6 Enkelte finansmarkedsspørsmål

6.1 Hovedspørsmål ved innskuddsbasert tjenestepensjon

6.1.1 Innledning

I mars 1998 nedsatte Finansdepartementet en arbeidsgruppe som skulle vurdere hovedspørsmålene knyttet til å utvide den skattemessige særbehandlingen av pensjoner i arbeidsforhold til også å omfatte innskuddsbaserte pensjonsordninger, som grunnlag for et eventuelt videre lovarbeid. Arbeidsgruppens mandat er gjengitt i Revidert nasjonalbudsjett 1998, hvor departementet også varslet at gruppens rapport ville danne grunnlaget for en omtale av spørsmålet i Nasjonalbudsjettet 1999. Arbeidsgruppen, som har hatt deltakere fra Finansdepartementet, Kredittilsynet og Sosial- og helsedepartementet, avga rapporten «Hovedspørsmål ved innskuddsbasert tjenestepensjon» til Finansdepartementet 20. august 1998. Rapporten følger denne meldingen som utrykt vedlegg.

Arbeidsgruppens rapport viser at spørsmålet om innføring av innskuddsbasert pensjon i foretak reiser omfattende og kompliserte problemstillinger, og at virkemåten til en slik ordning i mange henseender avhenger av de nærmere valg en gjør når det gjelder regelverket for ordningen.

6.1.2 Om Hylland-utvalget. Hovedpunkter fra tidligere stortingsbehandling av innskuddsbaserte tjenestepensjoner

Pensjonsforsikringsutvalget under ledelse av professor Aanund Hylland avga i februar 1994 utredningen «Private pensjonsordninger» (NOU 1994:6). Pensjonsforsikringsutvalgets mandat omfattet utredning av private pensjonsordningers samfunnsmessige rolle, herunder betydningen for kapitaldannelse, langsiktig sparing og eierskap. Utvalget tok også opp spørsmålet om innskuddsbasert tjenestepensjon.

Hylland-utvalget omtaler innskuddsbasert tjenestepensjon som en ordning hvor «arbeidsgiver tilfører hvert medlems pensjonskonto innskudd av nærmere angitt størrelse. Arbeidsgivers pensjonsforpliktelse oppfylles gjennom betaling av innskuddet.» I disse ordningene «er innbetalingene spesifisert, mens ytelsene utgjøres av innbetalte midler med tillegg av fondsavkastning».

Hylland-utvalget foreslo å innføre adgang til innskuddsbasert tjenestepensjon med skattefordel, herunder pensjonssparing uten forsikringselement. I en slik ordning er det den enkelte arbeidstaker som bærer den finansielle risikoen knyttet til finansiering av framtidig pensjonsytelse. Utvalget viste bl.a. til at det i innskuddsordninger er lettere for den enkelte å følge oppbyggingen av pensjonskapitalen, og dermed oppbyggingen av pensjonsrettigheter, og at det ved individuelt valg av høyere risikoprofil vil være mulig for den enkelte å få høyere avkastning, og dermed høyere pensjon. Som et motargument ble det påpekt at ytelsesbaserte ordninger gir større oversiktlighet for arbeidstakeren over hvor stor pensjon som kan forventes ved pensjoneringstidspunktet.

I Velferdsmeldingen (St meld nr 35 (1994-95)) ble forslaget om innføring av innskuddsbasert tjenestepensjon drøftet med utgangspunkt i forslaget fra Hylland-utvalget og høringsuttalelsene til dette utvalgets utredning. I meldingen ble det anført at viktige argumenter for innføring av innskuddsbaserte ordninger bl.a. var at slike ordninger kan gi bedriftene bedre oversikt, større forutsigbarhet og mindre risiko. Også for arbeidstakerne kan det bli større oversiktlighet. I tillegg ble mer allmenne virkninger framhevet, som muligheten for økt konkurranse om pensjonssparingen. Som argumenter mot innskuddsbaserte ordninger ble det bl.a. nevnt at disse ordningene ikke ville oppfylle de krav til forsikringsmessig solidaritet som i stor grad begrunner den skattemessige favoriseringen av TPES-ordningene. Det ble også ansett som viktig å opprettholde et skille mellom det å sikre en pensjon og alminnelig sparing til alderdommen, som ikke i seg selv kan begrunne særskilt skattemessig behandling. Andre motargumenter var knyttet til direkte provenytap og pensjonspolitiske likestillingshensyn. Innskuddsbasert tjenestepensjon kan underminere normen for pensjonsalderen, bl.a. fordi begrepet «full opptjening» mister sin betydning. Disse argumentene lå til grunn for Velferdsmeldingens konklusjon om fortsatt å begrense skattefavorisert tjenestepensjon til ytelsesbaserte ordninger.

Det forelå imidlertid et ønske blant flere partier om en nærmere utredning av innskuddsbaserte ordninger. Under oppfølgingen av Velferdsmeldingen skriver finanskomitéen til sosialkomitéen, jf. Innst S nr 180 (1995-96):

«Komitéens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen, har merket seg at mange små og mellomstore bedrifter ikke har opprettet tjenestepensjonsordninger (TPES). Disse medlemmene ser ikke bort ifra at dette kan ha noe med regelverket for TPES å gjøre. Disse medlemmene ser det som ønskelig at alle ansatte også i privat sektor kan tilbys en tjenestepensjonsordning. Disse medlemmene viser til at Finansdepartementet har nedsatt et utvalg til å utrede et eget lov- og regelverk for tjenestepensjonsordningene i bedriften. Disse medlemmer vil be om at utvalgets mandat utvides til også å omfatte utredning av ulike former for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger. Disse medlemmer forutsetter at saken forelegges Stortinget i egnet form.»

Ut fra dette ble følgende voteringsforslag tatt inn i Innst S nr 180 (1995-96) (forslag 27):

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til regelverk for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger i forbindelse med den bebudede proposisjonen om regelverk for de private tjenestepensjonsordningene.»

Dette forslaget ble under debatten den 14. mai 1995 omgjort til et oversendelsesforslag (med en henstilling til Regjeringen med samme innhold), og dette ble vedtatt oversendt uten realitetsvotering.

I Nasjonalbudsjettet 1997 ble det pekt på en del spørsmål hvor det var særlige utredningsbehov. Finansdepartementet varslet også at det ville arbeide videre med å belyse de ulike spørsmålene og komme tilbake med en fornyet vurdering av innskuddsbasert tjenestepensjon på et senere tidspunkt.

I forbindelse med finansinnstillingen høsten 1996 ble det etter forslag fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Bråthen fattet følgende vedtak, jf. Budsjett-innst S I (1996-97):

«Stortinget ber Regjeringen senest i Revidert nasjonalbudsjett 1997 komme tilbake med en fornyet vurdering av innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger.»

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble hovedspørsmål knyttet til innskuddsbasert tjenestepensjon gjennomgått på nytt, med følgende konklusjon:

«For å fremskaffe nødvendig materiale og tilrettelegge for den videre politiske beslutningsprosess, vil Regjeringen derfor nedsette et offentlig utvalg for å belyse alle viktige sider ved innskuddsbasert tjenestepensjon innenfor en ramme av de samlede norske pensjonsordningene.»

I Budsjett-innst S IV (1996-97) fremmet finanskomitéens medlemmer fra Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en utredning hvor særlig spørsmålet om hvordan ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger kan bli påvirket av eventuelle nye innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, blir vurdert. Utredningen med eventuelle forslag bes lagt fram for Stortinget som egen sak høsten 1997.»

Komitemedlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen fremmet et eget forslag om et utvalg som skulle forestå utformingen av reglene for innskuddsbasert tjenestepensjon, men tilføyde at de subsidiært ville støtte forslaget fra Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre. Det ble ikke fremmet mer enn to forslag om dette spørsmålet. Ved selve stortingsbehandlingen den 20. juni falt imidlertid begge forslagene.

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett for 1998 fattet et flertall på Stortinget, bestående av alle partier unntatt Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringa fremje forslag om å innføre ei ordning med innskottsbasert tjenestepensjon som skattemessig skal jamstellast med ytelsesbasert tjenestepensjon, med sikte på gjennomføring i 1999.»

I innstillingen fra finanskomitéen (Budsjett-innst S II (1997-98)) heter det bl.a.:

«Komitéen sine medlemer fra Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til omtalen av det arbeid som er på gang når det gjeld innskotsbasert pensjon i arbeidstilhøve i meldinga om Revidert nasjonalbudsjett side 126. Arbeidsgruppa sin rapport vil etter planen liggje føre 15. august i år. Regjeringa vil så raskt som mogleg etter det leggje fram forslag til innskotsbaserte ordningar, primært som alternativ til dagens ytingsbaserte ordningar. Desse medlemene førutset at den/dei ordningane som vert fremja sikrar arbeidstakarane sine interesser og at dei provenymessige verknadane i tilstrekkeleg grad er tilpassa dei langsiktige omsyn til norsk økonomi. På noverande tidspunkt ligg det ikkje føre konkrete modellar.»

6.1.3 Hovedpunkter i arbeidsgruppens rapport

I sin rapport har arbeidsgruppen omtalt innskuddsbaserte pensjonsordninger i utvalgte europeiske land og USA. Gruppen konkluderer med at mange land har innslag av innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, men at det er betydelig variasjon både i utbredelse og utforming av disse ordningene, og at utformingen av innskuddsbasert pensjon må ses i sammenheng med det samlede pensjons- og skattesystemet i det enkelte land. Arbeidsgruppen har derfor ikke sett det som hensiktsmessig å forsøke å kopiere ordninger fra andre land, men har i sitt arbeid valgt å ta utgangspunkt i det som Storting og regjering har uttrykt som viktige prinsipper for det samlede pensjonssystemet og de enkelte pensjonsordninger i Norge.

