringen av ordningen med ett år. Regjeringen ser det også som en fordel at ulik vekst i skatteinntekter mellom kommuner blir utjevnet raskere enn under dagens ordning. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at det innføres en ordning med løpende utjevning av skatteinntektene, og at innføringen skjer fra og med år 2000 i tråd med Stortingets vedtak.

3.3 Penge- og valutapolitikken

Norsk penge- og valutapolitikk har i hele etterkrigstiden vært forankret i fast eller stabil valutakurs. Dette skjedde fra 1945 med utgangspunkt i Bretton Woods-avtalen og fra 1972 ved deltakelse i den såkalte «valutaslangen» i Europa. Fra 1978 til 1990 ble kronen holdt stabil mot en kurv av valutaer som reflekterte sammensetningen av norsk utenrikshandel. I 1990 ble kronen knyttet til ECU med en gitt sentralkurs. Det viste seg etter hvert at systemet med en definert sentralkurs og snevre svingningsmarginer rundt denne var sårbart for spekulative angrep, og forholdene i valutamarkedet gjorde det nødvendig å forlate dette systemet den 10. desember 1992. Både sentralkursen og svingningsmarginene falt da bort, og kronen ble formelt flytende. Gjennom 1993 og begynnelsen av 1994 ble det i gjennomføringen av penge- og valutapolitikken lagt vekt på at valutakursen skulle være stabil målt mot europeiske valutaer.

Den 6. mai 1994 ble det ved kongelig resolusjon fastsatt ny forskrift for kronens kursordning. Den nye forskriften var en presisering og videreføring av retningslinjene som var fulgt siden kronens svingningsmarginer ble opphevet i 1992. På denne måten ble den fleksibiliteten som hadde ligget i gjennomføringen av pengepolitikken siden 1992, videreført. Forskriften angir blant annet hvordan virkemidlene i pengepolitikken innrettes når kronen settes under press i den ene eller annen retning. I forskriften heter det:

«Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken skal rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer, med utgangspunkt i kursleiet siden kronen begynte å flyte den 10. desember 1992. Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet. Det gjelder ikke svingningsmarginer med tilhørende plikt for Norges Bank til å intervenere i valutamarkedet.»

Valutakursforskriften pålegger Norges Bank å holde kronekursen stabil mot europeiske valutaer. Rentenivået må dessuten tilpasses slik at en unngår vedvarende og omfattende intervensjoner. Samtidig er det begrenset hvor sterke virkemidler i form av renteendringer og kjøp og salg av valuta banken kan benytte for å holde kronekursen stabil. Det følger av dette at dersom presset på kronekursen skulle bli særlig sterkt i den ene eller annen retning, skal banken la kronekursen endre seg på kort sikt, men innrette bruken av virkemidlene med sikte på at kursen bringes tilbake til utgangsleiet etter hvert. I valutakursforskriften legges det på denne måten opp til fleksibilitet i utøvelsen av pengepolitikken ved at det ikke er fastsatt noen sentralkurs for kronen med tilhørende svingningsmarginer. Forskriften tar på denne måten høyde for at valutakursen på kort sikt kan avvike fra utgangsleiet, slik situasjonen har vært den siste tiden.

Når den norske kronen skal holdes stabil mot europeiske valutaer, vil det europeiske rentenivået være retningsgivende for rentenivået i Norge, jf. figur 3.7. I tillegg vil det norske rentenivået avhenge av forventninger om utviklingen i norsk økonomi.

Kilde: Norges Bank.

For et lite land med åpen økonomi er det normalt vanskelig å holde lav og stabil inflasjon dersom valutakursen varierer mye. Dette har sammenheng med den store betydningen prisen på importerte varer har for den samlede pris- og kostnadsutviklingen. I slike land er det således nødvendig å legge stor vekt på valutakursutviklingen, også om det i den løpende utøvelsen av pengepolitikken styres mer direkte mot et mål om lav inflasjon. Den svakere kronekursen den senere tiden har i tråd med retningslinjene for pengepolitikken blitt møtt med økte renter. En innretting av de pengepolitiske virkemidlene med sikte på at kursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet er nødvendig for å bidra til å stabilisere forventningene til den framtidige valutakursutviklingen. I tillegg vil en innretting av virkemidlene som sikter mot å reversere svekkelsen av kronekursen også bidra til å motvirke den inflasjonsimpuls som følger av at svakere kronekurs gir høyere priser på importerte varer. Dette er særlig viktig i en situasjon der det allerede er press i økonomien, og der det således er større risiko for at svekket kronekurs kan forsterke tendensene til høy pris- og kostnadsvekst.

Sentralbanksjef Kjell Storvik uttalte i denne forbindelse i et foredrag holdt på Forex Norways generalforsamling 28. august 1998 følgende:

«Jeg vil således understreke at de renteendringer som er foretatt ligger godt innenfor valutakursforskriften. Jeg minner om det velkjente faktum at en lavere kronekurs vil kunne bidra til å forsterke inflasjonsforventningene og at slike forventninger i sin tur vil kunne bidra til forventninger om en svekkelse av valutakursen og i seg selv forsterke depresieringstendensene. Prisforventningene vil da kunne bli selvoppfyllende. Det rentenivå som nå er etablert bør i tillegg til direkte å bidra til å stabilisere kronekursen også begrense prisforventningene, hvilket i sin tur vil innebære at forventningene om ytterligere depresiering etter hvert avtar.»

I de første månedene av 1997 var kronen under et sterkt appresieringspress som gjorde det nødvendig å holde den norske pengemarkedsrenten lavere enn ECU-renten for å bidra til å stabilisere kronekursen. Kronekursen falt tilbake til utgangsleiet sommeren 1997. I 1998 har den norske kronen blitt utsatt for et press i motsatt retning. I løpet av 1998 har kronekursen svekket seg fra en indeksverdi mot ECU på 101,4 ved nyttår til en indeksverdi på 109,4 den 23. september. Den svakeste kronekursen som ble registrert i august var en indeksverdi mot ECU på over 115.

¹) Positive tall angir kjøp og negative tall angir salg av utenlandsk valuta mot norske kroner.

Kilde: Norges Bank.

I tråd med valutakursforskriften har Norges Bank møtt det økte presset mot den norske kronekursen med økte renter på dagslån og folioinnskudd i Norges Bank. Norges Banks rentesatser danner normalt en øvre og nedre grense for de mest kortsiktige rentene i pengemarkedet. Dagslåns- og foliorenten var henholdsvis 5,5 og 3,5 pst. ved begynnelsen av året. Begge rentesatsene ble satt opp med 0,25 prosentpoeng med virkning fra 19. mars i år, jf. figur 3.8A. Presset mot kronen tiltok fram mot sommeren, og rentene ble økt igjen med 0,5 prosentpoeng fra 25. mai og med 0,25 prosentpoeng fra 29. juni. Deretter fulgte nye renteøkninger på 0,5 prosentpoeng hver fra 6. juli og 12. august, før renten ble satt opp med ytterligere 1,5 prosentpoeng fra 21. august og med 1,0 prosentpoeng fra 25. august. Etter dette er dagslåns- og foliorenten henholdsvis 10,0 og 8,0 pst. I forbindelse med den siste renteøkningen uttalte Norges Bank i en pressemelding:

«I den gjeldende forskrift for Norges Banks løpende utøvelse av pengepolitikken (valutakursforskriften) heter det: «Ved vesentlige endringer i kursen skal virkemidlene innrettes med sikte på at valutakursen etter hvert bringes tilbake til utgangsleiet.»

Med disse renteøkninger har virkemidlene nå fått en slik innretning. Norges Bank vil etter dette ikke foreta ytterligere endringer i virkemiddelbruken inntil videre.»

Norges Banks kjøp og salg av valuta er vist i figur 3.8B. Fram til utgangen av juni i år hadde banken netto kjøpt utenlandsk valuta for 24,6 mrd. kroner, som i hovedsak har sammenheng med oppbyggingen av Statens petroleumsfond. Disse valutakjøpene motsvares imidlertid langt på vei av valutainntekter fra petroleumsvirksomheten som veksles om til kroner før de betales inn til statens konto i Norges Bank. Hittil i annet halvår har Norges Bank netto solgt utenlandsk valuta (kjøpt norske kroner) for 6,5 mrd. kroner for å motvirke svekkelse av kronekursen. Norges Bank har dermed netto kjøpt utenlandsk valuta for til sammen 18,1 mrd. kroner hittil i år.

