4 Skatter og avgifter

4.1 Oversikt

Regjeringen legger vekt på at skattesystemet skal virke omfordelende og at skattleggingen skal ta utgangspunkt i skattyterens økonomiske evne. Skattesystemet bør bidra til at arbeidskraft, kapital og naturressurser brukes effektivt. Regjeringen legger i forslaget til skatteopplegg for 1999 derfor vekt på noe flatere beskatning, forenkling av reglene og styrking av fordelingsprofilen.

Norsk økonomi har siden 1993 vært inne i en sterk oppgangskonjunktur, jf. nærmere omtale i kapittel 2. Det er behov for å øke skatter og avgifter for å bidra til å dempe presset i økonomien. Samtidig vil økte skatter og avgifter redusere behovet for innstramminger i form av reduserte offentlige tjenester og overføringer. Også dette er viktige hensyn bak Regjeringens forslag for 1999.

Skatte- og avgiftsinntektene vil variere fra år til år, dels som følge av endringer i regelverket og dels som følge av endringer i økonomien. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått å øke med om lag 90 mrd. 1998-kroner fra 1992 til 1998. Hoveddelen av dette skyldes vekst i forbruk og inntekter, mens regelendringer har økt skatte- og avgiftsnivået med om lag 13 mrd. kroner i perioden.

Regjeringen foreslår betydelige endringer i skatte- og avgiftsreglene for 1999. Det foreslås endringer i satser og regler som øker de innbetalte skattene og avgiftene med om lag 4 mrd. kroner i 1999 medregnet endringer i tollsatser, men utenom endringene i barnetrygden. Av dette gjelder om lag 0,5 mrd. kroner oljeselskapene. De påløpte skattene og avgiftene er anslått å øke med om lag 5,4 mrd. kroner, utenom endringer i barnetrygden. Av dette gjelder om lag 0,4 mrd. kroner oljeselskapene. I tillegg gir den foreslåtte konjunkturavgiften en påløpt skjerpelse på om lag 1,4 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår i skatteopplegget for 1999 å

• øke skatten på alminnelig inntekt fra 28 pst. til 29 pst., forenkle toppskatten og øke både klassefradraget og minstefradraget

• endre grensene for skattefri nettoinntekt for pensjonister

• øke foreldrefradraget for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn

• oppjustere ligningsverdien for fast eiendom (ekskl. skog)

• forenkle regelverket for fradraget for reiser mellom hjem og arbeidssted og stramme inn reglene for arbeidsreiser med bil

• holde en rekke beløpsgrenser og fradrag nominelt uendret, herunder særfradragene for alder og uførhet mv. og grensene i formuesskatten

• endre reglene for opsjonsbeskatning, slik at mindre opsjoner ikke skattlegges ved tildeling

• øke grensen for skattefri fordel ved ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift

• øke den ekstra arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekter over 16 G

• øke grunnrenteskatten på kraftproduksjon

• stramme inn i rederibeskatningen

• regelfeste en konjunkturavgift for nye bygg og anlegg i næringslivet

Virkningene av de ulike forslagene til skatteendringer for 1999 er anslått i forhold til et referansesystem der de fleste grensene i skattesystemet er justert i samsvar med anslått lønnsvekst på 5 pst. fra 1998 til 1999. Samlet innebærer forslaget til skatteopplegg for 1999 at de innbetalte skattene øker med om lag 1,5 mrd. kroner i 1999, utenom endringene i barnetrygden. Påløpte skatter er anslått å øke med om lag 3,2 mrd. kroner. I tillegg utgjør den foreslåtte konjunkturavgiften en påløpt innstramming på om lag 1,4 mrd. kroner, men den har ingen budsjettvirkning for 1999. Avgiften skal vurderes løpende i lys av konjunktursituasjonen.

Regjeringen foreslår i avgiftsopplegget for 1999 å

• øke el-avgiften med 2,5 øre/kWh og fjerne fritaket for bruk av kraft i elektrokjeler

• innføre en grunnavgift på fyringsolje som tilsvarer økningen i el-avgiften

• øke avgiftene på røyketobakk, sigarer, snus og skrå

• øke avgiften på kombinerte biler

• øke engangsavgiften på biler med stor motor

• øke årsavgiften for kjøretøy

• fjerne tollen på enkelte industrivarer

• holde CO₂-avgiften på sokkelen nominelt uendret

• doble fribeløpet i arveavgiften

• oppheve investeringsavgiften for jordbruk og skogbruk

I tillegg blir tollen på industrivarer redusert iht. Norges WTO-forpliktelser. Virkningen av avgiftsforslagene er anslått i forhold til en regulering av kvantumsavgiftene med forventet prisvekst på 3 ¼ pst. og uendrede verdiavgifter. Det foreslås endringer i satser og regler som øker de innbetalte avgiftene med om lag 2,5 mrd. kroner. De påløpte avgiftsinntektene øker med om lag 2,2 mrd. kroner.

I tillegg gjøres Stortingets vedtak om nye og utvidede grønne skatter gjeldende fom. 1999, jf. Innst S nr 247 (1997-98).

Tabell 4.1 gir en oversikt over skattesatser og beløpsgrenser for 1998 og forslag til 1999-regler. Tabellen viser også endring i pst. fra 1998 til 1999.

Tabell 4.2 gir en oversikt over de anslåtte provenyvirkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg for 1999 sammenliknet med referansesystemet.

I avsnitt 4.2 gis en oversikt over forslaget til skatteopplegg for personer og bedrifter. Fordelingsvirkninger av forslaget for personer presenteres i avsnitt 4.3. I avsnitt 4.4 gis en omtale av hovedtrekkene i avgiftsopplegget, mens det i avsnitt 4.5 gis en oversikt over oppfølging av vedtak i forbindelse med grønn skatt. I avsnitt 4.6 drøftes og presenteres anslag for skatteutgifter. Avslutningsvis inneholder avsnitt 4.7 en omtale av enkelte trekk ved skatte- og avgiftssystemet.

4.2 Skatteopplegget for personer og bedrifter

4.2.1 Skatt på personer

I kapittel 2 er det en drøfting av behovet for å stramme inn i økonomien. Både økte skatter og avgifter og reduserte offentlige utgifter inngår i innstrammingen. For å få til den nødvendige skatteøkningen, samtidig som produksjon, investeringer og arbeidstilbud påvirkes minst mulig, må skatteøkningen gjennomføres ved å øke satsene på brede skattegrunnlag. Regjeringen foreslår derfor å øke skattesatsen på alminnelig inntekt fra 28 pst. til 29 pst.

Økt skatt på alminnelig inntekt med 1 prosentenhet vil isolert sett øke de påløpte skatteinntektene med knapt 5,8 mrd. kroner i 1999 sammenlignet med referansesystemet, fordelt med om lag 4,6 mrd. kroner fra personer og om lag 1,2 mrd. kroner fra bedrifter. Økt skatt på alminnelig inntekt i bedriftene er nærmere omtalt i avsnitt 4.2.5.

Regjeringen har som mål å tilnærme skatten på arbeidsinntekt og kapitalinntekt. Et flatere skattesystem innebærer at forskjellen i formell marginalskatt på arbeidsinntekter og kapitalinntekter reduseres. Dette kan gjelde både for de som skattlegges etter maksimal marginalskattesats for arbeidsinntekt og for de som har lavere inntekter. Økt skatt på alminnelig inntekt innebærer økt skatt både på kapitalinntekter, arbeidsinntekter og pensjonsinntekter og innebærer isolert sett ingen tilnærming i skattesatsen på arbeidsinntekt og skattesatsen på kapitalinntekt. For å oppnå en tilnærming i beskatningen av arbeidsinntekter og kapitalinntekter, foreslår Regjeringen endringer i toppskatten og i minstefradraget.

Regjeringen har samtidig som mål å styrke fordelingsprofilen i skattesystemet. Dette foreslås gjort gjennom en vesentlig økning av minstefradraget og klassefradraget. Økt skatt på alminnelig inntekt kan også ha en positiv fordelingsvirkning, ettersom skatten øker mest for høyinntektsgrupper som følge av at de har relativt mye kapitalinntekter.

Gjennomsnittlig årsinntekt for arbeidere anslås til om lag 263 000 kroner i 1998, mens grensen for 1. trinn i toppskatten er 248 000 kroner i skatteklasse 1. Det er anslått at om lag 820 000 skattytere vil betale toppskatt i 1998, noe som anslås å være om lag 85 000 flere enn i 1992.

Regjeringen foreslår å erstatte de to gjeldende trinnene i toppskatten med ett nytt trinn. På det nye trinnet settes toppskattesatsen til 13,2 pst., dvs. 0,5 prosentenheter lavere enn satsen i gjeldende 2. trinn. Grensene for det nye trinnet settes til 267 000 kroner i klasse 1 og 316 500 kroner i klasse 2. Skattytere i Finnmark og Nord-Troms beholder en toppskattesats på 9,5 pst., mens innslagspunktene settes som i det nye trinnet. Innføring av kun ett trinn i toppskatten vil bidra til å forenkle skattesystemet. Endringene i toppskatten vil isolert sett redusere de påløpte skatteinntektene med om lag 445 mill. kroner i forhold til referansealternativet. Anslagsvis 765 000 skattytere vil betale toppskatt i 1999 som følge av forslaget, noe som er en reduksjon på om lag 55 000 sammenliknet med 1998.

Lønnstakere kan få minstefradrag i egen lønnsinntekt og pensjonsinntekt, samt sykepenger og dagpenger som erstatter lønnsinntekt. I 1998 er minstefradraget 20 pst. av lønn og pensjon mv., minimum 3 700 kroner og maksimum 32 600 kroner.

I forbindelse med behandlingen av St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter ble det vedtatt å benytte deler av merinntektene til å øke minstefradraget fra 1. januar 1999. Det foreslås å bruke om lag 790 mill. kroner til dette formålet, jf. tabell 4.2. Dette gjøres ved å øke satsen i minstefradraget fra 20 pst. til 21 pst. og å øke øvre grense i minstefradraget noe.

For å styrke fordelingsprofilen i skatteopplegget og for å få et flatere skattesystem, foreslår Regjeringen en betydelig ytterligere økning i øvre grense i minstefradraget. Øvre grense i minstefradraget foreslås økt fra 32 600 kroner i 1998 til 39 100 kroner i 1999. Det foreslås videre å øke nedre grense i minstefradraget fra 3 700 kroner i 1998 til 4 000 kroner i 1999. Forslaget innebærer dermed at minstefradraget beregnes som 21 pst. av lønn og pensjon mv., minimum 4 000 kroner og maksimum 39 100 kroner.

Både oppjusteringen av øvre grense og økningen i satsen vil isolert sett redusere marginalskatten på arbeid og pensjon for skattytere med opptil drøyt 186 000 kroner i lønns- og pensjonsinntekt. Sammenliknet med referansealternativet, vil forslaget til endringer i minstefradraget isolert sett redusere de påløpte skatteinntektene med nesten 2,8 mrd. kroner i 1999, inkludert endringene i forbindelse med grønne skatter på 790 mill. kroner.

Regjeringens forslag for 1999 innebærer at forskjellen i den formelle marginalskatten på lønnsinntekter og kapitalinntekter reduseres noe for de fleste lønnstakerne. Dette skyldes både den økte skattesatsen på alminnelig inntekt, endringene i toppskatten og økningen av satsen og øvre grense i minstefradraget. Tabell 4.3 viser fordelingen av lønnstakere på ulike inntektsnivåer i klasse 1 etter hvor stor endringen i forskjellen er.

Samlet sett vil noe under 70 pst. av lønnstakerne få «flatere» skatt, dvs. at den formelle marginalskatten på lønnsinntekter reduseres relativt til marginalskatten på kapitalinntekter. Forskjellen øker for i underkant av 6 pst. av lønnstakerne. For de resterende drøyt 25 pst. av lønnstakerne er forskjellen uendret. Drøyt 27 pst. av selvstendig næringsdrivende får flatere skatt, mens forskjellen er uendret for knapt 70 pst. av disse. Årsaken til at den er uendret for de fleste av de selvstendig næringsdrivende, er at det ikke gis minstefradrag i næringsinntekten.

Flatere beskatning av kapitalinntekter og arbeidsinntekter bidrar til å redusere motivet til å få reelle arbeidsinntekter skattlagt som kapitalinntekter. Figur 4.1 viser marginalskatt og gjennomsnittsskatt for en lønnstaker i klasse 1 i forslaget for 1999.

Kilde: Finansdepartementet.

For å styrke fordelingsprofilen utover det som følger av økningen i minstefradraget, foreslår Regjeringen å øke klassefradragene fra 25 000 kroner i 1998 til 28 100 kroner i 1999 i klasse 1 og fra 50 000 kroner til 56 200 kroner i klasse 2. Klassefradrag gis ved beregning av skatt på alminnelig inntekt. I motsetning til minstefradraget gis klassefradraget også til personer som i hovedsak har kapitalinntekter eller næringsinntekter. Overreguleringen gir isolert sett en reell lettelse på knappe 540 kroner for en skattyter i klasse 1 som utnytter klassefradraget fullt ut. Forslaget til endringer i klassefradragene vil isolert sett redusere de påløpte skatteinntektene med om lag 1,5 mrd. kroner i 1999, sammenlignet med referansealternativet.

Samlet vil forslagene om økt skatt på alminnelig inntekt, reduksjon i toppskatten og økningene i klassefradrag og minstefradrag redusere de påløpte skatteinntektene i 1999 fra personer med om lag 120 mill. kroner, medregnet endringene i forbindelse med grønn skatt.

4.2.2 De særskilte skattereglene for pensjonistene

Pensjonister og trygdede blir i utgangspunktet skattlagt likt med andre personlige skattytere. Det er imidlertid viktige unntak som sikrer at pensjonistene betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekter. De viktigste særreglene består i lavere trygdeavgift og særfradrag for alder og uførhet. Dessuten kan pensjonister med lavere og midlere inntekter og formue bli skattlagt etter en særskilt skattebegrensningsregel, jf. skatteloven § 78 nr 1. Inntekter og nettoformue ses alltid under ett når ektepar skattlegges etter skattebegrensningsregelen. Figur 4.2 viser skatt for en enslig alderspensjonist og en lønnstaker i klasse 1 ved ulike størrelser på personinntekten.

¹) Det er lagt til grunn at skattyterne ikke har andre inntekter enn lønn/pensjon og at de ikke har nettoformue over 200 000 kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

Figuren illustrerer bl.a. at skattefordelene for pensjonister er relativt størst for de pensjonistene som har lave inntekter.