Det er i utgangspunktet de samme grunnleggende hensyn som skal ivaretas av en foretakspensjonsordning uavhengig av om den er ytelses- eller innskuddsbasert. Slike hensyn er bl.a. at ordningen skal være et supplement til folketrygden, at den skal sikre likebehandling av medlemmer og ansatte og at den skal ha en viss stabilitet og forutsigbarhet. For forhold som ikke har direkte sammenheng med om ordningen er innskudds- eller ytelsesbasert, har arbeidsgruppen derfor i hovedsak lagt til grunn de løsninger som er foreslått i utkast til lov om foretakspensjon, jf. NOU 1998:1. Dette gjelder forhold som at ordningen skal omfatte alderspensjon, pensjonsalder og at alle arbeidstakere innenfor nærmere angitte regler skal omfattes av ordningen mv. Også i spørsmålet om hvem som skal kunne opprette en pensjonsordning, har en i rapporten lagt til grunn at dette bør være som for ytelsesbaserte ordninger. Arbeidsgruppen har videre lagt opp til at det til en innskuddsbasert ordning for alderspensjon skal kunne knyttes uføre- og etterlattepensjon samt premiefritak, som etter arbeidsgruppens vurdering er ytelser som må være ytelsesbaserte.

Om prinsippene for utforming og organisering av en innskuddsbasert pensjonsordning skriver arbeidsgruppen på s. 7 i rapporten:

«Ofte forbindes en innskuddsbasert pensjonsordning med at arbeidsgiver betaler et visst beløp på arbeidstakerens individuelle pensjonskonto. En innskuddsordning kan imidlertid også opereres på tilsvarende måte som dagens ytelsesbaserte ordninger, med kollektiv forvaltning av midlene og med dødelighetsarv. I en slik ordning vil det regnskapsmessig registreres hvor stor pensjonskapital det enkelte medlem har bygd opp.

... En slik ordning kan videre konstrueres slik at overskudd ut over garantert avkastning tilfaller arbeidsgiver. Dette vil være en ordning som beholder mange av trekkene ved de ytelsesbaserte ordningene. Netto pensjonsinnskudd (beregnet innskudd minus tilført overskudd) vil i en slik modifisert variant være påvirket av avkastningen, og således være usikker.

Det er imidlertid vanlig å oppfatte en innskuddsbasert ordning slik at avkastningen av innskuddene tilfaller de ansatte ved at overskudd tilføres den enkelte arbeidstakers pensjonskapital. Den enkeltes pensjon vil da avhenge av innskutt kapital og oppnådd avkastning på denne. Dette er trolig det trekket som oppfattes som mest typisk ved en innskuddsordning og som skiller den klarest fra en ytelsesbasert (sluttlønns-) ordning.»

Arbeidsgruppen har lagt til grunn at en innskuddsbasert foretakspensjonsordning i Norge bør inngå som en del av en mer helhetlig pensjonspolitikk. Det innebærer bl.a. at folketrygdens pensjoner, offentlige og private tjenestepensjoner, egne pensjoner, pensjonistbeskatningen og pensjonistenes levekår må ses i sammenheng med utformingen av innskuddsordningen, slik flertallet i sosialkomitéen sluttet seg til under behandlingen av Velferdsmeldingen. Gruppen utdyper dette synspunktet på s. 39:

«Pensjonspolitisk er det et stort spenn mellom de likhetskrav som gjelder i foretak med gunstige tjenestepensjonsordninger og folketrygdens oppgaver for hele befolkningen. I begge tilfeller er det likevel spørsmål om utjevning, og dermed om regler som kan sikre en viss fordelingsmessig rimelighet i forhold til en uregulert situasjon. Beløpsmessig lik pensjonsytelse for alle er i denne sammenheng ikke et mål. Både tjenestepensjonsordningene og folketrygden sikrer ytelser som står i et visst forhold til lønnsgrunnlaget (standardsikring). Samtidig er det ikke gitt at tjenestepensjonsytelsen alene eller sammen med folketrygdytelsen skal utgjøre samme andel av dette grunnlaget for alle medlemmer. Mer enn likhet i betydningen «resultatlikhet» er det derfor rimelighet, utjevning, likebehandling og sammenlignbarhet som er fellesnevneren for disse ordningene.

(...)

Av pensjonsplanen i en ytelsesbasert ordning skal det ifølge gjeldende regelverk framgå hvilke former for ytelser pensjonsordningen tilbyr, omfanget av ytelsene og vilkårene for å få rett til disse. Etter arbeidsgruppens vurdering vil det være naturlig at pensjonsplanen i en innskuddsbasert ordning også inneholder opplysninger om hvilke former for ytelser som inngår og vilkårene for å få rett til dem. En kan imidlertid vanskelig se for seg at omfanget av alderspensjonen skal kunne framgå, men pensjonsplanen kan eventuelt inneholde opplysninger om innskuddene. Avhengig av utformingen av den innskuddsbaserte ordningen vil det også kunne være flere beslutninger som skal fattes. Behovet for informasjon til arbeidstakerne vil derfor være større enn i ytelsesbaserte ordninger. Regelverket for innskuddsbaserte tjenestepensjoner i USA karakteriseres ved omfattende krav til informasjon, jf. vedlegg 1.

I en innskuddsbasert pensjonsordning er arbeidsgivers økonomiske ansvar for opptjent pensjon avsluttet med betaling av tilskuddet. Dette innebærer at:

• det vil være en annen sammenheng mellom lønn og pensjon enn i de ytelsesbaserte ordningene (og den kan variere mellom personer med samme innbetaling)

• i en rendyrket innskuddsordning angår avkastningen på pensjonsmidlene bare arbeidstaker, men det kan likevel tenkes ordninger hvor arbeidsgiver får hele eller deler av overskuddet i ordningen.»

Modeller for innskuddsbasert pensjon

Innskuddsbasert pensjon kan utformes på ulike måter. For å illustrere denne spennvidden har gruppen skissert tre ulike modeller for organisering av innskuddsbasert alderspensjon.

Det er skissert én modell hvor overskudd tilbakeføres til arbeidsgiver (modell 1). Arbeidsgruppen har der lagt til grunn at pensjonsproduktet skal være et rent forsikringsprodukt med dødelighetsarv og kollektiv forvaltning av pensjonskapitalen. Forsikringsselskapet skal garantere en minsteavkastning på midlene, og avkastningen ut over denne skal tilføres arbeidsgiver, gjennom at meravkastningen tilføres premiefondet og går til betaling av framtidige premier. Modellen har mange likhetstrekk med TPES, og kan etter forslaget etableres i pensjonskasse eller livsforsikringsselskap. Arbeidsgruppen antar at spørsmålet om investeringsvalg i denne modellen bør behandles på samme måte som i ytelsesbaserte ordninger.

Modell 2 er basert på et rent forsikringsprodukt med dødelighetsarv og kollektiv forvaltning av midlene. Avkastning på pensjonskapitalen tilføres arbeidstakernes pensjonskapital. Arbeidsgruppen har ikke prinsipielle motforestillinger mot investeringsvalg i denne modellen. Et slikt investeringsvalg vil måtte være kollektivt, og bør etter arbeidsgruppens syn foretas på arbeidsgivers hånd etter konsultasjon med en styringsgruppe for pensjonsordningen. Arbeidsgruppen finner det naturlig at det gis en avkastningsgaranti på midlene. Spørsmålet om en innenfor denne modellen kan tillate pensjonskasser med investeringsvalg bør vurderes nærmere.

I modell 3 foretar arbeidsgiver innskudd på arbeidstakers individuelle pensjonskonto. Pensjonskontoen kan være etablert i forsikringsselskap, herunder forsikringsselskap med investeringsvalg, bank eller verdipapirfond. Arbeidsgruppen har ikke funnet å ville anbefale krav om avkastningsgaranti på midlene når den enkelte arbeidstaker selv har innflytelse på forvaltningen av midlene. Det vil være frihet til å avtale slik avkastningsgaranti. Pensjonskapitalen må konverteres til livsvarig livrente i forsikringsselskap, herunder forsikringsselskap med investeringsvalg, senest ved utbetalingsperiodens start.

