5 Strukturpolitikken

5.1 Innledning

Det overordnede målet for strukturpolitikken er å bidra til at den økonomiske virksomheten skjer på en slik måte at landets ressurser utnyttes så effektivt som mulig. Effektiv ressursbruk er viktig for å opprettholde høy verdiskaping og realisere vekstpotensialet i økonomien. Dette gir igjen grunnlag for å videreutvikle velferdsordningene i samfunnet. En vellykket strukturpolitikk vil derfor bidra til resultater i form av trygge arbeidsplasser, lønnsomme bedrifter og høye skatteinntekter til finansiering av offentlige oppgaver.

Det er et potensial for å effektivisere økonomien innenfor dagens ressurser og teknologi. I tillegg skjer det hele tiden endringer i markedsforhold og kunnskap som virker inn på hvordan ressursene best kan utnyttes. For eksempel kan reguleringer som tidligere har fungert på en god måte, over tid bli til hinder for effektiv ressursutnyttelse. Med en liten, åpen økonomi vil Norge også i stor grad være påvirket av internasjonale forhold. Strukturpolitikken må derfor tilpasses endringer som skjer både nasjonalt og internasjonalt.

En vellykket strukturpolitikk kan i prinsippet komme alle i samfunnet til gode. Strukturpolitiske tiltak kan imidlertid i mange tilfeller også medføre at noen i utgangspunktet kommer dårligere ut, selv om tiltaket samlet gir en netto velferdsøkning. For eksempel kan endringer i næringsreguleringer ha negative virkninger for enkeltbedrifter, eller enkeltgrupper kan komme dårligere ut som følge av endringer i personbeskatning og overføringer. Ofte vil fordelingsvirkningene av strukturpolitiske tiltak være mer direkte og synlige enn av tiltak på andre politikkområder. Tempo og omfang av strukturpolitiske tiltak må derfor tilpasses andre politiske mål - særlig mål av fordelingspolitisk karakter.

Det er generelt ikke mulig å fastslå hvilke næringer og bedrifter som vil ha forutsetninger for å utnytte ressursene best mulig i årene framover. I en moderne markedsøkonomi utøves strukturpolitikken for en stor del gjennom rammebetingelsene for bedrifter og husholdninger. Dette vil til dels skje via skatter og overføringer og til dels gjennom utvikling av det lov- og forskriftsverket som legger rammer for ulike markeder. I tillegg er det viktig at offentlig sektors egen økonomiske aktivitet er målrettet og kostnadseffektiv.

Skattesystemet bør innrettes mot høy verdiskaping i bedriftene, og slik at det blir en rimelig balanse mellom fordelingshensyn og hensynet til effektivitet i ressursanvendelsen. De strukturpolitiske hensynene tilsier blant annet at kapitalbeskatningen bør legge til rette for at sparing og overskudd kanaliseres til samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer, og at beskatningen av arbeidskraft i så liten grad som mulig bør motvirke en høy deltakelse i arbeidslivet. Mange av de samme avveiningene er foretatt ved utformingen av overføringsordningene.

Et viktig strukturpolitisk tiltak er å bidra til effektiv konkurranse i ulike markeder. Den alminnelige konkurranselovgivningen ligger til grunn for utøvelsen av konkurransepolitikken. I enkelte markeder er konkurranseforholdene ut fra effektivitetshensyn gjenstand for særskilt regulering. Det gjelder for eksempel kraftmarkedet, der myndighetene må regulere bruk av kraftnettet, og finansielle markeder, der myndighetene blant annet må stille krav til soliditet. Effektiv konkurranse avhenger også av at lovverket generelt bidrar til klare regler og god informasjonstilgang i markedene og mellom bedriftene og myndighetene. Slike hensyn har blant annet vært sentrale i utformingen av ny aksjelov og regnskapslov.

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i økonomien. Derfor er et godt fungerende arbeidsmarkedsentralt for effektiv ressursutnyttelse. I dagens situasjon, med stor mangel på arbeidskraft, er det viktig at sysselsettingspolitikken stimulerer tilbudet av arbeidskraft, og at den arbeidskraften som er sysselsatt blir brukt best mulig, jf. nærmere omtale av sysselsettingspolitikken i avsnitt 3.5.

Innen offentlig sektor bør ressursene utnyttes mer effektivt, blant annet gjennom utvikling av bedre styringssystemer. Det er av betydning både for å begrense veksten i offentlige utgifter, for å kunne øke kvaliteten på offentlig tjenesteproduksjon og for å møte den økende etterspørselen etter mange av tjenestene. I de seneste årene har utvikling av styringssystemer vært i fokus blant annet innenfor helsesektoren. Konsekvenser av offentlig ressursbruk bør også belyses best mulig, for eksempel ved bruk av nytte-kostnadsanalyser.

Miljøforbedringer og bevaring av naturområder er viktig for å sikre velferden, også for kommende generasjoner. Miljøet er derfor et fellesgode, som ikke kan forringes uten at det medfører kostnader for samfunnet. I utgangspunktet vil de prisene som bedrifter og husholdninger står overfor, ikke fullt ut avspeile miljøkostnadene. Effektiv ressursbruk innebærer at også miljøkostnadene blir ivaretatt i beslutninger om produksjon og forbruk. For samfunnet er det i prinsippet lønnsomt å gjennomføre miljøtiltak så lenge kostnadene ikke overstiger den samfunnsmessige nytten (verdsettingen) av miljøforbedringene. I praksis må omfanget av miljøtiltak ofte fastlegges under betydelig usikkerhet. Særlig kan det være vanskelig å komme fram til en verdsetting av miljøgodene. «Føre var»-prinsippet innebærer at de mulige skadevirkningene tillegges betydelig vekt ved fastlegging av mål i miljøpolitikken, dersom det er fare for alvorlig eller uomstøtelig skade på miljøet. Virkemidlene i miljøpolitikken er i hovedsak direkte reguleringer (utslippstillatelser og forskrifter), miljøavgifter og forhandlede avtaler. Dessuten skal omsettelige utslippskvoter utredes som et mulig virkemiddel i den nasjonale klimapolitikken. Virkemidlene har ulike egenskaper, også i forhold til hvordan de vil gripe inn i økonomiens virkemåte. Hensynet til effektiv ressursbruk taler for å velge virkemidler som fører til at en oppnår de miljøpolitiske målene til lavest mulige kostnader for samfunnet.

Det er en nær sammenheng mellom utdannings- og forskningspolitikken og strukturpolitikken. Utdanning og kompetanseoppbygging, samt teknologisk framgang og innovasjon, legger til rette for mer effektiv ressursbruk og økte produksjonsmuligheter. Ny teknologi kan både gi grunnlag for nye produkter, bidra til å effektivisere produksjonsprosesser og fjerne naturlige monopoler, jf. telemarkedene. Et høyere utdanningsnivå kan bidra til å gjøre arbeidskraften mer fleksibel, slik at økonomien blir mer robust overfor eksterne sjokk. Strukturpolitikken kan også ha en direkte virkning på bedriftenes innovasjonsaktivitet, ved at effektiv konkurranse skaper press i retning av produktutvikling og kvalitetsforbedringer. Etter hvert som det utvikles ny teknologi endres også kravene til reguleringssystemer.

Det er gjennomført flere omfattende strukturpolitiske tiltak i de senere årene, blant annet følgende:

• Bolig- og eiendomsmarkedene, kredittmarkedet og valutamarkedet ble deregulert i løpet av 1980-årene.

• I løpet av 1990-årene har den budsjettmessige næringsstøtten vist en nedadgående tendens. Særlig er støtten til statsaksjeselskapene kraftig redusert. I likhet med i de fleste andre OECD-land har det vært lagt økende vekt på næringsnøytrale støtteordninger.

• Det er gjennomført økt bruk av miljøavgifter for å redusere miljøskadelige utslipp og bedre kostnadseffektiviteten i miljøpolitikken.

• Kraftmarkedet er blitt deregulert gjennom energiloven som trådte i kraft i 1991.

• Skattereformen i 1992 fjernet mange av de forskjellene som tidligere eksisterte mellom ulike spareformer og typer av investeringer. Slik sett var skattereformen en naturlig følge av de endringene som tidligere hadde funnet sted i kapitalmarkedene.

• Ny konkurranselov trådte i kraft i 1994.

• EØS-regelverket for offentlige anskaffelser, som trådte i kraft i 1994, hindrer forskjellsbehandling i anskaffelsesprosessen.

• Lov om offentlig støtte innebærer at nye støtteordninger til næringslivet fra 1994 må godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan, ESA.

• Beskatningen av kraftforetak ble etter omleggingen i 1997 i større grad basert på lønnsomhet og skattemessig likebehandling.

• Tidligere adgangsreguleringer i markedet for lufttransport er gradvis fjernet gjennom luftfartsavtalen med EU og senere EØS-avtalen.