Skattebegrensningsregelen medfører at pensjonister med lave pensjoner og lav nettoformue ikke betaler skatt. Denne fordelen avtrappes med stigende inntekter ved at alminnelig inntekt utover den skattefrie nettoinntekten skattlegges med en sats på 55 pst. Skattefordelen avtrappes også raskere for pensjonister med høy formue ved at pensjonister som blir skattlagt etter skattebegrensningsregelen får 3 pst. av nettoformuen over 200 000 kroner lagt til inntekten. Dette tillegget skattlegges med 55 pst. på linje med kapitalinntektene under skattebegrensningsregelen. Formuestillegget kan innebære at pensjonister med lav inntekt, men relativt høy nettoformue får lavere skatt ved å benytte de ordinære skattereglene for pensjonister. Dette er illustrert i figur 4.3.

¹) Figuren gjelder for enslige alderspensjonister med over 30 000 kroner i pensjonsinntekt. Det er antatt 5 pst. formuesavkastning.

Kilde: Finansdepartementet.

En kan grovt sett dele pensjonistene i tre grupper for skatteformål:

• De som har så lave inntekter og formuer at de kommer inn under skattebegrensningsregelen, men ikke betaler skatt. I forslaget for 1999 gjelder dette drøyt 10 pst. av pensjonistene.

• Pensjonister med midlere inntekter og relativt lav formue, som betaler inntektsskatt etter skattebegrensningsregelen. I forslaget for 1999 gjelder dette om lag 40 pst. av pensjonistene.

• Pensjonister med høyere inntekter og/eller nettoformue som skattlegges etter de ordinære skattereglene for pensjonister. I forslaget for 1999 gjelder det knapt halvparten av pensjonistene.

Tabell 4.4 viser grensene i forslaget for 1999 for skattebegrensningsregelen for alderspensjonister som tidligere ikke har vært uføre og som har formue under 200 000 kroner. Grensen for når det lønner seg å skattlegges etter ordinære regler er lavere for uførepensjonister og alderspensjonister som tidligere har vært uføre som følge av at disse har høyere særfradrag enn alderspensjonister som ikke har vært uføre tidligere.

Regjeringen foreslår å øke grensene for skattefri nettoinntekt i skattebegrensningsregelen fra 69 700 kroner i 1998 til 71 800 kroner i 1999 for enslige pensjonister, og fra 108 500 kroner til 117 500 kroner for pensjonistektepar. Regjeringens forslag innebærer at pensjonistene også i 1999 kan ha en viss inntekt utover minstepensjon uten å betale skatt, til tross for økningen av minstepensjon som ble gitt med virkning fra 1. mai 1998. I 1998 kan en enslig pensjonist uten andre inntekter eller formue over 200 000 kroner ha vel 9 700 kroner i pensjon utover minstepensjon uten å betale skatt. Det tilsvarende beløpet for et minstepensjonistektepar er 3 100 kroner. Regjeringen ønsker en tilnærming av dette beløpet for ektepar og enslige. Forslaget antas å innebære at det skattefrie beløpet utover minstepensjon økes noe for pensjonistektepar i 1999 sammenlignet med i 1998, mens det blir noe lavere for enslige. Regnet i forhold til referansesystemet for 1999, innebærer forslaget til grenser for skattefri nettoinntekt en påløpt innstramming for enslige pensjonister på om lag 120 mill. kroner og en tilsvarende lettelse for pensjonistektepar.

Regjeringen foreslår ingen endringer i formuestilleggeti skatteberegningsregelen. Det innbærer at pensjonister som skattlegges etter denne regelen også i 1999 får tillagt inntekten 3 pst. av nettoformue over 200 000 kroner.

Særfradraget for alder ble redusert fra 17 640 kroner til 12 000 kroner med virkning fra 1998. Bakgrunnen for endringen i særfradraget for alder var en målsetting om å tilnærme beskatningen mellom pensjonister med midlere og høyere inntekter og lønnstakere med tilsvarende inntekt. Særfradraget for uførhet ble ikke berørt og er 17 640 kroner i 1998. Ektefeller som begge er uføre får to særfradrag à 17 640 kroner. Både enslige uføre og ektepar beholder det høye særfradraget ved overgang til alderspensjon. Det er om lag 20 000 alderspensjonistektepar og om lag 15 000 uførepensjonistektepar som dermed har rett til to særfradrag. Ektepar som er alderspensjonister uten tidligere å ha hatt uførepensjon får til sammen ett aldersfradrag på 12 000 kroner i 1998. Beregnet forskjell i skatt som følge av ulik størrelse på særfradraget, er inntil 1 579 kroner pr. særfradrag.

Regjeringen foreslår at særfradraget for alder og særfradraget for uførhet mv. holdes nominelt uendret fra 1998 til 1999. Regnet i forhold til referansesystemet for 1999 innebærer dette isolert sett en påløpt innstramming på om lag 80 mill. kroner.

Det samlede skatteopplegget for 1999 vil i alt gi pensjonistene en lettelse på om lag 80 mill. kroner. Fordelingsvirkningene for pensjonister av det samlede skatteopplegget er nærmere drøftet i avsnitt 4.3.

4.2.3 De særskilte skattereglene for barnefamiliene

I forbindelse med Stortingets behandling av St prp nr 53 (1997-98) Innføring av kontantstøtte til småbarnsforeldre, la stortingsflertallet til grunn at de øvre grensene for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradraget) skulle økes til 25 000 kroner for ett barn og til 30 000 kroner for to eller flere barn fra 1999, jf. Innst S nr 200 (1997-98). Regjeringen foreslår å øke foreldrefradraget for 1999 i tråd med dette. Forslaget innebærer isolert sett en påløpt lettelse på om lag 95 mill. kroner.

Etter gjeldende regler gis det et forsørgerfradrag i skatt på 1 820 kroner pr. barn under 16 år. For ungdom mellom 16 og 18 år gis det et forsørgerfradrag i skatt på 2 540 kroner, 1 720 kroner eller 0 kroner, avhengig av ungdommens inntekt. Regjeringen foreslår å holde forsørgerfradraget nominelt uendret fra 1998 til 1999. Forslaget innebærer en påløpt innstramming på om lag 100 mill. kroner.

Regjeringen foreslår innstramminger i barnetrygden. Det foreslås å holde de generelle barnetrygdsatsene og den ekstra barnetrygden for barn i Finnmark og Nord-Troms nominelt uendret fra 1998 til 1999. Nominell videreføring av de generelle barnetrygdsatsene innebærer isolert sett en reell innstramming på mellom 550 kroner og 700 kroner pr. barn pr. år. Videre foreslås det å redusere søskengraderingen ved at satsen på 11 112 kroner for 1. barn gjøres gjeldende for 1. og 2. barn og at satsen på 13 092 kroner til 3. barn gjøres gjeldende for 3. og påfølgende barn.

Regjeringen foreslår også å oppheve småbarnstillegget på 7 884 kroner pr. år for barn mellom 1 og 3 år når det mottas hel eller delvis kontantstøtte for barnet. Det vises til nærmere omtale i St prp nr 1 (1998-99) Statsbudsjettet medregnet folketrygden og St prp nr 1 (1998-91) Barne- og familiedepartementet. Samlet innebærer disse endringene i barnetrygden en innstramming på til sammen drøyt 1,5 mrd. kroner i 1999, hvorav anslagsvis 660 mill. kroner skyldes endringene i småbarnstillegget.

Forslaget om innstrammingene i barnetrygden må ses i sammenheng med en betydelig satsing de siste årene for å bedre vilkårene for barnefamiliene. Dette gjelder særlig innføringen av kontantstøtte for 1-åringer fra 1. august 1998 og forslaget om å utvide kontantstøtten til også å omfatte 2-åringer fra 1. januar 1999. Utgiftene for 1999 knyttet til forslaget til kontantstøtte anslås til om lag 2,8 mrd. kroner, dvs. drøyt 2 mrd. mer enn anslått utgift til kontantstøtten i 1998.

4.2.4 Andre endringer i skattereglene

Ligningsverdien for fast eiendom (ekskl. skog)

Boliger og annen fast eiendom verdsettes normalt til ligningstakster som ligger langt under markedsverdi. Ligningsverdien har økt med 15 pst. siden 1993, mens Statistisk sentralbyrås prisindeks for brukte boliger har steget med om lag 65 pst. fra 1. kvartal 1993 til 2. kvartal 1998. Regjeringen foreslår å øke ligningsverdien for fast eiendom (ekskl. skog) med 10 pst. Dette vil isolert sett øke de påløpte skatteinntektene fra inntektsbeskatningen av boliger og hytter med om lag 255 mill. kroner. I tillegg gir det en påløpt økning i formuesskatten på om lag 250 mill. kroner.

Fradrag for arbeidsreiser

Etter gjeldende regler gis det fradrag for utgifter til arbeidsreiser som overstiger 7 000 kroner i løpet av et år. Som nødvendige utgifter regnes utgifter ved bruk av rutegående transportmidler. Det kan gis fradrag for bruk av bil når kollektivt reisemiddel ikke er tilgjengelig på reisestrekningen eller reisetiden ved bruk av bil reduseres med minst to timer.

Satsen for bruk av bil for 1998 er 1,95 kroner pr. km, og gjelder både for daglige arbeidsreiser med bil og for ukependlere som har rett til bruk av bil. Denne satsen er vesentlig høyere enn de faktiske variable kostnadene ved bruk av en middels stor bil, som er om lag 1,30-1,40 kroner pr. km. Dette anslaget tar utgangspunkt i beregninger fra Opplysningsrådet for Veitrafikken som indikerer at de variable kostnadene for bilbruk varierer mellom 1,05 kroner og 1,59 kroner pr. km, avhengig av nybilpris og kjørelengde. Den gunstige satsen for bruk av bil innebærer en subsidiering av bilbruk framfor kollektivtransport, og gir derfor motiver til å bruke bil mellom hjem og arbeidssted og bli registrert som bilpendler. Gjeldende regler kan dermed ha uheldige miljøvirkninger. I tillegg har dette ført til mye ressursbruk ved ligningskontorene til kontroll av om vilkårene for bruk av bil er oppfylt.

Regjeringen foreslår derfor å innføre en reiseavstandsmodell basert på et fast fradrag på 1,40 kroner pr. km uavhengig av reisemåte. Dette vil i stor grad fjerne subsidieringen ved bruk av middels stor bil. For de aller fleste som bruker offentlig transportmiddel og grupper som har lave reisekostnader pr. person fordi de kjører sammen, vil innføringen av et fast fradrag på 1,40 kroner pr. km innebære et romslig fradrag. Regelverket vil derfor motivere til bruk av kollektivtransport og «kameratkjøring». Regjeringens forslag kan dermed ha en gunstig miljøvirkning, og vil i tillegg innebære en vesentlig forenkling av regelverket.

Tall fra skattestatistikken for 1996 viser at det ikke er store regionale forskjeller i gjennomsnittlig fradrag utover 7 000 kroner og heller ikke i andelen skattytere som har fradrag over 7 000 kroner. De regionale virkningene av forslaget vil imidlertid også avhenge av om det er store regionale forskjeller i antall skattytere som har rett til fradrag for bruk av egen bil og om det er store regionale forskjeller i reiseavstanden mellom hjem og arbeidssted.

På usikkert grunnlag anslås forslaget å gi en netto påløpt innstramming på om lag 250 mill. kroner. Det vises til nærmere omtale i Ot prp nr 1 (1998-99) Skatteopplegget 1999 - Lovendringer.

Regjeringen foreslår at minstegrensen for fradrag holdes nominelt uendret på 7 000 kroner også i 1999.

Sjømannsfradrag for arbeid i offshorevirksomhet

Regjeringen foreslår å fjerne retten til sjømannsfradrag etter skatteloven § 44 syttende ledd for arbeidstakere på flytende installasjoner i offshoresektoren.

Etter gjeldende regler har arbeidstakere i offshoresektoren rett til sjømannsfradrag avhengig av hva slags innretning de arbeider på. Arbeid på faste installasjoner kvalifiserer ikke for sjømannsfradrag, mens arbeid på flytende installasjoner kvalifiserer til sjømannsfradrag dersom visse vilkår er oppfylt.

Etter Regjeringens syn er en slik forskjellsbehandling av arbeidstakere på flytende og faste installasjoner dårlig begrunnet. Arbeidstakere på flytende installasjoner har en arbeidssituasjon som i stor utstrekning svarer til situasjonen for arbeidstakere på faste installasjoner. Likeledes har denne gruppen som hovedregel hyppigere og mer regelmessige hjemreiser enn de som har arbeid om bord på skip i langfart som hovedbeskjeftigelse. Ved å unnta arbeidstakere på flytende installasjoner fra retten til sjømannsfradrag, kan en også unngå vanskelige avgrensninger mellom faste og flytende installasjoner.

Regjeringen går på denne bakgrunn inn for å oppheve sjømannsfradraget for arbeidstakere på flytende installasjoner. På usikkert grunnlag anslås dette å innebære en påløpt innstramming på om lag 40 mill. kroner. Det vises til nærmere omtale av endringsforslaget i Ot prp nr 1 (1998-99) Skatteopplegget 1999 - Lovendringer.

Opsjoner i arbeidsforhold

Fra og med inntektsåret 1996 ble det innført nye regler for å skattlegge opsjoner i arbeidsforhold. Reglene innebærer at fordelen ved en slik opsjon beskattes som lønnsinntekt allerede på tildelingstidspunktet. Formålet med denne endringen var å begrense bruken av opsjoner med betydelig verdi til noen få ledere. Etter Regjeringens vurdering bør ikke ordningen ramme bruken av moderate opsjonsordninger i bedriftene. Regjeringen varslet derfor i St meld nr 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet at den ville gå inn for endret tidspunkt for skattlegging av opsjoner i arbeidsforhold med et begrenset beløp.

Regjeringen følger opp dette i skatteopplegget for 1999, og foreslår at reglene for beskatning av opsjoner i arbeidsforhold begrenses til opsjoner med høy verdi, ved at bare opsjoner der den beregnede fordelen overstiger 300 000 kroner skal beskattes ved ervervet. Denne lempningen skal ikke gjelde opsjonsordninger som er begrenset til kun å gjelde et lite mindretall i bedriften, f.eks. toppledelsen. Motstykket til den lempeligere beskatningen ved ervervet, vil være at en større del av fordelen kommer til beskatning som lønnsinntekt ved innløsning eller salg av opsjonen. Det vises til nærmere omtale av endringsforslaget i Ot prp nr 1 (1998-99) Skatteopplegget 1999 - Lovendringer.