Risiko vil være fordelt på en annen måte mellom arbeidstaker og arbeidsgiver i en innskuddsbasert enn i en ytelsesbasert ordning. I en ytelsesbasert ordning tar for eksempel arbeidsgiver risiko ved at pensjonskostnaden er ukjent og avhengig av framtidig lønnsutvikling. Videre bidrar høyere avkastning på innbetalte midler til lavere pensjonskostnader i en ytelsesbasert ordning, ved at overskudd overføres til premiefondet. De midlene som samles opp i premiefondet kan arbeidsgiver benytte til senere premiebetaling. En innskuddsbasert pensjonsordning kan være utformet slik at finansiell avkastning tilfaller arbeidstaker, jf. modell 2 og 3. I slike tilfeller vil avkastningen ikke påvirke arbeidsgivers pensjonskostnad, men påvirke pensjonsytelsen. Det framgår av rapporten at usikkerheten om pensjonsytelsene i en slik ordning kan bli betydelig. Pensjonsytelsene kan bli vesentlig lavere eller vesentlig høyere enn forventet, avhengig av finansiell avkastning over tid. Dette er en vesentlig forskjell fra ytelsesbaserte ordninger som er sluttlønnsbaserte, og innebærer bl.a. at det i en innskuddsbasert ordning ikke er noen direkte sammenheng mellom størrelsen på alderspensjonen og arbeidstakers sluttlønn. Slike forskjeller gir etter arbeidsgruppens vurdering likevel ikke grunn for å velge forskjellig utbetalingstidspunkt og -lengde i ytelses- og innskuddsbaserte ordninger, jf. s. 84 i rapporten:

«På bakgrunn av tidligere stortingsbehandling av tjenestepensjonsordninger finner arbeidsgruppen det naturlig å fastsette alderspensjonens ytelser som i lov om foretakspensjon, noe som bl.a. innebærer at ordningen støtter opp om folketrygdens aldersnorm gjennom at det fastsettes en tidligste uttaksalder på 67 år, og at alderspensjonen bør være livsvarig.»

Fordi det er usikkerhet om den enkeltes livslengde er det vanskelig å sikre livsvarige ytelser i en ren sparekontrakt. Forventet gjenstående levetid er videre ulik for personer med ulik alder. En måte å sikre livsvarige utbetalinger på vil være å la årlige utbetalinger reguleres på bakgrunn av statistisk anslått gjenstående levetid. En slik framgangsmåte kan imidlertid ikke sikre jevne utbetalinger. Årlig pensjon for de som lever lengst kan med en slik framgangsmåte bli svært lav. En ordning som fullt ut er en ren permanent spareordning vil derfor ikke kunne sikre rimelige ytelser gjennom hele alderdommen. Arbeidsgruppen har imidlertid vist til at det også av andre årsaker er ønskelig med konvertering av rene sparekontrakter. I rene spareordninger tilfaller oppspart pensjonskapital pensjonssparerens dødsbo etter vanlige arverettslige regler, noe som innenfor en skattestimulert innskuddsbasert pensjonsordning ville innebære en offentlig delfinansiering av arv. Denne effekten tiltar relativt sterkt pga. tiltakende dødelighet i høyere aldersklasser. For å sikre mottakerne av alderspensjonen en viss ytelse gjennom hele alderdommen, har arbeidsgruppen lagt til grunn at den enkeltes årlige pensjon ikke avtar over tid, og at oppsamlet pensjonskapital blir innbetalt til en livsvarig livrente, eller konverteres til en livsvarig livrente ved pensjonsalder.

Forholdet mellom ytelses- og innskuddsbaserte ordninger

Arbeidsgruppen har i hovedsak lagt opp til at medlemskriteriene bør være som i utkast til lov om foretakspensjon, jf. NOU 1998:1. Som hovedregel innebærer det at medlemskapet skal omfatte alle arbeidstakere som har fylt 20 år, og at reservasjon mot medlemskap ikke tillates. I utkastet til lov om foretakspensjon er det imidlertid foreslått at arbeidstakere med mindre enn 10 år igjen til pensjonsalder kan holdes utenfor foretakets pensjonsordning. I rapporten fra arbeidsgruppen står det på s. 89 om dette:

«I innskuddsbaserte pensjonsordninger vil ikke kostnadene øke kraftig ved lønnsøkninger, slik tilfellet er i ytelsesbaserte ordninger. Arbeidsgruppen kan derfor ikke se særskilte grunner til at eldre skal kunne holdes utenfor en innskuddsbasert pensjonsordning. Videre bør det tillates at medlemskap og derved innbetaling av premie kan fortsette utover pensjonsalder dersom vedkommende fortsatt er i arbeid.»

Når det gjelder førtidspensjonerte, avviker arbeidsgruppens forslag noe fra utkast til lov om foretakspensjon, hvor medlemskap for de som førtidspensjoneres som hovedregel skal avvikles, men hvor det kan fastsettes i regelverket at denne gruppen kan blir stående i pensjonsordningen. Arbeidsgruppen skriver på s. 91:

«Arbeidsgruppen vil påpeke at mulighet til å bli stående i pensjonsordningen etter at vedkommende har gått av med førtidspensjon vil undergrave motivasjonen til lengre yrkesdeltakelse, noe som har blitt framhevet som ugunstig fra et arbeidsmarkedssynspunkt. I en innskuddsbasert tjenestepensjon vil dessuten ikke tapet av framtidig tjenestepensjon være like stort som i ytelsesbaserte ordninger. Arbeidsgruppen mener derfor at førtidspensjonerte bør meldes ut av en innskuddsbasert pensjonsordning.»

Likebehandling av kvinner og menn

Arbeidsgruppen har gitt en bred vurdering av spørsmålet om å sikre lik pensjonsmessig behandling av kvinner og menn, og viser til at dette spørsmålet også må vurderes i forhold til EØS-reglene om lik lønn. I denne sammenheng vises det til at EØS-domstolen i 1990 slo fast at lønn inkluderer pensjon, og at hvert lønnselement må testes for likhet. Spørsmålet om kjønnsnøytrale premier kan dessuten ses i forhold til likestillingsloven og forsikringsvirksomhetslovens regler om premier og fordeling av kostnader og inntekter. Arbeidsgruppen skriver om dette spørsmålet på s. 8 i rapporten:

«Utgangspunktet er at kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn. Gjennomsnittlig gjenstående levetid etter fylte 67 år er 17,5 år for kvinner og 13,7 år for menn. En alderspensjon for kvinner er derfor dyrere å finansiere enn samme årlige pensjonsytelse for menn. På den annen side er etterlattepensjon etter menn dyrere enn etterlattepensjon etter kvinner, og bidrar til å motvirke forskjellen i premie for alderspensjon i ordninger som har begge elementer. Selv om premiene for alderspensjon for kvinner gjennomgående er høyere enn premiene for menn, vil forskjellen i totalpremien mellom kjønnene når både alders-, uføre- og etterlattepensjon inngår i pensjonsplanen kunne bli liten.

Arbeidsgruppen vil peke på at forskjell i gjennomsnittlig levealder bare er ett av mange forhold som påvirker nivået på ytelsen i en innskuddsbasert ordning. Det er dessuten forsikringsfaglige hensyn knyttet bl.a. til risikoberegninger, overskuddsdeling og beregning av reserve ved flytting av kontrakter som taler mot bruk av felles beregningsgrunnlag. Den forskjell i pensjon som ulik forventet levealder for menn og kvinner isolert sett bidrar til, betyr dessuten lite sammenliknet med det variasjoner i avkastningen betyr, (...). I innskuddsbaserte ordninger vil det uansett ikke kunne garanteres lik faktisk pensjonsytelse for gitt årlig innskudd.

Arbeidsgruppen mener derfor at det samlet sett er mange argumenter som taler mot bruk av felles premie. EØS-regelverket kan tolkes slik at det avgjørende er likebehandling i forhold til ordningens formål, slik at det vil være avgjørende om ordningen har en viss ytelse eller et visst innskudd som formål. En ser ikke prinsipielle innvendinger mot at arbeidsgiver kan betale noe høyere innskudd til alderspensjon til kvinner enn til menn dersom formålet er utjamning av ytelser, noe som er tillatt ifølge EØS-regelverket, jf. avsnitt (...). Satsene bør imidlertid uansett ligge innenfor det maksimale taket.

Dersom det blir aktuelt å innføre omsorgsopptjening i innskuddsbaserte ordninger, mener arbeidsgruppen at forslaget i NOU 1998:1 Utkast til lov om foretakspensjon er et godt utgangspunkt, (...).»

Skattemessig behandling

Private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven (TPES) tilgodeses med en gunstig skattemessig behandling, og er dermed indirekte delfinansiert av staten gjennom redusert skatt. De krav som er stilt til ordningen i form av blant annet fordelingsprofil, forholdsmessighet, livslang utbetaling, pensjonsalder mv. er forårsaket av denne skattemessige særbehandlingen, og disse kravene er foreslått videreført i utkast til ny lov om foretakspensjon. Arbeidsgruppen har i sin drøfting av den skattemessige behandlingen av innskuddsbaserte ordninger lagt til grunn at en innskuddsbasert pensjonsordning bør oppfylle viktige hovedhensyn bak TPES for at det skal kunne innrømmes skattefradrag for innskudd på lik linje med det som innrømmes for innbetaling til TPES:

«Arbeidsgruppen mener at kriteriet for å gi en skattefavorisering «på lik linje med» TPES bør være at ordningen oppfyller viktige hovedhensyn som det har vært lagt vekt på ved utformingen av TPES. Hvis det åpnes for innskuddsbaserte ordninger hvor det stilles vesentlig lempeligere betingelser, men med samme skattefavorisering, kan resultatet bli at mange eksisterende ordninger avsluttes for å etablere innskuddsbaserte ordninger.

Det legges også til grunn at innskuddsbaserte tjenestepensjoner skal være et alternativ til, ikke supplement til, ytelsesbaserte pensjonsordninger. Hvis ikke, ville en undergrave de begrensninger som må legges på disse ordningene, bl.a. for å holde provenytapet og skattebegunstigelsen av det enkelte individ under kontroll.(...)