• Telemarkedet er gradvis deregulert, og de resterende enerettene for Telenor AS ble fjernet 1. januar 1998.

• Flere statlige virksomheter har de senere årene endret selskapsform og organisering (f.eks. Telenor, Statkraft, Posten og NSB). Gjennom endringene har konkurranseutsatt virksomhet, naturlige monopoler (f.eks. Statnett) eller forvaltningsvirksomhet (f.eks. Post- og teletilsynet, Jernbaneverket) blitt bedre adskilt, og de konkurranseutsatte virksomhetene har fått rammebetingelser mer på linje med private selskaper.

• Det nye økonomireglementet for staten er innført for å sikre en bedre ressursutnyttelse innen statsadministrasjonen, og i anvendelsen av tilskudds- og garantiordninger. Arbeidet med statlig økonomistyring er omtalt i kapittel 7 i Gul bok for 1999.

5.2 Nærings- og handelspolitikken

5.2.1 Innledning

Strukturpolitikken skal legge til rette for effektiv ressursbruk i økonomien som helhet, og omfatter derfor både bedrifter, husholdninger og offentlig sektor. Næringspolitikken er rettet inn mot næringsvirksomhet, og faller dermed sammen med den delen av strukturpolitikken som særlig gjelder produksjonssektorene i økonomien, dvs. bedrifter og andre typer organisasjoner som produserer varer og tjenester i privat og offentlig sektor.

Retningslinjene for næringspolitikken er trukket opp i St meld nr 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundret. Målet for næringspolitikken er å bidra til økt verdiskaping for å realisere overordnede mål om velferd og sysselsetting. Næringspolitikken skal bidra til å stimulere omstillingsdyktighet, innovasjon og lønnsomhet. Regjeringen vil tilstrebe at prinsippet om næringsnøytralitet legges til grunn i den videre utviklingen av næringspolitikken.

Regjeringens næringspolitikk har fire hovedelementer:

• Det skal bli enklere å starte og drive bedrifter.

• Det skal satses på utvikling av kunnskap og kompetanse.

• Det skal legges til rette for et allsidig og miljøvennlig næringsliv i hele landet.

• Det skal legges til rette for at norsk næringsliv kan utnytte mulighetene i en globalisert økonomi.

Internasjonalt har det i de senere år vært en trend i retning av økt konkurranse og privatisering. Også i Norge har det vært gjennomført en rekke reformer som har økt konkurransen i enkeltmarkeder. En har imidlertid beholdt en høy offentlig eierandel i norsk næringsliv. Spørsmål om eierskap er nærmere drøftet i St meld nr 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet. Regjeringen vil blant annet stimulere til og ivareta nasjonalt eierskap i norsk næringsliv. Regjeringen varslet videre at den vil vurdere mulighetene for å gi enkelte statlige aksjeselskaper med behov for betydelig egenkapitaltilførsel mulighet for å hente inn egenkapital fra det private kapitalmarkedet gjennom delprivatisering og børsnotering. Dette kan bidra til å balansere statens rolle i forhold til private eiere i næringslivet.

I forbindelse med Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 1998 fikk Regjeringen fullmakt til å selge statlige aksjer i 1998 for inntil 500 mill. kroner, under forutsetning av en akseptabel pris. Salget skal komme i tillegg til salg som Regjeringen tidligere har varslet (aksjer i DnB, Kreditkassen, Norsk Medisinaldepot og Statkorn Holding). Fullmakten foreslås videreført i statsbudsjettet for 1999.

For mange virksomheter er staten både eier og myndighetsorgan. Det er viktig med klare rammebetingelser for regulering av virksomheten når staten engasjerer seg i forretningsmessig drift. Regjeringen ønsker derfor å vurdere muligheten for å organisere det statlige eierskapet slik at eier- og regulatørrollen i større grad utøves av forskjellige departementer. For eksempel er klagemyndigheten på vedtak etter teleloven av konkurransemessig karakter lagt til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Dette gjør at Samferdselsdepartementet, som forvalter statens eierinteresser i Telenor AS, ikke behandler saker som gjelder konkurranseforholdet mellom Telenor og andre selskaper.

5.2.2 Ulike handelspolitiske tiltak

Handelspolitikken skal bidra til å sikre norsk næringsliv gode og likeverdige vilkår i utenlandske markeder og fastsetter rammene for utenlandske bedrifters adgang i norske markeder, og utgjør derfor en viktig del av strukturpolitikken. Videre vil utviklingen i internasjonale markeder og det handelspolitiske regelverket ligge til grunn for strukturpolitiske tiltak på flere områder, for eksempel konkurransepolitikk og offentlige anskaffelser, jf. avsnittene 5.3.2 og 5.3.5.

Norges handelspolitikk er blant annet bundet av EØS-avtalen, EFTA og EFTAs frihandelsavtaler med tredjeland samt regelverket i Verdens handelsorganisasjon, WTO.

EFTAs frihandelsavtaler med land i Sentral- og Øst-Europa samt de baltiske statene sikrer norsk næringsliv vilkår som er mest mulig likeverdige med EUs, samtidig som forholdene er lagt til rette for at disse landene ved et eventuelt medlemskap i EU også vil gå inn i EØS-samarbeidet.

WTOs virkefelt dekker avtaler om varer (inklusiv GATT), avtalen om handel med tjenester (GATS), immaterielle rettigheter (TRIPS) og enkelte andre avtaler som for eksempel avtalen om offentlige innkjøp (GPA).

WTO-avtalen om grunnleggende teletjenester ble iverksatt fra 1. februar 1998. Avtalen vil, sammen med gjennomføringen av EØS-forpliktelsene fra 1. januar 1998, bidra til mer omfattende konkurranse når land så vel i som utenfor EØS-området kan tilby teletjenester i Norge. Avtalen vil samtidig gi økte muligheter for norske telebedrifter til å investere og levere teletjenester i utlandet.

Nye forhandlinger i WTO om finansielle tjenester med sikte på ytterligere liberalisering ble avsluttet i desember 1997. De norske forpliktelsene bygger på gjeldende finanslovgivning og forutsetter ikke endringer i norsk regelverk. Avtalen (ny protokoll 5 til GATS) trer i kraft i 1999, og åpner for en friere og mer forutsigbar markedsadgang på tvers av landegrensene for bank- og forsikringsselskaper og andre aktører i finansmarkedene.

I de senere årene er de kvantitative reguleringene for tekstil- og konfeksjonsvarer bygget gradvis ned. WTO-avtalen om tekstiler og klær gir ti års frist for avviklingen, regnet fra 1995. Regjeringen legger imidlertid opp til en raskere avvikling enn dette, slik at avviklingen i hovedsak skal kunne gjennomføres innen utgangen av 1998, jf. omtalen i St prp nr 1 (1997-98) for Utenriksdepartementet. I denne prosessen har det vært holdt kontakt med norsk tekoindustri.

Som et lite land utenfor de store handelsblokkene kan Norge ha nytte av å videreutvikle det internasjonale handelssamarbeidet gjennom WTO. Det kan blant annet bidra til mer likeverdige, stabile og forutsigbare rammebetingelser for norsk eksport. På WTOs ministerkonferanse i mai 1998 drøftet deltakerne gjennomføring av tidligere vedtak og nye multilaterale forhandlinger som skal innledes i år 2000. Ministerkonferansen vedtok ministererklæringen om elektronisk handel. Landbruk, tjenester, samt eventuelle andre områder det blir enighet om, skal inngå i de nye forhandlingene. Det skal også gjennomføres en generell revisjon av TRIPS.

De globale investeringsstrømmene utgjør en stadig større del av verdensøkonomien. Det internasjonale regelverket på investeringsområdet er imidlertid svært oppdelt, samtidig som det er betydelige variasjoner mellom land. OECDs ministerrådsmøte gav i 1995 et mandat om å starte forhandlinger om et samlet og omforent regelverk om investeringer innen OECD-området (MAI - Multilateral Agreement on Investment). Land utenfor OECD-samarbeidet skal også kunne tiltre avtalen, og enkelte ikke-OECD land har observatørstatus i forhandlingene. Forhandlingene bygger på prinsippet om at utenlandske investorer skal gis samme behandling som vertslandets egne selskaper eller personer, og at det ikke skal diskrimineres mellom utenlandske investorer fra ulike land. Avtalepartene kan reservere seg mot bestemmelser på områder hvor gjeldende nasjonal lovgivning strider mot avtalens forpliktelser. Andre viktige spørsmål for Norge i de videre forhandlingene er hvordan man i avtalen skal håndtere hensynet til miljø- og arbeidsstandarder, forholdet til u-landene samt forholdet til andre internasjonale avtaler. Forhandlingene videreføres høsten 1998, og en eventuell avtale må blant annet vurderes i forhold til disse spørsmålene.