Fra og med august 1998 blir statens inntekter fra SDØE betalt inn direkte i valuta til statens konto i Norges Bank. Dette innebærer at Norges Banks regelmessige kjøp av valuta i markedet til oppbygging av petroleumsfondet blir tilsvarende mindre. SDØEs og Norges Banks samlede nettokjøp av valuta vil ikke bli påvirket av avtalen. Norges Banks kjøp av utenlandsk valuta i markedet må, sammen med den valutaen som mottas fra SDØE, over tid dekke investeringene i petroleumsfondet.

Overskuddet på Norges driftsbalanse overfor utlandet motsvares av den samlede kapitalutgangen for alle de innenlandske sektorene. Driftsbalanseoverskudddet i 1999 er anslått til 32 mrd. kroner, jf. avsnitt 2.7. Staten vil stå for en kapitalutgang gjennom petroleumsfondet på anslagsvis 58 mrd. kroner neste år inkludert renter og utbytte fra fondets plasseringer. Dette innebærer at de øvrige innenlandske sektorene må ha en kapitalinngang på om lag 27 mrd. kroner. Blant kildene til kapitalinngang er utlendingers direkte investeringer i Norge i form av bl.a. lån til investeringer og kjøp av aksjer og andre selskapsandeler. En del av finansieringsbehovet i ikke-finansielle foretak ventes i noen grad å bli dekket ved opptak av lån i utlandet. Kapitalinngang ved direkte investeringer vil bidra til å utlikne behovet for kapitalinngang til privat sektor som ellers ville gjort seg gjeldende i valutamarkedet. Selv om det i slik forstand er langsiktig balanse i valutamarkedet, vil det fra tid til annen kunne oppstå noe større kursbevegelser som kan ha sammenheng med at mange investorer på kort tid ønsker å flytte deler av sin portefølje over i en annen valuta.

Staten vil etter anslagene i denne meldingen motta en netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på 57,7 mrd. kroner i 1999. Dette er for en stor del inntekter i utenlandsk valuta som veksles om til norske kroner før innbetaling til staten. Disse valutainntektene vil imidlertid motsvares av en oppbygging av valutafordringer på anslagsvis 52,2 mrd. kroner i Statens petroleumsfond gjennom Norges Banks kjøp av valuta til fondet. Kjøp av valuta til petroleumsfondet bidrar på denne måten til å nøytralisere virkningene i valutamarkedet av de store valutainntektene fra petroleumsvirksomheten. Det vises til nærmere omtale av valutastrømmene fordelt på sektor i avsnitt 2.7.5.

Renteøkningene innebærer isolert sett at pengepolitikken i år har blitt strammere. Dette blir til en viss grad motvirket av en svakere kronekurs målt ved industriens effektive kronekurs, men nettoeffekten er at de pengepolitiske forholdene i dagens situasjon virker noe dempende på aktivitetsnivået.

Det er imidlertid tegn som tyder på at markedsaktørene ikke venter at dagens rentenivå vil vedvare på lengre sikt. Markedsaktørenes forventninger ser nå ut til å gå i retning av at det norske rentenivået vil kunne normaliseres til et nivå som er mer på linje med det europeiske, jf. omtalen av de implisitte renteforventningene i avkastningskurven i boks 2.3.

Tidligere erfaringer har vist at endringer i valutakursen kan inntreffe nokså fort dersom stemningen i markedet snur. Det var dette som skjedde i begynnelsen av 1997. Helt i begynnelsen av året var det et appresieringspress som forårsaket kursutslag som var svært kraftige sett i forhold til variasjonene i den norske kronen de siste årene. Likevel var forholdene i valutamarkedet normalisert allerede et halvt år senere.

Regjeringen legger til grunn at kronekursen etter hvert vil komme tilbake til utgangsleiet og at det norske rentenivået ikke over lang tid vil holde seg vesentlig høyere enn det europeiske rentenivået. Det bidraget som pengepolitikken i øyeblikket gir til innstramming i økonomien er således ikke forutsatt å vedvare. Dette understreker at hovedansvaret for stabilisering av den økonomiske utviklingen i dagens situasjon må hvile på finanspolitikken. Et stramt finanspolitisk opplegg vil samtidig være et klart signal om at politikken rettes inn mot å hindre en ny pris- og lønnsspiral. Dette kan danne grunnlag for at rentene etter hvert kan bringes ned igjen mot rentenivået ellers i Europa.

Selv om det skulle ta noe tid før forholdene i valutamarkedet igjen normaliseres, vil det uansett fortsatt være behov for en stram finanspolitikk. En fortsatt svak valutakurs ville gi en inflasjonsimpuls inn i økonomien i en fase der arbeidsmarkedet fortsatt er meget stramt. Dette kan føre til økte lønnskrav, med fare for at en kommer inn i en utvikling med varig høy pris- og lønnsvekst. Med et slikt forløp vil forventningene om en svekkelse av den norske kronen kunne vare ved, og lede til en situasjon med langvarig høyere rente enn i Vest-Europa for øvrig. Dette kan lede til et tilbakeslag som har likhetstrekk med situasjonen på slutten av 1980-tallet, med betydelig økning i arbeidsledigheten. Det er derfor viktig at budsjettopplegget bidrar til en raskest mulig normalisering av situasjonen i penge- og valutamarkedene.

Ved overgang til en felles valuta i EU den 1. januar 1999 vil euro erstatte ECU, og de nasjonale valutaene som inngår i ØMU vil opphøre å eksistere. Regjeringen legger vekt på kontinuitet i pengepolitikken. I henhold til gjeldende retningslinje for pengepolitikken, nedfelt i valutakursforskriften etter § 4 i sentralbankloven, skal pengepolitikken rettes inn mot stabilitet i kronens verdi målt mot europeiske valutaer. Regjeringen legger derfor til grunn at denne retningslinjen vil bli videreført også etter at den europeiske valutaunionen trer i kraft neste år. Dette er i tråd med tilrådingen fra flertallet i Norges Banks hovedstyre i brev til Finansdepartementet av 24. april 1998. Det vises til omtale i Revidert nasjonalbudsjett 1998 og B.innst. S nr. II (1997-98).

Når det gjelder den operative gjennomføringen av penge- og valutapolitikken etter 1. januar 1999, viser Regjeringen til at Norges Bank i sitt brev av 24. april skriver at euro vil kunne inngå som en viktig europeisk valuta på samme måte som ECU i dag er en sentral styringsparameter.

Statens opplåning blir tilpasset den pengepolitiske styringen. Fra årsskiftet og fram til utgangen av august har staten tatt opp 24,5 mrd. kroner i nye langsiktige lån innenlands, mens gamle lån er avdratt med 9,4 mrd. kroner. Ved utgangen av august var utestående i kortsiktige markedspapirer og andre kortsiktige lån 77 mrd. kroner, mot vel 81 mrd. kroner ved inngangen til året. Lån i utenlandsk valuta er hittil i år avdratt med 12,8 mrd. kroner, og utestående pr. 31. august 1998 tilsvarte 9,6 mrd. kroner.

3.4 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.4.1 Statens petroleumsfond

Forskriften for forvaltningen av petroleumsfondet ble i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 1998 endret slik at 30 - 50 pst. av fondet skal plasseres i egenkapitalinstrumenter. Bakgrunnen for endringen var fondets langsiktige investeringshorisont, og at det over tid er grunn til å forvente en meravkastning på aksjer sammenliknet med obligasjoner. I tillegg kan man oppnå en risikospredning ved å investere i aksjer i tillegg til obligasjoner. Aksjeandelen ble gjennom første halvår trappet gradvis opp, og har etter 1. juni utgjort om lag 40 pst. av porteføljen. 30. juni i år var således 55,1 mrd. kroner av fondets markedsverdi plassert i aksjer og 80,6 mrd. kroner i obligasjoner.

Statens petroleumsfond hadde i første halvår 1998 en avkastning på 5,9 pst. målt i internasjonal valuta. Denne avkastningen gir en indikasjon på økningen i fondets internasjonale kjøpekraft i perioden. Målt i norske kroner var petroleumsfondets avkastning over samme periode 9,25 pst., eller 10,6 mrd. kroner. Den høyere kroneavkastningen skyldes at kronen i løpet av perioden svekket seg i forhold til de valutaer petroleumsfondet er investert i. Petroleumsfondet hadde 0,47 prosentpoeng høyere avkastning i første halvår enn avkastningen til referanseporteføljen Finansdepartementet har fastsatt for fondet.