Det framgår av det ovennevnte at anvendelse av de skatteregler som gjelder i et ytelsesbasert system, ikke uten videre vil ha samme forutsetninger og grunnlag for en gunstig skattemessig behandling i et innskuddsbasert system. Ifølge NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon, s. 33, er det i dag vanlig å ha ordninger med et samlet pensjonsnivå fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen på om lag 66 pst. Hvis avkastningen i en innskuddsbasert pensjonsordning tilfaller arbeidstaker, og blir vesentlig høyere enn det er lagt til grunn ved fastsettelsen av innskuddssatsen, kan pensjonsytelsene bli svært høye. Dette vil bidra til å svekke fordelingsprofilen i innskuddsbaserte ordninger.

Dette reiser spørsmål om mulighet til beskatning av den løpende avkastningen. Et innskuddsbasert system kan utformes slik at avkastningen tilføres hver enkelt arbeidstakers konto. Midlene vil i større grad kunne framstå som skattyters eller vedkommendes etterlattes, og grunnlaget for beskatning av avkastningen er mer nærliggende enn det som gjelder i forhold til avkastningen av opparbeidede midler i en tjenestepensjonsordning etter skatteloven.

De danske tjenestepensjonsordningene er i hovedsak innskuddsbaserte, jf. St meld nr 2 (1996-97) Revidert nasjonalbudsjett 1997. Der ble det innført en realrenteavgift på pensjonskapitalen på begynnelsen av 1980-tallet, bl.a. for å forhindre urimelig høye kompensasjonsgrader pga. høy avkastning. Realrenteavgiften er nå foreslått erstattet med en avkastningsskatt på 26 pst. fra år 2000. I Sverige, som i hovedsak har ytelsesbaserte ordninger, er det også en avkastningsskatt på 15 pst. Avkastningsskatten pålegges en sjablonmessig beregnet avkastning av pensjonskapitalen.

Hvis de innskuddsbaserte ordningene viser seg å gi en avkastning som vil føre til svært høye kompensasjonsgrader når en ser folketrygd og tjenestepensjon under ett, kan det etter arbeidsgruppens oppfatning være hensiktsmessig å innføre skatt på avkastningen av pensjonskapitalen. Dette ligger nær opp til beskatningsprinsippet for annen finanssparing, og denne modellen vil være mer oversiktlig når det gjelder å ha oversikt over graden av skattefavorisering. En slik skatt vil også gjøre det lettere å regulere størrelsen på pensjonsytelsen fra ordningen. Skatten bør pålegges løpende formuesøkning på innskutte midler. Avkastningsskatten kan eksempelvis pålegges all avkastning utover nivået på markedsavkastning som er lagt til grunn for beregning av innskuddsprosentene. Den institusjonen som forvalter pensjonskapitalen bør være skattesubjekt for avkastningsskatten. Hvis skatten pålegges arbeidstakeren, vil det kunne oppstå likviditetsproblemer idet avkastningen etter arbeidsgruppens oppfatning skal holdes innenfor ordningen fram til utbetaling.»

Nærmere om innskudd til ordningen

På sidene 12 og 13 i rapporten fra arbeidsgruppen står det om prinsippene for betaling av alderspensjon i tjenestepensjonsordninger:

«Det å etablere innskuddssatser som kan «kopiere» ytelsesordninger med ulike kompensasjonsgrader, kan bli svært komplisert. Samtidig vil en ikke være garantert å oppnå samme resultat. Arbeidsgruppen finner det derfor rimelig å utforme begrensingene i en innskuddsbasert ordning slik at de forventede kompensasjonsgrader i ordningen blir om lag som i en typisk ytelsesbasert ordning, dvs. en 66-prosentordning. Arbeidsgruppen mener at dette også er i rimelig samsvar med de fordelingsmomenter og sosiale perspektiver som er forutsetninger for skattefavoriseringen av tjenestepensjonsordninger, ....»

Basert på bl.a. disse betraktningene er det i rapporten lagt til grunn at det maksimale pensjonsgrunnlaget i en innskuddsbasert ordning bør være som i de ytelsesbaserte ordningene, dvs. 12G. Gruppen foreslår at det maksimalt skal kunne foretas innskudd til alderspensjon etter 2 satser, en fra 1G til 6G, og en annen sats fra 6G til 12G. Dette kan gi innskuddsbaserte ordninger med samme hovedtrekk som de ytelsesbaserte. Betaling for eventuelle uføre- og etterlattepensjoner og premiefritak kommer i tillegg til disse maksimalinnskuddssatsene for alderspensjon. Tabell 6.1 viser hvilke innskuddssatser som under visse forutsetninger, vil gi en samlet kompensasjon på 66 prosent. I tabellen vises også de maksimale innskuddssatsene gruppen har foreslått i de ulike inntektsintervallene. Som det framgår av tabellen vil avkastningsprosenten på pensjonskapitalen ha stor betydning for hvilke innskudd som genererer en gitt ytelse.

Arbeidsgruppen har ikke sett det som rimelig at innskuddsordningen fører til en høyere samlet kompensasjonsgrad for høyere inntekter enn for lavere når en ser folketrygd og tjenestepensjon under ett. Gruppen har derfor foreslått at innskuddssatsen for inntekter mellom 6G og 12G i den enkelte ordning maksimalt kan være dobbelt så stor som innskuddssatsen for inntekter mellom 1G og 6G. Spørsmålet om arbeidstakeren skal kunne betale innskudd må eventuelt vurderes nærmere, bl.a. på bakgrunn av ordningens utforming.

Arbeidsgruppen har også hatt synspunkter på regulariteten av innbetalinger, jf. s. 51 i rapporten:

«Enkelte foretak kan ønske å bruke en pensjonsordning i sammenheng med årsbonuser etc. I slike tilfeller vil en kunne ønske å gjøre store innskudd de årene foretakets overskudd er uvanlig stort, og avstå fra innskudd hvis overskuddet er lavt. Slike store enkeltinnskudd er generelt ikke forenlige med de krav til langsiktighet og planlegging som ellers gjøres gjeldende i pensjonsordninger. Den ansatte i et foretak som bare gjør innskudd med uregelmessige og ujevne mellomrom, kan ha redusert mobilitet i arbeidsmarkedet i tiden opp til et innskudd gjøres, og stor like etter at et innskudd er gjort. Det vil være vanskelig å planlegge sin totale sparing for alderdommen basert på et slikt system. Slike varierende innskudd anses derfor ikke som forenlig med de modellene som er utredet her. Arbeidsgruppen vil peke på at det innenfor dagens regelverk finnes flere ordninger som er egnet hvis en bedrift i stedet for å betale ut årsbonus eller lignende, ønsker å bruke midlene til pensjonsformål, f. eks. IPA og kollektive og individuelle livrenter.»

Overgang mellom ordninger

I utgangspunktet mener arbeidsgruppen at en arbeidsgiver som går over fra en ytelsesbasert til en innskuddsbasert pensjonsordning bør avvikle den tidligere pensjonsordningen, og eventuelt utstede fripoliser. Fordi eventuelle risikoytelser også i den innskuddsbaserte ordningen vil være ytelsesbaserte, aktualiseres spørsmålet om lovverket bør tilpasses slik at uførepensjon, ektefellepensjon og barnepensjon er organisert på samme måte i begge ordninger, og videreføres uavhengig av organiseringen av alderspensjonen. Arbeidsgruppen skriver videre om overgang på s. 15 i rapporten:

«Overgang fra en ytelsesbasert til en innskuddsbasert pensjonsordning kan tenkes gjennomført ved at den ytelsesbaserte pensjonsordningen lukkes, dvs. fortsetter uforandret for de som er medlemmer av pensjonsordningen på overgangstidspunktet. De arbeidstakere som ansettes etter dette tidspunkt blir medlemmer av den innskuddsbaserte pensjonsordningen. Det frarådes imidlertid at det gis adgang til at to forskjellige pensjonsordninger kan løpe parallelt i samme foretak i 40 - 50 år fram i tiden. Det vil bli kostnadskrevende og administrativt komplisert for en arbeidsgiver å ha to pensjonsordninger parallelt, når det er tale om pensjonsordninger med ulikt regelverk og som omfatter ulike persongrupper. Parallelle ordninger bidrar ikke til at innskuddsordningen muliggjør forenkling. Videre vil det oppstå ulikheter mellom pensjonsrettighetene for medlemmene i de to pensjonsordningene som vil framstå som urimelige ved at opptjeningen er så ulik i de to pensjonssystemene, og dette vil kreve en betydelig informasjonsmessig innsats fra arbeidgivers side.

Et alternativ vil være å åpne for at arbeidstakere med under 10 år igjen til pensjonsalder fortsetter i den ytelsesbaserte pensjonsordningen. De øvrige arbeidstakerne må da få utstedt fripolise for de rettigheter som var opptjent fram til overgangstidspunktet, og deretter opptjene rettigheter i den nye innskuddsbaserte pensjonsordningen.

Det kan også reises spørsmål om hvilket rettslig krav en arbeidstaker som er ansatt i et foretak med en ytelsesbasert ordning har på å kunne fortsette å tjene opp slik pensjon dersom arbeidsgiver ønsker å gjøre om pensjonsordningen til en innskuddsbasert ordning. Etter arbeidsgruppens oppfatning vil arbeidsavtalens utforming her være avgjørende, jf. arbeidsmiljøloven § 55.»