5.2.3 Næringsstøtte

Næringsstøtte defineres som offentlige særtiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler. Tiltakene kan komme i form av tilskudd, gunstige lånevilkår, garantier tildelt på gunstige vilkår, kjøp og salg av varer og tjenester under markedspris, manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital og skatte- og avgiftstiltak som er lempeligere for noen næringer enn andre. Tiltakene kan også komme i former som ikke direkte belaster statlige budsjetter, for eksempel i form av skjerming mot konkurranse.

Inngrep i form av støttetiltak kan begrunnes med ulike former for markedssvikt eller at samfunnet har andre mål enn den enkelte bedrift for sin produksjon. Et mye brukt eksempel på markedssvikt er knyttet til investeringer i forskning og utvikling (FoU). Resultatene av et FoU-prosjekt kan komme flere bedrifter til gode enn bedriften som betaler kostnadene. Dette kan gjøre at bedriftene investerer mindre i FoU enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig. Et annet eksempel er knyttet til nyetableringer eller investeringer i små bedrifter, hvor svikt i kapitalmarkedet og krav til sikkerhet kan skape skjevhet i det private eksterne finansieringstilbudet for slike investeringer. Et eksempel på at samfunnet kan ha andre mål enn næringslivet er ønsket om en annen regional sysselsettingsfordeling enn den som følger av markedsmekanismene alene.

All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter, samtidig som det er realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig til enhver tid å vurdere bruken av næringsstøtte, og slike tiltak bør evalueres med jevne mellomrom.

I internasjonale handelsavtaler legges det økt vekt på å regulere støtte som vrir konkurransen over landegrensene. For Norge er det først og fremst EØS-avtalen som er av betydning. Subsidier og muligheten for å gå til mottiltak er også regulert gjennom WTO-avtalen.

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av statlig budsjettmessig støtte.Beregningene omfatter statens nettokostnader knyttet til støttetiltakene. Nettokostnadene beregnes som differansen mellom de årlige utgifts- og inntektsstrømmene under en ordning. Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte næringer er ikke tatt med. Det vises imidlertid til omtalen av skatteutgifter i avsnitt 4.6.5.

Hovedresultatene i næringsstøtteberegningen er vist i tabell 5.1. Den beregnede næringsstøtten på 18,4 mrd. kroner i 1997 utgjorde 1,7 pst. av BNP. Gjennom hele 1990-tallet har det vært en reell reduksjon i den budsjettmessige næringsstøtten. Fra 1996 til 1997 ble støtteomfanget redusert med om lag 3,3 pst.

Støtten til jordbruket utgjorde om lag 65 pst. av den samlede næringsstøtten i 1997. Det meste av støtten til jordbruket gis over jordbruksavtalen. Støtten over avtalen nådde en topp i 1993, men har fra 1994 vist en svakt nedadgående trend. I jordbruksoppgjøret for 1998/99 ble det vedtatt en økning i budsjett-overføringene over jordbruksavtalen på 675 mill. kroner.

Det største støttebidraget til fiskerisektoren er overføringer over fiskeriavtalen. Det har vært en reduksjon i overføringene over denne avtalen gjennom hele perioden. For 1998 er overføringene over fiskeriavtalen anslått til 115 mill. kroner. Til sammenlikning var nivået i 1992 på om lag 513 mill. kroner. Hovedformålet med overføringene er å medvirke til at fiskere får en inntekt på linje med andre yrkesgrupper, og å støtte tiltak som kan gi en effektivisering av fisket.

Støtten til industri, bergverk og private tjenester utgjorde om lag 5,1 mrd. kroner i 1997. Dette er en reell nedgang på 5,4 pst. fra 1996. Det ble etablert et høyt nivå på industristøtten i Norge gjennom siste halvdel av 1970-årene og begynnelsen av 1980-årene. Denne perioden var preget av stagnasjon i konkurranseutsatte deler av norsk næringsliv, og støtten var ment å dempe de negative virkningene på sysselsettingen. Støtten var særlig høy på midten av 1980-tallet, og særlig støtten til utvalgte enkeltbedrifter er siden redusert. Etter driftsstansen ved Sulitjelma Bergverk og Sydvaranger på 1990-tallet er det nå bare selskaper lokalisert på Svalbard som årlig mottar vesentlig direkte støtte.

I tabell 5.2 er støtten til industri, bergverk og privat tjenesteyting fordelt etter formål. Inndelingen er på enkelte punkter konvensjonsmessig. Det finnes f.eks. flere støtteordninger som i utgangspunktet er åpne for alle næringer, samtidig som virkemidlene organiseres i programmer for bestemte bransjer. I tabellen er støtten plassert under det primære formålet for den aktuelle ordningen. Bransjerettede FoU-programmer er for eksempel plassert under forskning og utvikling, mens utbetalingene under SNDs utviklingstilskudd fra den ekstraordinære bevilgningen i 1994 til næringsmiddelindustrien er ført under bransjespesifikk støtte.

Tabellen viser at omfanget på støtten rettet mot utvalgte bransjer i industri- og tjenestesektoren fortsatt er stort. I 1997 utgjorde den bransjerettede støtten over en tredel av den beregnede støtten til industri- og tjenestesektoren. Utenom pressestøtten og støtte rettet mot utvalgte deler av tjenestesektoren, utgjorde den bransje- og selskapsrettede støtten til sammen 30 pst. av den resterende næringsstøtten til industri- og tjenestesektoren. Til sammenlikning utgjorde den bransje- og selskapsrettede støtten til industrien i EU i gjennomsnitt 13 pst. av medlemslandenes statsstøtte til industrien i årene 1994 - 1996.

Støtten til skipsbyggingsindustrien utgjør nesten halvparten av den samlede bransjerettede støtten til industri- og tjenestesektoren. Skipsbyggingsstøtten er anslått å øke betydelig i 1998. Dette skyldes delvis mindre endringer i tidspunktene for utbetaling av støtten. En kraftig økning i kontraheringer på slutten av 1997 er også ventet å gi utslag i høyere støtteutbetalinger allerede i 1998. Økningen i kontraheringene i 1997 må også antas å ha sammenheng med vedtaket i 1997 om å redusere satsene noe for kontrakter inngått fra og med 1. januar 1998. Selve satsreduksjonen vil først slå ut i utbetalingene i 1999.

OECD-avtalen om avvikling av skipsbyggingsstøtte skulle trådt i kraft 1. januar 1996. USA har imidlertid ikke ratifisert avtalen. EU vedtok i juni 1998 på selvstendig basis å avvikle all løpende kontraktstøtte til skipsbyggingsindustrien fra og med 1. januar 2001. Forordningen vil etter all sannsynlighet bli vedtatt i EØS-komitéen innen utgangen av året og dermed bli bestemmende for norsk støttepolitikk.

Næringsstøtten som er direkte rettet mot små og mellomstore bedrifter, utgjør rundt 10 pst. av den totale næringsstøtten til industri- og tjenestesektoren. En rekke andre støtteordninger tillater imidlertid høyere støttesatser til små og mellomstore bedrifter enn til store bedrifter. I tillegg er veiledningsapparatet i stor grad rettet mot små og mellomstore bedrifter.

Støtten til forskning og utvikling utgjorde i perioden 1995-1997 16 pst. av næringsstøtten til industri- og tjenestesektoren. EU-kommisjonen har beregnet at næringsstøtten til forskning og utvikling i EU-landene i gjennomsnitt utgjorde 9 pst. av næringsstøtten til industrien. Det er imidlertid store variasjoner i støttens andel fra land til land.

Omfanget av regionalstøtte direkte til industri- og tjenestesektoren utgjorde i samme periode om lag 17 pst. av den totale næringsstøtten til sektoren. En oppgang i støtten i 1997 kan delvis forklares med store konstaterte tap under SNDs distriktsrettede risikolåneordning, og delvis med store utbetalinger under tilskuddsordningen for distriktsutvikling. Regionalstøtte utgjør også en stor andel av den ikke næringsfordelte støtten (jf. tabell 5.1). Dette gjenspeiler at en ikke uvesentlig del av støtteprogrammene for å styrke næringsutviklingen i distriktene går til tilretteleggingsarbeid som opparbeiding av næringsareal, bygging av kaianlegg, samarbeidsprosjekter mellom forskningsinstitusjoner og næringsliv samt tiltaksprosjekt for regionalt næringssamarbeid.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som ikke kommer fram i statsbudsjettet; statlig ikke-budsjettmessig næringsstøtte.Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse eller konsesjonsregler som begrenser etableringen innen en næring. Statistisk sentralbyrå har anslått omfanget av både budsjettmessig og ikke-budsjettmessig næringsstøtte i Norge ved å måle støttevirkningene fra budsjettmessig næringsstøtte, skjerming fra utenlandsk konkurranse og prisdiskriminering av elektrisk kraft. Den samlede støtten oppsummeres i begrepet «effektive støtterater» («Effective Rates of Assistance»-ERA). Den effektive støtten til en næring defineres som den ekstra godtgjørelsen eierne av arbeidskraft og kapital får som følge av offentlige tiltak. ERA-indikatoren anslår støtten til en næring i prosent av inntekten til arbeidskraft og kapital (faktorinntekten). Metoden som ligger til grunn for ERA-beregningene, er beskrevet i rapportene 93/91 og 95/9 fra Statistisk sentralbyrå.

