1 Hovedtrekkene i den økonomiske politikken og utviklingen

Regjeringen legger med dette fram meldingen om Nasjonalbudsjettet 2004. Meldingen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 26. september.

Hovedmålene for den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer utviklingen i velferden i Norge. Den økonomiske politikken må derfor legge avgjørende vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor.

Regjeringen vil følge retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av oljeinntektene i økonomien som det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Den økonomiske politikken må samtidig bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene innebærer at pengepolitikken rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På den måten har pengepolitikken fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen.

Regjeringen har forbedret rammevilkårene for næringsvirksomhet, og vil fortsette arbeidet med å redusere skatter og avgifter og iverksette andre tiltak som kan øke vekstevnen i økonomien. Et hovedmål for den økonomiske politikken er å opprettholde en sterk konkurranseutsatt sektor.

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Moderate inntektsoppgjør er nødvendig for å sikre lav arbeidsledighet og for at ikke arbeidsvilkårene for konkurranseutsatt sektor skal bli sterkt svekket ved at kostnadsveksten i Norge kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere.

Den økonomiske utviklingen

Gjennom 2002 ble det klart at vekstutsiktene for norsk økonomi var betydelig svekket, og arbeidsledigheten økte. En forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen sammen med en internasjonal lavkonjunktur førte til svak utvikling i eksporten av tradisjonelle varer og tap av markedsandeler både hjemme og ute. Fall i investeringene bidro også til å trekke veksten i samlet etterspørsel ned. Samtidig var rentenivået høyt og kronen sterk. Det var følgelig rom for betydelige lettelser i pengepolitikken. Budsjettpolitikken for 2003 ble lagt opp for å understøtte dette. Denne strategien har gitt resultater. Renten er redusert, styrkingen av kronekursen gjennom fjoråret er langt på vei reversert, og utsiktene for den konkurranseutsatte delen av næringslivet er vesentlig bedre enn for et år siden.

Informasjon om utviklingen i internasjonal økonomi kan tyde på at veksten ute er i ferd med å ta seg opp. Bildet er imidlertid ikke entydig. I USA var BNP-veksten i 2. kvartal 3¼ pst. målt som årlig rate, og også i Japan har veksten tatt seg opp de siste kvartalene. I Europa er det fortsatt få tegn til omslag, selv om de siste stemningsbarometrene for industrien i Tyskland kan peke mot økt aktivitet framover. Det er grunn til å tro at effektene av lettelsene i pengepolitikken i USA og store deler av Europa gjennom de siste årene ikke er uttømt, og i USA bidrar også en ekspansiv finanspolitikk til å stimulere aktiviteten. BNP-veksten hos Norges handelspartnere anslås nå å ta seg opp fra 1¼ pst. i år til 2¼ pst. neste år. For begge årene er dette noe svakere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2003.

I norsk økonomi har lettelsene i pengepolitikken kommet raskere og vært større enn det som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Lavere renter har trolig bidratt til et oppsving i varekonsumet de siste månedene. Høy reallønnsvekst og vekst i overføringene vil gi en betydelig økning i husholdningenes kjøpekraft i 2004. I tillegg vil det lave rentenivået fortsette å stimulere det private forbruket. Det anslås nå en vekst i det private forbruket på 3 pst. i år og 3¾ pst. neste år. Sammen med utsikter til sterkere vekst i oljeinvesteringene enn tidligere lagt til grunn, bidrar dette til at veksten i norsk økonomi neste år antas å ta seg opp. Veksten i Fastlands-Norges BNP anslås nå til ½ pst. i 2003 og 2½ pst. i 2004.

Den svake veksten i fastlandsøkonomien reflekteres i utviklingen i arbeidsmarkedet. Samlet sysselsetting har falt mer i inneværende år enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Det siste året har sysselsettingen i industrien falt betydelig, noe som understøtter bildet av svak aktivitetsutvikling i denne delen av næringslivet. Arbeidsledigheten har fortsatt å øke så langt i år. Ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse (AKU) utgjorde arbeidsledigheten ved utgangen av 2. kvartal sesongjustert 4,6 pst. av arbeidsstyrken. Den registrerte arbeidsledigheten har også steget, men veksttakten har vært avtakende. Ved utgangen av august var det registrert 101 800 helt ledige personer, en økning på 19 300 fra samme tidspunkt i fjor.

Erfaringsmessig tar det tid før sterkere økonomisk vekst slår ut i bedring i arbeidsmarkedet. I denne meldingen er det lagt til grunn at arbeidsledigheten stabiliserer seg mot slutten av inneværende år for deretter å avta noe gjennom 2004. Som gjennomsnitt over året anslås AKU-ledigheten likevel å øke fra 4,5 pst. i 2003 til 4,7 pst. i 2004.

Prisveksten har avtatt betydelig så langt i år. Konsumprisene økte med 2,1 pst. fra august i fjor til august i år. Justert for avgiftsendringer og utenom energivarer var prisstigningen på tolvmånedersbasis 0,9 pst. i august. Det er særlig prisfall på importerte konsumvarer som har bidratt til den lave prisveksten, noe som må ses i sammenheng med styrkingen av kronekursen fram til siste årsskifte. Konsumprisene i alt anslås nå å øke med 2½ pst. i år, mens prisveksten justert for avgifter og utenom energivarer anslås til 1¼ pst. Dette er noe lavere enn tilsvarende anslag i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Det ventes at prisveksten vil ta seg opp i løpet av neste år, etter hvert som svakere kronekurs slår gjennom i prisene på importvarer. Justert for avgiftsendringer og utenom energivarer ventes det nå en prisvekst i 2004 på 1¾ pst. Elektrisitetsprisene ventes å bli klart lavere i 2004 enn i år, og veksten i konsumprisene i alt anslås til 1¼ pst. fra 2003 til 2004.

Årets lønnsoppgjør resulterte i lave tillegg. Betydelige overheng fra i fjor og en viss lønnsglidning gjennom året innebærer likevel at den gjennomsnittlige årslønnsveksten i 2003 anslås til 4½ pst. Neste år anslås årslønnsveksten til 4 pst., som er ¼ prosentpoeng lavere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Nedjusteringen må bl.a. ses i sammenheng med at prisveksten både i år og neste år antas å bli lavere enn tidligere anslått.