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er vanskelig å forutsi de økonomiske og administrative konsekvensene av å innføre adgang til innskuddsbaserte pensjonsordninger, særlig fordi utbredelsen av slik ordninger vil være svært usikker. Gruppen oppsummerer sine vurderinger av disse forholdene på s. 16 i rapporten:

«I 1995 var om lag 1 910 000 personer sysselsatt i Norge, og av disse var om lag 55 pst medlem av en tjenestepensjonsordning. For å se på private tjenestepensjonsordninger kan en trekke fra medlemmene i Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse, de kommunale pensjonskassene og kommunale ordninger i livsforsikringsselskap, og det står da igjen om lag 446 000 personer som var medlem i en privat tjenestepensjonsordning. Innenfor privat sektor utgjorde dette om lag 35 pst av alle sysselsatte. Om lag 844 000 ansatte var ikke medlem i tjenestepensjonsordning, selv om en andel av disse kan ha fripolise fra tidligere medlemskap. Det var i alt utstedt 590 000 fripoliser av medlemmene av Norges Forsikringsforbund ved utgangen av 1995.

Dette gir imidlertid få holdepunkter for hvor stor utbredelsen kan bli. Utbredelsen vil trolig særlig avhenge av lønnsevnen i foretakene, og av hvor vanlig det blir å ta ut lønnsøkning i form av pensjonsordning istedenfor som utbetalt lønn. Utbredelsen vil også avhenge av om foretak som i dag ikke har ytelsesbasert pensjonsordning, vil finne et innskuddsbasert alternativ mer attraktivt.

Både foretakene og medlemmene av pensjonsordninger, myndighetene og finansnæringen vil bli berørt av en innføring av innskuddsbaserte ordninger. Effektene for foretak og ansatte vil avhenge av om en innskuddsbasert ordning opprettes som ny ordning eller erstatter en ytelsesbasert ordning. Videre vil effektene avhenge av hvilken modell for innskuddsbasert pensjon som velges.

Det er vanskelig å si hvordan foretakene blir berørt. Mye kan imidlertid tyde på at større forutsigbarhet og mulighet til å profilere pensjonsordningen sterkere blant de ansatte vil være hovedeffekter. Hvis det velges utforminger med investeringsvalg med høyere forventet avkastning enn i dagens ordninger, kan det være mulig å opprette ordninger av tilsvarende kvalitet, men til lavere kostnader for arbeidsgiver.

Ansatte i foretak som skifter fra ytelses- til innskuddsbaserte ordninger vil kunne bli berørt på ulike måter. Omfanget av ordningen kan bli endret ved overgangen. Opptjeningsprofilen er annerledes i innskuddsbaserte ordninger, og de ansatte vil bli eksponert overfor avkastningsrisiko. Hvordan ytelsen vil bli påvirket avhenger således av en rekke forhold, der bl.a. alder ved overgangen vil ha betydning.

Provenytapet ved innføring av en innskuddsbasert ordning vil avhenge av det omfang bruken av ordningen får. Det er rimelig å vente at provenytapet vil bli betydelig i flere år framover hvis utbredelsen blir stor, fordi det naturlig nok vil ta flere år før utbetalinger fra ordningen vil få noe omfang, mens det hvert år vil være innskudd til ordningen.

Innskuddet er tenkt fradragsberettiget som lønn for arbeidsgiver, og innskuddet belastes med arbeidsgiveravgift på tilsvarende måte som for lønn. Både innskuddet og arbeidsgiveravgiften er fradragsberettiget for arbeidsgiver som lønnskostnader. Ved pensjonsalder vil den samlede pensjonskapitalen tillagt renter og rentesrente, eventuelt etter avkastningsskatt, legge grunnlaget for periodiske pensjonsytelser livet ut. Pensjonsytelsene skattlegges i sin helhet som personinntekt.»

I utgangspunktet hadde det vært ønskelig å beregne provenytapet i nåverdi. Dette reiser imidlertid betydelige informasjonsproblemer, f.eks. om utbredelsen av ordningen, aldersfordeling, avkastning, medlemmenes formues- og inntektsskatteposisjon som lønnstaker og pensjonist. Arbeidsgruppen har derfor beregnet provenytapet etter den såkalte kontantstrøm-metoden, som består i å beregne forskjellen i skatteinntekter for det offentlige i ett år, avhengig av om den innskuddsbaserte ordningen skattlegges etter det foreslåtte regelverk eller som lønn. Arbeidsgruppen har beregnet provenytapet under bestemte forutsetninger, bl.a. at alle de innskuddsbaserte ordningene baserer seg på de foreslåtte maksimalsatsene for innskudd til alderspensjon etter modell 2 og 3, og at det på kort sikt ikke vil utbetales noe fra ordningen. Det er videre tatt utgangspunkt i at innskuddet er fradragsberettiget som lønn for arbeidsgiver, og belastes med arbeidsgiveravgift på tilsvarende måte som lønn. Også arbeidsgiveravgiften er fradragsberettiget som lønn for arbeidsgiver. Det legges til grunn at arbeidsgiver alternativt er villig til å utbetale beløpet som lønn hvis pensjonsordningen ikke innføres. Provenytapet består derfor i at det ikke påløper fordelsbeskatning av arbeidstaker når innskudd settes inn i pensjonsordningen. Beregningene tyder på et provenytap på om lag 6,3 mill. kroner på årsbasis pr. 1 000 arbeidstakere som omfattes av ordningen. Hvis 30 prosent av de som i dag er uten privat tjenestepensjonsordning, dvs. om lag 270 000 arbeidstakere, skulle bli omfattet av en innskuddsbasert pensjonsordning, vil provenytapet bli om lag 1,7 mrd. kroner på årsbasis. Hvis ordningen skulle omfatte 10 prosent av de arbeidstakere som ikke omfattes av tjenestepensjonsordning, vil anslaget på provenytapet tilsvarende bli om lag 567 mill. kroner på årsbasis. Provenytapet for tilknyttede ytelsesbaserte risikoytelser i ordningene vil komme i tillegg.

Hvis det innføres skatt på avkastningen av pensjonskapitalen, vil dette redusere provenytapet. Etter hvert som den innskuddsbaserte pensjonsordningen får økt utbredelse, og den samlede pensjonskapitalen i ordningen får et visst omfang, vil skatten på avkastning bli viktigere i provenysammenheng. På noe sikt vil dessuten ordningen gi skatteinntekter ved at utbetalinger fra pensjonsordningen beskattes som personinntekt. I motsatt retning trekker at pensjonskapitalen ikke er foreslått å være formuesskattepliktig. Videre foreslår arbeidsgruppen at den effektive skatten på avkastningen settes mye lavere enn skatten på alminnelig inntekt, ved at en del av avkastningen foreslås ikke skattepliktig, noe som reduserer provenyvirkningene av denne skatten.

6.1.4 Departementets vurderinger

Innføring av innskuddsbasert alderspensjon innebærer at en bryter med et prinsipp om at tjenestepensjoner etter skatteloven skal være knyttet til arbeidstakers sluttlønn. Arbeidstakers opptjening av pensjon vil i en innskuddsbasert pensjonsordning avhenge av innskuddene som igjen avhenger av løpende lønn, og normalt av avkastning på midlene. I utgangspunktet gjør dette sparing i en innskuddsbasert ordning mer lik ordinær sparing enn det som er tilfelle for sparing i en ytelsesbasert ordning. Hensynet til at skattestimulert pensjonssparing skal være klart avgrenset fra ordinær sparing kunne derfor tale for at innskuddsbaserte pensjonsordninger på enkelte områder underlegges strengere kriterier enn ytelsesbaserte pensjonsordninger. Slike krav kunne for eksempel bestå i krav til utbetalingsprofilen eller til opprettholdelse av innskudd over tid. Et alternativt utgangspunkt, som departementet legger stor vekt på, er at forhold som ikke er direkte knyttet opp mot om ordningen er innskudds- eller ytelsesbasert i størst mulig grad bør underlegges de samme krav i de to ordningene. Et slikt utgangspunkt er rimelig ut fra at det er de samme hovedhensyn som skal ivaretas gjennom ordningene. Slike felles krav vil bl.a. være krav om aldersgrense og livslang utbetaling, krav om pensjonsplan i foretaket samt et krav om at ordningen skal omfatte samtlige ansatte etter nærmere regler. Slike felles kjennetegn i innskudds- og ytelsesbaserte ordninger kan også være fordelaktig for foretak og ansatte i foretak som skifter ordning og for arbeidstakere som bytter arbeidsgiver og av den grunn har tjent opp til pensjon i begge ordningene. Dette vil føre til større oversiktlighet og mer forutsigbare pensjonsforhold for arbeidstakerne. Ved at forhold som ikke er direkte knyttet opp til om pensjonsordningen er innskudds- eller ytelsesbasert underlegges de samme krav, vil en også lettere kunne slå fast om innskuddsordningen oppfyller de hovedhensyn det er lagt vekt på ved utformingen av TPES, noe som etter departementets vurdering skal ligge til grunn for en skattemessig behandling på «lik linje med» TPES.

I en skattestimulert, innskuddsbasert tjenestepensjonsordning må alderspensjonen etter departementets vurdering være obligatorisk. Andre ytelser, som etterlatte- og uførepensjon samt premiefritak, kan komme i tillegg. Dette er i så fall forsikringsprodukter som kan komme til utbetaling uten særlig forutgående oppsparing av kapital, og som skal være ytelsesbaserte.