Støtten til jordbruket kommer først og fremst fra direkte subsidier, men skjermingsstøtten er også betydelig. ERA for jordbruket er beregnet til 81,9 pst. i 1996, mot 96,6 pst. i 1994. Endringen kan knyttes til budsjettstøtten. I tillegg har verdensmarkedspriser på viktige jordbruksvarer, slik som korn, kjøtt og poteter, økt uten at norske priser har økt tilsvarende. Det er imidlertid knyttet stor usikkerhet til beregningen, jf. omtalen av OECDs indikator for støtte til jordbrukssektoren i avsnitt 5.2.3.1.

En stor del av de ordningene som skjermer næringsmiddelindustrien, er motivert ut fra målsettingen om å skjerme jordbruk uten at dette skal redusere lønnsomheten i næringsmiddelindustrien. En viktig intensjon med importvernordningene for næringsmidler er derfor å veie opp for fordyrende skjermingsstøtte på viktige innsatsvarer. Den effektive støtten til foredling av kjøtt og meieriproduksjon økte fra 54,2 til 60,1 pst. fra 1994 til 1996.

For produksjon av andre konsumvarer har ERA falt fra 46,8 pst. i 1994 til 36,5 pst. i 1996. Støtten til fiskeforedling har derimot økt betydelig, noe som skyldes sterkere subsidiering gjennom ekstrabevilgningene til næringsmiddelindustrien, jf. omtalen av budsjettmessig næringsstøtte.

Støtten til produksjon av metaller har gått ned fra 18,6 til 14,1 pst. fra 1994 til 1996. Nedgangen i ERA skyldtes at kraftpriskontraktene ikke gav like stor rabatt i forhold til prisen andre kjøpere betalte for kraften.

5.2.3.1 Landbruk

Retningslinjene for landbrukspolitikken er i all hovedsak trukket opp i St prp nr 8 (1992-93) Landbruk i utvikling - Om retningslinjer for landbrukspolitikken og opplegget for jordbruksoppgjørene mv., og i stortingsproposisjonene om jordbruksoppgjørene i 1993-1998.

Regjeringen har varslet at den vil komme med en stortingsmelding om landbrukspolitikken i løpet av 1999. Meldingen vil ta utgangspunkt i hovedlinjene for landbrukspolitikken slik disse er fastsatt fra Stortinget. Med dette utgangspunktet vil den ta for seg de nye utfordringene landbruket nå står overfor.

Støtten til jordbruketer høy i Norge, jf. tabell 5.1. Ugunstige topografiske og klimatiske forhold, kombinert med målene om bosetting og aktiv jordbruksdrift over hele landet, er begrunnelser for det høye støttenivået. Innenfor disse rammene er det imidlertid viktig å utvikle virkemidler som kan bidra til en mest mulig effektiv jordbruksproduksjon.

OECD beregner årlig en internasjonalt sammenliknbar indikator for støtte til jordbrukssektoren. Indikatoren blir kalt PSE («Producer Subsidy Equivalent»). Prosent PSE måler støtten som andel av bruttoinntekten i jordbruket. Den samlede støtten er definert som summen av budsjettstøtte og skjermingsstøtte fratrukket ulike avgifter (omsetningsavgift, fôravgifter og næringsspesifikke miljøavgifter). Skjermingsstøtten er definert som forskjellen mellom innenlandsk produsentpris og en referansepris (verdensmarkedspris) multiplisert med produsert mengde. Tabell 5.3 viser prosent PSE for noen land.

Tabellen viser at den samlede støtten til jordbruket i Norge i 1997 var på om lag 71 pst. av produksjonsverdien. I EU utgjorde støtten om lag 42 pst. av produksjonsverdien i jordbruket. Det er flere støtteordninger som ikke inngår i beregningene, og som i enkelte land kan utgjøre en forholdsvis stor andel av den totale støtten. Slike forhold vanskeliggjør en reell sammenlikning av støttenivået blant landene, men PSE-beregningene gir likevel en indikasjon på omfanget av støtte til jordbruket.

Utformingen av pris- og markedssystemene i jordbruket må skje innenfor de rammene importvernet setter. Det gjelder både de rammer som følger av internasjonale forpliktelser, og nasjonale tilpasninger innenfor disse. WTO-avtalen fastsetter blant annet maksimale tollsatser og støttebeløp. Norge nærmer seg grensen for det samlede omfanget av internstøtte, såkalt gul støtte (budsjettmessig støtte og skjermingsstøtte, fratrukket miljøavgifter og merpris for kraftfôr). På dette området setter også nasjonale markedsforhold tilsvarende begrensninger. WTO-avtalen setter videre klare rammer for omfanget av eksporten og eksportstøtten.

Produksjonstilleggene med støtte til areal og dyr har nå i mange tilfelle blitt så høye at det er i ferd med å oppstå negative sidevirkninger. Det er nedsatt en arbeidsgruppe med partene i jordbruksavtalen for å utrede mer produksjonsuavhengige virkemidler som kan supplere tilskuddsordningene som blir utbetalt pr. dyr og areal.

Med virkning fra 1. juli 1997 ble det gjennomført en ordning med kjøp og salg av melkekvoter. Siktemålet var å gi de produsentene som fortsetter med melk, muligheter til å utnytte den eksisterende kapasiteten bedre. Som en del av jordbruksoppgjøret 1998 blir ordningen med kjøp og salg av melkekvoter endret for å motvirke forskyvninger i det samlede kvotenivået mellom kommuner. Kvotene blir først omsatt innenfor kommunen. Ved tilbudsoverskudd blir kvotene solgt innenfor de fastsatte regionene.

I jordbruksoppgjøret 1998 ble partene videre enige om endringer i noen av markedsordningene. Kornkjøperne (mottaksanleggene) vil få anledning til å inngå forhåndsavtaler med kornprodusenter om leveringstidspunkt og levering av spesielle kvaliteter, og kan betale kornprodusenten for dette. Markedsordningen for poteter er lagt om fra 1. juli 1998. Kvalitetstillegget er avviklet, og markedskontoret for poteter blir lagt ned. Produsentøkonomien kompenseres gjennom økning i arealtilskuddet og økt målpris.

Den sentrale forvaltningen av jordbruksavtalens virkemidler skjer i dag gjennom Statens kornforretning, Statens landbruksbank, Omsetningsrådet m.m. Landbruksdepartementet har satt i gang en utredningsprosess med sikte på å få til en mer samordnet organisering av forvaltningen av tilskudds- og markedsordningene i jordbruket, særlig for oppgaver der dette vil ha klare fordeler kostnads- og kvalitetsmessig. Med dette som utgangspunkt bør en kunne få til en mer effektiv bruk av de ressursene som kanaliseres gjennom jordbruksavtalene.

Velferdsordningene i landbruket har ved flere anledninger vært vurdert som meget omfattende, uoversiktlige og til dels lite målrettede. Partene ble i jordbruksoppgjøret 1998 enige om å gjennomføre betydelige endringer og forenklinger i regelverket. De fleste endringene vil bli gjort gjeldende fra 1. januar 1999.

Det er satt i gang en gjennomgang av tilsynsapparatet på næringsmiddelområdet. Organisering, ansvarsdeling og muligheter til samarbeid mellom tilsynsetater langs matvarekjeden vil bli vurdert. Arbeidet er en oppfølging av NOU 1996:10 Effektiv matvaresikkerhet, og ledes av Nærings- og handelsdepartementet.

Skogpolitikken vil bli vurdert i en stortingsmelding som legges fram i høstsesjonen 1998. Meldingen vil blant annet følge opp flere arbeidsgrupper som har gjennomgått skogbruksplanleggingen, skogsvegnettet, skogbrukets forhold til kulturminner og forholdet mellom skogpolitikken og klimapolitikken.

5.2.3.2 Fiske

De statlige overføringene til fiskerisektoren over fiskeriavtalen er i 1998 på 115 mill. kroner. Dette er en økning på 25 mill. kroner i forhold til 1997. Bakgrunnen for økningen var at det ble satt av 25 mill. kroner til en kondemneringsordning for fiskeflåten.