Norges Bank har satt ned styringsrenten med til sammen 4½ prosentpoeng siden desember i fjor, til 2,5 pst. I forbindelse med den siste rentenedsettelsen på ½ prosentpoeng på rentemøtet 17. september signaliserte Norges Bank at det med uendret rente framover er like sannsynlig at inflasjonen på to års sikt blir høyere enn 2½ pst. som at den blir lavere. Tremåneders pengemarkedsrente var pr. 26. september 2,7 pst. Redusert rentedifferanse i forhold til utlandet har bidratt til at kronekursen, målt ved industriens effektive valutakurs, har svekket seg med vel 9 pst. så langt i år, etter en kraftig styrking gjennom 2002. I denne meldingen er det lagt til grunn at kronekursen utvikler seg i tråd med terminvalutakursene slik disse framsto i begynnelsen av september. Dette innebærer at kronen på årsbasis anslås å svekke seg med 3 pst. fra 2002 til 2003 og med ytterligere rundt 3½ pst. fra 2003 til 2004.

Rentenedsettelsene og svekkelsen av kronekursen innebærer at utsiktene for bedriftene i fastlandsøkonomien samlet sett nå framstår som lysere enn for noen måneder siden. Veksten i det private forbruket kan trekke opp aktiviteten i varehandelen og i en del tjenesteytende næringer. På den annen side ligger det fortsatt an til svak utvikling i byggenæringen, der fallende leiepriser på næringsbygg og mange ledige lokaler virker dempende på aktiviteten. I de konkurranseutsatte næringene er utsiktene fortsatt preget av svak vekst internasjonalt og svekket konkurranseevne. Med sterkere markedsvekst neste år anslås imidlertid veksten i eksporten av tradisjonelle varer å ta seg opp fra 0,4 pst. i 2003 til 3¼ pst. i 2004.

En nærmere gjennomgang av utsiktene for norsk og internasjonal økonomi gis i kapittel 2.

Utfordringer i den økonomiske politikken

Et flertall i Stortinget sluttet seg våren 2001 til følgende retningslinjer for budsjettpolitikken (Handlingsregelen):

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

• Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Retningslinjene tar utgangspunkt i at budsjettpolitikken må være opprettholdbar over tid. Samtidig skal budsjettpolitikken bidra til en stabil økonomisk utvikling. I denne sammenheng er det viktig å unngå at store svingninger i avkastningen i Petroleumsfondet fra år til år forplanter seg til fastlandsøkonomien gjennom store svingninger i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. I perioder med høy og økende ledighet åpner retningslinjene for at handlefriheten i budsjettpolitikken som oljeinntektene gir, kan utnyttes til å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt kan det være behov for å stramme til i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i økonomien.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan derfor ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men representerer for en vesentlig del en omplassering av olje- og gassressursene. Petroleumsinntektene har sitt motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. Skal vi ha glede av olje - og gassinntektene på varig basis, må bruken av inntektene derfor frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det over tid bare er realavkastningen av fondet som skal brukes. På denne måten unngår en å tære på formuen. Dette er også helt nødvendig for å kunne møte den framtidige økningen i pensjonsutgiftene og andre aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg.

Aldringen av befolkningen og utbyggingen av pensjonssystemet gir et sterkt underliggende press i retning av økte offentlige utgifter framover. Selv om høy yrkesdeltakelse og store oljeinntekter gir oss et godt utgangspunkt, er den framtidige utgiftsøkningen så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres av kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet. Framskrivninger av budsjettbalansen indikerer et langsiktig innstrammingsbehov på om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge, jf. nærmere omtale i kapittel 3.

Pensjonskommisjonen, som ble nedsatt 30. mars 2001, vurderer den framtidige utformingen av det norske pensjonssystemet. En foreløpig rapport fra kommisjonen, «Mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet» ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2003. Regjeringen understreket der bl.a. at pensjonssystemet må utformes slik at det er økonomisk bærekraftig på lang sikt. Pensjonskommisjonen har fått utsatt fristen for sluttføring av arbeidet med vel 2 måneder, og vil legge fram sin utredning for Finansdepartementet og Sosialdepartementet innen 15. desember 2003. Rapporten vil bli sendt på høring, og Regjeringen vil deretter følge opp kommisjonens forslag og vurderinger i en egen stortingsmelding.

Produksjonen av olje og gass vil etter hvert avta, og det er vekstevnen i fastlandsøkonomien som er avgjørende for den framtidige utviklingen i velferden i Norge. Hensynet til en balansert utvikling i økonomien, der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang, tilsier at en sikter mot en gradvis og opprettholdbar innfasing av oljeinntektene. Oppdaterte beregninger viser at det er begrenset rom for å øke bruken av oljeinntekter framover, jf. avsnitt 3.2. Behovet for omstillinger i økonomien, som følge av innfasing av oljeinntekter, er dermed også mindre enn tidligere anslått. Kostnadsnivået i norsk industri er fortsatt høyt i forhold til de landene vi konkurrerer med. Kostnadsveksten må derfor bringes ned på linje med utviklingen hos våre handelspartnere.

Regjeringen vil innrette budsjettpolitikken slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. En gradvis reduksjon i skatte- og avgiftsnivået kan bidra til å øke arbeidsstyrken og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser. I tillegg er det viktig å prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling. Moderniseringsarbeidet i offentlig forvaltning har som siktemål at produktiviteten øker, kvaliteten og brukervennligheten bedres og ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst. Strukturelle reformer er også nødvendig for å begrense den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter. Regjeringens målsetting er å holde den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge.

Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og etterspørsel. Gjennom handlingsregelen har budsjettpolitikken fått en mellomlangsiktig forankring. Ved å knytte bruken av oljeinntekter til det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet sørger en for at de såkalte automatiske stabilisatorene i økonomien får virke. Det betyr bl.a. at en i en høykonjunktur lar økte skatteinntekter slå ut i bedret budsjettbalanse, og motsatt i en lavkonjunktur. En slik retningslinje for finanspolitikken er i tråd med praksis internasjonalt og i overensstemmelse med anbefalinger fra IMF og OECD. Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer samtidig at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Dette betyr at en bør utnytte handlingsrommet i pengepolitikken dersom utsiktene for økonomien endres. I tillegg kan det oppstå situasjoner der en aktiv bruk av budsjettpolitikken er påkrevd, enten fordi kapasitetsutnyttingen er særlig lav, eller fordi presset i økonomien er svært høyt.