Skattefri fordel ved ansattes kjøp av aksjer og grunnfondsbevis i bedriften

Regelen om skattefri fordel ved ansattes kjøp av aksjer og grunnfondsbevis i bedriften er regulert i naturalytelsesforskriften. Her framgår det at hvis ansatte får kjøpe aksjer til underkurs, er dette å regne som kompensasjon for arbeid. Den skattepliktiges fordel settes til differansen mellom reell markedsverdi redusert med 20 pst. og den prisen den ansatte må betale. Den skattefrie fordelen kan maksimalt utgjøre 1 000 kroner. I St meld nr 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet sier Regjeringen at ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift er et positivt tiltak for å skape tilhørighet til bedriften og at dette også kan bidra til mer spredt, privat eierskap i norsk næringsliv. På denne bakgrunnen foreslås det å øke den skattefrie grensen til 1 500 kroner.

Ekstra arbeidsgiveravgift på lønnsinntekter over 16 G

I Revidert nasjonalbudsjett 1998 foreslo Regjeringen å øke den ekstra arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekter over 16 G («kakseskatten») fra 10 pst. til 12,5 pst., noe som tilsvarer en økning på 5 prosentenheter regnet fra 1. juli 1998. Regjeringen foreslår å videreføre en økning på 5 prosentenheter i 1999, noe som innebærer at satsen for den ekstra arbeidsgiveravgiften på lønnsinntekter over 16 G skal utgjøre 15 pst. for inntektsåret 1999. 16 G tilsvarer om lag 726 000 kroner fom. 1. mai 1998.

Denne satsøkningen vil øke de påløpte skatteinntektene med om lag 100 mill. kroner. Provenyanslaget er usikkert, bl.a. som følge av at det ikke er tatt hensyn til eventuelle tilpasninger.

Grensen for å betale trygdeavgift

Etter gjeldende regler kan en skattyter tjene 17 000 kroner før vedkommende må betale trygdeavgift. Deretter opptrappes trygdeavgiften med 25 pst. av lønnsinntekt mellom 17 000 kroner og 24 700 kroner. Utover dette betales trygdeavgift etter ordinære satser. Regjeringen foreslår å øke den nedre grensen for å betale trygdeavgift fra 17 000 kroner til 21 400 kroner. Dette innebærer at den såkalte «frikortgrensen» økes fra 18 199 kroner til 22 599 kroner. Økningen i den nedre grensen for trygdeavgift vil isolert sett redusere de påløpte skatteinntektene med om lag 55 mill. kroner.

Fordelen ved rimelige lån i arbeidsforhold

Fordelen ved rimelige lån i arbeidsforhold beskattes ut fra en normrente som fastsettes i Stortingets skattevedtak for det enkelte år. Normrenten settes med utgangspunkt i lånevilkårene i det ordinære kredittmarkedet. Rentefordelen settes til differansen mellom normrenten og den renten som skattyteren betaler dersom lånet er ytt av nåværende eller tidligere arbeidsgiver, eller ytt av andre, og arbeidsgiver har formidlet lånet eller lånet er foranlediget av arbeidsforholdet.

For 1998 er normrenten fastsatt til 4 pst., som er det samme som for 1997. En rekke banker har hittil i 1998 satt opp renten, og bankenes gjennomsnittlige utlånsrente vil i 1998 trolig bli høyere enn i 1997. Husbankens kunder kan velge en flytende rente på 4,6 pst. i 4. kvartal i år, noe som gjenspeiler det gjennomsnittlige rentenivået i det ordinære kredittmarkedet (sertifikatrenten) i 2. kvartal 1998. Utviklingen i pengemarkedsrenten fra juni 1998 tilsier at den flytende renten i Husbanken kan øke i 1999. Regjeringen foreslår på denne bakgrunnen at normrenten for 1999 økes fra 4 pst. til 5 pst.

Andre særskilte fradrag og grenser

I samsvar med praksis fra tidligere år foreslås det at mer spesielle fradrag og grenser som hovedregel ikke justeres. Dette gjelder bl.a. særskilt fradrag for skattytere i Finnmark og Nord-Troms, fisker- og sjømannsfradraget, fradrag for premie innbetalt til egen pensjonsforsikring/individuelle pensjonsavtaler (IPA), fradrag for innbetalt fagforeningskontingent, sparebeløpene i BSU-ordningen (boligsparing for ungdom) og AMS-ordningen (aksjesparing med skattefradrag), samt grensene i inntektsbeskatningen av bolig. Også beløpsgrensene i formuesskatten foreslås holdt nominelt uendret fra 1998 til 1999.

4.2.5 Andre skatteendringer for bedriftene

Grunnrenteskatt på kraftproduksjon

Kraftforetak ilegges grunnrenteskatt på produksjonen av vannkraft i hvert enkelt kraftverk. Grunnrenteskatten legges kun på meravkastning i det enkelte kraftverket, dvs. avkastning utover det som er en normal avlønning av arbeidskraft, kapital og andre innsatsfaktorer i alternativ virksomhet. Ettersom grunnrenteskatten kun legges på eventuell ekstraordinær avkastning av investeringer i kraftproduksjon, vil en økning av denne skatten i liten grad påvirke investeringsbeslutningene.

Grunnrenteskatten foreslås økt fra 27 pst. til 32 pst. Kraftforetak som er i posisjon for å betale grunnrenteskatt får økt marginalskatten fra 55 pst. til 61 pst. som følge av økt skatt på alminnelig inntekt og økt grunnrenteskatt. På usikkert grunnlag anslås forslaget å øke de påløpte skatteinntektene for 1999 med om lag 175 mill. kroner.

Rederibeskatningen

Regjeringen foreslår også enkelte innstramminger i rederibeskatningen. Forslagene er

• å stramme inn adgangen til å føre gjeldsrenter til fradrag i skattepliktig finansinntekt for rederiselskap innenfor det særskilte rederiskattesystemet

• å øke kravet til minste gjeldsandel for skatteformål fra 30 pst. til 50 pst.

• at valutagevinster og valutatap medtas ved beregningen av netto skattepliktig finansinntekt i rederiselskap innenfor ordningen

• at satsene i tonnasjeskatten dobles med virkning fom. inntektsåret 1998

• at det innføres et prinsipp om at utdelinger fra selskap innenfor den særskilte skatteordningen først skal anses tatt fra selskapets ubeskattede inntekt

Forslagene er nærmere omtalt i Ot prp nr 1 (1998-99) Skatteopplegget 1999 - Lovendringer.

Forslagene til endringer i rederibeskatningen kan på usikkert grunnlag anslås å innebære en påløpt skatteskjerpelse på anslagsvis 120 mill. kroner, hvorav økt tonnasjeskatt utgjør om lag 50 mill. kroner. Forslagene antas ikke å innebære noen alvorlig svekkelse av konkurransesituasjonen for norske rederier. Også med disse forslagene vil det særskilte skattesystemet for rederiselskaper være fordelaktig sammenlignet med beskatning etter ordinære regler.

Konjunkturavgift på investeringer

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 1998 fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringa, i samband med Statsbudsjett for 1999, koma med forslag basert på følgjande element:

Det vert innført ei tidsavgrensa konjunkturavgift på investeringar på 5 %, slik det er gjort greie for i St.meld. nr. 2 (1997-98), med følgjande avgrensningar:

• avgifta skal vurderast kvart år ut frå konjunktursituasjonen,

• avgifta skal berre gjelde nybygg,

• avgifta skal ikkje gjelde bygging av barnehagar, omsorgsbustader og sjukeheimar,

• avgifta skal ikkje omfatte tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark.»

Regjeringen foreslår en konjunkturavgift for skattepliktig virksomhet i samsvar med dette. Siktemålet med avgiften er å dempe presset i bygge- og anleggssektoren. Avgiften vil bli løpende vurdert i lys av konjunktursituasjonen. Det foreslås at konjunkturavgiften også skal gjelde for investeringer i kraftsektoren som avskrives etter særskilte regler, jf. skatteloven § 44 A-11 nr 1. Det foreslås at fiskerinæringen etter nærmere regler skal kunne fritas for konjunkturavgift på merinvesteringer i bygg og anlegg som følger av pålegg gjennom EØS-avtalen.

En slik avgift kan gi et påløpt proveny på anslagsvis 1,4 mrd. kroner i 1999. Provenyanslaget er svært usikkert. Forslaget vil ikke ha budsjettvirkning i 1999. Avgiftsgrunnlaget vil først bli klart i forbindelse med ligningen for inntektsåret 1999, som gjennomføres i 2000. Det vises til nærmere omtale i St prp nr 1 (1998-99) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Skatt på alminnelig inntekt i bedriftene

Økt skatt på alminnelig inntekt innebærer også økt skatt på overskudd i bedriftene. Økt skatt på alminnelig inntekt fra 28 pst. til 29 pst. er anslått å øke de påløpte skatteinntektene fra bedrifter, utenom petroleumsselskaper, med om lag 850 mill. kroner i 1999. Forslaget vil ikke ha virkning på budsjettet for 1999. Økt skatt på overskudd i bedriftene innebærer økt skatt for eierne. Over tid vil den økte skatten enten medføre lavere utbytte eller lavere aksjeverdier.

For petroleumsselskapene er økningen i skatt på alminnelig inntekt anslått å gi økte skatteinntekter på om lag 340 mill. kroner, mens budsjettvirkningen for 1999 er anslått til om lag 170 mill. kroner. De av petroleumsselskapene som betaler særskatt, får økt marginalskatten fra 78 pst. til 79 pst. Økningen i skatten på alminnelig inntekt vil neppe innebære større konsekvenser for petroleumsselskapene enn for andre bedrifter. Regnskapsstatistikken viser at lønnsomheten i gjennomsnitt har vært bedre i olje- og gassutvinning enn i industrien. Totalrentabiliteten for olje- og gassutvinning har i perioden 1985-1996 i gjennomsnitt vært på 19,8 pst. pr. år, mens den til sammenligning var på 8,9 pst. for bergverksdrift og industri.

Ved Stortingets behandling av St prp nr 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 mv. var det flertall for at bedriftenes skatt til kommunene og fylkeskommunene skal tilfalle staten. Dette medfører en vesentlig ressursbesparelse for ligningsmyndighetene og skattyterne. Det vises til avsnitt 3.2, St prp nr 1 (1998-99) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Ot prp nr 1 (1998-99) Skatteopplegget 1999 - Lovendringer for nærmere omtale.

4.2.6 Den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften

EFTAs overvåkingsorgan ESA gjorde 2. juli 1998 endelig vedtak i saken om den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften. ESA holdt i vedtaket fast på sitt syn i forslag til formålstjenlige tiltak av 14. mai 1997 og i vedtak om å åpne sak mot Norge av 19. november 1997. Det vil si at hovedtrekkene i den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften kan fortsette, men at Norge må sette i verk visse endringer for at ordningen ikke skal rammes av statsstøttereglene i EØS-avtalen.

Om lag 95 pst. av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil rent praktisk kunne videreføres dersom ESAs vedtak blir fulgt. Imidlertid vil noen bedrifter i distriktene måtte betale avgift etter høyeste sats på 14,1 pst. Det gjelder skipsbygging, kraftforsyning, petroleumsvirksomhet, enkelte bergverksbedrifter, én stålbedrift, telekommunikasjonsbedrifter, lastebiltransportselskaper med mer enn 50 ansatte og finansielle foretak som driver internasjonal virksomhet. Videre krever ESA at Norge må revurdere de geografiske sonene for den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften i deler av Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal og Hedmark. Vedtaket pålegger også Norge å rapportere om ordningen hvert år. Den ordningen ESA godkjenner i sitt vedtak, er ikke godkjent på permanent basis. Ordningen skal vurderes på nytt innen utgangen av 2003.

Regjeringen holder fast ved sitt tidligere syn om at den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften er en del av det generelle skattesystemet og derfor faller utenfor EØS-avtalen. På dette grunnlag ble saken 2. september 1998 brakt inn for EFTA-domstolen ved stevning fra Regjeringsadvokaten og Utenriksdepartementet.

Avgjørelsen fra EFTA-domstolen vil ventelig komme i løpet av 1999.

4.3 Fordelingsvirkninger for personer

I dette avsnittet illustreres fordelingsvirkningene av forslaget til skatteopplegg for 1999. I avsnitt 4.3.1 presenteres enkelte regneeksempler på konsekvensene av skatteopplegget for «typiske» lønnstakere og pensjonister på ulike inntektsnivå og med «typiske» kapitalinntekter og fradrag. I avsnitt 4.3.2 presenteres regneeksempler av konsekvensene av skatteopplegget for tre ulike barnefamilier og et ektepar med relativt høy inntekt.

I tillegg presenteres empiriske beregninger av konsekvensene av skatteopplegget for lønnstakere, trygdede og selvstendig næringsdrivende i avsnitt 4.3.3. De empiriske beregningene er gjennomført på Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. I alle beregningene har en sammenlignet skatten i forslaget for 1999 med skatten i referansesystemet for 1999.

4.3.1 Fordelingsvirkninger for lønnstakere og pensjonister - typeeksempler

Tabell 4.5 viser enkelte eksempler på effekten av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 1999 for lønnstakere på ulike inntektsnivåer sammenlignet med referansesystemet for 1999. I disse beregningene er det ikke tatt hensyn til effekten av endringene i barnetrygd, effekten av økt ligningsverdi på bolig, endringene i reisefradraget, økte avgifter mv. Kontantstøtten er heller ikke inkludert.

Kolonnen for «endring i skatt på lønnsinntekt» viser den isolerte endringen i skatt på lønnsinntekter som følge av forslaget. Tabellen viser at skatteopplegget gir en skattelettelse for personer med under 278 000 kroner i lønnsinntekt og ingen fradrag utover standardfradrag. Økt klassefradrag og økningen i minstefradraget er den viktigste forklaringen på skatteletten for disse inntektene. For alle inntekter over drøyt 186 000 kroner i 1999 er lettelsen et fast kronebeløp som følge av økningene i disse to fradragene.

Kolonnen for «endring skatt i alt» i tabell 4.5 viser den samlede skatteendringen når en også tar hensyn til kapitalinntekter (unntatt aksjeutbytte) og rentefradrag mv. På relativt lave lønnsnivå betyr de økte fradragene mer enn økningen i skatten på alminnelig inntekt. Personer med høyere lønnsinntekter enn 285 000 kroner og gjennomsnittlige kapitalinntekter og fradrag, vil derimot få økt skatt fordi den økte skatten på alminnelig inntekt er større enn lettelsene i fradrag og toppskatt. For de høyeste lønnsinntektene er dessuten renteinntekter og andre kapitalinntekter høyere enn fradragene. Dette innebærer at økt skatt på alminnelig inntekt gir en relativt sett større skatteskjerpelse for dem med de høyeste personinntektene. Fordelingen av gjennomsnittlige kapitalinntekter og fradrag er basert på den faktiske fordelingen på ulike inntektsnivå iht. selvangivelsesstatistikken for 1996.