I St meld nr 51 (1997-98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring trekkes det opp retningslinjer for fiskeripolitikken i årene framover. Fiskeripolitikken skal legge til rette for en lønnsom utvikling av fiskerinæringen. En bærekraftig ressursforvaltning er en forutsetning for å oppnå dette. Gjennom markedsorientering og økt verdiskaping skal næringen bidra til gode arbeidsplasser og bosetting langs kysten.

Fiskerinæringen er basert på en fornybar, men begrenset naturressurs. For å verne ressursgrunnlaget er det derfor nødvendig med et regelverk som setter rammer for næringen. Regelverket må imidlertidig gjennomgås løpende for å hindre at det påfører næringen unødig store kostnader. Regjeringen har i St meld nr 51 (1997-98) pekt på flere områder der en slik gjennomgang vil bli foretatt, blant annet i forbindelse med den pågående revisjonen av konsesjonsregelverket.

Den samlede fangstkapasiteten i den norske flåten er for stor i forhold til tilgjengelige ressurser. Overkapasitet bidrar til at det enkelte fartøys fangstkapasitet ikke utnyttes og dermed til en lavere inntjening for fartøyet. Fornyelsen av fiskeflåten har vært på et lavt nivå for de fleste flåtegrupper de siste ti år, og gjennomsnittsalderen i flåten er økende. Inntil det oppnås bedre balanse mellom kapasitet og produksjon må lønnsomheten av å investere i nye fartøy forventes å forbli relativt lav.

For å sikre fornyelse samtidig som fangstkapasiteten ikke øker, er det nødvendig å legge til rette for at noen fartøy trekkes ut av fiske. For noen reguleringsgrupper har fartøyseierne anledning til å slå sammen kvotene fra flere fartøy (enhetskvoter) mot at fartøy også tas ut av fiske. Fiskeridepartementets vurdering er at enhetskvoteordninger er et godt virkemiddel for kapasitetsbegrensninger innenfor konsesjonsregulerte flåtegrupper. Det krever at adgangsbegrensningen er etablert, og at inntektsgrunnlaget i hovedsak er regulert gjennom fartøyskvoter. Fiskeridepartementet vil fremme forslag overfor Stortinget om videreføring av de etablerte enhetskvoteordningene (trål- og ringnotflåten), og enhetskvoter vil bli vurdert også i forhold til andre konsesjonsbelagte grupper.

Utskifting til nytt fartøy er også regulert i forhold til utformingen av fartøy. Blant annet styring etter lengde og tonnasje kan gi uheldige virkninger på fartøyets sikkerhet og funksjonskrav. Fiskeridepartementet vil i arbeidet med å gjennomgå konsesjonsregelverket ha som utgangspunkt at revidert regelverk skal bidra til at fartøyseiere står friere i utformingen av fartøy.

Næringslovutvalget la i januar 1998 fram en rapport om modernisering av fiskerinæringen. Utvalget påpekte at målene som ligger til grunn for fiskeripolitikken, kan være motstridende. Dersom hensikten er å oppnå en mest mulig kostnadseffektiv, bærekraftig ressursforvaltning, mente utvalget at det bør innføres et system med kvoter som kan overføres fiskerne imellom. Muligheten for å overføre kvoter legger til rette for at kvotene overtas av dem som driver mest effektivt.

I forhold til dagens reguleringssystem foreslo Næringslovutvalget blant annet følgende endringer:

• Ordningen med enhetskvoter bør gjøres permanent og praktiseres ensartet for de ulike fiskeriene. Det enkelte rederi eller samarbeidende rederier bør selv kunne fordele sine kvoter mellom fartøyene.

• Det bør vurderes å innføre et system med fartøyskvoter også for kystfiskeflåten.

• Omsettbare kvoter kan kombineres med at overdragelse undergis geografiske begrensninger for å beskytte regioner som står næringsmessig svakt.

• Et mer effektivt kvotesystem kan øke verdien av kvotene betydelig. Det er i så fall grunn til å vurdere om det bør innføres en form for ressursbeskatning.

• Detaljreguleringen på fartøyssiden kan avvikles. Utvalget mener det burde være tilstrekkelig å regulere fangstene gjennom kvoter.

Fiskeridepartementet har sendt utvalgets rapport på høring med frist 5. november 1998. Høringsuttalelsene vil være et viktig innspill, som sammen med Stortingets behandling av St meld nr 51 (1997-98) vil ligge til grunn for den videre vurdering av virkemidlene i fiskeripolitikken.

5.2.4 Næringslovgivning

Næringslovutvalget har vært i funksjon siden 1990. I løpet av denne perioden har utvalget levert 29 forskjellige forslag til endringer i lover som har betydning for etablering og drift av næringsvirksomhet. Noen av forslagene er etter kort tid fulgt opp med lovendringer. I andre tilfeller er lovendringer kommet på et senere tidspunkt, eventuelt ved at utvalgets forslag er trukket inn i et større revisjonsarbeid på vedkommende område. I januar 1998 la utvalget fram en rapport med forslag til endringer i regelverket for fiskerinæringen, jf. avsnitt 5.2.3.2.

For tiden arbeider Næringslovutvalget blant annet med et opplegg for en bred gjennomgang av forskrifter, primært med sikte på samordning og forenklinger. Videre fortsetter utvalget arbeidet med å gjennomgå den lovgivningen som har betydning for etablering og drift av næringsvirksomhet, særlig for små og mellomstore bedrifter. Framover vil utvalget blant annet se nærmere på hvilke krav (offentlige løyver, tillatelser, autorisasjoner mv.) som stilles ved etablering av næringsvirksomhet i Norge, herunder autorisasjonskrav i ulike bransjer og yrkesgrupper.

Oppgaveregisteret, som besitter en fullstendig oversikt over hvilken informasjon statlige etater samler inn fra næringslivet, åpnet 18. november 1997. Hovedoppgaven for registeret er å forenkle bedriftenes innrapportering til det offentlige gjennom en effektiv samordning og utnyttelse av de opplysningene som næringsdrivende er pålagt å gi. Alle statlige etater har innsendingsplikt til registeret før innføring av en ny eller endret oppgaveplikt overfor næringslivet.

Ny regnskapslov(Lov om årsregnskap mv.) ble vedtatt i juni 1998 og trer i kraft fra og med regnskapsåret 1999. Samtidig trer ny lov om aksjeselskaper, AS, og lov om allmennaksjeselskaper, ASA, i kraft.

Den nye regnskapsloven inneholder bestemmelser om hvem som skal ha regnskapsplikt, grunnleggende regnskapsprinsipper, krav til opplysninger i årsregnskap, vurderingsregler for eiendeler og gjeld, og krav til løpende registrering av regnskapsopplysninger (bokføring). EØS-avtalens forpliktelser på regnskapsområdet er også innarbeidet.

Reglene er gjort så enkle som mulig innenfor det som er forsvarlig ut fra hensynet til kreditorer, investorer, ansatte og allmennhet. For små foretak er reglene forenklet både når det gjelder generelle regnskapsprinsipper, vurderingsregler og regler om opplysninger i årsregnskap og årsberetning. For store foretak er reglene også blitt klarere.

Regjeringen har lagt fram forslag til ny skattelov, jf. Ot prp nr 86 (1997-98), som er langt mer oversiktlig og tilgjengelig enn den gjeldende loven av 1911. Det er ingen nye materielle forslag, men en omarbeiding av loven til et moderne språk og et brukervennlig lovverk. Blant annet er paragrafer som er foreldet, fjernet. Det foreslås at den reviderte skatteloven trer i kraft 1. januar 2000.

Regjeringen legger stor vekt på å bekjempe økonomisk kriminalitet. Arbeidet mot konkursrytteri og svart arbeid er blant annet prioritert. Konkursrådet er i 1998 blitt oppnevnt som et permanent råd på bakgrunn av positiv evaluering av ordningen. Flere tiltak vil bli videreført i 1999, blant annet ordningen hvor staten dekker utgifter til bobehandling der det er mistanke om økonomisk kriminalitet.

Ordningen med revisorer i skatteetaten og i politiet bidrar til å styrke innsatsen mot økonomisk kriminalitet. 1998 er første hele driftsår etter at ordningen ble gjort permanent. Dette har vist seg å være et nyttig tiltak når det gjelder å forebygge den profittmotiverte kriminaliteten og å avdekke utbytte fra straffbare handlinger.

5.3 Konkurransepolitikken

5.3.1 Innledning

Konkurransepolitikken er et ledd i Regjeringens strategi for høy verdiskaping og sysselsetting. Konkurransepolitikken fremmer effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. For å sikre gode konkurransebetingelser i markedene kreves regler og tilsyn. Konkurranselovgivningen og konkurransemyndighetenes oppfølging av denne er derfor sentrale elementer i konkurransepolitikken.