Arbeidstakere som vekselvis dekkes av innskudds- og ytelsesordninger kan komme annerledes ut enn arbeidstakere som står i samme ordning gjennom hele yrkeskarrieren. I en innskuddsbasert ordning kan en relativt stor del av «opptjeningen» til alderspensjonen avhenge av de innskudd som foretas tidlig i livet, fordi disse forrentes over mange år. Arbeidstakere som står i en innskuddsbasert ordning tidlig i den yrkesaktive karrieren, og i en ytelsesbasert ordning mot slutten, kan komme særlig gunstig ut, og vice versa. Etter departementets vurdering er det en ulempe at rekkefølgen av medlemskap har selvstendig betydning for pensjonen, men slike virkninger synes vanskelige å unngå i et pensjonssystem med ulike ordninger der pensjonsopptjeningen kan foregå etter ulike prinsipper.

Ut fra formålet med tjenestepensjonsordninger, er det naturlig at alderspensjon i skattestimulerte tjenestepensjonsordninger skal vare livet ut, og gi minst like god inntektssikring sent i alderdommen som like etter at yrkeskarrieren er avsluttet. Et rent spareprodukt kan vanskelig sikre dette, fordi den enkeltes pensjonskapital kan bli for lav ved uventet lang utbetalingsperiode. Finansielle tap i utbetalingsperioden kan også true opprettholdelse av pensjonsytelsene. Et krav om at ordningen skal gi minst like god inntektssikring sent i alderdommen som tidlig, innebærer derfor etter departementets vurdering at pensjonskapitalen før utbetalingene starter må konverteres til et forsikringsprodukt med dødelighetsarv og en garantert årlig avkastning som minst må være 0 prosent.

Den innskuddsbaserte ordningen skal etter departementets vurdering være innrettet slik at innskuddene i størst mulig grad fører til utbetaling av alderspensjon. Dette sikres best ved at pensjonskapitalen fullt ut knyttes til produkter med dødelighetsarv. En slik organisering forhindrer videre at ordningen indirekte bidrar til at en del av boet delfinansieres av det offentlige gjennom skattereglene. Konkurransehensyn taler likevel for at pensjonskapitalen kan plasseres i rene sparekontrakter i bank og verdipapirfond. En ordning som innebærer at pensjonskapitalen må konverteres til et forsikringsprodukt før utbetalingene kan starte, vil etter departementets vurdering innebære en rimelig avveining av disse forhold.

Spørsmålet om å åpne for investeringsvalg i innskuddsbaserte pensjonsordninger bør etter departementets vurdering ses i sammenheng med ordningens utforming, som illustrert ved de modellene arbeidsgruppen har skissert.

Departementet legger vekt på at det skal være visse krav til fordelingen av innskudd mellom ansatte i samme pensjonsordning, slik arbeidsgruppen har foreslått ved å kreve at samme innskuddssats skal benyttes for inntekt mellom 1G og 6G, og for inntekt mellom 6G og 12G. Kravet om at foretaket ikke skal benytte en innskuddssats for sistnevnte intervall som utgjør mer enn det dobbelte av innskuddssatsen i intervallet mellom 1G og 6G, gjør at ordningen kan utformes med en flat innskuddssats, eller til en viss grad rettes inn mot å gi en kompensasjon sammen med folketrygden, som har avtakende kompensasjon i forhold til sluttlønn.

Innskudd som tilfredsstiller kravene til innskuddsbasert pensjonsordning bør etter departementets syn være fradragsberettiget for arbeidsgiver. Videre bør arbeidstaker ikke fordelsbeskattes. Det må imidlertid etableres en innskuddsramme, noe som er viktig bl.a. for å hindre at ordningen sammen med folketrygden gir urimelige kompensasjonsgrader. En slik ramme er viktig av arbeidsmarkedshensyn og for å hindre at det settes av urimelig høye beløp ut fra skattemessige motiver. Det er etter departementets vurdering rimelig at de maksimale innskuddene rettes inn mot å gi en forventet kompensasjon på linje med det som er vanlig i ytelsesbaserte ordninger, dvs 66 prosent av sluttlønn sammen med folketrygden. Fastsettelse av maksimale innskuddssatser vil være basert på usikre anslag om framtidig avkastning på pensjonskapitalen. En kan ikke utelukke at de forsikrede i perioder oppnår en avkastning som ligger til dels betydelig høyere enn det som er lagt til grunn ved fastsettelsen av innskuddssatsene, noe som kan føre til «svært» høye pensjoner for enkelte. Tilsvarende vil avkastningen kunne bli svært lav om midlene forvaltes uten avkastningsgaranti. Dette kan tale for at ordningen etableres med avkastningsgaranti og at det innføres en skatt på avkastning ut over den avkastning som er lagt til grunn ved fastsettelse av de maksimale innskuddssatsene. Avkastningsgaranti og avkastningsskatt vil bidra til å utjevne forskjellen i faktiske ytelser mellom innskudds- og ytelsesbaserte pensjoner som tar sikte på samme pensjonsnivå, og gjøre de to ordningene mer like. Et krav om avkastningsgaranti lar seg imidlertid ikke forene med sparing i bank eller verdipapirfond. Spørsmålet om det er behov for tiltak med sikte på å utjevne faktiske alderspensjoner i ytelses- og innskuddsbaserte ordninger som beregningsmessig tar sikte på samme pensjonsnivå, vil bli vurdert videre ved utarbeidelsen av forslaget til lovverk for innskuddsbaserte ordninger.

Etter departementets vurdering vil det være hensiktsmessig å åpne for at innskuddene i den enkelte ordning kan være noe større for kvinner enn for menn, innenfor maksimalsatsene og inntil et nivå som beregningsmessig gir like stor årlig alderspensjonsytelse for kvinner og menn. Departementet deler arbeidsgruppens vurdering av at det ikke bør pålegges krav med sikte på å gi beregningsmessig lik årlig alderspensjonsytelse for kvinner og menn i ordningen, bl.a. fordi forholdet mellom innskudd og ytelse i ordningen er indirekte. Ulike innskudd vil ikke kunne sikre at årlige ytelser faktisk blir like.

Sporadiske innskudd, som f.eks. kan avhenge av at foretaket oppnår et visst resultat, er etter departementets vurdering ikke forenlig med de hovedhensyn som skal ivaretas gjennom pensjonsordningen. Slike innskudd er lite egnet for arbeidstakere som ønsker å planlegge egen pensjonstilværelse, og forventninger om slike innskudd vil videre kunne bidra til å «låse» arbeidstakeren, slik at mobiliteten i arbeidsmarkedet blir skadelidende. Dette bidrar til at innskuddene ikke er egnet til å bli fastsatt på «år til år basis» f.eks. i tilknytning til tarifforhandlingene mellom partene i arbeidslivet.

Hovedhensynene bak de skattestimulerte tjenestepensjonsordningene lar seg etter departementets vurdering ikke forene med at en enkelt arbeidsgiver opprettholder to pensjonsordninger for de ansatte. Hensyn taler for at arbeidsgiver som skifter pensjonsordning kan opprettholde den gamle pensjonsordningen for arbeidstakere med mindre enn 10 år igjen til pensjonsalder, slik arbeidsgruppen har foreslått. Departementet deler videre arbeidsgruppens vurdering av hvem som skal være medlem i en innskuddsbasert pensjonsordning, herunder at prinsippene for medlemskap i hovedsak skal følge de prinsippene som gjelder for ytelsesbaserte ordninger, med det unntak at førtidspensjonerte ikke bør ha anledning til å være medlem i en innskuddsbasert ordning.

Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag til lovverk om innskuddsbasert pensjonsordning i foretak for Stortinget i løpet av 1999. Forslaget til lovverk vil således bli lagt fram for Stortinget etter at forslaget til lov om foretakspensjon forutsettes å være behandlet, noe som vil være en fordel for vurderingen av hvilke krav som bør være felles i disse to ordningene. Regjeringen tar videre sikte på at en innskuddsbasert ordning skal kunne gjøres gjeldende så snart det er praktisk mulig etter at lov om foretakspensjon, og senere lov om innskuddsbasert pensjon, er vedtatt.

6.2 Finansmarkedene -utlånsvekst og soliditet

6.2.1 Innledning

I Revidert nasjonalbudsjett 1998 (St meld nr 2 (1997-98)) var det en omtale av utlånsvekst og soliditet i finansnæringen. Omtalen ble bl.a. basert på en rapport utarbeidet av Kredittilsynet etter forespørsel fra Finansdepartementet datert 7. november 1997. Kredittilsynets rapport datert 3. februar 1998 inneholdt bl.a. vurderinger av hensiktsmessigheten av et skjerpet krav til kjernekapital for å styrke soliditeten for finansinstitusjoner, dvs. banker, forsikringsselskaper og kredittforetak mv. Konkurransemessige forhold og mulige virkninger for utlånsveksten i finansinstitusjonene av et skjerpet kjernekapitalkrav, ble omtalt i rapporten. I avsnittet om Kredittilsynets tilrådinger for å styrke soliditeten i finansinstitusjonene, heter det (s. 65):

«Den senere tids utlånsvekst har økt risikoen for fremtidige tap i bankenes utlånsporteføljer. Kredittilsynet ser likevel liten fare for et nytt økonomisk tilbakeslag med tilhørende bankkrise i den nærmeste fremtid. På litt sikt kan imidlertid ikke muligheten for et nytt økonomisk tilbakeslag med problemer for norske finansinstitusjoner utelukkes selv om verken tidspunktet eller omfanget av fremtidige tap er kjent. I en slik situasjon vil det nåværende kapitaldekningskrav kombinert med dagens tapsavsetninger ikke være et tilstrekkelig soliditetsvern. Det er derfor et klart behov for tiltak for å styrke soliditeten i finansinstitusjonene, i første rekke gjennom tiltak i den enkelte institusjon.»