Økt skatt på alminnelig inntekt innebærer økt skatt også på overskudd i bedriftene. Dette kan ses på som økt skatt på eierne. Ettersom det i hovedsak er personer med høye inntekter som eier bedriftene, vil den økte overskuddsskatten innebære økt skatt særlig for høyinntektsgrupper. Dette er illustrert i tabell 4.5 ved at den økte skatten som selskapene må betale på den delen av overskuddet som deles ut som utbytte, er tilordnet eierne på ulike inntektstrinn. Fordelingen er basert på den faktiske fordelingen av gjennomsnittlige aksjeutbytter på ulike inntektsnivå fra selvangivelsesstatistikken for 1996.

Tabell 4.6 viser tilsvarende typeeksempler for enslige alderspensjonister på ulike inntektsnivå. For pensjonister med lave inntekter er det antatt at de ikke har nettoformue over 200 000 kroner. En enslig pensjonist som skattlegges under skattebegrensningsregelen får en viss skatteskjerpelse som følge av underreguleringen av grensen for skattefri nettoinntekt for enslige pensjonister. Fordelingsprofilen av forslaget for øvrig er om lag den samme for pensjonister som skattlegges etter de ordinære skattereglene for pensjonister som for lønnstakere. De aller fleste alderspensjonistene har positive netto kapitalinntekter. Når det tas hensyn til dette, vil de få større skatteøkning i kroner som følge av at skatt på alminnelig inntekt økes med 1 prosentenhet.

4.3.2 Fordelingsvirkninger for barnefamilier mv. - typeeksempler

I dette avsnittet illustreres enkelte eksempler på virkningen av forslaget til barnetrygd og virkningen av kontantstøtten for 1- og 2-åringer sammenlignet med referansealternativet for 1999 for tre forskjellige eksempler på barnefamilier. De tre eksemplene skiller seg fra hverandre først og fremst etter hvordan de har tilpasset seg mht. barnepass. Videre illustreres virkningen for et ektepar med høy inntekt og uten mindreårige barn. Alle tall er avrundet til nærmeste 10 kroner.

Barnefamilie 1, barn i offentlig barnehage

Det er forutsatt at familien består av to lønnstakere med lønnsinntekter på hhv. 200 000 kroner og 300 000 kroner. De har negative netto kapitalinntekter på til sammen 57 000 kroner. De eier egen bolig med ligningstakst på 150 000 kroner og har ikke skattepliktig nettoformue. Videre består familien av to barn, hvorav ett barn er 5 år og ett barn er i «kontantstøttealder» i 1999. Begge barna er i offentlig barnehage. Familien har fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn på over 30 000 kroner, dvs. at de får maksimalt foreldrefradrag for to barn etter forslaget for 1999.

Med disse forutsetningene vil denne barnefamilien få følgende endring i skatt og barnetrygd:

Barnefamilie 2, barn hos dagmamma

Det er lagt til grunn de samme forutsetningene som for barnefamilie 1, med unntak av at begge barna i familie 2 er hos dagmamma. Som en forenkling antas det at barnet i «kontantstøttealder» får full kontantstøtte i 1999, men at det ikke fikk kontantstøtte i 1998. I dette eksemplet får familien dermed økt kontantstøtte på 36 140 kroner i 1999, men mister småbarnstillegget på 7 884 kroner.

Med disse forutsetningene vil denne barnefamilien få følgende endring i skatt og barnetrygd mv.:

Barnefamilie 3, hjemmeværende ektefelle

Familien består av en hjemmeværende ektefelle som passer barna, og en lønnstaker i klasse 2 med en lønnsinntekt på 250 000 kroner. Familien har en negativ netto kapitalinntekt på 30 000 kroner, eier egen bolig med ligningsverdi 50 000 kroner og har ikke skattepliktig nettoformue. Videre består familien av to barn i samme alder som familie 2, dvs. at familien får økt kontantstøtte på 36 140 kroner, men mister småbarnstillegget på 7 884 kroner i 1999.

Med disse forutsetningene vil denne barnefamilien få følgende endring i skatt og barnetrygd mv.:

Eksemplene viser at familie 2 og 3 får en betydelig netto lettelse i 1999 sammenlignet med referansesystemet som følge av innføring av kontantstøtten, til tross for innstrammingene i barnetrygden. Familie 2 og 3 får en netto lettelse på hhv. 6 pst. og 11 pst. av samlet lønnsinntekt. Familie 1, som ikke kommer under kontantstøtteordningen, får en viss skjerpelse som følge av forslaget for 1999. Det skyldes at innstrammingene i barnetrygden er noe høyere enn lettelsene i inntektsbeskatningen.

Endring i skatt for et ektepar med høy inntekt

Det er tatt utgangspunkt i et ektepar uten mindreårige barn, med lønnsinntekter på hhv. 300 000 kroner og 500 000 kroner. I tillegg har de aksjeutbytte på 50 000 kroner og positive netto kapitalinntekter utover dette på til sammen 60 000 kroner. Videre eier de bolig og hytte med ligningsverdier på hhv. 150 000 kroner og 100 000 kroner. De har en skattepliktig nettoformue på 2 mill. kroner i referansealternativet og 2,025 mill. kroner i forslaget for 1999.

Med disse forutsetningene vil dette ekteparet få følgende skatteskjerpelse:

4.3.3 Fordelingsvirkninger for lønnstakere, trygdede og selvstendig næringsdrivende - empiriske beregninger

De empiriske beregningene baserer seg på Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. I beregningene er det tatt hensyn til de fleste endringene i inntekts- og formuesskatt for personlige skattytere fra 1998 til 1999, samt endringene i barnetrygden. Det er også på en sjablonmessig måte tatt hensyn til virkningen av at det kan gis kontantstøtte for 1- og 2-åringer for hele 1999. Kontantstøtten er i likhet med barnetrygden regnet som en negativ skatt. Videre er det tatt hensyn til at småbarnstillegget ikke gis for barn det mottas kontantstøtte for. I de empiriske tabellene er den isolerte effekten på gjennomsnittlig endring i skatt som følge av kontantstøtten og fjerning av småbarnstillegget for barn det gis kontantstøtte til, skilt ut i egne kolonner. Tabellene viser også gjennomsnittlig skatt i referansesystemet for 1999 og gjennomsnittlig nettoformue.

I modellen er det ikke mulig å ta hensyn til virkningen av forslaget til regelendringer i reisefradraget og endringene i avgiftsopplegget. Virkningene av økt skatt på bedrifter er heller ikke medregnet. Fordelingstabellene inkluderer effekten av økningen i minstefradraget som følger fra grønn skatt, tilsvarende om lag 790 mill. kroner. Beregningene er usikre, bl.a. som følge av at det er gjort forenklinger i behandlingen av kontantstøtte og som følge av at modellen bygger på et utvalg av selvangivelser.

Lønnstakere som gruppe får en skattelettelse på om lag 100 kroner pr. person sammenlignet med referansesystemet, jf. tabell 4.7. Lønnstakere med personinntekt over 300 000 kroner får i gjennomsnitt en skatteskjerpelse. Skatteskjerpelsen målt i kroner stiger med stigende personinntekt. Personer med høy personinntekt har relativt høye netto kapitalinntekter, slik at den økte skatten på alminnelig inntekt betyr relativt mer. Forslaget om nominell videreføring av barnetrygden og redusert søskengradering bidrar til en relativt stor andel av innstrammingene. Forslaget om å utvide kontantstøtten og å oppheve småbarnstillegget for barn som det mottas kontantstøtte for, bidrar isolert sett til en netto lettelse for lønnstakere på om lag 500 kroner i gjennomsnitt. Lettelsen som følge av dette er størst for de laveste inntektene. Dette reflekterer bl.a. at lønnstakere med små barn gjennomgående har lavere inntekter enn gjennomsnittet av lønnstakerne.

Tabell 4.8 viser at trygdede (alders- og uførepensjonister, enslige forsørgere på overgangsstønad mv.) i gjennomsnitt kan få en skattelettelse på om lag 100 kroner pr. person. Den gjennomsnittlige lettelsen er konsentrert til trygdede med personinntekt under 120 000 kroner. Denne gruppen utgjør om lag 60 pst. av alle de trygdede. Trygdede med høyere personinntekt får i gjennomsnitt en skatteskjerpelse, bl.a. fordi disse i gjennomsnitt har så høye netto kapitalinntekter at økt skatt på alminnelig inntekt betyr relativt mye. Isolert sett innebærer kontantstøtten kombinert med fjerning av småbarnstillegget en skattelettelse i gjennomsnitt for de trygdede på om lag 300 kroner. Det skyldes hovedsakelig at enslige forsørgere med overgangsstønad blir regnet som en del av de trygdede. Enslige forsørgere får en samlet skattelettelse på om lag 100 mill. kroner sammenlignet med referansesystemet. Hoveddelen av denne skattelettelsen tilfaller enslige forsørgere med lave inntekter. Trygdede med personinntekt over 160 000 kroner er i gjennomsnitt om lag upåvirket av kontantstøtten mv.

Selvstendig næringsdrivende får i gjennomsnitt en skatteskjerpelse på om lag 1 400 kroner, jf. tabell 4.9. Skatteskjerpelsen er i gjennomsnitt stigende med stigende personinntekt. Selvstendig næringsdrivende får ikke minstefradrag i næringsinntekten, og de har forholdsvis høye netto kapitalinntekter, slik at økningen i skatten på alminnelig inntekt betyr relativt mye. For selvstendig næringsdrivende innebærer kontantstøtten kombinert med fjerning av småbarnstillegget isolert sett i gjennomsnitt en skattelette på om lag 400 kroner, og dette betyr mest for næringsdrivende med de laveste personinntektene.

Tabell 4.10 gir en oversikt over antall og andel lønnstakere, trygdede og selvstendig næringsdrivende som får skattelettelse, om lag uendret skatt eller skatteskjerpelse som følge av forslaget til skatteopplegg for 1999 sammenlignet med referansealternativet. Det framgår av tabellen at nesten en tredel av lønnstakerne får skattelette, drøyt en femdel får uendret skatt og noe under halvparten får økt skatt. Blant pensjonistene er det om lag like stor andel som får skattelettelse, noe større andel som får uendret skatt og noe mindre andel som får skatteskjerpelse. Blant selvstendig næringsdrivende får de aller fleste økt skatt. Tallene er usikre, særlig som følge av at kontantstøtten i beregningene er fordelt på en sjablonmessig måte.

Samlet sett kan det anslås at drøyt halvparten av de personlige skattyterne får redusert eller om lag uendret skatt, mens resten får økt skatt.

4.4 Hovedtrekk i avgiftsopplegget

4.4.1 Avgifter på bruk av energi

I St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter og i Revidert nasjonalbudsjett 1998 ble det signalisert at Regjeringen vil foreta en nærmere vurdering av avgiftene på elektrisitet og fyringsolje i forbindelse med budsjettet for 1999, bl.a. i lys av anbefalingene i energiutredningen. I den forbindelse er det varslet at både nivå og fritak fra avgiftene vil bli vurdert, bl.a. på bakgrunn av målene om å dempe veksten i energiforbruket og ta i bruk nye fornybare energikilder (biobrensel og varmepumper).

I perioden 1976-1996 var det en gjennomsnittlig årlig vekst i det stasjonære sluttforbruket av energi på 1,0 pst. Den gjennomsnittlige årlige veksten i elektrisitetsforbruket var 2,2 pst., mens oljeforbruket til stasjonære formål ble redusert til en tredel i samme periode.

Veksten i el-forbruket og den moderate veksten i ny produksjonskapasitet på 1990-tallet har ført til at Norge fra 1993 har hatt et el-forbruk som overstiger produksjonen i år med normale nedbørs- og tilsigsforhold, jf. figur 4.4A. Det er begrenset hvor mye ny vannkraft som kan bygges ut, samtidig som økt bruk av fossil energi vil gjøre det vanskelig å innfri forpliktelsene i Kyoto-protokollen. På kort og mellomlang sikt ventes det at nye fornybare energikilder vil spille en relativt beskjeden rolle på tilgangssiden.

Det har vært en betydelig vekst i elektrisitetsforbruket i alminnelig forsyning, ikke minst i det siste året, jf. figur 4.4C. Figur 4.4B viser nominell utvikling i sluttbrukerprisen til husholdninger. Det har vært et betydelig prisfall på elektrisk kraft til husholdninger i 1998. Dette skyldes bl.a. høyt tilsig i vannkraftsystemet, og at konkurransen i kraftmarkedet har tiltatt over tid.

For å styrke kraftbalansen er det nødvendig med tiltak som kan begrense etterspørselen etter kraft og stimulere til ny kapasitet for fornybar energi. Regjeringen foreslår derfor å øke avgiftene på elektrisitet og fyringsolje. Dette er også i tråd med forslaget fra flertallet i Energiutvalget, jf. NOU 1998: 11 Energi- og kraftbalansen mot 2020.

Flertallet i utvalget foreslo en gradvis økning av avgiften på elektrisitet og fyringsolje, samtidig som el-avgiften gjøres progressiv etter den enkeltes el-forbruk. Avgiften foreslås imidlertid avgrenset til alminnelig forsyning av elektrisitet og stasjonær bruk av fossil energi utenom internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv.

Bruken av el-avgift som energipolitisk virkemiddel vil bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen av Energiutvalgets utredning. Regjeringen vil vurdere innføring av en flerleddet elektrisitetsavgift. De praktiske sidene ved innføring av en eventuell avgift må utredes nærmere. Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om hvordan avgiften kan gjøres progressiv i forbindelse med stortingsmeldingen om energipolitikk og i neste års statsbudsjett.

Regjeringen foreslår å øke forbruksavgiften på elektrisk kraft reelt med 2,5 øre/kWh fra 1. januar 1999. Økningen i el-avgiften kan bidra til å dempe veksten i forbruket av elektrisitet. Forslaget anslås å gi en påløpt innstramming på vel 1,4 mrd. kroner i 1999.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Norges vassdrags- og energiverk og Finansdepartementet.

Regjeringen foreslår i tillegg å fjerne fritaket for elektrisitetsavgift for elektrokjelermed brenselsfyrt reserve. Elektrokjeler med brenselfyrt reserve er kjeler som både kan bruke elektrisitet og fyringsolje eller annen brensel.