Situasjonen på arbeidsmarkedet er fortsatt bekymringsfull. For å styrke sysselsettingen og motvirke økningen i ledigheten mener Regjeringen at det fortsatt er behov for stimulanser gjennom den økonomiske politikken. Pengepolitikken gir nå sterke impulser til vekst ved at renten er lav og kronekursen vesentlig svakere enn for et år siden. Budsjettpolitikken må innrettes slik at den understøtter en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

Budsjettpolitikken i 2004

Da Stortinget våren 2001 behandlet de nye retningslinjene for den økonomiske politikken, så en for seg at handlingsregelen ville gi rom for å øke bruken av petroleumsinntekter med om lag 25 mrd. 2004-kroner fra 2001 til 2005 og med vel 45 mrd. kroner for hele perioden 2001-2010 under ett. Etter dette har endrede anslag redusert handlingsrommet i budsjettpolitikken vesentlig, jf. også omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Svak utvikling i internasjonale finansmarkeder og reduserte anslag for avsetningene i Statens petroleumsfond innebærer at forventet realavkastning av fondet i 2010 nå anslås om lag 15 mrd. 2004-kroner lavere enn våren 2001. Samtidig er nivået på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for inneværende og foregående år justert opp.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 anslått til 30,7 mrd. kroner. Etter dette har det kommet ny informasjon om bl.a. utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene som innebærer et høyere nivå på den underliggende bruken av petroleumsinntekter. Med utgangspunkt i den nye informasjonen la Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2003 opp til et strukturelt, oljekorrigert underskudd i inneværende år på 37,6 mrd. kroner. Etter dette er underskuddet økt ytterligere, bl.a. som følge av påplusninger i Stortinget og økte utgifter under folketrygden. I denne meldingen anslås det strukturelle underskuddet for 2003 til 40,4 mrd. (2003-)kroner.

De nye anslagene for Petroleumsfondet og for det strukturelle underskuddet understreker at regelen om å bruke forventet realavkastning av fondet ikke kan anvendes mekanisk. Siktemålet med handlingsregelen er å sørge for en gradvis og langsiktig opprettholdbar innfasing av oljeinntektene i årene framover. I retningslinjene som ble forelagt Stortinget våren 2001, understrekes det at svingninger i fondskapitalen og i faktorer som påvirker det strukturelle underskuddet, ikke bør slå direkte ut i budsjettpolitikken i det enkelte år. Bruken av oljeinntekter i 2003 ligger ifølge oppdaterte anslag om lag 16½ mrd. kroner over forventet realavkastning av Petroleumsfondet, målt i 2004-kroner. Dersom en nå skulle bringe bruken av petroleumsinntekter ned på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond, måtte budsjettpolitikken ha vært strammet kraftig til i en situasjon med høy arbeidsledighet. Dette ville ha vært uheldig, og i strid med intensjonen i retningslinjene om jevn innfasing av oljeinntektene. En slik kraftig innstramming ville motvirket en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

Budsjettpolitikken for 2004er utformet for å balansere to hovedhensyn:

Bruken av oljeinntekter er kommet opp på et relativt høyt nivå, samtidig som handlingsrommet i budsjettpolitikken framover er redusert. Det er imidlertid ikke opprettholdbart på varig basis å ha et strukturelt, oljekorrigert underskudd som er større enn realavkastningen på statens finansformue. På lang sikt vil statens petroleumsformue være omdannet til finansielle fordringer. Når denne omplasseringen er fullført, innebærer handlingsregelen at statsbudsjettet skal være i løpende balanse, inklusive renteinntektene fra statens finansformue. Over tid må derfor størrelsen på det strukturelle budsjettunderskuddet bringes på linje med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

Samtidig tilsier den aktuelle konjunktursituasjonen at det er behov for en økonomisk politikk som stimulerer produksjon og sysselsetting i fastlandsøkonomien, og spesielt de delene av næringslivet som konkurrerer med utlandet. Betydelige lettelser i pengepolitikken hittil i år har bedret situasjonen for det konkurranseutsatte næringslivet, og lave renter ventes å stimulere innenlandsk etterspørsel både i 2003 og 2004. For å unngå at kronen på nytt styrker seg, bør de viktigste stimulansene til aktiviteten i fastlandsøkonomien fortsatt komme gjennom pengepolitikken. Samtidig er det etter Regjeringens vurdering ikke aktuelt å legge opp til en finanspolitikk som bremser aktiviteten i økonomien, slik at situasjonen på arbeidsmarkedet blir enda vanskeligere.

Denne avveiningen er reflektert i budsjettopplegget for 2004 på følgende måte:

• Regjeringen foreslår et budsjett med et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 50,7 mrd. kroner. Dette innebærer at det brukes om lag 16½ mrd. kroner mer i 2004 enn det en mekanisk anvendelse av handlingsregelen tilsier. Målt i 2004-priser er merbruken av oljeinntekter den samme som i 2003. En større bruk av petroleumsinntekter neste år enn det som følger av Regjeringens budsjettopplegg, ville innebære at en fjernet seg ytterligere fra den langsiktig opprettholdbare banen for budsjettpolitikken.

• Budsjettopplegget virker om lag nøytralt på økonomien, og er tilpasset den aktuelle konjunktursituasjonen. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet øker tilsvarende 0,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge fra 2003 til 2004. Når en ser på offentlig forvaltning under ett, og også tar hensyn til sammensetningen av budsjettets inntekts- og utgiftsside, viser en nærmere analyse at budsjettopplegget for 2004 virker om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten, jf. omtale i avsnitt 3.2.7.

Budsjettopplegget for 2004 er påvirket av en rekke bindinger som isolert sett bidrar vesentlig til å svekke budsjettet. Dette gjelder bl.a. sterk vekst i regelbundne utgifter, særlig under folketrygden. Budsjettet inneholder i tillegg et bortfall av særskilte inntekter (medregnet ekstraordinære premieinnbetalinger til Statens Pensjonskasse) i forhold til det salderte budsjettet for 2003.Videre gjorde Stortinget vedtak i forbindelse med blant annet trygdeoppgjøret og revidert nasjonalbudsjett for i år som i betydelig grad bidrar til å redusere handlingsrommet i budsjettet for 2004.