Den bokførte verdien av petroleumsfondet var ved utgangen av 1. halvår i år 132,7 mrd. kroner. Forskjellen mellom markedsverdi og bokført verdi skriver seg fra urealiserte verdipapirgevinster.

Det er for tiden stor uro i finansmarkedene i mange land. I Revidert nasjonalbudsjett 1997 står det at «Dersom en vesentlig del av petroleumsfondet investeres i aksjer, må en være forberedt på at det vil komme år hvor fondet har en svak eller endog negativ avkastning. På sikt forventes imidlertid aksjeplasseringene å gi en høyere avkastning. [...]»

I Nasjonalbudsjettet 1998 ble det varslet at en av hensyn til en mest mulig effektiv kapitalforvaltning ville fordele avsetningene i petroleumsfondet i mindre porsjoner gjennom de enkelte år i stedet for én avsetning ved utgangen av året. En tok i utgangspunktet sikte på avsetninger i fondet ved utgangen av hvert kvartal, med virkning fra utgangen av annet kvartal i år. Den 30. juni i år ble det på denne bakgrunn avsatt 11,9 mrd. kroner til petroleumsfondet. Av dette var 1,9 mrd. kroner mellomregning med statsregnskapet fra 1997 som følge av at kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten i 1997 ble større enn lagt til grunn ved avsetningen til fondet ved årets utgang.

Ifølge Norges Bank vil overgangen til euro 1. januar 1999 medføre et betydelig press på systemkapasiteten i banken mot slutten av 1998. Norges Bank har derfor anmodet om at avsetningsbeløpet i petroleumsfondet ved utgangen av 1998 begrenses. Finansdepartementet tar på denne bakgrunn sikte på at avsetningen i fjerde kvartal i år gjøres i to omganger, første gang 30. november og det resterende beløpet ved utgangen av desember.

Forvaltningen av petroleumsfondet er regulert i lov om Statens petroleumsfond av 22. juni 1990 nr. 36 med tilhørende forskrift. I tillegg har Norges Bank og Finansdepartementet inngått en forvaltningsavtale for fondet. Avtalen regulerer de to institusjonenes rettigheter og plikter som ikke er regulert på annen måte, herunder godtgjøringen til Norges Bank. Kostnadene ved Norges Banks forvaltning var i første halvår lavere enn det en så for seg da forvaltningsavtalen ble inngått. Dette skyldes bl.a. at igangsettingen av aktiv forvaltning av aksjer er blitt noe forsinket. I tråd med forvaltningsavtalen er satsene for godtgjøringen for 1998 på denne bakgrunn blitt redusert, fra 0,125 til 0,105 pst. av det gjennomsnittlige beløp som i henhold til referanseporteføljen kan plasseres i egenkapitalinstrumenter, og fra 0,11 til 0,065 pst. av beløpet som kan plasseres i rentebærende instrumenter. Det vises for øvrig til omtale i Revidert nasjonalbudsjett 1998.

I samsvar med § 4 i forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond har Finansdepartementet fastsatt en referanseportefølje for petroleumsfondet. Referanseporteføljen er en tenkt portefølje som settes sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra landene fondet skal investeres i. For aksjer har FT/S&P Acuaries World Indices vært retningsgivende for hvilke land som skal inngå i referanseindeksen, mens Salomon Brothers World Government Bond Index er blitt fulgt for obligasjoner. Portugal ble inkludert i disse indeksene henholdsvis 1. mai og 30. juni i år. På denne bakgrunn er Portugal også blitt inkludert i referanseindeksen for petroleumsfondet med virkning fra 1. juni for aksjer og fra 1. juli for obligasjoner.

I § 11 i forskriften for forvaltningen av Statens petroleumsfond heter det at §§ 5 og 6 i forskriften skal tre i kraft fra det tidspunkt Finansdepartementet bestemmer. § 5 omhandler bestemmelser om fondets aktivafordeling mellom rentebærende instrumenter og egenkapitalinstrumenter, mens § 6 spesifiserer fondets valuta- og markedsfordeling mellom regioner og land. Petroleumsfondet hadde før 3. oktober 1997 ingen aksjer i porteføljen. Det var derfor nødvendig at referanseporteføljen for fondet ble fastsatt slik at aksjebeholdningen gradvis skulle bygges opp mot midtpunktet i de rammene som er angitt i forskriften, dvs. 40 pst. av fondet. Likeledes ble det lagt opp til at markeds- og valutafordelingen og den gjennomsnittlige rentebindingstiden gradvis skulle endres mot nivået i den nye forskriften. Oppbyggingsfasen for petroleumsfondet før fondets referanseportefølje ble fullt ut gjeldende ble avsluttet ved utgangen av mai. §§ 5 og 6 i forskriftene trådte derfor ved brev av 28. mai fra Finansdepartementet til Norges Bank i kraft fra og med 1. juni 1998.

3.4.2 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet har i brev av 22. desember 1997 til Finansdepartementet tatt opp spørsmålet om å endre plasseringsadgangen for fondet i det norske aksjemarkedet. Det vises i brevet bl.a. til at aksjedelen av fondets midler i henhold til dagens retningslinjer bare kan plasseres i børsnoterte norske selskaper. Folketrygdfondet anmoder om at plasseringsadgangen kan utvides til også å omfatte utenlandske selskaper notert på Oslo Børs og som inngår i totalindeksen. Det vises i brevet til at totalindeksen på Oslo Børs framstår som en naturlig referanseindeks for fondets aksjeportefølje. Ettersom fondet bare kan investere i norske selskaper notert på Oslo Børs, vil imidlertid en slik indeks inneholde selskaper fondet i dag ikke kan investere i.

I Folketrygdfondets retningslinjer § 5 heter det (vår utheving):

«... Innenfor en ramme på 20 pst. av forvaltningskapitalen kan fondets midler plasseres i børsnoterte aksjer i norske selskaper og, etter godkjenning fra Finansdepartementet, aksjer i norske selskaper ellers hvor aksjene er gjenstand for regelmessig og organisert omsetning, børsnoterte grunnfondsbevis i norske sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper, og børsnoterte konvertible obligasjoner og børsnoterte obligasjoner med kjøpsrett til aksjer i norske selskaper. Fondet kan delta i emisjoner i ikke-børsnoterte aksjer i norske selskaper umiddelbart før børsintroduksjon, dersom det er klargjort på emisjonstidspunktet at de aktuelle aksjene vil bli børsnotert kort tid etter emisjonen.

Annet ledd er ikke til hinder for at Folketrygdfondet kan beholde aksjer i norsk selskap som i forbindelse med oppkjøp, fusjon el. endrer status til å bli utenlandsk selskap. ...»

Folketrygdfondet ble gitt adgang til å investere i aksjer i 1991, jf. Stortingets behandling av St prp nr 69 (1990-91). Begrunnelsen var å gi Folketrygdfondet mulighet til å oppnå høyere avkastning på sin formue, samt å bidra til å styrke tilgangen på egenkapital til norsk næringsliv fra innenlandske kilder. Som finansiell investor skal Folketrygdfondet bidra til å bedre den generelle tilgangen av kapital til aksjemarkedet. Fondet er således ikke ment å være en strategisk investor eller å utøve et aktivt eierskap i de selskapene fondet har investert i.

Folketrygdfondet er under Finansdepartementets ansvarsområde. Fokus for departementets oppgaver i denne forbindelse er resultatoppfølging av fondet, samt å påse at fondet etterfølger de retningslinjer og plasseringsrammer som er fastsatt av Stortinget og Finansdepartementet. Fondet rapporterer sine resultater til Finansdepartementet, som i sin tur informerer Stortinget gjennom kredittmeldingene.

Finansdepartementet er enig i forslaget fra Folketrygdfondet om å utvide plasseringsadgangen til også å omfatte utenlandske selskaper notert på norsk børs. En slik endring vil utvide Folketrygdfondets handlefrihet noe, samtidig som det vil lette Finansdepartementets resultatoppfølging av fondet, ved at fondets resultater mer direkte kan måles mot utviklingen på Oslo Børs generelt. Det understrekes at årlige målinger av Folketrygdfondets resultater ikke er til hinder for at Folketrygdfondet kan og bør ha et langsiktig perspektiv på sine investeringer.