Fritaket ble innført i 1971 og ble i utgangspunktet knyttet til levering av tilfeldig kraft. Begrunnelsen den gangen var et ønske om å utnytte den tilfeldige kraften slik at oljeimporten ble redusert. Premissene har endret seg siden fritaket ble innført og mye av grunnlaget for fritaket har falt bort. Blant annet er det ikke lenger noe skille mellom tilfeldig kraft og fastkraft.

Avgiftsfritaket motiverer nå til uheldige tilpasninger i valget mellom elektrisitet og fyringsolje eller bioenergi og kan totalt sett stimulere til økt bruk av kraft. Fritaket for elektrisitetsavgiften kan i seg selv føre til økt etterspørsel av elektrisk kraft også i perioder hvor kraftetterspørselen for øvrig er høy. Fritaket er vanskelig å praktisere og kan medføre at det gis avgiftsfritak for såkalte «papirkjeler», dvs. kjeler som på papiret kan benytte både kraft og olje, men som i praksis ikke kan benytte olje til fyring.

Avgiftsfritaket omfatter bl.a. næringsvirksomhet, borettslag og alminnelige husholdninger. Fritaket har dermed fått et stort omfang og kan virke urimelig overfor abonnenter som må betale full avgift. En fjerning av fritaket får ingen betydning for industrien, veksthusnæringen og brukere i Nord-Troms og Finnmark. Disse brukerne har et generelt fritak for el-avgift. En fjerning av fritaket anslås å gi en påløpt skjerpelse på om lag 300 mill. kroner.

Økningen og utvidelsen av elektrisitetsavgiften kan bidra til en overgang fra bruk av elektrisitet til bruk av olje til oppvarming. Dette kan være miljømessig uheldig. For å motvirke at endringene i elektrisitetsavgiften skal føre til en slik overgang, foreslår Regjeringen at det innføres en grunnavgift på fyringsolje. Det foreslås at grunnavgiften settes til samme nivå som økningen i elektrisitetsavgiften, regnet pr. kWh. Dette innebærer at grunnavgiften settes til 19,1 øre/liter. Grunnavgiften vil gjelde de anvendelsene som omfattes av dagens mineraloljeavgift med unntak av avgiftsbelagt autodiesel. Det betyr at de anvendelsene som er fritatt for dagens mineraloljeavgift også unntas fra den nye grunnavgiften (f.eks. flyparafin og bruk av marin gassolje i innenriks godstransport). Dette forslaget innebærer en påløpt innstramming på om lag 490 mill. kroner.

4.4.2 Andre avgiftsforslag

Som en del av den inngåtte jordbruksavtalen for 1998, varslet Regjeringen i vårens jordbruksproposisjon at den vil fremme forslag om å fjerne investeringsavgiften i jord- og skogbruk i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Etter gjeldende regelverk er det fritak for enkelte anskaffelser i jordbruk med binæringer og skogbruk. Andre anskaffelser som f.eks. maskiner, redskaper, forbruksartikler samt vedlikehold til disse sektorene belastes med 7 pst. investeringsavgift. Regjeringen foreslår at det med virkning fra 1. januar 1999 ikke skal betales investeringsavgift ved anskaffelser som hovedsakelig er til bruk i jordbruk og skogbruk, jf. nærmere omtale i St prp nr 1 (1998-99) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Fjerning av investeringsavgiften for jord- og skogbruket er anslått å gi en påløpt lettelse på om lag 400 mill. kroner.

Ved generasjonsskifte i familieide bedrifter blir det utløst arveavgiftsplikt. Det kan også oppstå krav om dokumentavgift ved generasjonsskifte i bedrifter med fast eiendom. I St meld nr 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet legger Regjeringen vekt på at generasjonsskifte i bedriftene ikke skal medføre urimelige kostnader for familiebedriftene. Regjeringen varslet at den ville vurdere tiltak som innebærer visse lempninger i det samlede omfanget av arveavgift og dokumentavgift ved generasjonsskifte i forbindelse med budsjettforslaget for 1999.

På denne bakgrunn tar Regjeringen sikte på å innføre en ordning der innbetalt dokumentavgift kommer til fradrag i arveavgiften ved arveavgiftsoppgjøret ved generasjonsskifte i familieeide bedrifter. Dette innebærer at dokumentavgiften trekkes inn i et oppgjør som skjer mellom arvingene og arveavgiftsmyndighetene i forbindelse med skifte. Dette vil ha samme virkning som et fritak for dokumentavgift ved generasjonsskifte i familieeide bedrifter, men er vesentlig enklere å gjennomføre rent administrativt. Det er imidlertid behov for å vurdere den konkrete utformingen av et slikt forslag nærmere, og Regjeringen tar derfor sikte på å komme tilbake med et konkret forslag til en slik ordning i Revidert nasjonalbudsjett 1999. På usikkert grunnlag anslås et slikt fritak å gi en påløpt lettelse på om lag 30 mill. kroner.

Regjeringen foreslår videre å øke fribeløpet i arveavgiften, som har stått nominelt uendret siden 1983, ved at innslagspunktet for den lave avgiftssatsen økes fra 100 000 kroner til 200 000 kroner. Dette medfører at også innslagspunktet for den høyeste avgiftssatsen øker med 100 000 kroner, fra 400 000 kroner til 500 000 kroner. På usikkert grunnlag anslås dette å gi en påløpt lettelse i arveavgiften på om lag 125 mill. kroner.

Regjeringen har satt ned et utvalg, ledet av professor Frederik Zimmer, som skal vurdere endringer i arveavgiftsreglene. Utvalget skal levere sin innstilling innen 1. desember 1999. Ytterligere endringer i arveavgiftsreglene vil bli vurdert etter at utvalget har levert sin innstilling.

Det foreslås enkelte mindre endringer i motorvognavgiftene. Fra 1. januar 1998 ble avgiften på kombinerte biler økt fra 28 pst. til 35 pst. av avgiften på personbiler. Regjeringen foreslår nå å trappe opp avgiften på kombinerte biler under 3 500 kg til 70 pst. av avgiften på personbiler. Kombinerte biler over 5 000 kg foreslås fritatt for avgift. Dette forslaget gir en påløpt innstramming på om lag 135 mill. kroner.

Verdikomponenten som ble ilagt spesielt dyre personbiler ble fjernet fra 1. januar 1998. For å ivareta deler av fordelingshensynet som lå til grunn for verdikomponenten, foreslås det å øke den høyeste satsen i avgift beregnet på grunnlag av slagvolum med 10 pst. reelt, og de to høyeste satsene i avgift beregnet på grunnlag av motoreffekt med 5 pst. reelt. Dette gir en skjerpelse på om lag 30 mill. kroner.

Regjeringen foreslår å øke årsavgiften på biler med 15 kroner utover prisveksten, og det lempes på mulighetene for å få refundert årsavgift ved vraking av kjøretøy. Samlet sett gir disse omleggingene en netto innstramming på om lag 30 mill. kroner.

Videre foreslår Regjeringen å øke avgiftene på alle tobakkprodukter, med unntak av sigaretter. Avgiften på røyketobakk utgjør i dag 60 pst. av avgiften på sigaretter. Denne forskjellen i avgiftsnivå har ingen faglige eller helsemessige begrunnelser. Regjeringen ser det derfor som ønskelig at røyketobakk i større grad blir likebehandlet med sigaretter. Regjeringen foreslår å øke avgiften på alle tobakkprodukter, med unntak av sigaretter, med 33 pst. utover forventet prisvekst. Dette forslaget vil gi en påløpt skjerpelse på om lag 580 mill. kroner.

Det foreslås samtidig å legge om strukturen for avgift på røyketobakk, snus og sigarettpapir fra avgift pr. påbegynt 50 gram/stk. til avgift pr. gram/stk. En slik omlegging vil føre til at avgift beregnes for samme enhet for alle tobakkvarer.

I forbindelse med Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 1998 ble det vedtatt å heve CO₂-avgiften på sokkelen fra 89 øre pr. liter/Sm³ til 107 øre. Regjeringen foreslår en nominell videreføring av denne satsen i 1999.

4.4.3 Andre avgiftsspørsmål

Regjeringen har tidligere varslet at den vurderer å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å gjelde flere tjenester, samtidig som en reduksjon i matmomsen vil bli vurdert. En slik omlegging krever omfattende forberedelser, og vil tidligst kunne bli lagt fram etter at 1999-budsjettet har vært behandlet i Stortinget.

De norske avgiftene på tobakk og alkohol er vesentlig høyere enn i nabolandene, jf. nærmere omtale i Revidert nasjonalbudsjett 1998. Store prisforskjeller kan gi opphav til grensehandel og smugling.I Revidert nasjonalbudsjett 1998 ble grensehandelen på usikkert grunnlag anslått å utgjøre vel 3,5 mrd. kroner i 1997.

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 la den forrige Regjeringen fram en utredning om omfanget og konsekvensene av grensehandelen. Hovedkonklusjonen var at det ikke kunne påvises nevneverdige problemer for detaljhandelen og sysselsettingen i grenseområdene. Statistikkgrunnlaget for å belyse omfanget og sammensetningen av grensehandelen er svakt. Regjeringen varslet derfor i Revidert nasjonalbudsjett 1998 at det ville bli tatt initiativ til nærmere undersøkelser av grensehandelen. Departementet arbeider med sikte på å sette i gang en undersøkelse som kan belyse grensehandelens nivå og sammensetning.

4.4.4 Endringer i noen tollavgifter

Tollavgiftene har ikke lenger som primær funksjon å skaffe staten inntekter. Tidligere hadde Norge kvantitative restriksjoner på import av landbruks- og tekovarer. Etter WTO-avtalen av 1994 er importvernet på landbruksvarer omgjort til et tollbasert vern, mens importrestriksjonene på tekovarer i hovedsak er faset ut. Hensikten med tollavgiftene på landbruksvarer er først og fremst å bevare produksjon og sysselsetting som ikke ville vært levedyktig uten beskyttelse mot import.

Tollvernet har en kostnad for næringslivet og husholdningene ved at importerte innsats- og forbruksvarer blir dyrere enn ellers. I tillegg bidrar det relativt begrensede skattegrunnlaget til at tollavgiftene blir en lite effektiv beskatningsform, også sett i forhold til de administrative ressursene som brukes i næringslivet og forvaltningen. Disse hensynene taler for at det er ønskelig å redusere eller fjerne tollsatser på områder der vi ikke har viktige nasjonale beskyttelsesinteresser.

Tollen på industrivarer vil bli redusert i tråd med forpliktelsene Norge har som følge av WTO-avtalen fra 1994 og en særskilt WTO-erklæring om tollnedtrapping på IT-produkter. Dette anslås å innebære en nedgang i de påløpte tollinntektene på om lag 270 mill. kroner i 1999.

Dagens tollavgiftsstruktur på industrivarer er komplisert og uoversiktlig og påfører så vel det offentlige som næringslivet store administrative kostnader. Satsene har over tid fått en relativt vilkårlig utforming. For å få et enklere og mer oversiktlig system har Stortinget de siste par årene vedtatt diverse tollreduksjoner utover det Norge har bundet seg til i WTO. Regjeringen foreslår nå å etablere tollfrihet for en del varer som importeres som innsatsvarer til norsk industri. Tiltaket er begrunnet både med hensynet til administrativ forenkling og økt likebehandling av ulike bedrifter. Videre foreslås tollfrihet for varenumre i tolltariffen som omfatter tekstilvarer hvor det er gitt administrative tollnedsettelser til enkeltbedrifter, samt for enkelte varenumre hvor det er gitt generelle administrative tollfritak. Forslagene anslås å gi en påløpt lettelse på om lag 45 mill. kroner. Det er gitt en nærmere redegjørelse for forslagene i St prp nr 1 (1998-99) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

4.5 Oppfølging av vedtak i forbindelse med grønn skatt

Ved behandlingen av St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter vedtok Stortinget en rekke skatte- og avgiftsendringer, jf. Innst S nr 247 (1997-98). Disse vedtakene blir gjort gjeldende for 1999:

• CO₂-avgiften utvides til å gjelde luftfarten, godstransport i innenriks sjøfart, anlegg på kontinentalsokkelen og supplyflåten. Disse sektorene vil bli ilagt en avgift på 100 kroner pr. tonn CO₂, noe som tilsvarer en avgiftssats på 26 øre pr. liter olje. Utvidelsen av CO₂-avgiften vil øke de påløpte inntektene med om lag 360 mill. kroner.

• Det innføres en SO₂-avgift på 3 kroner pr. kg SO₂ på anvendelser som i dag er fritatt for avgift. Avgiften vil øke det påløpte provenyet med om lag 55 mill. kroner.

• Forbrenning av spillolje ilegges både CO₂-avgift og SO₂-avgift.

• Det innføres en sluttbehandlingsavgift på avfall. Avgiften på avfall som leveres til deponering er 300 kroner pr. tonn. Avgiften på avfall som leveres til forbrenning ilegges en grunnavgift på 75 kroner pr. tonn og en tilleggsavgift på opp mot 225 kroner pr. tonn som graderes etter energiutnyttelse. Avgiften vil øke de påløpte inntektene med om lag 650 mill. kroner.

• Fritaket for autodieselavgift for busser fjernes. Tilskuddsberettiget bussdrift blir kompensert fullt ut, også for belastning for økt merverdiavgift. Av administrative grunner legges det ikke opp til å kompensere ikke-tilskuddsberettiget bussdrift, slik som Stortinget vedtok. De påløpte inntektene fra autodieselavgiften vil øke med om lag 325 mill. kroner årlig, mens kompensasjonsordningen vil koste om lag 380 mill. kroner.

• For å kompensere merkostnader for luftfarten ved innføring av en CO₂-avgift gis det lettelser i flyseteavgiften tilsvarende om lag 200 mill. kroner. Flyseteavgiften reduseres dermed fra 130 kroner til 106 kroner på utenlandsflyginger og fra 65 kroner til 53 kroner på innenlandsflyginger.

• Det vil bli gitt fritak for investeringsavgiften for vindkraftanlegg, bioenergianlegg, varmepumper, fjernvarmeanlegg, tidevannsanlegg samt mikro- og minikraftsanlegg. Samlet er dette anslått å gi et påløpt inntektstap på om lag 25 mill. kroner. Det gis også tilskudd til vindkraftanlegg tilsvarende halv el-avgift pr. kWh produsert. For 1999 vil det tilsvare 4,21 øre/kWh. Dette er anslått å gi et ubetydelig provenytap på kort sikt.