Konkurranseloven forbyr samarbeid om og påvirkning av priser, avanser og rabatter. Det er videre forbud mot anbudssamarbeid og markedsdeling. Det er også forbudt for sammenslutninger å fastsette eller oppfordre til forbudte konkurransereguleringer. Konkurranseloven gir videre fullmakt til å gripe inn mot forhold som etter sin art ikke skader konkurransen, men som kan gjøre det i enkelte tilfeller. Konkurransetilsynet kan gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger dersom tilsynet finner at disse har til formål, virkning eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål. Konkurransetilsynet kan videre gripe inn mot bedriftserverv, herunder fusjoner, dersom tilsynet finner at vedkommende erverv vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål.

I de senere årene har konkurransen fra utlandet økt blant annet som følge av EØS- og WTO-avtalen. Internasjonaliseringen - sammen med den tekniske utviklingen - har bidratt til betydelige endringer på viktige områder som telekommunikasjoner, luftfart og medisinomsetning, på jordbruksområdet og i kraftmarkedet. Offentlige monopoler eller reguleringer er i større eller mindre grad blitt avviklet eller endret, og det er lagt opp til mer markedsbaserte løsninger. Gjennom bistand til gjennomføring av EØS-avtalens konkurranseregler og prosedyrer vil norske myndigheter også være aktive for å håndtere konkurransesaker med internasjonal virkning.

5.3.2 Konkurranse og internasjonal handel

Den gradvise nedbyggingen av kvantitative importrestriksjoner, tollbarrierer og tekniske handelshindringer har ført til økt oppmerksomhet om forholdet mellom handel og konkurranse. Dette skyldes at nedbygging av tidligere handelshindre kan tenkes å bli motvirket av ulike myndighetstiltak med konkurransevridende virkning samt av konkurransebegrensende atferd hos næringslivet selv. Dette kan blant annet skje ved fusjoner og andre private konkurransebegrensninger med grenseoverskridende virkninger.

EØS-avtalens konkurranseregelverk bidrar til å øke konkurransen innenfor EØS-området. WTO-avtalen inneholder ikke konkurranseregler som regulerer bedriftenes atferd. Det er imidlertid etablert en arbeidsgruppe i WTO som undersøker samspillet mellom handels- og konkurransepolitikken med sikte på å klargjøre muligheten for å igangsette forhandlinger om multilaterale konkurranseregler.

OECD har i flere år arbeidet med forholdet mellom konkurranse- og handelspolitikk. De har tidligere vedtatt anbefalinger om internasjonalt konkurransepolitisk samarbeid for å motvirke konkurransereguleringer med virkninger på handelen. I mai 1998 ble det vedtatt en OECD-anbefaling om spesielt skadelige karteller - såkalte «hard core cartels», heretter kalt «harde karteller».

Harde karteller er betegnelsen på prisavtaler og andre konkurransebegrensende ordninger mellom konkurrenter som ikke har noen effektiviseringsgevinster som kan veie opp for de negative virkningene av redusert konkurranse. OECD anbefaler at medlemslandene skal ha konkurranselovgivning som gjør det mulig å iverksette effektive sanksjoner mot dem som deltar i harde karteller. I noen tilfeller kan konkurransereguleringer være inngått i ett land, mens virkningen inntreffer i et annet land, slik som for eksportkarteller. Et mulig tiltak mot denne typen konkurransereguleringer er at landene inngår gjensidig forpliktende avtaler om å bekjempe harde karteller som har virkninger i andre land. Et annet mulig tiltak er samarbeid om innsamling og utveksling av informasjon. De negative konsekvensene av konkurransebegrensninger må blant annet vurderes i forhold til behovet for å sikre de råvareproduserende landene en rimelig pris for sine produkter.

Regjeringen legger stor vekt på oppfølging av det internasjonale arbeidet på konkurranseområdet. Mange av de internasjonale konkurransereguleringene som omfatter Norge, kan håndteres gjennom konkurransepolitikken i EØS. Arbeidet innenfor WTO har til hensikt å utvikle et multilateralt regelverk for å ivareta konkurransebegrensninger over landegrensene.

5.3.3 Ekspertutvalg for konkurransepolitikk

Konkurranseloven trådte i kraft 1. januar 1994. Loven har i hovedsak vist seg som et egnet virkemiddel for å fremme virksom konkurranse. Det vil likevel alltid være behov for å vurdere virkemidler og arbeidsrutiner kritisk for å se om det kan gjøres forbedringer. Konkurransetilsynet oppnevnte derfor i 1996 et ekspertutvalg for konkurransepolitikk under ledelse av professor Victor Norman. Utvalget hadde følgende mandat:

• utvikle operasjonelle metoder og analyseopplegg som kan sette konkurransemyndighetene bedre i stand til å overvåke markedene og håndheve en konkurransepolitikk som ivaretar hensynet til effektiv ressursbruk

• foreta en analyse av konkurranseforholdene i Norge innenfor utvalgte markeder eller sektorer, som er egnet til å belyse anvendelsen i praktisk konkurranseanalyse av de metoder og analyseopplegg som utvikles

• drøfte forholdet mellom konkurransepolitikk og reguleringspolitikk på ulike områder - herunder oppgavefordelingen mellom konkurransemyndigheter og reguleringsmyndigheter - og hvordan dette forholdet påvirker mulighetene for å fremme effektiv ressursbruk.

Utvalget avgav sin rapport i februar 1998 (SNF-rapport 8/98). I rapporten gir utvalget synspunkter på og fremmer forslag til tiltak eller løsninger på tre hovedområder:

• metode- og analysegrunnlaget for konkurransepolitikken

• klagebehandling av enkeltvedtak

• arbeids- og kompetansefordeling mellom konkurransemyndighet og sektormyndigheter.

Nedenfor gis det en kort oversikt over innholdet i utvalgets forslag.

5.3.3.1 Metode- og analysegrunnlag for konkurransepolitikken

Etter ekspertutvalgets oppfatning må to hovedsynspunkter ligge til grunn for konkurransemyndighetenes arbeid med analyse og håndheving. Det ene er at konkurransens økonomiske funksjon er å påvirke bedriftenes incitamenter. Det andre er at markedsaktørene ikke er tjent med ineffektivitet. Med dette som utgangspunkt skisserer utvalget en tretrinns analyse av en bedrift eller bransje som støtte for å vurdere behovet for konkurransepolitiske tiltak fra myndighetenes side.

I første trinn undersøker en om bedriftene i bransjen eier eller kontrollerer noe som kan gi dem eksklusive overskuddsmuligheter, og derved gi opphav til grunnrente eller renprofitt. Hvis de har et renprofittpotensial, vil kartlegging av kildene kunne gi viktig informasjon om hva et eventuelt konkurranseproblem kan bestå i.

Andre trinn i analysen kartlegger hvordan bedriftens omgivelser påvirker lønnsomheten av ulike måter å utnytte overskuddspotensialet på - herunder om det vil være lønnsomt for bedriften å forsøke å opparbeide seg markedsmakt og utnytte den. Gruppen innfører begrepet turbulens, som et sett av karakteristika for markedskonkurransen. Den internasjonale konkurransen på vedkommende marked, etableringsforhold, kundestabilitet, innovasjonstakt og mulighetene for prissamarbeid er elementer i dette.

I tredje trinn vurderer man om kontrakts- og informasjonsforholdene er slik at eventuell utnyttelse av markedsmakt fører til ineffektivitet. Her kan en blant annet trekke inn mulige begrensninger på kontraktsfriheten mellom partene og ulike former for asymmetrisk informasjon mellom aktørene.

Ekspertutvalget har analysert markeds- og konkurranseforhold i markedene for telekommunikasjon, elkraft og etermedier. Det vises i den forbindelse til utvalgets rapport.

5.3.3.2 Klagebehandling i enkeltsaker

Utvalget anbefaler at det etableres et skille mellom saker der det er klart at konkurransehensyn må avveies mot andre hensyn, og saker hvor det ikke er tilfelle. For den første gruppen saker bør avgjørelse kunne ankes inn for departementet. For den andre gruppen saker bør det etableres et uavhengig klageorgan som vurderer klagen ut fra rent konkurransemessige og juridiske hensyn. Et uavhengig klageorgan kan ifølge utvalget effektivisere klagebehandlingen for de sakene der bare rene konkurransehensyn og juridiske hensyn gjør seg gjeldende.

5.3.3.3 Arbeids- og kompetansefordeling mellom konkurransemyndighet og sektormyndighet

Utvalget har vurdert ansvars- og kompetanseforholdet mellom på den ene siden et konkurransetilsyn som er satt til å håndheve en konkurranselov, som omfatter ervervsvirksomhet, og på den andre siden særskilte sektormyndigheter, som bl.a. kan være tillagt ansvaret for tilsyn med og regulering av konkurranseforhold. Det vil her oppstå overlappende kompetanse mellom konkurransemyndighet og sektormyndighet, og derved et avklaringsbehov for ansvars- og oppgavefordelingen mellom dem.