Med nåværende anslag for Petroleumsfondet tilsvarer bruken av petroleumsinntekter i 2004 en forventet realavkastning på fondet som nås først mot slutten av dette tiåret. Det er følgelig ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene. Det høye nivået på bruken av petroleumsinntekter innebærer at det ved nye, kostnadskrevende satsinger de nærmeste årene også må gjennomføres tiltak som reduserer statens utgifter på andre områder. En hovedutfordring blir å bremse den sterke veksten i pensjons- og sykdomsrelaterte trygdeutgifter. Det vises til en nærmere beskrivelse av handlingsrommet i budsjettpolitikken framover i avsnitt 3.2.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2004 kan oppsummeres i følgende punkter:

• Et strukturelt, oljekorrigert underskudd i 2004 på 50,7 mrd. kroner. Dette er en økning på om lag 9 mrd. kroner fra 2003. Som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge øker det strukturelle underskuddet med 0,6 prosentpoeng fra 2003 til 2004. Budsjettopplegget for 2004 virker imidlertid samlet sett om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 2 pst. i forhold til anslag på regnskap for 2003. For perioden 2002-2004 under ett ligger det an til at statsbudsjettets utgifter vil øke reelt med 1,8 pst. som årlig gjennomsnitt.

• En reduksjon i bokførte skatter og avgifter på om lag 2 mrd. kroner i forhold til gjeldende regler for 2003. Av dette er knapt 1,5 mrd. kroner en konsekvens av tidligere vedtak, hovedsakelig i forbindelse med behandlingen av 2003-budsjettet, mens om lag 550 mill. kroner er forslag til nye skattetiltak.

• Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2004 anslås til 67,8 mrd. kroner. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

• Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig råoljepris i 2004 på 170 kroner pr. fat anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 143,5 mrd. kroner.

• Netto avsetning til Statens petroleumsfond, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 75,7 mrd. kroner. I tillegg kommer renter og utbytte på oppspart kapital i Petroleumsfondet på 30,2 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond, medregnet rente- og utbytteinntekter i fondet, anslås dermed til 105,9 mrd. kroner i 2004.

• Når en også tar hensyn til omvurderinger, bl.a. som følge av valutakursjusteringer, kan den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2004 nå anslås til 996 mrd. kroner, mens kapitalen ved utgangen av 2003 anslås til 857 mrd. kroner.

• Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning anslås til knapt 107 mrd. kroner i 2004, tilsvarende 6,7 pst. av BNP. Dette tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes av EU-landene i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. Offentlig forvaltnings nettofordringer anslås til om lag 1320 mrd. kroner eller vel 82 pst. av BNP ved utgangen av 2004.

Skatter og avgifter

En sentral del av Regjeringens økonomiske politikk er å redusere skatte- og avgiftsnivået. Samlede skatte- og avgiftslettelser under Regjeringen Bondevik II beløper seg så langt til om lag 19,4 mrd. kroner. Lettelsene har bedret næringslivets rammebetingelser og bidratt til å legge grunnlaget for videre økonomisk vekst. Arbeidet med å redusere skatter og avgifter vil fortsette.

Regjeringen har imidlertid ikke funnet rom for større, nye skatte- og avgiftslettelser i budsjettet for 2004. Forslagene som fremmes i budsjettet for 2004, gir en samlet lettelse på om lag 510 mill. kroner påløpt. Dette må ses i sammenheng med endringene i NOKUS-reglene som ble vedtatt i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Regjeringens forslag innebærer at skatte- og avgiftsnivået i 2004 reelt sett blir om lag uendret i forhold til nivået i 2003 ifølge saldert budsjett.

Både den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften og el-avgiften for næringsvirksomhet må legges om. Omleggingene har sin bakgrunn i at EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har slått fast at de gjeldende avgiftsreglene er i strid med EØS-avtalens vilkår for statsstøtte. Når våre internasjonale forpliktelser tvinger oss til å gjøre endringer på disse områdene, har Regjeringen lagt vekt på å oppnå best mulige løsninger for næringslivet. Med Regjeringens opplegg vil de økte avgiftsinntektene som følger av en omlegging av arbeidsgiveravgiften, i sin helhet bli tilbakeført til de berørte områdene. Regjeringen viderefører dagens ordning for Nord-Troms og Finnmark, samt fiske- og jordbruksnæringene. For øvrig videreføres dagens satser innenfor et fribeløp for statsstøtte pr. foretak. Videre er det notifisert en overgangsordning på tre år for sonene 3 og 4. Regjeringen vil avvikle el-avgiften midlertidig for all produksjonsvirksomhet f.o.m. 1. januar 2004. Det utarbeides samtidig et nytt el-avgiftssystem for næringsvirksomhet med sikte på innføring fra 1. juli 2004. Det nye systemet skal bidra til å dempe veksten i elektrisitetsforbruket og stimulere til fortsatt overgang til alternative energikilder. I budsjettopplegget er det lagt til grunn at også det nye systemet vil innebære lettelser for næringslivet.

Regjeringen foreslår å innlemme persontransport i merverdiavgiftssystemet med en lav sats fra 1. mars 2004. Det vil også gi næringen rett til fradrag for inngående merverdiavgift. Alt i alt får persontransporten om lag 460 mill. kroner i avgiftslettelse på årsbasis. Det styrker kollektivtransporten og gir grunnlag for lavere billettpriser. Regjeringen foreslår å fortsette nedtrappingen av inntektsbeskatningen av egen bolig. Dessuten foreslås fradraget for gaver til frivillige organisasjoner utvidet til også å gjelde gaver til Den norske kirke. Regjeringen vil øke fradraget for betalt fagforeningskontingent og ser dette i sammenheng med det inntektspolitiske samarbeidet.