Folketrygdfondet skal ut fra retningslinjer fastsatt av Stortinget opptre som en finansiell investor og investere på bakgrunn av forventet avkastning og risiko. I denne sammenhengen ser departementet det som ønskelig og naturlig at det utvikles mer systematiske retningslinjer også for hvor stor risiko fondet kan ta. Dette kan for eksempel gjøres ved at det settes en grense for hvor store avvik det kan være mellom fondets faktiske plasseringer og en nærmere bestemt referanseportefølje. Et slikt mål er også satt for Statens petroleumsfond, og er nærmere beskrevet i Nasjonalbudsjettet 1998. En finner det imidlertid naturlig at Folketrygdfondet gis vesentlig videre rammer enn petroleumsfondet for hvor vide grenser som bør aksepteres av forskjeller i risiko mellom faktiske investeringer og referanseporteføljen.

Det er naturlig at det er Finansdepartementet som fastsetter en referanseportefølje og et risikomål for Folketrygdfondet. Slike mål må imidlertid også ha en faglig forankring i Folketrygdfondet. En vil komme tilbake til Stortinget med denne saken når dette er nærmere vurdert.

I Økonomireglement for staten fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996 heter det i § 22.3 «Departementenes ansvar for oppfølging av aksjeselskap med statlig eierinteresse, statsforetak m.m.» at «Virksomhetene skal følges opp spesielt med vektlegging på oppnådd årsresultat, eventuelt avkastningskrav og utbyttepolitikk». Forslag til regelendring og etablering av referanseindeks vil være en oppfølging av dette.

De foreslåtte endringene i Folketrygdfondets plasseringsadgang vil kreve endringer i § 5 i Folketrygdfondets reglement. Det vises til St prp nr 1 (1998-99) Finansdepartementet og til Gul bok for konkret forslag til vedtak om slike endringer.

Folketrygdfondet har i brev av 13. juli 1998 til Finansdepartementet også anmodet om at fondet gis adgang til å investere i børsnoterte aksjer i de øvrige nordiske land. Bakgrunnen for forslaget er et ønske om å øke avkastningsmulighetene og å redusere markedsrisikoen ved å utvide det geografiske investeringsområdet. Folketrygdfondet viser også til den stadig sterkere integrasjonen mellom de nordiske markedene, og at det nordiske markedet i stadig større grad kan betraktes som et hjemmemarked for mange selskaper.

Det viktige for staten må være å finne en effektiv avveining mellom avkastning og risiko på statens samlede netto formue. Folketrygdfondet inngår da som én del av statens finansielle formue. Risiko- og kostnadshensyn kan tilsi at en bør være varsom med å spre forvaltningen av statens utenlandsplasseringer på flere hender. I dag er det Norges Bank som gjennom forvaltningen av bankens internasjonale reserver og Statens petroleumsfond har hovedansvaret for forvaltningen av statens fordringer i form av plasseringer i utlandet.

Statens formuesforvaltning må således vurderes under ett, og dagens arbeidsdeling mellom petroleumsfondet, som bare kan plasseres utenlands, og Folketrygdfondet, som bare kan plasseres i Norge, er etter Regjeringens mening hensiktsmessig. Det kan i denne sammenhengen pekes på at 30-50 pst. av petroleumsfondet i henhold til retningslinjene skal plasseres i egenkapitalinstrumenter, og at 40-60 pst. av fondet skal plasseres i Europa, herunder også Norden. Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke gå inn for en utvidelse av plasseringsadgangen til også å omfatte Norden.

Folketrygdfondet har videre i brev av 3. januar 1997 og 29.juni 1998 tatt opp spørsmålet om å få adgang til å kunne delta i markedet for salgs- og gjenkjøpsavtaler for rentebærende instrumenter og for aksjer. Fondet skriver at en slik mulighet vil kunne bidra til å bedre avkastningen for fondet.

En gjenkjøpsavtale er et utlån av f.eks. obligasjoner for en forhåndsdefinert periode. Utlånet har form av et salg og et gjenkjøp der salgsprisen og den framtidige gjenkjøpsprisen fastsettes samtidig. Den framtidige gjenkjøpsprisen av f.eks. obligasjoner fastsettes på bakgrunn av terminrenten. Folketrygdfondet kan oppnå en gevinst f.eks. ved at de midler som frigjøres ved salg av obligasjoner kan replasseres til en høyere rente enn terminrenten. Tilsvarende kan det ved salgsavtaler oppnås en bedre avkastning på likviditetsplasseringer ved kortsiktige kjøp og tilbakesalg av obligasjoner.

Markedet for salgs- og gjenkjøpsavtaler har for rentebærende instrumenter økt betydelig de senere årene, og utgjør nå nærmere 80 pst. av obligasjonsomsetningen. I aksjemarkedet er denne aktiviteten noe mindre.

Folketrygdfondet skriver i brevet at for rentebærende papirer anses både kredittrisiko, kursrisiko og transaksjonsrisiko å være begrenset. Slik handel gjøres mot fullt oppgjør, og handelen er registrert hos Verdipapirsentralen. Risikoen hvis motparten ikke kan oppfylle avtalen, knytter seg dermed til prisutviklingen for det underliggende papiret i avtaleperioden. For aksjer vil denne kursrisikoen således være noe høyere dersom motparten ikke kan innfri sine forpliktelser.

Spørsmålet om deltakelse av Folketrygdfondet i markedet for gjenkjøpsavtaler med statsobligasjoner er forelagt Norges Bank for uttalelse. Norges Bank er i hovedsak positiv til dette. Banken skriver i brev av 13. mars 1997 til departementet at deltakelse fra flere aktører i markedet for gjenkjøpsavtaler vil bidra til å bedre likviditeten og redusere rentesvingningene for norske statsobligasjoner. Norges Bank skriver også at et fungerende marked for gjenkjøpsavtaler vil virke positivt på Norges Banks likviditetsstyring dersom dette medfører at Norges Bank kan tilføre likviditet til markedet med full sikkerhet og til relativt lave kostnader for sentralbanken.

Deltakelse av Folketrygdfondet i markedet for gjenkjøpsavtaler kan skape problemer for Norges Banks likviditetsstyring bare i den grad fondet plasserer eller innløser oppgjøret for gjenkjøpsavtaler som kontolån til staten. Dette er ifølge Folketrygdfondet ikke aktuelt.

Finansdepartementet er enig i at Folketrygdfondet bør få adgang til å delta i markedet for gjenkjøpsavtaler. En legger vekt på at risikoen knyttet til slik handel er begrenset, og på at en slik adgang for Folketrygdfondet vil kunne bidra til at likviditetsstyringen for Norges Bank blir lettere. Finansdepartementet bør kunne fastsette nærmere retningslinjer for slike handler, herunder beløpsrammer for fondets deltagelse i dette markedet.

Det vises til St prp nr 1 (1998-99) Finansdepartementet og til Gul bok for konkret forslag til endring i reglementet for Folketrygdfondet slik at fondet gis adgang til å inngå salgs- og gjenkjøpsavtaler for rente- og egenkapitalinstrumenter.

3.5 Inntekts- og sysselsettingspolitikken

Inntektspolitikken skal bidra til å fremme en moderat pris- og lønnsvekst, slik at grunnlaget for en høy sysselsetting over tid styrkes. Som følge av et stadig strammere arbeidsmarked stilles inntektspolitikken nå overfor store utfordringer. Hvis lønns- og prisveksten nå blir for høy over lengre tid, kan resultatet i neste omgang bli et tilbakeslag i norsk økonomi som kan gi en kraftig økning i arbeidsledigheten. For å redusere de store utfordringene en nå står overfor i inntektspolitikken, er det viktig at sysselsettingspolitikken bidrar til å avhjelpe mangelen på arbeidskraft. I dette avsnittet gis en nærmere omtale av inntekts- og sysselsettingspolitikken.

3.5.1 Inntektspolitikken

Inntektspolitikken på 1990-tallet har bygd på Sysselsettingsutvalgets innstilling fra 1992. Denne inneholdt en bred analyse av utfordringene i norsk økonomi og de viktigste forutsetningene for å rette opp økonomien. Et utgangspunkt for utvalget var at norsk økonomi befant seg i en situasjon der ledigheten var blitt svært høy, bl.a. som følge av at tradisjonell konkurranseutsatt sektor hadde tapt markedsandeler gjennom flere år. I en slik situasjon måtte kostnadsveksten holdes lav, slik at det kunne gi grunnlag for en styrking av konkurranseutsatt sektor. Utvalget konkluderte med at et bredt basert inntektspolitisk samarbeid var den strategi som var best for å styrke sysselsettingen og samtidig gi en moderat pris- og lønnsutvikling.