• Det resterende provenyet, dvs. om lag 790 mill. kroner, benyttes til å øke satsen i minstefradraget fra 20 pst. til 21 pst., og til å øke øvre grense i minstefradraget.

Inntektene fra forslagene vedtatt ved behandlingen av St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter gis mao. ut igjen i form av enkelte skatte- og avgiftslettelser, samt som kompensasjon over statsbudsjettet. Stortinget har også vedtatt at det skal settes ned et offentlig utvalg av fagpersoner som skal utrede et nasjonal kvotesystem for klimagasser. Regjeringen vil om kort tid sette ned et utvalg i tråd med merknadene i Innst S nr 247 (1997-98). På grunnlag av en slik utredning vil Regjeringen legge fram et forslag til videre oppfølging overfor Stortinget.

Grønn skattekommisjon foreslo at avgifter på enkelte helse- og miljøskadelige kjemikalier ble utredet. En interdepartemental arbeidsgruppe med representanter for Miljøverndepartementet, Statens Forurensningstilsyn, Finansdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet har vurdert utformingen av avgifter på enkelte nye helse- og miljøfarlige kjemikalier. Arbeidsgruppen anbefalte i sluttrapporten at det innføres avgifter på trykkimpregnert trevirke, trikloreten og tetrakloreten. Det ble i St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter varslet at eventuelle avgiftsforslag skulle fremmes i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Arbeidsgruppens rapport har nå vært på høring. Blant annet på bakgrunn av synspunkter fra høringsinstansene, mener Regjeringen det er behov for ytterligere avklaringer før avgiftene eventuelt foreslås innført. Før en eventuell avgift på trykkimpregnert trevirke kan foreslås, er det behov for en del prinsipielle og praktiske avklaringer. For avgifter på trikloreten og tetrakloreten (løsemidler som brukes i industrien mv.) er det behov for å avklare enkelte avgiftstekniske spørsmål, men ikke i samme utstrekning som for trykkimpregnert trevirke. Regjeringen tar sikte på å fremme forslag om avgift på trikloreten og tetrakloreten i Revidert nasjonalbudsjett 1999, slik at disse kan innføres fra 1. juli 1999. Regjeringen vil i den sammenheng komme tilbake til hvordan avgiftene kan utformes.

4.6 Skatteutgifter

4.6.1 Innledning

I skatte- og avgiftsreglene er det en rekke unntaksregler og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes. Denne fordelen kan sidestilles med å motta en tilsvarende overføring over budsjettet. Reduserte skatteinntekter som følge av unntaksordninger og særregler har fått betegnelsen skatteutgifter.

Begrepet skatteutgift ble offisielt introdusert første gang i 1968, da USA la fram sitt første skatteutgiftsbudsjett. I 1984 publiserte OECD en rapport som presenterte 11 av medlemslandenes erfaringer med beregning av skatteutgifter. Denne rapporten ble oppdatert i 1996. Siden den første rapporten i 1984, har en rekke land publisert årlige skatteutgiftsbudsjetter. Enkelte land sammenstiller skatteutgiftene med de øvrige utgiftene, mens andre land presenterer skatteutgiftene separat.

Offentlige utgifter blir i de årlige budsjettene vurdert med hensyn til samlet nivå, og det blir prioritert mellom ulike områder. Dette er ikke tilfelle med skatteutgifter. Ved å beregne omfanget og sammensetningen av skatteutgiftene, kan en få et mer fullstendig bilde av de offentlige utgiftene. Skatteutgiftene kan supplere utgiftsanslagene når bruken av offentlige ressurser på forskjellige områder vurderes.

Skatteutgifter er en av flere former for offentlig støtte som ikke kommer direkte til uttrykk i de offentlige budsjettene. Det vises i denne forbindelse til arbeidet med såkalte effektive støtterater («Effective Rates of Assistance» - ERA), jf. omtale i avsnitt 5.2.3.

I Nasjonalbudsjettet 1998 ble det varslet at:

«Det bør (...) settes i gang et arbeid med å anslå skatteutgifter i det norske skatte- og avgiftssystemet med sikte på en presentasjon av beregningene i Nasjonalbudsjettet 1999.»

Stortingets finanskomité hadde ingen merknader til dette ved behandlingen av Nasjonalbudsjettet 1998.

4.6.2 Hva er skatteutgifter?

Skatteutgifter kan defineres som tapte skatteinntekter ved at ulike skattytere eller ulike typer aktiviteter skattlegges forskjellig fra det som ellers gjelder. Skatteutgiften utgjør differansen mellom skatt etter referansesystemet og skatt etter den avvikende regelen. Hva som defineres som en skatteutgift er således avhengig av hva som anses å være sammenlikningsgrunnlaget. To identiske land med samme skattesystem kan ha ulikt nivå på de beregnede skatteutgiftene pga. ulikt valg av referansesystem. I avsnitt 4.6.4 drøftes ulike referansesystemer.

Hvorvidt det er snakk om en skatteutgift eller en skattesanksjon avhenger også av hvordan referansesystemet er utformet. Skatteutgifter medfører redusert skatt i forhold til et gitt referansesystem. En skattesanksjon innebærer derimot at enkelte skattytere eller enkelte typer aktiviteter får høyere skatt enn det som er vanlig. Det kan f.eks. diskuteres hvorvidt investeringsavgiften, som kun gjelder noen næringer, skal betraktes som en skatteutgift eller en skattesanksjon. Dersom investeringsavgiften defineres som en del av referansesystemet, vil unntak fra avgiftsplikten betraktes som en skatteutgift. Dersom referansesystemet ikke inkluderer investeringsavgiften fordi unntakene fra avgiften er så omfattende, vil pålagt avgift på enkelte næringer kunne betraktes som en skattesanksjon. Det er i dette avsnittet ikke foretatt beregninger av skattesanksjoner.

Både enkeltnæringer og personer kan ha fordel av skatteutgifter, ved at skatten enten reduseres eller utsettes.

4.6.3 Beregningsmetoder og metodeproblemer

Det er vanskelig å beregne omfanget av skatteutgiftene fordi det må gjøres forutsetninger om hvordan regelverket ville ha vært dersom unntaksbestemmelsene ikke hadde eksistert. Sammenliknet med budsjettutgifter savner en for skatteutgiftene ofte de eksakte beregningsgrunnlagene. Beregning av en skatteutgift innebærer å anslå en utgift som ikke påløper og som ikke kan observeres. Budsjettutgiften kan derimot observeres og måles i regnskapene.

I denne typen beregninger er det et hovedskille mellom metoder som inkluderer atferdsvirkninger av å endre en særskilt regel (dynamiske beregningsmetoder) og metoder som kun måler de direkte effektene av endringen (statiske beregningsmetoder). I praksis vil det være vanskelig og usikkert å anslå atferdseffektene ved å endre en skatteregel. Det er derfor sett bort fra atferdsendringer, noe som er i tråd med praksis i de fleste andre land.

Det finnes i hovedsak tre metoder for å anslå skatteutgifter:

1. Inntektstapsmetoden går ut på å anslå de skatteinntektene det offentlige taper på grunn av ordningen. Metoden tar ikke hensyn til endringer i atferd. Det er f.eks. sannsynlig at opphevelse av en særordning og følgelig økt avgift på et produkt vil medføre økt pris og redusert forbruk av produktet. Isolert sett innebærer dette redusert avgiftsgrunnlag, noe som trekker i retning av lavere proveny. I dette tilfellet kan inntektstapsmetoden overvurdere skatteutgiften fordi den legger til grunn for høy omsetning av produktet.

2. Inntektsgevinstmetoden går ut på å anslå forventet økning i de offentlige inntektene ved å fjerne en gitt bestemmelse. Metoden tar hensyn til at skattyteren tilpasser seg en bestemt skatteutgift og endrer atferd ved endrede skatteregler.

3. Utgiftsekvivalensmetoden går ut på å beregne hvor mye som alternativt måtte bli gitt som en direkte overføring (før skatt) fra det offentlige hvis særregelen ikke hadde eksistert og fordelen etter skatt for mottakerne skulle være den samme. Metoden måler hvor mye det vil koste å erstatte den særskilt gunstige skattebehandlingen med et direkte, skattepliktig tilskudd. Så lenge mottakeren av en skatteutgift har positiv marginalskatt, vil nivået på en gitt skatteutgift beregnet etter utgiftsekvivalensmetoden alltid overstige nivået beregnet etter inntektstapsmetoden.

De fleste landene bruker inntektstapsmetoden, dvs. at det ikke tas hensyn til atferdsendringer. I USA beregnes skatteutgifter etter både inntektstapsmetoden og utgiftsekvivalensmetoden.

Forskjellen mellom metodene 1 og 3 kan illustreres med et eksempel. Anta at det foreligger en skatteutgift i form av at en kontantytelse er skattefri. Dersom ytelsen er på 100 kroner og mottaker ellers har en marginal skattesats på 50 pst., innebærer inntektstapsmetoden at utgiften beregnes til 50 kroner. Ved å anvende utgiftsekvivalensmetoden vil det bli anslått at overføringen før skatt må være 200 kroner for at beløpet til mottakeren uten skatteutgift skal være 100 kroner, dvs. skatteutgiften beregnes til 100 kroner.

I både inntektstapsmetoden og utgiftsekvivalensmetoden går en ut fra de skatte- og avgiftssatsene som er fastsatt i loven. En får da ikke tatt hensyn til at satsen kunne ha vært en annen for et gitt proveny hvis det ikke hadde vært unntak fra regelen. Dette er særlig aktuelt for skatter der hovedformålet er å skaffe offentlige inntekter, men mindre aktuelt for særavgifter som skal korrigere for eksterne virkninger, f.eks. miljøavgifter.

Skatteutgifter beregnes primært for hver unntaksregel. I en statisk beregningsmetode, som f.eks. inntektstapsmetoden, tar en utgangspunkt i at det er uavhengighet mellom de ulike skatteutgiftene. I tabell 4.11 er det gitt anslag på skatteutgifter beregnet som den isolerte effekten av hver enkelt regel. Imidlertid kan det være samspilleffekter mellom de ulike reglene som en ikke får tatt hensyn til. Det vil f.eks. være en samspilleffekt mellom det særskilte inntektsfradraget og den lavere skattesatsen på alminnelig inntekt for skattytere i Finnmark og Nord-Troms. Samspilleffekten i dette tilfellet innebærer at skatteutgiften beregnet som provenyet av å fjerne de to særreglene samtidig blir høyere enn om den beregnes som summen av den isolerte provenyvirkningen av å fjerne reglene enkeltvis.

En skatteutgift beregnet uten atferdsendringer er et mål på tapt inntekt ved særregelen, gitt at alle andre faktorer er konstante. Dersom en særregel og skatteutgift forsvinner, kan det tenkes at skattyterne i større grad utnytter andre særregler som medfører skatteutgift. De offentlige inntektene vil dermed ikke øke med verdien av den reduserte skatteutgiften. For eksempel kan mindre generøse skatteregler for visse spareformer medføre at sparing kanaliseres til andre objekter med relativt lav beskatning, f.eks. bolig, slik at skattegrunnlaget istedenfor reduseres via denne ordningen.

Skatteutgifter er en form for indirekte subsidier. De kan påvirke beslutninger om forbruk, produksjon, investeringer og arbeidstilbud, og kan dermed gi opphav til et effektivitetstap. Det behøver imidlertid ikke være noen klar sammenheng mellom effektivitetstapet og beregninger av tapt proveny.

Det varierer mellom ulike land hvorvidt en ved beregning av skatteutgifter bare tar hensyn til skattetapet i et enkelt år, eller om en også inkluderer virkninger som ligger fram i tid. Det siste er særlig viktig i de tilfellene skatteutgiftene har form av en skatteutsettelse. Hvis en eksempelvis skulle beregnet den fordelen en næring kunne ha av særskilt høye avskrivningssatser, kunne et praktisk utgangspunkt vært å beregne skatteøkningen i et enkelt år av å redusere avskrivingssatsene til et mer «normalt» nivå. I en slik beregning ville en imidlertid ikke få tatt hensyn til at lavere avskrivningssatser ville økt avskrivningsgrunnlaget i senere år, noe som ville medført at samlet avskrivningsbeløp etter noen år ble høyere enn det ellers ville vært.

Når en sammenligner størrelsen på skatteutgiftene mellom ulike år, kan det være vanskelig å skille mellom faktorer som skyldes regelendringer, alminnelige endringer i beskatningsgrunnlaget og skattyternes tilpasninger til nytt regelverk. For eksempel vil omfanget av skatteutgiftene bli påvirket av konjunktursituasjonen i økonomien.

4.6.4 Valg av referansesystem og avgrensinger

Valg av referansesystem er avgjørende for å beregne omfanget av skatteutgifter, jf. avsnitt 4.6.2. Hvis referansesystemet er det gjeldende skattesystemet, men unntatt særreglene, vil det f.eks. betraktes som en skatteutgift at enkelte produkter ikke pålegges merverdiavgift. Hvis en velger et optimalt vareskattesystem som referansesystem, kan det hevdes at ulike avgifter på ulike varer bør være en del av normen og ikke regnes som skatteutgift. En vet imidlertid ikke hvilke skattesatser som ville gjelde i et optimalt skattesystem uten ulike støtteordninger og særregler, ikke minst fordi skattesatsene i et optimalt referansesystem ikke behøver å være like. Av praktiske grunner kan det bl.a. derfor være nødvendig å ta utgangspunkt i et referansesystem med mest mulig lik beskatning av alle bedrifts- og kapitalinntekter, personer og typer aktiviteter. Et referansesystem der en legger stor vekt på likebehandling av ulike inntekter, aktiviteter og skattytere kan imidlertid også gis en mer prinsipiell begrunnelse.

En samlet vurdering tilsier at en ordning bør oppfylle følgende kriterier for at det skal være snakk om en skatteutgift:

• Ordningen bør være rettet mot en bestemt type næringsvirksomhet, en bestemt type aktivitet eller bestemte skattytere.

• Ordningen bør innebære et klart definert avvik fra et ellers ensartet opplegg.

• Beregnet støtte gjennom ordningen bør være betydelig mindre enn faktisk proveny fra skatte- eller avgiftstypen.

Nedenfor drøftes noen konkrete avgrensninger i forbindelse med valg av referansesystem og utvalget av ordninger som det er beregnet skatteutgifter for:

• Valg av skattesubjekt (person eller husholdning) i det personlige inntektsskattesystemet kan gi opphav til skatteutgifter dersom skattefradrag og skattelettelser for familier ikke inngår i referansesystemet. Dersom skattesubjektet er en person, kan bl.a. alle fradrag som avhenger av ektefellens inntekt regnes som skatteutgift, som f.eks. fordelen av klasse 2 for en skattyter med hjemmeværende ektefelle. I tråd med praksis i de fleste land er det i beregningene i avsnitt 4.6.5 lagt til grunn at særregler for familier ikke ses på som skatteutgifter.