Kredittilsynets rapport ble sendt på høring den 18. februar 1998. På bakgrunn av ovennevnte rapport og høringsuttalelsene til denne ble bl.a. følgende tiltak omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1998 (s.109):

«Som et bidrag til å sikre finansinstitusjonenes soliditet i en periode med høy utlånsvekst, særlig i bankene, har Finansdepartementet besluttet å redusere omfanget av den særlige begunstigelsen som kapitaldekningsregelverket gir for boliglån, gjennom å senke grensen for halv risikovekting av boliglån fra 80 pst. til 60 pst. av forsvarlig verdigrunnlag. Departementet har videre besluttet å gi Kredittilsynet retningslinjer for en innstramming i vilkårene for godkjenning av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital, som i hovedsak ikke bør gis dersom kjernekapitaldekningen er under 7 pst.»

I Revidert nasjonalbudsjett 1998 heter det videre at (s. 116):

«Regjeringen mener det er aktuelt å øke det generelle minstekravet til kjernekapital for finansinstitusjoner dersom den sterke nominelle veksten i utlån vedvarer eller tiltar.»

I Innstilling fra finanskomiteen om Revidert nasjonalbudsjett 1998 (Budsjett-innst SII(1997-98)) framkommer finanskomiteens syn på departementets tiltak (s. 106):

«Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Tverrpolitisk Folkevalgtemener at konklusjonen må være at det som følge av tiltakets svært marginale effekt og hensynet til stabilitet og forutsigbarhet i regelverket, ikke gjennomføres endringer i risikovektingen av boliglån. Disse medlemmermener også det er kritikkverdig av departementet å gjennomføre forskriftsendringer som er omtalt i Stortingsmeldingen, før Stortinget er gitt anledning til å uttale seg. Disse medlemmerfremmer følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen å reversere forskriftsendringen for vekting av boliglån mellom 60 og 80 pst. av forsvarlig verdigrunnlag.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at tiltakets manglende treffsikkerhet og hensynet til stabilitet og forutsigbarhet i regelverket, tilsier at departementet ikke burde gjennomført endringen i risikovektingen av boliglån. Disse medlemmerviser imidlertid til at det tilligger departementet å fastsette forskrifter.

Medlemmene i komiteen frå Kristeleg Folkeparti, Senterpartiet og Venstresluttar seg til departementet sine vurderingar om auka risikovekting av boliglån»

Finansdepartementet har mottatt en ny vurdering av utviklingen på dette området i brev fra Kredittilsynet datert 21. august 1998. Kredittilsynets gjennomgang er basert på regnskapstall for første halvår 1998, samt innhentede tall for kredittveksten fra juli 1997 til juli 1998 fra de 10 største bankene, som står for om lag to tredeler av samlede bankutlån.

6.2.2 Kredittvekst og bankutlån

Ved utgangen av andre kvartal 1998 vokste publikums samlede innenlandske bruttogjeld (K2) med 10,0 pst. målt over de siste 12 måneder. Dette er noe lavere enn veksten ved utgangen av første kvartal (10,8 pst.). Ved utgangen av første kvartal vokste publikums samlede gjeld (K3), som også omfatter kreditt fra utlandet, med 11,2 pst., altså noe sterkere enn den innenlandske kreditten. Ved utgangen av juli var tolvmånedersveksten i publikums innenlandske bruttogjeld (K2) 10,1 pst.

Bankenes resultatutvikling for første halvår viser ingen klare tegn til bedring i underliggende inntjening. I Kredittilsynets brev heter det bl.a. (s.3):

«Resultatutviklingen første halvår gir få holdepunkter for at bankene gjennom bedret inntjening skal kunne klare å bedre soliditeten over driften. På den annen side er utviklingen foreløpig gunstigere enn det Kredittilsynet antok kunne bli resultatet ved en utlånsvekst på om lag 15 prosent, bl.a. fordi tapene fortsatt er på et meget lavt nivå.

Uten bedret inntjening kan heller ikke lønnsomheten opprettholdes under mindre gunstige makroøkonomiske betingelser med økte tap. Det er foreløpig uklart om konkurransesituasjonen i kredittmarkedet gjør det mulig for bankene å bedre sine rentemarginer i forbindelse med de renteøkninger som er gjennomførte. Også finansieringsselskapene resultater viser en negativ utvikling sammenlignet med første halvår 1997.»

Flere mellomstore forretningsbanker har imidlertid foretatt aksjeemisjoner i første halvår i år, som har bedret kapitaldekningen sammenliknet med samme periode i fjor. Ingen av de fire store bankene har på konsernnivå en kjernekapitaldekning under 6,0 prosent ved utgangen av 2. kvartal 1998.

Kredittvekst og utlånsvekst falt fra første til annet kvartal i år, men en utlånsvekst i bankene på 15,7 prosent er fortsatt å betrakte som meget høyt. Tall som Kredittilsynet har innhentet for de 10 største bankene viser imidlertid at utlånsveksten er ytterligere avdempet fra juni til juli. Det pekes også på at det ved inngangen til annet halvår har inntruffet flere forhold, bl.a. renteøkninger, som en må anta vil redusere kredittetterspørselen merkbart.

Kredittilsynet skriver i sitt brev følgende om utlånsveksten (s.4):

«Foreløpige tall fra de 10 største bankene, som altså står for om lag to tredeler av bankenes utlån, viser at utlånsveksten er ytterligere avdempet i juli sammenholdt med juni. Gjennomgående er nedgangen slik at det er grunn til å anta at samlet utlånsvekst nå er under 15 prosent samlet sett og at den er redusert både for forretningsbankene og sparebankene i forhold til tallene for 2. kvartal.»

6.2.3 Kredittilsynets vurdering av behovet for ytterligere tiltak

Kredittilsynet mener at bankenes egenkapital og tapsavsetninger i mindre grad enn det som kunne være ønskelig er tilpasset risikoen for et konjunkturomslag i norsk økonomi. I Kredittilsynets brev heter det samtidig(s. 6 og 7):

«Det synes imidlertid som de klare advarslene om farene ved fortsatt sterk utlånsvekst fra Finansdepartementet, Kredittilsynet og Norges Bank, sammen med grundigere vurderinger av soliditetsutsiktene fra de ledende organer i institusjonene selv, nå har ledet fram til mer effektive tiltak for å begrense utlånsveksten og sikre en forsvarlig kapitaldekning. Dette er blitt dokumentert i den dialog Kredittilsynet jevnlig har med de større banker.

De skjerpede kravet til kapitaldekning for boliglån med belåningsgrad på mellom 60 og 80 prosent har allerede bidratt til en klarere risikoprising for boliglån med høy belåningsgrad. Flere banker har opplyst at den generelle skjerping av kapitalkravet som tiltaket indirekte medfører, vil bli søkt motvirket gjennom lavere utlånsvolum (beregningsgrunnlag). Også de nye vilkår for bruk av ansvarlige lån må antas å ville medvirke til økte anstrengelser for å sikre en god soliditet i institusjonene.

Utlånsveksten fram til andre kvartal og resultater for første halvår endrer ikke behovet for en ytterligere reduksjon i utlånsveksten og en styrking av kjernekapitalen i flere banker. Nedgangen i utlånsveksten, ulike tilbudsidetiltak og forventet nedgang i kredittetterspørselen bidrar imidlertid til at Kredittilsynet ikke nå vil tilrå en skjerping av de generelle kapitaldekningskrav for finansinstitusjonene.»

Kredittilsynet uttaler at det vil som del av det løpende tilsynsarbeidet spesielt følge opp banker med lav soliditet eller høy kredittvekst. Kredittilsynet uttaler også at dersom utlånsveksten ikke skulle avta, eller dersom soliditeten skulle bli svekket av andre grunner, bør mulige tiltak når det gjelder soliditet vurderes på nytt.

6.2.4 Departementets vurdering

Det synes som kredittveksten avtok gjennom annet kvartal 1998. Det tar dessuten noe tid før tiltak som settes i verk internt i bankene slår ut. Ut fra en samlet vurdering av den informasjon som foreligger, vil ikke departementet nå foreta en skjerping av minstekravet til kapitaldekning ved å kreve at kjernekapitalprosenten skal økes. Departementet understreker samtidig at spørsmålet om å sikre soliditeten i finansnæringen fortsatt står like sentralt. Det løpende ansvaret ligger i første rekke på institusjonene selv, bl.a. gjennom å holde en høy standard på kredittvurderingen og en mest mulig riktig prising av risikoen. Departementet støtter Kredittilsynets arbeid med å følge særskilt opp institusjoner med høy utlånsvekst eller svak soliditet, og ser det som viktig at Kredittilsynet hvis nødvendig bruker de hjemler tilsynet har for å forhindre at det oppstår situasjoner hvor det ikke foreligger forsvarlig kapitaldekning, jf. omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 1998.

6.3 Regler om fradrag i egen ansvarlig kapital ved eie av ansvarlig kapital i annen finansinstitusjon

Det er viktig med gode og betryggende regler om ansvarlig kapital. Derfor er det viktig at reglene om ansvarlig kapital ikke svekkes ved at finansinstitusjonene kan sette inn ansvarlig kapital hos hverandre uten å måtte trekke slike kapitalplasseringer fra sin egen ansvarlige kapital når kravet til ansvarlig kapital skal oppfylles og kapitaldekningen beregnes. Regler om slike fradrag hindrer at samme beløp kan benyttes flere ganger som tellende ansvarlig kapital og hindrer således at den ansvarlige kapital blåses kunstig opp. Konsolidering er et generelt prinsipp i norsk finanslovgivning. Reglene om beregning av ansvarlig kapital ble fastsatt av Finansdepartementet i forskrift av 1. juni 1990 nr. 435.