Inntektspolitikken står nå overfor nye utfordringer. I motsetning til i 1991/92, da Sysselsettingsutvalget var i arbeid, er det nå stor knapphet på arbeidskraft i Norge. Ulike pressindikatorer for arbeidsmarkedet, for eksempel forholdet mellom antall arbeidsledige personer og antall ledige stillinger, er nesten tilbake på samme nivå som i 1987, da arbeidsmarkedet var svært stramt. Arbeidsledigheten anslås i 1998 til 3,3 pst. og er lavere enn det nivået for likevektsledigheten som Sysselsettingsutvalget anslo. I årene etter 1994 har veksten i lønnskostnadene i norsk industri vært sterkere enn hos våre handelspartnere, noe som isolert sett har bidratt til å svekke den kostnadsmessige konkurranseevnen. Utviklingen må ses i lys av at den gjennomsnittlige årlige reallønnsveksten i årene 1994-1997 har vært vel 1½ pst., mens Sysselsettingsutvalget la til grunn en reallønnsvekst på ½ pst. pr. år. Det ligger nå an til at lønnsveksten i 1998 blir betydelig høyere enn hos våre handelspartnere, jf. figur 3.9A. Regjeringen vil derfor ta initiativ til en dagskonferanse med partene i arbeidslivet om det inntektspolitiske samarbeidet i lys av de utfordringene norsk økonomi nå står overfor.

Fra 1997 til 1998 vil lønnskostnadene i norsk industri trolig øke med om lag 6 pst., mens lønnsveksten hos våre handelspartnere i gjennomsnitt kan bli begrenset til knapt 3½ pst. både i år og neste år. Dersom lønnsveksten i Norge over flere år blir liggende så mye høyere enn hos våre handelspartnere, vil det få alvorlige konsekvenser for lønnsomheten i bedriftene i konkurranseutsatte næringer. Både våre egne og andre lands erfaring er at når lønnsnivået kommer ut av kurs, rammes økonomien i neste omgang av et tilbakeslag som kan gi en kraftig økning i arbeidsledigheten.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Den gjennomsnittlige årslønnsveksten fra 1997 til 1998 anslås nå til om lag 6 pst. som er det klart høyeste hittil på 1990-tallet. I noen områder, bl.a. i kommunesektoren, ble det gitt forholdsvis høye tillegg med virkningstidspunkt sent på året. For disse områdene vil økningen i lønnsnivået fra begynnelsen til utgangen av 1998 være betydelig høyere enn den gjennomsnittlige økningen fra 1997 til 1998. Dette gjenspeiles i høye lønnsoverheng til 1999. For alle grupper under et kan lønnsoverhenget til 1999 bli opp mot 3 pst., mens lønnsoverhenget til 1998 ble anslått til 1,6 pst.

Konsumprisveksten fra 1997 til 1998 ser nå ut til å bli 2,3 pst. Med en anslått årslønnsvekst på om lag 6 pst. fra 1997 til 1998 vil reallønnen i gjennomsnitt øke med vel 3½ pst. fra 1997 til 1998. Dette er den sterkeste reallønnsveksten siden 1976. Økningen i lønnsveksten i 1998 vil trolig bidra til økt prisstigning utover høsten 1998 og i 1999. Svekkelsen av kronekursen bidrar isolert sett til økte importpriser både i år og neste år. Mye av svekkelsen av kronen har imidlertid funnet sted såpass sent i 1998 at virkningene for importprisene for 1998 er begrenset. Det er videre lagt til grunn at kronekursen gradvis vender tilbake til utgangsleiet, noe som innebærer at utslaget i importprisene gjennom 1999 dempes. I vurderingen av prisutsiktene for 1999 er det også lagt vekt på at lønnsveksten begrenses til 5 pst., slik at prisstigningen igjen kan bli noe avdempet mot slutten av 1999. Samlet anslås prisveksten fra 1998 til 1999 til 3¼ pst. Fra 1998 til 1999 anslås reallønnen dermed å øke med vel 1½ pst. Det er i så fall på linje med den gjennomsnittlige reallønnsveksten hittil på 1990-tallet. En nærmere omtale av lønns- og prisutviklingen er gitt i avsnitt 2.9.

Reallønnsveksten har bidratt til sterk vekst i husholdningenes disponible realinntekter de siste årene, jf. tabell 3.10. I tillegg har økt sysselsetting og økte stønader bidratt til økt kjøpekraft for husholdningene under ett. Fra 1997 til 1998 anslås husholdningenes disponible realinntekt å øke med hele 5 pst.

Partene i arbeidslivet har et stort ansvar for å bidra til at lønnsveksten dempes og bringes ned på et nivå som er forenlig med en stabil økonomisk utvikling. Regjeringen vil understreke at dette er et ansvar som alle grupper må bære, slik at norsk økonomi kan unngå å komme inn i en lønns- og prisspiral. Dette krever at lønnsoppgjørene i 1999 må gjennomføres med lave tillegg. Det må i denne sammenheng tas hensyn til at store grupper allerede er sikret om lag uendret kjøpekraft fra 1998 til 1999 som følge av lønnsoverhenget fra 1998.

3.5.2 Sysselsettingspolitikken

Da arbeidsledigheten økte sterkt på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, ble sysselsettingspolitikken innrettet med sikte på å unngå at arbeidsledige mistet kontakten med yrkeslivet og dermed fikk redusert sine kvalifikasjoner og sin motivasjon. De viktigste virkemidlene var en betydelig opptrapping av arbeidsmarkedstiltakene og en økning i kapasiteten i utdanningssektoren. I dag er hovedutfordringen i sysselsettingspolitikken en annen. I mange bransjer og over store deler av landet melder arbeidsgiverne om vanskeligheter med å fylle ledige stillinger med kvalifisert arbeidskraft. Samtidig bidrar demografiske forhold til en lav vekst i arbeidsstyrken i årene framover. En vellykket sysselsettingspolitikk innebærer i denne situasjonen at det gjennomføres tiltak som øker arbeidskrafttilbudet og bidrar til at den arbeidskraften som allerede er sysselsatt blir brukt best mulig, jf. avsnitt 3.5.2.1.

Presset i arbeidsmarkedet, målt med antall ledige stillinger pr. arbeidsledig, er nå nesten like stort som i 1987. Ifølge arbeidsmarkedsetatens siste bedriftsundersøkelse fra mai i år, ønsker bedriftene å øke sysselsettingen enda mer i 1999 enn i 1998. Dette vil neppe bli realisert, dels fordi aktiviteten i norsk økonomi vil vokse svakere i 1999 enn i 1998, og dels fordi det ikke er tilstrekkelige arbeidskraftreserver. Det er fortsatt størst problemer med å skaffe arbeidskraft innen industri og bygge- og anleggsbransjen, i tillegg til omfattende mangel på helsepersonell. De siste sysselsettingstallene fra AKU tyder også på at det er blitt merkbart vanskeligere å rekruttere arbeidskraft til industrien. Industrisysselsettingen har økt hvert år siden 1992, men veksten har avtatt de siste kvartalene, og i 2. kvartal stoppet veksten helt opp. Utviklingen i arbeidsmarkedet og vanskene med å skaffe tilstrekkelig kvalifisert arbeidskraft er nærmere omtalt i avsnitt 2.6.

3.5.2.1 En velfungerende arbeidsstyrke

I dette avsnittet omtales sentrale forhold som påvirker arbeidskrafttilbudet og omfanget av rekrutteringsproblemer i arbeidsmarkedet. I boks 3.3 er det gitt en mer generell omtale, mens teksten i dette avsnittet er konsentrert om områder der Regjeringen nå fremmer konkrete forslag eller der det er satt i gang arbeid i departementene eller i offentlige utvalg.

Regjeringen foreslår at ferien reduseres med én dag. Forslaget vil isolert sett bidra til å øke den gjennomsnittlige arbeidstiden med 0,4 pst. neste år. Dette vil bidra til å redusere presset i arbeidsmarkedet og øke verdiskapingen.