• I de fleste land er avsetning til og avkastning på pensjonsfond fritatt for skatt, mens pensjonsutbetalingene beskattes. Dette kan betraktes som en skatteutsettelse, og kan defineres som en skatteutgift i et enkelt år dersom ordningen bidrar til å svekke budsjettet. Et referansesystem i denne sammenhengen kan være at innbetalingene ikke gir inntektsfradrag, at avkastningen beskattes løpende og at det ikke er skatt på utbetalinger av pensjonen. Noen land anslår tapt inntekt sammenlignet med et slikt system, mens andre land utelater data fra pensjonsordninger i sine skatteutgiftsregnskaper. I beregningene av skatteutgifter i avsnitt 4.6.5 er det valgt bare å bruke skatteverdien av selve premiefradraget som skatteutgift.

• Etter gjeldende regler er samtlige renteutgifter fradragsberettiget. Renteutgifter på lån til investeringer kan ikke betraktes som skatteutgifter når inntektene av investeringen er skattepliktige. Fradrag for renteutgifter på forbrukslån kan imidlertid betraktes som en skatteutgift. Ettersom det ikke er mulig å skille forbruksrenter fra andre renteutgifter, ses det imidlertid bort fra denne skatteutgiften i skatteutgiftsregnskapet. Dette er i tråd med praksisen i flere andre land.

• Det kan betraktes som en skatteutgift at fordelen ved å bo i egen bolig ikke beskattes eller at det er en lempelig beskatning av denne fordelen. Dersom fordelen ikke beskattes, eller beskattes i begrenset grad, kan hele eller deler av skatteverdien av rentefradraget ses på som en skatteutgift. I tråd med praksis i mange andre land er imidlertid boligbeskatningen ikke tatt med i beregningene av skatteutgifter, jf. avsnitt 4.6.5. En viktig årsak er manglende datagrunnlag for å anslå markedsverdien på boligmassen.

• Avskrivningssatser som er lavere enn faktisk verdifall bør prinsipielt betraktes som skatteutgifter. Dersom fordelene er av generell art, f.eks. at avskrivingsreglene generelt er for romslige, kan det derimot være naturlig å betrakte disse fordelene som en del av referansesystemet. Alternativt kan de faktiske avskrivningssatsene vurderes i forhold til den faktiske underliggende verdiforringelsen. I praksis er det vanskelig å anslå reell verdiforringelse nøyaktig, og det er derfor vanskelig å beregne skatteutgifter etter en slik definisjon. Praksisen er forskjellig i de ulike landene. Det er derfor i avsnitt 4.6.5 ikke forsøkt å beregne skatteutgifter knyttet til avskrivingsreglene med utgangspunkt i anslag på faktisk verdifall.

• Investeringsavgiften er en særskilt avgift på anskaffelse og arbeid på driftsmidler. Avgiftsplikten gjelder kun næringsdrivende som er merverdiavgiftspliktige. Det er i tillegg en rekke unntak fra avgiftsplikten, f.eks. for driftsmidler til bruk ved fabrikkmessig produksjon av varer. Rekken av fritak er svært lang og fritakene er så betydelige at investeringsavgiften på mange måter framstår som en skattesanksjon på visse investeringer. Den er derfor holdt utenfor beregningene av skatteutgiftene.

• Den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften er en næringsnøytral ordning med fem ulike geografiske soner. Differensieringen er ikke regnet som skatteutgift i avsnitt 4.6.5. Ordningen er generell og har mange fellestrekk med en differensiert fiskal avgift overfor næringslivet, jf. omtale nedenfor. Det er også vanskelig å bestemme om en eventuell skatteutgift skal regnes i forhold til en sats som gir uendret samlet proveny eller i forhold til den høyste satsen (sone 1).

• Fradrag for pass og stell av barn (foreldrefradraget) og fradrag for reiser mellom hjem og arbeid er her sett på som utgifter til inntekts ervervelse. De er derfor ikke tatt med i beregningene av skatteutgifter.

• Dokumentavgift betales ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom, med 2,5 pst. av salgssum eller verdi. Det er en del unntak fra avgiftsplikten, bl.a. ved overføring ved arveandel, mellom ektefeller, som gave til godkjente stiftelser og legater mv. Det foreligger imidlertid ikke datagrunnlag for å beregne skatteutgiften knyttet til unntakene.

Særavgiftene har dels en fiskal begrunnelse og dels til hensikt å redusere omfanget av helse- og miljøfarlige aktiviteter gjennom en riktig prising av eksterne kostnader. Ved utformingen av enkelte av særavgiftene er det også lagt vekt på fordelingshensyn. Dette gjelder først og fremst for bilavgiftene, der engangsavgiften har en progressiv struktur. Innenfor mange av særavgiftene er det innført fritak eller lavere satser for bestemte anvendelser. Fritakene og satsreduksjonene er først og fremt begrunnet med nærings- og distriktsmessige hensyn. Nedenfor gis en drøfting av i hvilken grad ulike særavgifter regnes som skatteutgifter:

• For mange av særavgiftene har konkurranseutsatt næringsliv fått en lempeligere behandling enn husholdninger og skjermet næringsliv. Det går imidlertid et viktig skille mellom miljøavgifter og andre avgifter når det gjelder å begrunne fritak. Miljøavgiftene skal motivere aktørene til mer miljøvennlig atferd. Dette betyr at både næringslivet og husholdningene bør stilles overfor de samme miljøavgiftene. Hvis ikke, blir noen gitt gale prissignaler om knappe miljøressurser, jf. nærmere omtale i St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter. I beregningene har en derfor som hovedregel valgt å behandle fritak fra miljøavgifter som en skatteutgift. Dette omfatter bl.a. avgiftene på oljeprodukter og avgiftene på engangsemballasje. For noen produkter, f.eks. kull og koks, er fritakene langt mer omfattende enn den avgiftsbelagte bruken. I slike sammenhenger har en valgt å ikke behandle fritakene som en skatteutgift.

• Det kan være annerledes for næringsbegrunnede fritak fra rent fiskale avgifter. Slike avgifter kan lede til en dårlig utnyttelse av produksjonsressursene og dette kan tale for at fiskale avgifter generelt ikke bør legges på næringslivets innsatsvarer. I beregningene i avsnitt 4.6.5 er derfor næringslivets fritak for rent fiskale avgifter ikke behandlet som skatteutgifter. Dette betyr også at en del av særavgiftene kan ses på som skattesanksjoner.

• Det er ikke alltid enkelt å trekke et klart skille mellom rene miljøavgifter og rene fiskale avgifter. Et eksempel som kan belyse dette er forbruksavgiften på elektrisitet. Grønn skattekommisjon (NOU 1996: 9) vurderte avgiften som et lite effektivt virkemiddel for å nå mål i miljøpolitikken, og at avgiften dermed burde ses på som en fiskal avgift. I et slikt tilfelle kan det argumenteres mot å behandle industriens fritak for avgiften som en skatteutgift. Det kan imidlertid være annerledes dersom det knytter seg bestemte miljø- og energipolitiske mål til avgiften, f.eks. mål om å begrense el-forbruket. I beregningene i avsnitt 4.6.5 har departementet valgt å ikke behandle næringsbegrunnede fritak som en skatteutgift. Drivstoffavgiftene er ansett som betaling for kostnader knyttet til miljø, veislitasje og ulykker, og fritak fra disse er derfor regnet som skatteutgifter.

• Engangsavgift på biler er i hovedsak fiskalt begrunnet. Det er til dels store avgiftsforskjeller mellom kjøretøygrupper. Personbiler ilegges full engangsavgift, mens lastebiler og busser (unntatt småbusser) er fritatt for avgift. Varebiler og kombinerte biler ilegges lavere avgift enn tilsvarende personbiler. Kombinerte biler og varebiler har i mange tilfelle samme bruksområde som personbiler. Det kan argumenteres for at avgiftsdifferensieringen for personer bør regnes som skatteutgift, mens det ikke bør gjøres for næringslivet. Ettersom det er vanskelig å skille mellom biltyper til næringsformål og til privat bruk, er det ikke gjort forsøk på å beregne inntektstapet for staten som følge av ulike satser for engangsavgiften.

• For avgifter er kun fritakene og satsreduksjonene vurdert som skatteutgifter. Det finnes flere tilfeller av ulik avgiftslegging av tilnærmet like produkter, f.eks. røyketobakk som har lavere avgift enn sigaretter og autodiesel som har lavere avgift enn bensin. Slike ulikheter i avgiftslegging er i denne omgang ikke vurdert som skatteutgift, siden slike vurderinger reiser en rekke prinsipielle problemstillinger.

4.6.5 Beregnede skatteutgifter

I tråd med praksis i de fleste andre land er det i beregningene i tabell 4.11 brukt en statisk beregningsmetode, jf. avsnitt 4.6.3. Skatteutgiftene beregnes som det direkte provenytapet ordningen medfører (inntektstapsmetoden). Valg av metode innebærer at det ikke tas hensyn til atferdsendringer. Hovedsakelig er gjeldende skattesystem, unntatt særreglene, benyttet som referansesystem.

I tabell 4.11 gis en oversikt over skatteutgifter i det norske skatte- og avgiftssystemet i 1998. I utvalget av skatteutgifter er det brukt stor grad av skjønn. Oversikten ikke er uttømmende, men gir snarere en indikasjon på skatteutgiftenes omfang. Finansdepartementet vil arbeide videre med anslag for skatteutgiftene. Dette gjelder både metodene for beregningene og utvalget av særregler. Det vil bli vurdert om anslag skal presenteres årlig og om de skal være for budsjettåret eller for inneværende år slik det er gjort i dette avsnittet. I denne første presentasjonen har departmentet dessuten konsentrert seg om de særreglene og unntakene som er relativt omfattende. For eksempel i en dansk studie fra 1996 har en arbeidsgruppe fra ulike departementer gått adskillig mer detaljert til verks, ved at de systematisk har gjennomgått alle skatte- og avgiftsreglene og anslått både små og store skatteutgifter.

I det følgende er det redegjort nærmere for de enkelte skatteutgiftene, mens selve anslagene er gitt i tabell 4.11.

Beregnede skatteutgifter knyttet til skatteregler

For skattereglene er det foretatt beregninger av skatteutgifter knyttet til næringsvirksomhet og ordninger som skal bidra til å oppfylle distriktspolitiske mål, jf. ellers drøftingen i avsnitt 4.6.4. Ordninger som først og fremst skal tjene fordelingshensyn, som f.eks. spesielle skatteregler for pensjonister behandles ikke. Departementet har videre ikke hatt grunnlag for å foreta provenyberegninger f.eks. for skattefrie institusjoner.

I inntektsbeskatningen av personer gjelder det gunstige skatteregler for skattytere bosatt i Finnmark og Nord-Troms. Personlig skattytere i Finnmark og Nord-Troms har lavere skatt på alminnelig inntekt sammenlignet med resten av landet. Videre er de fritatt for 2. trinn i toppskatten, og de har rett til særskilt inntektsfradrag. Disse ordningene er i utgangspunktet distriktspolitiske virkemidler rettet mot bestemte skattytere og kan dermed regnes som skatteutgifter. Skatteutgiften knyttet til de tre ordningene er beregnet ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE som provenyendringen av å fjerne ordningene enkeltvis og i stedet benytte de samme reglene for inntektsbeskatning som i resten av landet.

I personbeskatningen gjelder det videre at sjømenn og fiskere gis et særskilt fradrag i personinntekt fra fiske og sjøfart.Ordningen innebærer en gunstigere beskatning av fiskerinæringen, sjøtransport og deler av oljenæringen enn det som ellers gjelder og kan betraktes som en skatteutgift. Skatteutgiften er beregnet i skattemodellen LOTTE som den isolerte provenyvirkningen av å fjerne ordningen.

AMS-ordningen (aksjesparing med skattefradrag) innebærer at skattytere kan få fradrag i skatten ved innskudd i verdipapirfond eller av investering i aksjer og grunnfondsbevis. BSU-ordningen (boligsparing for ungdom) innebærer at det gis fradrag i skatten ved sparing på BSU-konto som skal brukes til erverv av bolig eller nedbetaling av gjeld på egen bolig. Både AMS- og BSU-ordningen innebærer at disse formene for sparing blir gunstigere skattemessig behandlet enn annen sparing, og kan betraktes som en skatteutgift. Skatteutgiften knyttet til ordningene er beregnet som den isolerte provenyvirkningen av å fjerne den enkelte ordningen. Det er lagt til grunn samme provenyanslag i 1998 som i 1997, og anslaget for 1998 er derfor særlig usikkert.

Fradrag i alminnelig inntekt for premie innbetalt til egen pensjonsforsikring/individuell pensjonsavtale og fritak for formuesskatt av pensjonsformuen innebærer en særskilt gunstig skattemessig behandling av denne formen for sparing i forhold til annen sparing. Grunnlaget for skatteutgiften er beregnet som summen av de to fradragspostene på selvangivelsen, basert på selvangivelsesstatistikken for 1996. Departementet har dermed ikke inkludert lempingen i skattleggingen av avkastningen på pensjonsformuen og fritaket for formuesskatten. På den annen side har en ikke tatt med den skatteøkningen som følger av at pensjonsutbetalingen skattlegges som personinntekt ved utbetaling.

Fradrag for innbetalt fagforeningskontingent innebærer en særskilt lempelig beskatning av skattytere som betaler inn fagforeningskontingent i forhold til medlemsskap i andre organisasjoner. Grunnlaget for skatteutgiften kan anslås som samlet beløp av denne posten i selvangivelsesstatistikken for 1996.

Det gis forsørgerfradrag i skatt både til enslige forsørgere og til ektepar/samboende for barn under 16 år, samt for ungdom mellom 16 og 18 år avhengig av ungdommens inntekt. Forsørgerfradraget fungerer på samme måte som barnetrygden og må regnes som skatteutgift.