I tråd med flertallsmerknad i forbindelse med finanskomiteens behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2003, foreslår Regjeringen økt avgift på brennevinsbaserte drikkevarer, herunder rusbrus. De økte avgiftsinntektene foreslås benyttet til å redusere nivået for alle drikkevareavgifter. Regjeringen foreslår også at avgiften på røyketobakk økes til samme nivå som for sigaretter. Minstegrensen for registrering i manntallet for merverdiavgiftspliktige foreslås økt fra 30 000 kroner til 50 000 kroner.

Regjeringen foreslår at det innføres en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift for kommunesektoren. Innføring av en slik ordning legger til rette for at private virksomheter i større grad kan konkurrere på like vilkår med kommunal tjenesteproduksjon. Forslaget kan bidra til en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren.

Regjeringen foreslår også endringer i de særskilte skattereglene for kraftforetak, for å legge forholdene bedre til rette for samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i kraftproduksjon og samtidig forenkle reglene.

Endringer i skatte- og avgiftssystemet i 2005 vil blant annet bli vurdert på bakgrunn av Skatteutvalgets innstilling. Den planlagte oppfølgingen av Skatteutvalget vil bli presentert for Stortinget i en egen melding.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2004 er nærmere omtalt i kapittel 4.

Viktige prioriteringer i budsjettet for 2004

I 2004-budsjettet har Regjeringen funnet plass til å prioritere flere sentrale politikkområder i tråd med Sem-erklæringen. Regjeringens hovedprioriteringer i 2004-budsjettet er:

• Flere barnehageplasser og lavere foreldrebetaling. Regjeringen følger opp barnehageforliket. Barnehagenes økonomi foreslås styrket slik at målene om lavere foreldrebetaling, økt utbygging og økonomisk likeverdig behandling av private og kommunale barnehager kan nås i løpet av perioden 2004-2005. I forhold til saldert budsjett for 2003 foreslås det økte midler til barnehagesektoren med vel 2,8 mrd. kroner. Det tilsvarer en reell vekst på mer enn 2,3 mrd. kroner. Økningen inkluderer skattefritak for arbeidsgivers betaling av barnehageplasser for ansattes barn hvor det på usikkert grunnlag er anslått en påløpt skattelette på 300 mill. kroner. Regjeringens forslag legger grunnlag for en samlet offentlig finansiering av kostnadene i barnehagesektoren på om lag 80 pst., og sikring av maksimalprisgrensen for foreldrebetaling på om lag 2 750 kroner (pris- og kostnadsjustert i forhold til 2 500 kroner regnet i 2002-priser) fra 1. mai 2004. I tillegg legges det til grunn etablering av nye plasser til 12 000 barn i 2004.

• Sykehus og psykiatri.Det har vært en kraftig aktivitetsvekst i sykehusene de siste årene. Ventetidene er betydelig redusert. I 2003 ventes aktiviteten som omfattes av innsatsstyrt finansiering å ligge 12 pst. over 2000-nivået, mens utbetalingene til poliklinisk behandling forventes å øke reelt med vel 30 pst. Regjeringen legger opp til at aktiviteten i sykehusene videreføres i 2004 på om lag samme høye nivå som anslaget for 2003. Det foreslås en reell vekst i bevilgningene til drift av sykehusene på 1,2 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett for 2003. I tillegg foreslås det bevilget særskilte investeringstilskudd til de tre store utbyggingsprosjektene Nye Ahus, fase 2 av den nye universitetsklinikken i Trondheim og nytt forskningsbygg ved Radiumhospitalet. Bevilgningene til gjennomføring av opptrappingsplanen for psykiatri foreslås økt med reelt 700 mill. kroner. Den nominelle bevilgningsøkningen er vel 800 mill. kroner. Det er den sterkeste økningen i løpet av ett år siden planen ble vedtatt av Stortinget. For å sikre at de forutsatte målene nås, foreslår Regjeringen at planperioden utvides med to år.

• Kommuneøkonomi. Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunenes samlede inntekter i 2004 på om lag 3¾ mrd. kroner. Det tilsvarer knapt 1,9 pst., og er i samsvar med de signalene som ble gitt i Kommuneproposisjonen 2004, jf. nærmere omtale nedenfor.

• Utdanning og forskning. Regjeringen foreslår at det bevilges 1 144 mill. kroner til Kvalitetsreformen i 2004, som er en nominell økning på 517 mill. kroner i forhold til bevilgningene i 2003. Kvalitetsreformen er dermed fullfinansiert i tråd med Stortingets forutsetninger av hva som er et nødvendig bevilgningsnivå for å imøtekomme målene som ligger i reformen. Videre legges det opp til en nominell vekst i de offentlige forskningsmidlene på 1,1 mrd. kroner i 2004. Dette er i tråd med det årlige vekstbehovet for offentlige midler som er anslått i opptrappingsplanen for forskningsbevilgninger, jf. St.prp. nr. 84 (2000-2001).

• Kollektivtransport. Det foreslås en bred satsing på kollektivtransporten i 2004-budsjettet, med en særlig prioritering av storbyområdene. Det foreslås økte bevilgninger og endringer i merverdiavgiftssystemet som til sammen gir en styrking av kollektivtransporten på 950 mill. kroner i 2004. Bevilgningene til kollektivtiltak utgjør knapt 8,4 mrd. kroner over Samferdselsdepartementets budsjett. Det er en nominell økning på 570 mill. kroner i forhold til 2003-nivået. Kollektivtransporten styrkes også med Regjeringens forslag om å innføre 6 pst. merverdiavgift for persontransport fra 1. mars. Det vil gi næringen rett til fradrag for inngående merverdiavgift. Alt i alt får persontransporten om lag 380 mill. kroner i påløpt avgiftslettelse i 2004, noe som gir grunnlag for lavere billettpriser. På årsbasis utgjør avgiftsletten om lag 460 mill. kroner.

• Internasjonal bistand. Regjeringen foreslår å øke bevilgningene over bistandsbudsjettet, slik at de vil utgjøre 0,94 pst. av anslått bruttonasjonalinntekt (BNI) i 2004. I forhold til 2003 innebærer det en nominell økning på vel 630 mill. kroner. Regjeringen vil styrke innsatsen for bekjempelse av fattigdom gjennom økt satsing på blant annet utdanning, tiltak mot HIV/aids-epidemien, næringsutvikling og humanitær bistand.