Utvalget mener at det er fare for at en sektormyndighet, som skal ivareta både konkurransehensyn og andre hensyn, vil legge uforholdsmessig stor vekt på de andre hensynene. I mange tilfeller kan det være riktig å akseptere konkurransebegrensninger for å kunne ivareta andre hensyn, men ikke alltid. Utvalget mener at konkurransehensyn kan bli nedprioritert ved at ansvaret for konkurransepolitikken deles mellom sektormyndighet og Konkurransetilsynet. Utvalget peker også på faren for at reguleringsmyndigheten over tid vil finne det stadig vanskeligere å skjelne mellom allmennhetens og de regulertes interesser. Også hensynet til rolleblanding tilsier at regulerings- og konkurransemyndigheter har klare og entydige mål. Utvalget konkluderer med at de konkurransepolitiske oppgavene bør samles i Konkurransetilsynet.

5.3.3.4 Oppfølging

Konkurransetilsynet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet gjennomgår rapporten, og vil vurdere hvordan utvalgets forslag og vurderinger skal følges opp. Arbeids- og administrasjonsdepartementet foretar en særskilt vurdering av klageordningen etter konkurranseloven både som følge av utvalgets rapport og Stortingets behandling av Dokument nr. 8:72 for 1997-98.

5.3.4 Konkurransepolitikk i ulike markeder

5.3.4.1 Legemidler

Legemidler er en viktig innsatsfaktor i helsevesenet. I 1997 ble det solgt legemidler for om lag 8,7 mrd. kroner. Det offentlige dekker over 65 pst. av utgiftene til legemidler i Norge. Gjennom EØS-avtalen ble rammevilkårene for legemiddelindustrien endret ved årsskiftet 1996/1997. Blant annet ble grossistmonopolet opphevet og parallellimport av legemidler tillatt. Videre ble det innført fri prisfastsettelse på reseptfrie produkter.

I 1993 ble det innført et referanseprissystem for synonympreparater. Systemet innebærer at det er en øvre grense - tilsvarende prisen på billigste synomympreparat - for hvor mye trygden pliktmessig skal refundere for et preparat i en gitt gruppe synonyme legemidler. Listen av aktuelle preparater ble utvidet fra 15. mars 1998 til også å gjelde preparater som parallellimporteres i konkurranse med det direkteimporterte legemiddelet. Utvidelsen har bidratt til økt konkurranse på legemiddelområdet og er beregnet å gi en innsparing for folketrygden på 140 mill. kroner.

Det foreslås å utvide referanseprissystemet til å gjelde flere pakningsstørrelser og legemiddelgrupper fra 1. mars 1999. Samtidig vurderes muligheten for å myke opp på kravet om egen referansepris for hver legemiddelform (tabletter, kapsler mv.). Tiltaket vil gi en innsparing for folketrygden på 75 mill. kroner.

Apotekavansene ble satt ned med 1 pst. fra 1. januar 1998. Samtidig ble avansestrukturen endret i retning av lavere automatisk prosentpåslag og høyere kronetillegg pr. pakning. Tiltakene gav en samlet innsparingseffekt for folketrygden på 100 mill. kroner.

Sosial- og helsedepartementet tar sikte på å legge fram en stortingsproposisjon med forslag om ny apoteklov i oktober.

5.3.4.2 Luftfart

Luftfartsmarkedet har de seneste fem årene endret seg fra å være et sterkt regulert marked til et konkurransemarked med sterke og dels dominerende aktører. I utenrikstrafikken med fly mellom Norge, Sverige og EU ble adgangsbegrensningene opphevet i 1993 for Norges vedkommende. Fra 1. april 1994 ble adgangsbegrensningene for rutetrafikken innenriks opphevet for norske aktører. Utenlandske aktører hjemmehørende i land tilsluttet EØS-avtalen hadde begrenset markedsadgang fram til 1. april 1997 ved at de bare kunne trafikkere en innenriksrute i forlengelse av sin utenriksrute til Norge. Alle flyselskap hjemmehørende i et av landene tilsluttet EØS-avtalen, kan i dag etablere seg på en hvilken som helst rute i Norge og mellom Norge og andre EØS-land. Utenrikstrafikken ble ytterligere liberalisert ved inngåelse av en luftfartsavtale mellom USA og Norge, Sverige og Danmark 16. juni 1995. Avtalen gir norske og amerikanske flyselskap anledning til fritt å opprette ruter mellom Norge og USA. Det er en betingelse i avtalen at de norske og amerikanske selskapene må ha henholdsvis norske og amerikanske majoritetseiere.

Innenriks er det fortsatt SAS og Braathens som dominerer markedene. Det er stort sett disse to selskapene som har etablert nye tilbud. Som i de foregående år var trafikkveksten hos begge selskapene betydelig også i 1997. Samtidig har den årlige økningen i nominelle priser vært på 3-4 pst. Under forskningsprogrammet Nærings-LOS har det vært gjennomført studier av det innenlandske lufttrafikkmarkedet i mellomfasen da det var fri etableringsadgang for norske selskaper. Prisen på normalbilletter gikk ikke ned. På 8 av 32 ruter forble den tidligere konsesjonæren alene. Fra 1994 til 1997 økte antall passasjerkilometer ved innenlands rutetrafikk med 16,5 pst. Høsten 1998 starter et nytt selskap, Color Air, med ruter mellom Oslo-Gardermoen og henholdsvis Ålesund, Trondheim, Bergen og Stavanger.

Det er kommet få nye tilbud på utenriksrutene. Noe av dette kan forklares med Fornebus knappe kapasitet, som ikke har tillatt omfattende nyetableringer på ruter til og fra Oslo. Braathens etablering på ruten Oslo-Stockholm har medført at veksten på denne ruten er dobbelt så høy som for utenlandstrafikken under ett. Når Oslo Lufthavn Gardermoen åpner 8. oktober 1998, vil et viktig etableringshinder, knapphet på egnede landingsmuligheter, etter hvert bli redusert. Det vil for første gang siden markedet ble deregulert, bli fysisk mulig for nye selskaper å etablere tilbud på de største innenriksrutene når de fleste passasjerene i forretningssegmentet reiser.

Det har i de senere årene blitt etablert flere internasjonale allianser mellom flyselskapene. I noen tilfeller fører alliansene til økt konkurranse, mens de i andre tilfeller reduserer den. SAS og Braathens er tilsluttet hver sin internasjonale allianse. Selskapenes alliansetilknytning antas etter hvert å føre til at det vil bli noe større konkurranse mellom reisemål i Norge og reisemål internasjonalt.

EU-kommisjonen har tatt opp enkelte avtaler mellom europeiske og amerikanske luftfartsselskaper til vurdering etter konkurransereglene. Avtalene mellom British Airways og American Airlines og mellom Lufthansa, SAS og United Airlines er etter Kommisjonens foreløpige oppfatning i strid med art. 85 og 86 i Romatraktaten om samarbeid og dominerende markedsstilling. Kommisjonen har foreslått vilkår for begge alliansene, og dersom disse oppfylles, kan de godkjennes.

Flyselskapene har et gruppefritak fra EØS-avtalens konkurranseregler og av den grunn dispensasjon fra konkurranseloven til å konsultere hverandre om prisøkninger på fullpris-, midipris- og miniprisbilletter. Disse billettene utgjør en vesentlig andel av omsetningen i markedene innenriks. I henhold til de foran nevnte studiene under Nærings-LOS gjør ordningen det lettere for selskapene å foreta en strategisk tilpasning hvor det blir lite å hente ved å starte priskonkurranse, fordi konkurrentene straks kan følge opp. Markedssituasjoner med to aktører som synes å konkurrere lite langs visse dimensjoner, som for eksempel pris, men driver konkurranse på andre dimensjoner, som for eksempel på avgangshyppighet, kalles semikarteller. Utviklingen i innenlandsmarkedet i dereguleringens mellomfase har mange trekk som en kunne vente i en slik struktur, med lite priskonkurranse og mer konkurranse på avgangstider.

SAS og Braathens tilbyr også større bedriftskunder rabattavtaler hvor rabattene øker med beløpet brukt til flyreiser. Dette er en form for priskonkurranse i forretningssegmentet. For å redusere de innlåsende virkningene av avtalene, grep Konkurransetilsynet i 1997 inn mot klausuler i noen av SAS og Braathens bedriftskundeavtaler som hindret bedriftene å bruke konkurrerende selskap når konkurrentene tilbød bedre betingelser. Selskapene konkurrerer ellers i begrenset grad ved å tilby selskapsunike billetter og kampanjebilletter i kortere perioder.

SAS og Braathens tilbyr sine kunder medlemskap i bonusordninger hvor medlemmene tjener opp bonuspoeng etter hvor mye de reiser. Bonuspoengene kan tas ut blant annet i gratis flyreiser. Dette antas å være et virkemiddel for å fremme den reisendes lojalitet til selskapet og reduserer isolert sett konkurransen i markedet.