I 1996 ble det innført nye skatteregler for rederiselskaper. Reglene innebærer at selskaper som faller innenfor ordningen er fritatt for løpende skatt på alminnelig inntekt, med visse unntak, men i stedet skal betale skatt ved utdeling av utbytte. I tillegg skal selskapene betale en årlig tonnasjeskatt til staten. Ordningen innebærer en særlig gunstig beskatning av denne typen virksomhet og kan betraktes som en skatteutgift i forhold til de ordinære skattereglene for bedrifter. I Nasjonalbudsjettet 1998 ble det på usikkert grunnlag anslått at det isolerte provenytapet ved å unnta rederiene fra den ordinære inntektsbeskatningen var på om lag 600 mill. kroner. Anslaget var basert på statistikk over skatteinnbetalinger fra skipsaksjeselskaper for inntektsåret 1995. I beregningene av skatteutgiftene er det skjønnsmessig tatt hensyn til at rederiene betaler tonnasjeskatt og skatt på utbytte. Beregningene er særlig usikre fordi en ikke vet hvordan tilpasningen til rederiene ville vært hvis det særskilte skattesystemet ikke hadde blitt innført.

Ikke-børsnoterte aksjer og aksjer notert på SMB-listen verdsettes for formuesskatteformål til 65 pst. av den bakenforliggende skattemessige verdien av den bokførte kapitalen. De blir dermed lempelig beskattet, f.eks. i forhold til formue som ikke er organisert i slike selskapsformer. På bakgrunn av selvangivelsesstatistikk og anslag på markedsverdien 4. august 1998 av selskaper notert på Oslo Børs, samt andel aksjer eid av norske privatpersoner, er det gjort anslag på verdien av norske privatpersoner beholdning av ikke-børsnoterte aksjer. Skatteutgiften er beregnet som den isolerte provenyvirkningen av å oppheve aksjerabatten.

I formuesskatten gjelder 80-prosentregelen som innebærer at formuesskatten blir nedsatt for skattytere der summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. Skatteutgiften kan på usikkert grunnlag beregnes som sum nedsettelse etter 80-prosentregelen basert på statistikk fra den ordinære skatteligningen for personer 1996, framskrevet til 1998.

Beregnede skatteutgifter knyttet til avgiftsregler

Mens direkte skatter er knyttet til enkeltpersoner og bedrifter, er avgifter knyttet til omsetning av varer eller tjenester. Avgiftssystemet består av merverdiavgiften, som er en generell forbruksskatt, og av særavgifter som er lagt på bestemte varer og tjenester.

I det følgende er det valgt ut unntak og fritak i avgiftsreglene etter de prinsippene som er skissert i avsnitt 4.6.4. Det knytter seg betydelig usikkerhet til de anslåtte skatteutgiftene. I tråd med andre lands praksis for å beregne skatteutgifter, er det heller ikke for avgiftene tatt hensyn til atferdsendringer som følge av endringer i reglene.

Merverdiavgiften er en generell skatt på forbruk og er fiskalt begrunnet. Som et av få land i OECD-området praktiserer Norge et system der det kun er omsetningen av varer som i utgangspunktet er omfattet av merverdiavgiftssystemet. Enkelte utvalgte tjenester er likevel omfattet av systemet. Ved beregning av skatteutgifter har en valgt å se på avvik fra de generelle reglene i det norske systemet. Dette vil si at vareomsetning som er fritatt (null-satset) blir behandlet som en skatteutgift, mens tjenester som er helt utenfor merverdiavgiftssystemet ikke blir det. Nullsats-ordningen omfatter blant annet trykt skrift (aviser, bøker og enkelte tidsskrift) og forbruk av elektrisk kraft i Nord-Norge.

Avgiftsfritt salg av alkohol og tobakk til utenlandske ambassader mv. er inkludert i beregningene. Videre er utenlandske diplomater fritatt for drivstoffavgifter, men dette er ikke tatt med i beregningene.

Det er fritak for el-avgift i industrien, i veksthusnæringen og for bruk i elektrokjeler. Det er også fritak for alt forbruk i Nord-Troms og Finnmark. Fritakene omfatter nærmere halvparten av alt forbruk (45 pst. i 1996). Som omtalt i avsnitt 4.6.4, har departementet valgt å ikke betrakte fritaket for industrien som en skatteutgift. Fritaket for Nord-Troms og Finnmark og fritaket for elektrokjeler er derimot inkludert i beregningene.

Avgiftene på mineralolje varierer mellom oljeprodukter og anvendelsesområder. Visse avgifter blir sett i sammenheng med kostnader ved bruk av infrastruktur. Dette gjelder både bensinavgiften og autodieselavgiften. Autodieselavgiften er vesentlig lavere enn bensinavgiften. Videre er CO₂-avgiften på bilbensin 89 øre pr. liter, mens den er 44,5 øre pr. liter for autodiesel. Departementet har imidlertid valgt å ikke behandle den lavere avgiften på autodiesel som en skatteutgift. Treforedlings- og sildemelindustrien ilegges 22,25 øre pr. liter i CO₂-avgift. Videre er bl.a. luftfart, utenriks sjøfart og godstransport i innenriks sjøfart fritatt for avgift. Ved beregning av skatteutgift som følge av lav avgift eller fritak i disse næringene, er det som referansesystem lagt til grunn en CO₂-avgift på 44,5 øre pr. liter og en svovelavgift på 7 øre pr. liter for hver påbegynte 0,25 pst. vektandel svovel.

Busser i transport med løyve er fritatt for autodieselavgift. Provenytapet av fritaket i 1998 er regnet som skatteutgift. Fritaket er vedtatt opphevet fra 1999.

I utgangspunktet betales det grunnavgift på 76 øre pr. enhet på all engangsemballasje for drikkevarer. Melk og melkeprodukter, varer fremstilt av kakao og sjokolade, samt varer i pulverform er imidlertid fritatt for avgift. Dette fritaket innebærer avvik fra en generell regel, og kan derfor betraktes som en skatteutgift.

I tillegg til grunnavgiften ilegges engangs- og ombruksemballasje for drikkevarer en miljøavgift. Miljøavgiften på 33 øre pr. enhet for kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer er gradert, og reduseres med økende returandel. Melk og melkeprodukter, varer fremstilt av kakao og sjokolade, samt varer i pulverform er også fritatt for miljøavgift. Det kan gis en miljømessig begrunnelse for at avgiften er lavere for disse produktene enn for kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer. Dette skyldes at fritakene hovedsakelig gjelder emballasje som i stor grad inngår i husholdningsavfallet, som f.eks. melkekartonger, og ikke kastes i naturen. Dette fritaket er dermed ikke betraktet som en skatteutgift.

4.7 Enkelte trekk ved skatte- og avgiftssystemet

4.7.1 Fordeling og nivå for offentlige inntekter

Tabell 4.12 viser anslag for de totale skatte- og avgiftsinntektene i 1998 fordelt på skattekreditorene stat, kommune og fylkeskommune. Kommunale gebyrer er ikke inkludert i oversikten. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til om lag 470 mrd. kroner i 1998. Tabellen viser at 82 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene tilfaller staten, mens kommunenes og fylkeskommunenes andel er hhv. 12 pst. og 6 pst. Størstedelen av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Tabellen viser videre at nærmere 45 pst. av statens inntekter kommer fra merverdiavgift og særavgifter. Knappe 28 pst. kommer fra inntekts- og formuesskatt og trygdeavgift fra personlige skattytere, mens drøyt 6 pst. kommer fra bedrifter.

4.7.2 Inntektssammensetning og inntektsfordeling

I tabell 4.13 og 4.14 er det gjengitt en del hovedtall fra selvangivelsesregnskapet for 1996 for lønnstakere, selvstendig næringsdrivende og trygdede.

Tabell 4.13 viser inntektssammensetningen for lønnstakere, selvstendig næringsdrivende og pensjonister slik den framkommer av selvangivelsesstatistikken for 1996. Beløpene i tabellen er gjennomsnittstall for de ulike postene.

Gjennomsnittlig bruttoinntekt for lønnstakere var om lag 240 000 kroner i 1996, mens den var knapt 314 000 kroner for selvstendig næringsdrivende og drøye 118 000 kroner for pensjonister.

Trygdede er gruppen som i gjennomsnitt får størst andel av bruttoinntekten, 8 pst., i form av kapitalinntekter (renteinntekter, aksjeutbytte og inntekt fra prosentlignet bolig). Lønnstakere har i gjennomsnitt relativt lite kapitalinntekter, i underkant av 4 pst. av bruttoinntekten. Selvstendig næringsdrivene har i gjennomsnitt kapitalinntekter på om lag 6 pst. av bruttoinntekten.

For alle gruppene utgjør avkastning på kapital en større andel av bruttoinntektene når bruttoinntekten stiger. Blant lønnstakere med under 300 000 kroner i bruttoinntekt, utgjør kapitalinntektene under 3 pst. av bruttoinntekten. For bruttoinntekter over 1,1 mill. kroner er gjennomsnittlig andel kapitalinntekter om lag 31 pst. Særlig aksjeutbytte stiger med bruttoinntekten. Også for trygdede og selvstendig næringsdrivende blir kapitalinntektene en stadig viktigere inntektstype når bruttoinntekten stiger.

Lønnstakere har i gjennomsnitt fradrag tilsvarende 24 pst. av bruttoinntekten, der minstefradrag og rentefradrag utgjør hhv. 50 pst. og 28 pst. av fradragene. For selvstendig næringsdrivende utgjør fradragene om lag 20 pst. av bruttoinntekten, og hoveddelen er gjeldsrentefradrag og fradrag for underskudd i næring. Trygdede har fradrag på om lag 21 pst. av bruttoinntekten, og minstefradraget utgjør mesteparten av dette. Trygdede har i tillegg særfradrag som i gjennomsnitt tilsvarer drøyt 10 pst. av bruttoinntekten.

Lønnstakere betaler i gjennomsnitt skatt tilsvarende om lag 27 pst. av bruttoinntekten. For selvstendig næringsdrivende er gjennomsnittsskatten knappe 30 pst., mens den er drøyt 15 pst. for trygdede. Forskjellene i gjennomsnittsskatten reflekterer bl.a. ulikheter i inntektsnivå og forskjeller i skattereglene.

Tabell 4.14 viser antall personer fordelt etter bruttoinntekt. Tabellen viser at 88 pst. av alle personer hadde under 300 000 kroner i bruttoinntekt i 1996, mens 10,5 pst. hadde en bruttoinntekt mellom 300 000 kroner og 600 000 kroner. I underkant av 1,5 pst. av personene hadde en bruttoinntekt over 600 000 kroner.

Fordelingen på inntektsnivå er forskjellig for de ulike gruppene. Blant lønnstakere hadde noe over 80 pst. en bruttoinntekt under 300 000 kroner, mens om lag 2 pst. hadde en inntekt over 600 000 kroner. Blant selvstendig næringsdrivende var det nærmere 7 pst. som hadde bruttoinntekt over 600 000 kroner, mens om lag 70 pst. hadde under 300 000 kroner. For trygdede var de tilsvarende andelene hhv. 0,3 pst. og 98 pst.

4.7.3 Skatt på arbeid i OECD-landene

Arbeidskraft skattlegges på arbeidsgivers hånd gjennom arbeidsgiveravgiften og på arbeidstakers hånd gjennom personlige inntektsskatter og trygdeavgifter. OECD utgir årlig statistikk over skattereglene og de formelle skattesatsene for en gjennomsnittlig lønnstaker i de ulike landene. De ulike landene beskatter lønn på forskjellige måter, og land med lave inntektsskatter har ofte høye trygdeavgifter og/eller arbeidsgiveravgift. For å få et best mulig sammenlikningsgrunnlag er det derfor hensiktsmessig å se på den samlede skatten på lønnsinntekter når en sammenlikner skatten på arbeid mellom landene i OECD-området.

Et forhold som må tas i betraktning ved slike sammenlikninger er at skattenivået i ulike land vil ha sammenheng med bl.a. i hvilken grad landene har offentlige eller private pensjonssystemer, og i hvilken grad pensjoner og andre offentlige kontantytelser er skattepliktige. Norge og de andre nordiske landene har et relativt godt utbygd pensjonssystem sammenliknet med flere OECD-land og stor grad av skatt på pensjoner mv.

En bør videre være varsom med å trekke generelle konklusjoner om skattenivået i ulike land på bakgrunn av en slik tabell. Det skyldes bl.a. at gjennomsnittlig industriarbeiderinntekt i forhold til gjennomsnittinntekten kan variere mellom landene. I et progressivt skattesystem kan dette påvirke hvor høy skatteprosenten blir i tabellen.

Tabell 4.15 viser marginalskatten og gjennomsnittsskatten på arbeid i Norge og utvalgte OECD-land i 1996 for en lønnstaker med inntekt på hhv. 67 pst., 100 pst. og 167 pst. av gjennomsnittslønnen til en industriarbeider i de respektive landene. Tabellen viser at de fleste landene har progressive skatter ved at marginalskatten øker når inntektsnivået øker fra 67 pst. til 167 pst. av gjennomsnittslønnen. Ifølge OECDs oversikt, har Norge lavere skatt på arbeid enn de fleste europeiske landene, men vesentlig høyere enn f.eks. Storbritannia, Japan og USA.

4.7.4 Skatt på overskudd i OECD-landene

Tabell 4.16 viser den maksimale marginalskatten på overskudd i aksjeselskaper i 1997. Tabellen viser at de formelle skattesatsene på overskudd i aksjeselskap varierer kraftig mellom landene i OECD-området, fra 28 pst. i Norge, Finland og Danmark til 52,2 pst. i Italia. Tabellen viser også at den formelle skattesatsen på overskudd i Norge er lav i internasjonal sammenheng.

De formelle skattesatsene gir imidlertid ikke et fullstendig bilde av den effektive bedriftsbeskatningen, siden grunnlaget for skatten ikke er det samme i de ulike landene. Dette er tilfellet selv om mange av OECD-landene siden midten av 1980-tallet har hatt skattereformer i retning av å utvide skattegrunnlaget, kombinert med en reduksjon av skattesatsene. Norge er et av de landene som gikk lengst i retning av å redusere skattesatsene og å utvide skattegrunnlaget.

I de fleste landene finnes det således fortsatt ulike unntak fra det generelle regelverket som innebærer en skattemessig favorisering av visse næringer, aktiviteter, regioner mv. Avskrivningsreglene og avskrivningssatsene er svært viktige for den effektive beskatningen av ulike former for kapitalinntekter. Hvis avskrivningsreglene er gunstige, kan den effektive beskatningen av kapital derfor være lavere i land med høye formelle skattesatser enn i land med lave formelle skattesatser. En må derfor være forsiktig med å trekke slutninger om skattenivået bare på grunnlag av de formelle skattesatsene. Videre vil også inflasjonen påvirke den effektive skattesatsen, avhengig av hvordan skattesystemet beregner skattbar inntekt når prisnivået stiger.