Kommunenes inntekter

Kommunesektoren er produsent av mange av velferdssamfunnets viktigste tjenester. Omstillingsarbeidet i kommunesektoren er en del av Regjeringens moderniseringsprogram for offentlig sektor. Reformarbeidet skal bl.a. baseres på desentralisering og delegering, og kommunene skal gis større frihet. Kommunene vil på denne måten kunne utvikle et tjenestetilbud bedre tilpasset lokale behov og den enkelte kommunes forutsetninger. Som ledd i arbeidet med å sikre kommunene større handlefrihet vil Regjeringen redusere den øremerkede finansieringen av sektoren. Regjeringen har satt som prinsipp at rammefinansiering skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Innenfor et system med rammefinansiering bør man legge til rette for økt kostnadseffektivitet.

Den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter fra 2002 til 2003 anslås nå til om lag 3½ mrd. kroner, eller 1¾ pst. Dette er om lag ½ mrd. kroner lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2003, og skyldes at skatteinntektene i 2003 er nedjustert med om lag det samme beløpet.

I Kommuneproposisjonen for 2004 ble det varslet en reell vekst i kommunenes samlede inntekter på 3¾-4¼ mrd. kroner fra 2003 til 2004, eller om lag 2 pst. Videre ble det lagt opp til en reell vekst i kommunenes frie inntekter på om lag 2¼ mrd. kroner, inkludert 300 mill. kroner til økt satsing i forbindelse med innføring av ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. I tillegg til veksten i frie inntekter ble det lagt opp til å kompensere for beregnede merkostnader til Skolepakke II med om lag 240 mill. kroner. Det ble presisert at den varslede inntektsveksten fra 2003 til 2004 skulle regnes fra det nivået på kommunenes inntekter i 2003 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2003.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2004 innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter på om lag 3¾ mrd. kroner i forhold til inntektsnivået i 2003 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Dette er i tråd med de signalene som ble gitt i Kommuneproposisjonen for 2004.

Kommuneopplegget for 2004 innebærer at veksten i de frie inntektene er lavere enn det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen. Dette må ses i lys av vedtak i Stortinget, som innebærer en større grad av øremerking av overføringene til kommunesektoren enn det Regjeringen la opp til i vår. Regjeringen legger nå i utgangspunktet opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 1,8 mrd. kroner fra 2003 til 2004, inkludert økte bevilgninger til ressurskrevende brukere. Nedjusteringen på i underkant av ½ mrd. kroner i forhold til den varslede veksten i Kommuneproposisjonen er knyttet til oppfølgingen av barnehageforliket i Stortinget, som innebærer økte øremerkede tilskudd til denne sektoren.

Oppfølging av Stortingets vedtak om at ressurskrevende brukere skal finansieres gjennom en overslagsbevilgning innebærer imidlertid at økte bevilgninger på vel ½ mrd. kroner fra 2003 til 2004 knyttet til denne gruppen plasseres på et øremerket tilskudd, mens Regjeringen i Kommuneproposisjonen la opp til at satsingen til ressurskrevende brukere skulle ses i sammenheng med veksten i frie inntekter. Etter overføring av bevilgningen til ressurskrevende brukere til en øremerket post, kan veksten i frie inntekter anslås til vel 1¼ mrd. kroner, tilsvarende om lag 0,9 pst. I tillegg til veksten i frie inntekter kommer kompensasjon for merkostnader knyttet til Skolepakke II med om lag 240 mill. kroner.

Regnet i forhold til anslag på regnskap 2003 utgjør den samlede realinntektsveksten for kommunene vel 2,1 pst., eller om lag 4¼ mrd. kroner. Nivået på de frie inntektene anslås å øke med vel 1¾ mrd. kroner fra 2003 til 2004, etter overføring av bevilgningen til ressurskrevende brukere til en øremerket post. Når inntektsveksten er høyere når den beregnes med utgangspunkt i anslag på regnskap 2003 enn med utgangspunkt i nivået som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett, skyldes dette den anslåtte reduksjonen i skatteinntektene for kommunene i 2003 på ½ mrd. kroner.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.3.

Pengepolitikken

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen, jf. forskriften for pengepolitikken som ble gitt i forbindelse med St.meld. nr. 29 (2001-2002). Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Forskriften innebærer at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Lav og stabil prisstigning er viktig for å sikre stabilitet i produksjon og sysselsetting og vil også bidra til stabilitet i valutakursen over tid.

Norske kroner styrket seg markert gjennom andre halvdel av 2000 og fram til utgangen av 2002. Målt ved industriens effektive kronekurs (konkurransekursindeksen) styrket kronen seg i denne perioden med vel 16 pst. Så langt i år har kronekursen svekket seg med vel 9 pst.

Siden i fjor sommer har presset i norsk økonomi avtatt markert, og arbeidsledigheten har økt. Norges Bank har siden hovedstyremøtet 11. desember i fjor redusert renten med til sammen 4½ prosentpoeng. Foliorenten er dermed nede i 2,5 pst. Begrunnelsen for rentenedsettelsene har bl.a. vært knyttet til at konsumprisene har økt klart mindre enn ventet. Norges Bank har i denne sammenheng lagt vekt på den sterke kronekursen, svak vekst i internasjonal økonomi og svakere vekst i norsk økonomi.

Den stramme pengepolitikken gjennom fjoråret må ses på bakgrunn av lønnsoppgjøret i 2002, som resulterte i svært høye tillegg. Dette var femte året på rad med klart høyere lønnskostnadsvekst i Norge enn hos handelspartnerne. Lønnsveksten i 2002 ble på 5,7 pst., og dette ga den høyeste reallønnsveksten siden midten av 1970-tallet. Den høye lønnsveksten skapte store utfordringer for pengepolitikken. Det var betydelig usikkerhet knyttet til hvor raskt lønnsveksten igjen ville komme ned på et nivå som var forenlig med inflasjonsmålet.