Flyselskapenes lojalitetsfremmende bonussystemer og bedriftskundeavtaler påvirker etableringsforholdene i innenriksmarkedene. Sammen med en høy konsentrasjon gjør dette at konkurransen må karakteriseres som begrenset. Konkurransetilsynet antar likevel at åpningen av den nye hovedflyplassen vil føre til at det etableres nye tilbud som vil resultere i økt konkurranse.

5.3.4.3 Telemarkedet

Telemarkedet er i rask endring og ekspansjon. Fra 1. november 1996 ble det åpnet for bruk av alternativ infrastruktur til formidling av alle konkurransetjenester. Fra 1. januar 1998 ble resterende eneretter i telesektoren, som omfattet generell teleinfrastruktur og taletelefoni i det faste nettet, avviklet. For ytterligere å øke konkurransen i telemarkedet er det bl.a. vedtatt å innføre fast operatørforvalg fra 1. juni 1999. Dette innebærer at brukerne ikke lenger må slå et prefiks hvis de skal benytte seg av tjenester fra andre aktører enn Telenor. For å legge til rette for effektiv konkurranse og nødvendig kontroll og styring med telesektoren, er det etablert en egen sektorspesifikk regulering i tillegg til den generelle konkurransereguleringen. Sentralt i det nye sektorregelverket er at virksomheter med sterk markedsstilling som tilbyr overføringskapasitet gjennom offentlige telenett eller som tilbyr offentlig teletjeneste, må ha konsesjon og oppfylle særskilte forpliktelser blant annet når det gjelder geografisk dekning og prissetting av sine tilbud.

Samferdselsdepartementet skal fremme en stortingsmelding om enkelte regulatoriske spørsmål i telesektoren i løpet av høsten 1998. Meldingen vil blant annet ta opp spørsmål knyttet til finansieringen av landsdekkende tjenester og konkurranse i lokalnettene.

Stadig mer bruk av digitalteknikk innenfor kringkasting, telekommunikasjon og databehandling fører til en nedbygging av grensene mellom disse områdene, noe som fører til at det skapes grunnlag for samarbeid og konkurranse på tvers av tidligere adskilte bransjer. Det er nedsatt et utredningsutvalg som skal se på gjeldende regulering på kringkasting- og teleområdet i lys av denne utviklingen. Utvalget skal bl.a. kartlegge og analysere hvordan teletjenester, kringkasting og andre elektroniske informasjonstjenester utvikler seg. Utvalget skal videre vurdere i hvilken grad gjeldende regulering er tilpasset denne utviklingen, samt utarbeide konkrete forslag til framtidige reguleringer som kan sikre viktige samfunnsinteresser. Utvalget skal komme med en innstilling innen 1. april 1999.

5.3.4.4 Kraftmarkedet

Overføring av strøm er et naturlig monopol og virksomheten må reguleres, blant annet for å unngå at energiverkene tar for høye overføringstariffer. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) regulerer energiverkenes monopolvirksomhet for å sikre effektivitet i drift, vedlikehold og investeringer innenfor kraftoverføring. I 1997 ble en ny reguleringsmodell for energiverkenes nettvirksomhet innført. Reguleringsmodellen gir e-verkene sterkere incentiver til effektiv drift og skal bidra til lavere overføringstariffer til kundene. Reguleringen innebærer at NVE har fastsatt inntektsrammer for alle nettselskapene for perioden 1997-2001, dvs. hvor mye energiverkene tillates å ha i samlede inntekter fra overføringsvirksomheten.

Det stilles effektivitetskrav som isolert sett fører til reduserte årlige inntektsrammer i perioden. De årlige inntektsrammene økes i forhold til inflasjon og økt levert energi i nettet. Fra og med 1998 består effektivitetskravet av en generell produktivitetskomponent og en individuell sats som reflekterer nettets relative effektivitet. Det individuelle kravet er basert på NVEs målinger av effektiviteten i energiverkene, og innebærer at energiverk med lav produktivitet får strengere effektivitetskrav enn mer effektive energiverk. Regionalnettene og sentralnettet har for 1998 fått det generelle effektivitetskravet, mens det individuelle kravet planlegges innført fra og med 1999. Det er fastsatt øvre og nedre grense for e-verkenes tillatte avkastning på henholdsvis 15 og 2 pst.

Mulighetene til å skifte leverandør er blitt stadig bedre for sluttbrukere. Fra 1. januar 1998 kunne alle brukere skifte leverandør når de selv ønsket det. I praksis må netteier ha beskjed tre uker før skiftet for blant annet å kunne avtale med den nye leverandøren. Statistisk sentralbyrås kraftprisstatistikk viser likevel at bare 2,5 pst. av kraften som ble solgt til husholdningene i mai, ble levert gjennom andre leverandører enn den lokale.

Det er fremdeles stor spredning i kraftprisene til husholdningene. Ifølge Statistisk sentralbyrås kraftprisstatistikk for 2. kvartal 1998, hvor uke 19 brukes som tidspunkt for målingen, ble om lag 80 pst. av kraften til husholdningene solgt til priser mellom 13,7 og 18,7 øre pr. kilowattime. Standardavviket (som er et mål for spredningen rundt gjennomsnittsprisen) er imidlertid mindre enn det var for noen år siden. I 1993 var standardavviket på alle typer husholdningskontrakter 3,35 øre pr. kilowattime, mens det i uke 19 i 1998 var 2,09 øre pr. kilowattime.

Behovet for å bedre forbrukernes (husholdningskundenes) mulighet til å orientere seg i markedet for elektrisk kraft, gjorde at Konkurransetilsynet fra årsskiftet iverksatte bestemmelser om meldeplikt for kraftpriser. På ukentlig basis utarbeider tilsynet en rangering av landets kraftleverandører etter kraftpriser. Prisoversikten er blant annet tilgjengelig på internett og gir også opplysninger om leveringsbegrensninger og kraftleverandørenes fastpriskontrakter. Oversikten gjør det lettere for forbrukerne å vurdere om det vil lønne seg å skifte leverandør.

5.3.5 Offentlige anskaffelser

Offentlig innkjøpsvirksomhet er underlagt både nasjonalt og internasjonalt prosedyreregelverk for å sikre effektivitet og konkurranse. Regjeringen har fremmet forslag om ny lov om offentlige anskaffelser, jf. Ot prp nr 71 (1997-98). Sammen med nye forskrifter vil dette gi et mer helhetlig og mindre komplisert regelverk. Lovforslaget følger i det vesentligste anbefalingene fra NOU 1997:21 Offentlige anskaffelser.

I forhold til dagens lov foreslås håndhevelsesadgangen utvidet til også å omfatte statlige anskaffelser under terskelverdiene i EØS-regelverket. Det vil således bli adgang til å reise søksmål om enhver statlig oppdragsgivers overtredelse av regelverket, og ikke bare overtredelse av EØS-avtalens regler om offentlige anskaffelser. I tillegg fremmes det forslag om at det nedsettes en arbeidsgruppe som skal vurdere overvåkning og håndhevelse av regelverket.

Lovforslaget omfatter ikke kommunal virksomhet utover de forpliktelsene som følger av EØS-avtalen mv. Mandatet for utvalget som vurderte regelverket, var begrenset til statlig sektor. Utvalget har likevel i sin utredning bemerket at det ville være mest hensiktsmessig med ett regelverk som også omfattet alle kommunale anskaffelser. I dag skjer det en samordning av praksis for kommunale anskaffelser ved en normalinstruks fra Kommunenes Sentralforbund. Instruksen inneholder langt på vei tilsvarende regler som i Regelverk for statens anskaffelsesvirksomhet (REFSA), som kommer i tillegg til internasjonale forpliktelser. Imidlertid har bare halvparten av kommunene vedtatt å følge instruksen, og mange kommuner opererer med egne tilpasninger til instruksen. En mer helhetlig regelverksstruktur som innebærer at alle kommuner må følge enkelte grunnleggende krav ved anskaffelser, kunne trolig gi betydelige effektivitetsgevinster. Nærings- og handelsdepartementet vil derfor igangsette et arbeid med de berørte partene for å vurdere konsekvensene av å inkludere kommunesektoren i sin helhet i regelverket for offentlige anskaffelser.

WTO-avtalen om offentlige innkjøp, som i 1996 avløste den tidligere GATT-avtalen på området, er langt på vei tilsvarende som EØS-regelverket på det offentlige innkjøpsområdet. Denne avtalen omfatter imidlertid langt flere land enn EØS-avtalen. Det er i Norges interesse at flere WTO-medlemmer slutter seg til avtalen. Regjeringen legger derfor opp til at Norge deltar aktivt i forhandlingene om en ny og forbedret avtale om offentlige innkjøp.