I Dokument nr. 8:57 (1997-98) fremmet stortingsrepresentant Siv Jensen følgende forslag:

«I.

Stortinget ber Regjeringen unnta forsikringsselskapene for § 7e og § 7f i forskrift av 1. juni 1990 nr. 435 om beregning av ansvarlig kapital for finansinstitusjoner ved beregning av ansvarlig kapital.

II.

Regjeringen bes utarbeide en melding til Stortinget med forslag til nødvendige endringer i forsikringsvirksomhetsloven, slik at forsikringsselskaper underlegges den samme regulering som i EU.»

Forslaget fra Siv Jensen ble behandlet i Innst S nr 166 (1997-98), som ble stortingsbehandlet 14. mai 1998. Stortinget fattet følgende vedtak:

«Regjeringen bes snarest sette i gang en egen utredning av krysseiebestemmelsene for finansinstitusjoner og senest i forbindelse med Nasjonalbudsjettet for 1999 legge fram forslag om endringer i beregningsforskriften.»

I Finansdepartementets brev av 18. mai 1998 til Banklovkommisjonen vises det til ovennevnte dokumenter og Stortingets vedtak. Det er også sitert fra departementets brev av 4. mars 1998, som er vedlegg 1 i Innst S nr 166 (1997-98), hvor finansministeren uttaler:

«Jeg er gjort kjent med at dette spørsmålet drøftes i forbindelse med Banklovkommisjonens delinnstilling som er forventet å ville bli framlagt i løpet av mai/juni i år.»

Finansdepartementet skriver til slutt i brevet av 18. mai 1998:

«Finansdepartementet imøteser Banklovkommisjonens vurdering, som vil inngå i det videre arbeid med spørsmålet, jf. ovenfor.»

Banklovkommisjonens utredning ble avgitt 18. august 1998, og er nå (etter ferdigtrykking) sendt på høring med høringsfrist ved årsskiftet.

Banklovkommisjonens gir i kap. 5 i utredningen en omtale av en del sentrale trekk og viktige hovedprinsipper for finanslovgivningen generelt.

I kap. 5.10 gir Banklovkommisjonens flertall en gjennomgang og analyse av reglene om fratrekk i egen ansvarlig kapital ved eie av ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner. Flertallet argumenterer for ikke å svekke de nåværende regler, og foreslår at reglene om slike fratrekk videreføres, jf. lovutkastet § 6-19. Mindretallet (se kap. 5.11) er av en annen oppfatning.

Banklovkommisjonens innstilling viser at spørsmålet er komplisert og sammensatt. Departementet mener det er mest forsvarlig saksbehandling å foreta en samlet avveiing når alle berørte instanser er hørt. Departementet tar sikte på å fremme en lovproposisjon på grunnlag av kommisjonens innstilling og høringsuttalelsene i løpet av 1999.

6.4 Om forslag om fusjon mellom Christiania Bank og Kreditkasse ASA, Fokus Bank ASA og Postbanken BA

6.4.1 Om integrasjonsavtalen

Styrene i Fokus Bank, Kreditkassen og Postbanken vedtok 15. september 1998 å gå inn for en sammenslåing av de tre konsernene i et nytt finanskonsern. Det ble samtidig undertegnet en integrasjonsavtale hvor forutsetningene for fusjonene er nedtegnet. Finansdepartementet mottok en muntlig redegjørelse for planene 15. september 1998 fra styrelederne i de tre bankene. Samferdselsdepartementet ble orientert av styreleder og direktør i Postbanken samme dag, og hadde tidligere blitt holdt orientert om at samtaler var i gang mellom bankene.

Finansdepartementet mottok en skriftlig redegjørelse i brev fra Kreditkassen datert 17. september 1998. Finansdepartementet og Samferdselsdepartementet mottok også en skriftlig redegjørelse fra styret i Postbanken i brev datert samme dag. Omtalen nedenfor er bygd på disse redegjørelsene.

Partene presiserer at materialet er til informasjon og at institusjonene er innforstått med at det ikke finner sted noen saksbehandling på dette grunnlag.

Det er lagt opp til at det nye konsernet skal ha tre hovedområder for sin virksomhet. Disse er:

• K-bankene som vil bestå av Fokus' og Kreditkassens virksomhet i kontornettet i Norge, organisert i regionale banker,

• Postbanken som hovedsakelig vil fortsette sin kunderettede virksomhet for personkunder som i dag,

• Christiania Bank, som vil betjene kapitalmarkedskunder og internasjonale kunder, og som hovedsakelig vil baseres på Kreditkassens eksisterende virksomhet på dette området.

I tillegg kommer produktområder for spare- og forvaltningsprodukter, fondsmegling, betalingsformidling og såkalt «cash management».

Etter avtalen vil hovedkontoret bli lagt til Trondheim. Den foreslåtte fusjonen antas å gi grunnlag for en nedbemanning med ca. 900 stillinger i tillegg til partenes allerede vedtatte effektiviseringsprogrammer.

Basert på regnskapstall for de tre konsernene for annet kvartal 1998, vil et nytt konsern få en total forvaltningskapital på 303 mrd. kroner og netto utlån på 226 mrd. kroner. Målt etter disse kriteriene vil konsernet bli Norges største bank. På pro forma basis, basert på de tre bankenes regnskap for annet kvartal i år, vil kapitaldekningen være 10,5 prosent. Kjernekapitaldekningen vil tilsvarende være 7,3 prosent. Det er da ikke foretatt noen vurdering av virkninger av konsolideringen. Basert på de tre bankenes forretningsvolumer i dag, er det opplyst at et nytt konsern vil få en markedsandel på 13 prosent av det norske kredittmarkedet (målt i forhold til samlet kreditt; dvs. kreditt fra innenlandske kilder og fra utlandet) og 27 prosent av totale innskudd.

Eierne av Postbanken, Fokus Bank og Kreditkassen vil etter forslaget få henholdsvis 19,7, 19,2 og 61,1 prosent av aksjene i det nye konsernet. Med dagens statlige eierandeler i Postbanken og Kreditkassen vil den samlede statlige eierandelen i det nye konsernet bli 50,84 prosent. I brevet fra Kreditkassen av 17. september heter det:» Styrene i Fokus , Kreditkassen og Postbanken har lagt til grunn at Stortinget vil gi uttrykk for en oppfatning om å redusere statens eierandel til en tredjedel over tid, slik det tidligere er gitt uttrykk for i relasjon til eierskapet i Kreditkassen».

Partene legger videre til grunn at det inngås en avtale med Posten Norge BA med en varighet av minst tre år fra fusjonens gjennomføring vedrørende bruk av Posten Norge BA's distribusjonsnett, i det alt vesentlige på samme måte som Postbanken benytter distribusjonsnettet i dag.

Med mindre det i forbindelse med den gjennomgang av bankenes økonomiske stilling som skal gjennomføres, framkommer vesentlige negative opplysninger knyttet til verdien av selskapene som ikke var kjent under fusjonsforhandlingene, har de tre styrene forpliktet seg til å foreslå fusjonsplanen vedtatt av ekstraordinære generalforsamlinger i Fokus og Kreditkassen og av ekstraordinært årsmøte i Postbanken. Slike møter foreslås holdt ca. 20. desember 1998.

6.4.2 Noen prosedyremessige spørsmål

En eventuell fusjon vil være avhengig av myndighetenes godkjennelse. I denne saken vil myndighetene komme inn på flere måter, og for å ivareta ulike hensyn:

• Staten eier 51 pst. av aksjene i Kreditkassen. Disse eierinteressene ivaretas av Statens Bankinvesteringsfond. Bankinvesteringsfondet skal forelegge saker av særlig viktighet for Finansdepartementet. Dette vil være en slik sak. Fondet skal vurdere om fusjonen er en hensiktsmessig forretningsmessig disposisjon.

• Staten ved Samferdselsdepartementet eier hele Postbanken. Samferdselsdepartementet er forvalter av postbankloven.

• Staten ved Finansdepartementet er konsesjonsmyndighet iht. finanslovgivningen.

Fusjonsforslaget vil bli forelagt generalforsamlingen/årsmøtet i de tre institusjonene. Statens Bankinvesteringsfond skal legge fram saken for Finansdepartementet før stemmegivning på generalforsamlingen. Samferdselsdepartementet er årsmøte for Postbanken. Det vil være nødvendig med vedtak i Stortinget for at Postbanken skal kunne inngå i fusjonen, bl.a. vedtak om opphevelse av postbankloven. Forholdet til EØS-avtalen vil bli vurdert.

Hvis forslaget får flertall på generalforsamlingen/årsmøtet i de tre institusjonene, vil det måtte fremmes en konsesjonssøknad for Finansdepartementet. Ved behandlingen vil det bli lagt vekt på soliditet og tilsynsmessige, konkurransemessige og strukturelle forhold. En konsesjonssøknad vil bli forelagt Kredittilsynet og Norges Bank for uttalelse. Konkurransetilsynet vil også kunne gi uttrykk for sitt syn i saken i forbindelse med konsesjonsbehandlingen.

En generell omtale av Regjeringens strukturpolitiske retningslinjer er gitt i St meld nr 55 (1997-98), Kredittmeldinga 1997.