Som følge av den betydelige svekkelsen av konkurranseevnen siden sommeren 2000, satte Regjeringen ned et ekspertutvalg (Holden II), som skulle vurdere utfordringene for konkurranseutsatt sektor og lønnsdannelsen i årene framover. Utvalget avga sin innstilling 9. april i år. Utvalget uttalte bl.a. at endringen i retningslinjene for pengepolitikken innebærer et endret reaksjonsmønster dersom lønnsveksten blir for høy, fordi det nå i større grad vil være pengepolitikken, og i mindre grad finanspolitikken, som må reagere for å forhindre økt inflasjon. Lønnsvekst som er høyere enn det som er forenlig med inflasjonsmålet, kan lede til renteøkning, noe som vanligvis vil medføre en styrking av kronekursen. Utvalget understreket derfor hvor viktig det er at lønnsveksten ikke kommer ut av kurs, men er på et nivå som sikrer konkurranseevnen og ikke skaper behov for innstramminger i pengepolitikken.

Samtidig påpekte Holden II-utvalget at pengepolitikken må ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige realøkonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor, og etter hvert også for økonomien som helhet. Departementet er enig i disse vurderingene. Pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, men forskriften fastlegger samtidig at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Det vil i de fleste situasjoner være samsvar mellom hensynet til å stabilisere prisstigningen og hensynet til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Dersom konflikt oppstår, vil en i skjønnsutøvelsen i pengepolitikken måtte foreta en avveining mellom disse to hensynene.

Tolvmånedersveksten i konsumprisene korrigert for avgifter og utenom energipriser har nå kommet ned på et lavt nivå. Siden mai i år har den underliggende prisstigningen ligget utenfor intervallet på +/- 1 prosentpoeng rundt prismålet på 2½ pst. som det forventes at konsumprisveksten normalt vil ligge innenfor, jf. St.meld. nr. 29 (2000-2001).

Forskriften for pengepolitikken gjør det naturlig at departementets årlige vurdering av utøvelsen av pengepolitikk i kredittmeldingene utvides og videreutvikles, slik det ble varslet i forbindelse med Ot.prp. nr. 81 (2002-2003) om endringer i sentralbankloven.

Departementet ba i brev av 13. juni d.å. Norges Bank om en redegjørelse om utøvelsen av pengepolitikken i 2002 og de første åtte månedene av 2003. I departementets brev gikk det også fram at redegjørelsen fra Norges Bank ville bli omtalt i Nasjonalbudsjettet 2004. Norges Banks vurdering av utøvelsen av pengepolitikken går fram i Beretning om pengepolitikken 2003 - de første åtte månedene, som Norges Bank oversendte Finansdepartementet 17. september.

Det store avviket mellom faktisk prisstigning og inflasjonsmålet reflekterer ifølge Norges Bank at norsk økonomi har vært utsatt for betydelige og uforutsette forstyrrelser. Valutakursen styrket seg mer gjennom 2002 enn lagt til grunn i sentralbankens prognoser. Dette hadde bl.a. sammenheng med uventet svak utvikling i internasjonal økonomi, som førte til lavere rente ute og økt rentedifferanse mellom Norge og utlandet. Videre peker sentralbanken bl.a. på at utviklingen i de internasjonale aksjemarkedene og risiko for økte oljepriser bidro til å styrke kronen.

Departementet er i hovedsak enig i de vurderingene Norges Bank gir uttrykk for når det gjelder årsakene til at prisstigningen har kommet ned på et lavt nivå.

I sin redegjørelse for utøvelsen av pengepolitikken skriver Norges Bank at veksten i norsk økonomi trolig vil ta seg opp mot et mer normalt nivå neste år. Dette er i tråd med anslagene i denne meldingen. Lettelsene i pengepolitikken er en viktig drivkraft for at veksten i fastlandsøkonomien nå ventes å tilta. Norges Bank la i forbindelse med rentemøtet 17. september til grunn at den underliggende prisveksten gradvis kommer opp i 2½ pst. i løpet av de nærmeste to årene.

Departementet antar i likhet med Norges Bank at sterkere vekst og svakere krone vil bidra til at prisstigningen gradvis tar seg opp, selv om det er usikkerhet knyttet til når den underliggende prisstigningen når opp mot prisstigningsmålet på 2,5 pst. Av hensyn til etterprøvbarhet og enkelhet i kommunikasjonen omkring utøvelsen av pengepolitikken, kan det i utgangspunktet være en fordel å legge til grunn en fast horisont for når prisstigningen skal nå inflasjonsmålet. I praksis vil det imidlertid oppstå situasjoner som kan gjøre det hensiktsmessig å benytte både en kortere og en lengre horisont enn to år som grunnlag for rentesettingen. I de skjønnsmessige avveiningene Norges Bank må foreta i denne sammenheng, må det også legges betydelig vekt på hensynet til stabil utvikling i produksjon og sysselsetting, herunder hensynet til å unngå unødig ustabilitet i kronekursen og dermed i rammevilkårene for konkurranseutsatt sektor.

Ifølge forskriften skal pengepolitikken også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Norges Bank skriver at det har vært sterke tilbakevendingsmekanismer i kronekursen. Banken peker på at kronen har styrket seg når aktiviteten har vært høy og det har vært forventninger om høy rentedifferanse, mens kursen har svekket seg når aktiviteten og rentedifferansen har avtatt. Ut fra erfaringene så langt mener banken at en ikke har holdepunkter for å si at tilbakevendingsmekanismene i kronekursen er svekket med et inflasjonsmål for pengepolitikken. Departementet er enig i disse vurderingene. Samtidig vil departementet peke på at sentralbanken gjennom analyser og kommunikasjon omkring slike forhold kan bidra til å stabilisere forventningene til valutakursutviklingen.

I Kredittmeldinga 2002, som legges fram i løpet av oktober, vil det bli gitt en nærmere vurdering av utøvelsen av pengepolitikken i 2002 og de første åtte månedene av 2003.

Det vises til nærmere omtale av pengepolitikken i avsnitt 3.4.

Statens petroleumsfond

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990 da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Fondets inntekter er definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen fra fondets plasseringer. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Denne overføringen tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.

Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntekter. Ved etableringen av fondet ble det lagt vekt på at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess, og at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

Kapitalen i Petroleumsfondet var ved utgangen av juni i år 775 mrd. kroner. Ved utgangen av 2003 er fondskapitalen i denne meldingen anslått til om lag 857 mrd. kroner.