Når feriens lengde reduseres, øker opptjeningsgrunnlaget for feriepenger ved at det arbeides én dag mer. For å sikre at nivået på ytelsene til arbeidstakerne ikke endres som følge av at ferien blir kortere, må prosentsatsen for feriepenger reduseres. Regjeringen foreslår at satsen reduseres med 0,4 prosentpoeng fra 10,2 pst. til 9,8 pst. med virkning fra 1. januar 1999. Feriepengene for 1999 er opptjent i 1998 med en sats på 10,2 pst. Den foreslåtte nedjusteringen av prosentsatsen for feriepenger vil derfor først få virkning på feriepengeutbetalingene i år 2000.

Fra innføringen av folketrygden i 1967 har antallet uførepensjonisterøkt nesten hvert år fram til i år, jf. figur 3.10A. Nytilgangen av uførepensjonister økte særlig på deler av 1980-tallet, og ser nå ut til å øke sterkt igjen, jf. figur 3.10.B. Det var i 1997 om lag 19 pst. flere uførepensjonister enn i 1987. Den forventede nytilgangen av uførepensjonister i år utgjør vel 1,4 pst. av arbeidsstyrken. Antallet uførepensjonister har det siste tiåret utgjort mellom 8 og 9 pst. av befolkningen mellom 16 og 67 år.

Kilde: Rikstrygdeverket og NHO.

Gjennomsnittsalderen blant uførepensjonistene har falt med to år, fra 55 år i 1987 til vel 53 år i år. Det er særlig antallet kvinner som mottar uførepensjon som har økt.

I noen grad må økningen trolig ses i sammenheng med at aldersgruppen over 50 år øker. På den annen side skjer det en stor og tiltakende bruk av annen førtidspensjonering gjennom utvidelsene som er gjennomført i AFP-ordningen.

Boks 3.3 Mulighetene for fortsatt vekst i arbeidsstyrken

Så langt i oppgangskonjunkturen har bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft bl.a. blitt møtt av en sterk vekst i yrkesdeltakelsen, særlig blant kvinner og ungdom. I de fleste aldersgrupper er yrkesdeltakelsen nå svært høy, og i flere aldersgrupper er det lite trolig at yrkesdeltakelsen nå vil øke vesentlig, jf. figur 3.11.

Figuren viser at for menn og ungdom er det svært få personer utenfor arbeidsstyrken som ikke er trygdet eller under utdanning. For at yrkesdeltakelsen skal kunne øke i disse gruppene må flere kombinere arbeid og trygd eller utdanning og arbeid. For kvinner har yrkesdeltakelsen økt sterkt de siste årene, slik at den nå er kommet opp på samme nivå som i Sverige. Tradisjonelt har svenske kvinner hatt en høyere yrkesdeltakelse enn norske kvinner. For kvinner er reservene utenfor arbeidsstyrken atskillig større enn for menn.

For å dempe mangelen på arbeidskraft, er det nødvendig å legge til rette for at tilgangen til arbeidskraft fortsetter å øke, og at de som allerede er i arbeid blir brukt mest mulig effektivt. I denne sammenheng er det flere muligheter. Arbeidsstyrken kan økes ved bl.a. å:

• Øke rekrutteringen av arbeidskraft fra utlandet

• Opprettholde yrkesdeltakelsen for eldre arbeidstakere

• Begrense den økende innstrømmingen til uføretrygd

• Gjøre det lettere for ungdom og ufaglærte å komme inn i arbeidsmarkedet

• Lette inngangen på arbeidsmarkedet gjennom attføring av yrkeshemmede og ved bedre å integrere innvandrere i arbeidsstyrken

De som allerede er sysselsatt, kan brukes mer effektivt ved bl.a. å:

• Stimulere til at deltidssysselsatte øker sin stillingsandel

• Åpne for større fleksibilitet i måten overtid kan brukes på

• Få ned sykefraværet

• Effektivisere bruk av arbeidskraften i offentlig sektor

På flere av de områdene som er nevnt ovenfor, er det nedsatt utvalg eller arbeidsgrupper. På enkelte andre områder fremmer Regjeringen forslag til endringer, jf. omtalen i avsnitt 3.5.2.1. Det vises i tillegg til forslaget om å redusere ferien med én dag. Dette vil øke tilgangen på arbeidskraft.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Sykefraværet har økt siden 1994. Dette gjelder særlig sykefravær utover to uker som dekkes av folketrygden. Statistikk fra NHO viser at korttidsfraværet, dvs. tre eller færre sammenhengende sykedager, i LO/NHO-området har steget siden 1994 etter en sammenhengende nedgang fra 1986 til 1994. Dette fraværet alene utgjør vel 5 pst. av antallet mulige arbeidsdager, jf. figur 3.10.C.

Statistikk fra Rikstrygdeverket over sykefravær utover to uker viser at det har vært en betydelig økning både i antallet sykepengedager og antallet personer som mottar sykepenger fra folketrygden. Langtidsfraværet, særlig fravær mellom 8 og 26 uker, har økt mest. Mens 56 600 personer mottok sykepenger fra folketrygden ved utgangen av 1995, var det tilsvarende tallet økt til 70 800 ved utgangen av 1997. Dette tilsvarer 2,5 pst. av arbeidsstyrken.

Regjeringen foreslår å heve minsteinntektskravet for rett til sykepenger og å utvide arbeidsgiverperioden. Disse forslagene er nærmere beskrevet i forslaget til statsbudsjett.

Regjeringen tar sikte på å nedsette et offentlig utvalg som skal utrede årsakene til økningen i sykefravær og nytilgangen til uførepensjon. Utvalget vil også få i oppdrag å kartlegge ordningenes sosialpolitiske og samfunnsøkonomiske rolle og foreslå tiltak som kan redusere sykefraværet og begrense uføretilgangen.

Gjennomsnittlig pensjoneringsalder er i dag en del lavere enn aldersnormen på 67 år i folketrygden, og utviklingen både i Norge og internasjonalt er at arbeidstakere stadig tidligere går ut av arbeidsstyrken og over på pensjon. Ulike pensjonsordninger utenfor folketrygden har vokst fram og bidratt til økt tidligpensjonering.

Uføretrygd er fortsatt den dominerende tidligpensjonsordningen. AFP-ordningen, som ble innført i 1989, representerer den første bredt tilgjengelige førtidspensjonsordningen i Norge der store grupper får mulighet til å gå av før fylte 67 år. Ved inntektsoppgjøret i fjor ble aldersgrensen i AFP-ordningen vedtatt senket til 62 år fra 1. mars i år. Siden starten i 1989 er det stadig flere som har benyttet tilbudet om AFP, og nytilgangen til AFP er større enn nytilgangen til uføretrygd blant de aktuelle årsklassene.

AFP-ordningen øker velferden til eldre arbeidstakere ved at disse får større valgfrihet når det gjelder tidspunktet for pensjonering. Økt tidligpensjonering kan imidlertid også ha uheldige virkninger på kort og lang sikt. På kort sikt bidrar ordninger som trekker personer ut av arbeidsstyrken i dagens situasjon på arbeidsmarkedet til å forsterke knappheten på arbeidskraft. På lang sikt innebærer den demografiske utviklingen at antallet pensjonister pr. yrkesaktiv øker. Følgelig vil finansieringsbyrden på de yrkesaktive kunne bli vesentlig større enn i dag. Samtidig vil petroleumsinntektene ventelig avta. En må i årene som kommer derfor sørge for en økonomisk utvikling som gjør at velferdsordningene kan opprettholdes også på lang sikt. Høy yrkesdeltakelse og en velkvalifisert arbeidsstyrke er nødvendig for å oppnå det. Ytterligere utvidelser av tidligpensjoneringsordningene innebærer at det blir enda vanskeligere å oppnå høy yrkesaktivitet i de eldre aldersklassene.

Etter lønnsoppgjøret i fjor ble det nedsatt et offentlig utvalg som vurderer ulike former for fleksibel førtidspensjonering, med sikte på å få til en høyere gjennomsnittlig pensjoneringsalder. Utvalget skal blant annet vurdere endringer i gjeldende førtidspensjoneringsordninger og annet relevant regelverk som kan bidra til å øke den enkeltes motivasjon og mulighet til å fortsette i arbeid. Samtidig skal behovet for fleksibel førtidspensjonering for de som har behov for det ivaretas. Utredningen skal legges fram for finansministeren innen 1. november 1998. Etter dette vil utredningen bli sendt på høring.

For å vurdere dagens regelverk for arbeidsformidling og utleie/innleie av arbeidskraft, ble det ved kongelig resolusjon 6. mars 1998 nedsatt et offentlig utvalg. Utvalget ble bl.a. bedt om å drøfte alternative former for ut- og innleie av arbeidskraft og alternative former for å regulere arbeidsformidling. Utvalget, som har hatt representanter fra de større arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene og departementene, avgav sin innstilling 8. september.

Utvalget finner ingen tungtveiende grunner for å opprettholde det rettslige formidlingsmonopolet og går derfor inn for å oppheve det. Utvalget legger også vekt på risikoen for at forbudet mot privat arbeidsformidling kan stride mot Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Som følge av dette foreslås det at private aktører skal tillates å drive arbeidsformidling på forretningsmessig grunnlag. Som hovedregel foreslås det at det ikke kan tas betalt fra arbeidssøker. Utvalget understreker at det fortsatt bør være en sterk offentlig arbeidsformidling.

Utvalgets medlemmer fra LO, YS og AF har i en særmerknad forutsatt at myndighetene legger forholdene til rette for at arbeidsmarkedsetaten kan etablere vikarbyrå på linje med private aktører. Utvalgets medlem fra LO har også forutsatt at Regjeringen forplikter seg til å opprettholde dagens kapasitet i arbeidsmarkedsetaten og at dette kommer til uttrykk i forslaget til statsbudsjett for 1999.

Når det gjelder utleie av arbeidskraft, foreslår utvalget at dagens regelverk endres. Dagens forbud mot utleie foreslås opphevet og begrensningene på leie av arbeidskraft legges i stedet på innleie. Innleid arbeidskraft fra vikarbyrå bør kunne nyttes når det er adgang til å ansette midlertidig etter arbeidsmiljølovens § 58A. Virksomheter som er bundet av tariffavtale foreslås videre gitt adgang til å leie inn arbeidstakere fra vikarbyrå utover de begrensningene som følger av arbeidsmiljølovens bestemmelser på dette området, dersom arbeidsgiveren og de tillitsvalgte er enige om dette.

Utvalget foreslår videre at innleie av arbeidskraft fra ordinære virksomheter, dvs. virksomheter som ikke har til formål å drive utleie av arbeidskraft, tillates når den utleide arbeidstakeren er fast ansatt i utleiebedriften, har ordnede lønns- og avtalevilkår og at innleie skjer etter drøftelser med berørte tillitsvalgte. For innleie som overstiger en viss prosent av de ansatte og er av en varighet ut over en bestemt periode, skal det inngås avtale med tillitsvalgte.

Dersom utvalgets forslag gjennomføres, vil Norge etter utvalgets vurdering kunne ratifisere ILO-konvensjon 181 om arbeidsformidling og arbeidsutleie.

Utvalgets gjennomgang viser at gjeldende regelverk ikke er tilpasset de betydelige endringene som har funnet sted på arbeidsmarkedet. Regjeringen vil komme tilbake til utvalgets forslag etter at utredningen har vært på høring.

En mulig kilde til økt arbeidskrafttilbud er økt rekruttering av utenlandsk arbeidskraft. Bruken av utenlandsk arbeidskraft i norsk næringsliv tar mange former:

• Personer som ikke befinner seg i Norge, men som arbeider på norske skip eller på olje- og gassinstallasjoner på kontinentalsokkelen.

• Personer som utfører korte oppdrag i løpet av noen få uker eller måneder.

• Personer som arbeider her i årevis, men som ikke regner seg som fast bosatt, f.eks. en svensk bygningsarbeider med familien i hjemlandet.

• Personer som kommer hit som arbeidstakere og bosetter seg i landet, dvs. den egentlige arbeidsinnvandringen.

Utenlandske borgere som bor i Norge kan som hovedregel innvilges arbeidstillatelse. Asylsøkere kan innvilges midlertidig arbeidstillatelse på visse vilkår, mens utenlandske studenter kan få tillatelse til deltidsarbeid. Utlendingslovgivningen skiller mellom arbeidstakere fra nordiske land, fra EØS-området og fra resten av verden. Arbeidstakere fra nordiske land trenger ikke arbeids- eller oppholdstillatelse. Mobiliteten for denne gruppen begrenses ikke av regler for innvandring og opphold. Arbeidstakere fra resten av EØS-området er i tilnærmet samme situasjon, selv om visse formelle krav i utlendingsforskriften må være oppfylt. Arbeidstakere fra andre land må imidlertid fylle alminnelige krav i Utlendingsloven og forskriftene for å få innvilget arbeidstillatelse. Generelt vil mulighetene for å skaffe innenlandsk arbeidskraft være avgjørende for i hvilket omfang tillatelser innvilges. Det gjelder både for jobber som krever spesialistkompetanse og for kortvarig, sesongpreget arbeid. I forskriften angis relativt detaljert hvilke kategorier arbeidstakere som kan gis tillatelse. Regelverket er derfor lite fleksibelt hvis det oppstår behov for nye typer utenlandsk arbeidskraft.

Nettoinnflyttingen til Norge steg fra 1 700 personer i 1990 til 12 800 personer i 1993, blant annet pga. tilbakeflytting av norske statsborgere fra Sverige. I årene 1994 til 1996 var det en nettoinnflytting på gjennomsnittlig 6 500 personer pr. år, jf. figur 3.12. I 1997 økte nettoinnflyttingen til 10 700 personer. Økningen i fjor skyldtes i første rekke stor innflytting av svenske arbeidstakere. I første halvår 1998 økte innflyttingen ytterligere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

På bakgrunn av den store etterspørselen etter arbeidskraft, og fordi det er lenge siden prinsippene for regulering av arbeidsinnvandring har vært gjennomgått, vil Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med andre departementer foreta en gjennomgang av forholdet mellom behovet for arbeidskraft og arbeidsinnvandring. En vil bl.a. vurdere mulige tiltak for fleksibel tilgang på utenlandsk arbeidskraft, bl.a. sett i lys av behovet for arbeidskraft på kortere og lengre sikt, gjeldende regelverk og samfunnsmessige konsekvenser av de ulike tiltakene.

Antall sesongarbeiderefra land utenom EØS-området har økt de senere årene. Tillatelser til sesongarbeid kan gis for inntil tre måneder i tidsrommet 15. mai til 31. oktober. I år er det fastsatt en kvote på 8 000 tillatelser til utenlandske arbeidstakere til slikt arbeid. Kvoten er økt med 1 000 personer i forhold til i fjor. Pr. 16. juli i år var det innvilget 6 372 tillatelser. De aller fleste sesongarbeiderne kommer fra Polen. Flertallet av sesongarbeiderne arbeider i landbruket, hovedsakelig som jordbær- og moseplukkere.

Det er foretatt enkelte justeringer i praksis når det gjelder utenlandske studentersom søker arbeidstillatelse etter fullførte studier. Ut fra regelverket og gjeldende praksis har de som har søkt om arbeidstillatelse etter endt utdanning i Norge som hovedregel fått avslag. Det gjelder selv om deres kompetanse har vært sterkt etterspurt på arbeidsmarkedet. De siste årene har Utlendingsdirektoratet mottatt om lag 50 slike søknader årlig. Justisdepartementet har nylig bestemt å endre praksis. Endringen innebærer at tidligere studenter som kom hit før omlegging av studiestøtten til utenlandske studenter i 1994, kan innvilges spesialistarbeidstillatelse etter en individuell vurdering.

Endringer i arbeidslivet og samfunnsutviklingen for øvrig gjør at det er behov for å vurdere ulike bestemmelser i arbeidsmiljøloven, blant annet arbeidstidsbestemmelsene. Både hensynet til arbeidstakerne og arbeidsgiverne kan tilsi behov for større fleksibilitet. På denne bakgrunn vil Regjeringen nedsette et partssammensatt utvalg. Mangelen på arbeidskraft i mange bransjer kan tilsi at arbeidsmiljølovens grenser for overtidsarbeid pr. uke og pr. fire uker blir myket opp. Utvalget vil derfor bli bedt om å avgi en rask delinnstilling om dette spørsmålet, slik at eventuelle forslag om slik oppmyking innenfor de fastsatte årsrammer kan fremmes raskt.

Offentlig sektor sysselsetter nesten en tredel av alle arbeidstakere i Norge, og innenfor store deler av offentlig tjenesteyting er det nå mangel på arbeidskraft. Et bidrag til å redusere flaskehalsproblemene i arbeidsmarkedet vil være å identifisere og gjennomføre tiltak for å bedre organiseringen av arbeidet i offentlig sektor slik at en får utnyttet de enkelte yrkesgruppenes spesielle kompetanse bedre, samtidig som det frigjøres arbeidsoppgaver som andre yrkesgrupper kan overta.

Mangelen på kvalifisert arbeidskraft er størst innenfor helse- og omsorgssektoren. Den planlagte opptrappingen av innsatsen innenfor sektoren medfører at behovet for arbeidskraft det allerede er knapphet på, vil øke ytterligere i årene som kommer. I tillegg er det få sektorer i samfunnet som er så avhengig av personellet som helse- og omsorgstjenesten. Nær sagt all undersøkelse, behandling, rehabilitering, pleie og omsorg består i menneskelig innsats. Helse- og omsorgstjenesten er derfor spesielt sårbar for svingninger i personelldekningen.

For å bedre personellsituasjonen innenfor helse- og omsorgssektoren utarbeidet Sosial- og helsedepartementet i 1997 «Handlingsplan for helse- og omsorgspersonell 1998-2001», jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 1998. Handlingsplanen inneholder ulike tiltak for utdanning, kvalifisering, rekruttering og organisasjonsutvikling som på kort og lang sikt vil bidra til mer hensiktsmessig organisering av arbeidskraften samtidig som tjenestetilbudet bedres. Dette gjelder tiltak som rekruttering av helsepersonell (bl.a. fra utlandet) til områder med dårlig legedekning, studier av primærlegetjenesten (identifisere og forenkle områder med særlig arbeidspress), økt utdanningskapasitet og bedre muligheter for etter- og videreutdanning for ulike grupper helsepersonell.

I tillegg til handlingsplanen for helse- og omsorgspersonell, arbeider en innenfor helsesektoren med sikte på å omorganisere sykehusstrukturen og styrke et regionalt helsesamarbeid. Målsettingen for dette arbeidet er å heve kvaliteten på tjenestene og øke kapasiteten. I de senere årene har en også lagt vekt på å utvikle det regionale samarbeidet mellom trygdekontorene, og således utnytte kompetansen og arbeidskraften i trygdeetaten på en mer effektiv måte.

3.5.2.2 Arbeidsmarkedspolitikken i 1998 og 1999

Mangelen på arbeidskraft på mange områder stiller arbeidsmarkedspolitikken overfor betydelige utfordringer. Målrettet formidlingsbistandtil arbeidssøkere og rekrutteringsbistand til arbeidsgivere vil være arbeidsmarkedsetatens hovedbidrag for å skaffe arbeidskraft til sektorer i vekst og motvirke lønns- og prispress. I 1997 gjennomførte arbeidsmarkedsetaten 111 900 formidlinger, og i første halvår 1998 er det gjennomført 66 950 formidlinger.

Bistand overfor arbeidssøkerne skal tilpasses den enkeltes behov. Nytilmeldte arbeidssøkere som er disponible og etterspurte, skal formidles raskt og effektivt til ledige stillinger. De som ikke kan formidles direkte skal sikres tett oppfølging. Dette skal skje ved regelmessige innkallinger og samtaler på arbeidskontoret og eventuelt utarbeidelse av handlingsplaner. Ved tilvisning til ledig stilling skal krav til tilgjengelighet og til geografisk og yrkesmessig mobilitet følges aktivt opp der dette er nødvendig.

Delvis sysselsatte skal i økt grad søkes formidlet til fulltidsarbeid, og motiveres til å ta arbeid i hele landet. Dagpengeregelverket har vært praktisert slik at delvis sysselsatte arbeidssøkere har kunnet heve dagpenger over en lengre periode enn helt arbeidsløse. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil nå endre denne praksisen slik at delvis sysselsatte og helt ledige kan heve dagpenger i like lang tid. Det kan legge grunnlag for økt overgang til heltidsarbeid blant delvis sysselsatte.

En fortsatt vekst i sysselsettingen og en økende mangel på arbeidskraft innenfor en rekke bransjer og næringer vil på kort og mellomlang sikt medføre at norske arbeidsgivere må rekruttere visse kategorier arbeidskraft fra andre land. Hovedtyngden av rekrutteringen fra utlandet så langt har vært fra Sverige. Bedringen i det svenske arbeidsmarkedet medfører at rekrutteringen fra utlandet i økende grad vil måtte rette seg mot Finland og Tyskland. Det vil særlig være aktuelt å rekruttere sykepleiere, leger, ingeniører og visse typer fagarbeidere. Samtidig vil etatens selvregistreringssystem bli åpnet for utenlandske arbeidssøkere i 1999. Systemet vil dermed kunne bli en meget viktig base for å rekruttere arbeidskraft fra utlandet. Ved utgangen av august hadde 80 utenlandske leger inngått kontrakt eller blitt formidlet til arbeid i Norge gjennom Arbeidsdirektoratets legerekrutteringsprosjekt. I løpet av 1998 regner en med at antallet når opp i 150.

Bedringen på arbeidsmarkedet har ført til at de ordinære arbeidsmarkedstiltakene er redusert betydelig, fra om lag 60 000 plasser i 1993 til om lag 10 000 plasser som gjennomsnitt for 2. halvår 1998. For 1999 vil den foreslåtte tilsagnsrammen under kap. 1591 Arbeidsmarkedstiltak gi rom for i gjennomsnitt 8 000 plasser. Ettersom tiltakene er av begrenset varighet, er antallet personer som deltar på tiltak i løpet av et år langt høyere enn antallet tiltaksplasser. Tiltaksnivået for 2. halvår vil bli vurdert nærmere i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1999 i lys av utviklingen på arbeidsmarkedet.

Arbeidsmarkedstiltakene rettes inn mot å gi kompetanse til arbeidsledige, slik at disse raskest mulig kan gå inn i de ledige jobbene og på den måten avhjelpe mangelen på arbeidskraft. Arbeidsmarkedsopplæringen (AMO) er det største enkelttiltaket rettet mot ordinære arbeidssøkere, og det viktigste av kvalifiseringstiltakene. En stor andel av AMO-kursene vil være korte og yrkesrettede og rettes inn mot områder der det er rekrutteringsproblemer. I tillegg til korte, yrkesrettede AMO-kurs vil praksisplasser og arbeidstrening være det mest aktuelle arbeidsmarkedstiltaket i 1999. Med et tiltaksomfang på 8 000 vil andre tiltak som f.eks. KAJA, Vikarplass for arbeidsledige og Bedriftsintern opplæring ha et svært begrenset omfang.

Ungdomsgarantien, som er rettet mot personer under 20 år uten skoleplass eller tilbud om arbeid, vil bli videreført. Langtidsledige vil bli prioritert ved inntak til arbeidsmarkedstiltak i 1999.

Yrkeshemmede arbeidssøkere har en fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming som svekker deres muligheter for å få arbeid. I 1997 var det registrert om lag 53 000 yrkeshemmede i arbeidsmarkedsetaten. Av disse deltok vel 40 000 på arbeidsmarkedstiltak.

Den yrkesrettede attføringen har resultert i at 47 pst. av de registrerte yrkeshemmede avsluttet attføring med sikte på å kunne formidles til ordinært arbeid i 1997. I overkant av 9 000 personer gikk direkte til arbeid eller utdanning. I brukerundersøkelsen for yrkeshemmede, som Arbeidsdirektoratet gjennomførte i 1997, oppga 44 pst. av utvalget at de var i arbeid 1-6 måneder etter avsluttet attføring.

Den sterke prioriteringen av tiltak for yrkeshemmede arbeidssøkere videreføres i 1999. I tråd med prinsippet om normalisering og integrering legges det opp til å nytte avklarings- og arbeidstreningsplasser i ordinært arbeidslivså langt det er mulig. For å heve kompetansen blant de yrkeshemmede, vil også kvalifiseringstiltak, som ordinær utdanning, stå sentralt. En vil i 1999 prioritere tiltak rettet mot den økende andelen av yrkeshemmede med sammensatte problemer og et omfattende behov for oppfølging og hjelp til å komme inn i eller beholde ordinært arbeid.