Departementet foretar i denne meldingen en grundig drøfting av investeringsstrategien for Petroleumsfondet. Drøftingen er basert bl.a. på analyser fra Norges Bank og det britiske konsulentfirmaet Mercer Investment Consulting. Departementet legger ikke opp til endringer i investeringsstrategien for Petroleumsfondet i forbindelse med denne meldingen. Listen over hvilke land Petroleumsfondet kan investere i blir imidlertid endret på enkelte punkter. Endringene innebærer bl.a. at fondet vil investere i aksjemarkedet i Sør-Afrika. Det vises til nærmere drøfting av Petroleumsfondet i avsnitt 3.5.

Graver-utvalget la i juni i år fram sitt forslag til etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond. Utredningen er sendt på høring. Regjeringen legger opp til at saken legges fram for Stortinget våren 2004 i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2004. Samtidig vil også departementet evaluere erfaringene med Miljøfondet.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

Et godt fungerende arbeidsmarked er sentralt for en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. I en situasjon med økende arbeidsledighet, rettes sysselsettingspolitikken inn mot å bedre informasjon, rådgivning og oppfølging av den enkelte arbeidssøker. For å sikre at arbeidssøkerne er aktive jobbsøkere, vil det bli stilt krav til egenaktivitet, for eksempel i form av dokumentasjon av jobbsøkingsatferd, oppmøte til konsultasjon på arbeidskontoret, utarbeiding av handlingsplan og deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. For å styrke Aetats rådgivning og oppfølging av arbeidssøkere er bemanningen i Aetat økt med om lag 13 pst. i inneværende år, tilsvarende 420 stillinger. En foreslår å øke nivået på ordinære arbeidsmarkedstiltak i andre halvår 2003 på 12 150 plasser til 12 300 plasser i gjennomsnitt for 2004. Det legges særlig vekt på bruk av jobbsøkerorienterte tiltak som jobbklubber.

Permitteringsordningen benyttes i dag regelmessig av mange bedrifter, noe som kan tyde på at det i et visst omfang finner sted en tilpasning der bedriftenes lønnskostnader veltes over på trygdesystemet. For å gjøre permitteringsordningen mer målrettet, foreslår Regjeringen at arbeidsgiverperioden med lønnsplikt økes fra 3 til 30 dager og at adgangen som i dag gjelder for bestemte næringer til å forlenge permitteringsperioden med rett til dagpenger ut over 26 uker, fjernes.

For å gjøre det lettere for norsk næringsliv å ta på seg spesielle tidsbegrensede oppdrag og håndtere arbeidstopper og sesongmessige svingninger foreslås det å innføre en generell adgang til å ansette arbeidstakere midlertidig i inntil 12 måneder over en periode på tre år. Erfaring viser at mulighet til midlertidig ansettelse letter inngangen til arbeidsmarkedet for nykommere og grupper som har en svak tilknytning til arbeidslivet. Adgangen til å leie inn arbeidstakere fra virksomheter som har utleie som formål, er regulert på samme måte som adgangen til å ansette midlertidig. Når adgangen til å ansette midlertidig utvides, vil derfor også adgangen til å leie inn arbeidskraft utvides tilsvarende.

Regelverket for attføring og rehabilitering må etter Regjeringens syn utformes slik at personer innenfor disse ordningene kommer tilbake i arbeid så raskt som mulig. For å stimulere til raskere gjennomstrømming foreslås det å innføre en øvre grense på tre år for skolegang under attføring. Regjeringen foreslår i tillegg å heve aldersgrensen for å kunne ta i bruk utdanning under attføring fra 22 til 26 år. Dette vil kunne motvirke at ordningen blir brukt til å finansiere ordinær utdanning.

Gjennom det siste tiåret har det vært en kraftig og vedvarende vekst i antall uførepensjonister. Ifølge tall fra OECD fra 1999 var andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som var uføretrygdet, høyere i Norge enn i noe annet av organisasjonens medlemsland. Det er de siste årene gjennomført tiltak for å redusere tilstrømmingen til uførepensjon. I 2000 ble kravet om at attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan innvilges, skjerpet. Etter forslag fra Regjeringen vedtok Stortinget i vår å innføre en ordning med tidsbegrenset uførestønad fra 1. januar 2004. Ordningen bygger på forslag fra Sandman-utvalget, og kan bidra til at uføre personer vil kunne komme tilbake i arbeidslivet. Regjeringen vil i tillegg gå gjennom innvilgelsesprosedyrene for uføretrygd med sikte på å fremme eventuelle forslag til endringer i disse i løpet av 2004.

Regjeringen legger vekt på å videreføre et forpliktende inntektspolitisk samarbeid. Regjeringens politikk har lagt til rette for lavere rente slik at kronekursen igjen har svekket seg. Dermed er utsiktene for de konkurranseutsatte næringene bedret. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig til å veie opp for den markerte svekkelsen av den kostnadsmessige konkurranseevnen siden 1998, som følge av at lønnsveksten i norsk industri har vært vesentlig sterkere enn hos våre handelspartnere. En balansert utvikling i norsk økonomi krever at hensynet til konkurranseevnen må være retningsgivende for gjennomføringen av inntektsoppgjørene i 2004 og årene framover.

Tiltak for å bedre effektiviteten i økonomien

Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte skal bidra til at landets ressurser utnyttes så effektivt som mulig. Over tid er det verdiskapingen i fastlandsøkonomien som vil være avgjørende for velferden. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør om lag ¾ av den samlede verdiskapingen i norsk økonomi i 2003, og denne andelen vil vokse betydelig over tid etter hvert som produksjonen av olje og gass avtar.

Økonomier som vokser raskt, og har lav arbeidsledighet over tid, er kjennetegnet ved høy omstillingstakt og god evne til å ta i bruk ny teknologi og nye måter å organisere produksjonen på. Evnen til omstilling og innovasjon innebærer at ressursene kanaliseres dit de kaster mest av seg, og at ledige ressurser raskt fanges opp i nye anvendelser. Regjeringen legger særlig vekt på følgende områder for å sikre effektiv ressursutnyttelse:

• Modernisere offentlig sektormed sikte på økt produktivitet, kvalitet og brukervennlighet, samtidig som ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst. Effektiviteten i offentlig sektor har stor betydning også for verdiskapingen i privat sektor. Regjeringen legger derfor stor vekt på å utforme styringssystemer som motiverer til økt produksjon og kvalitet, samtidig som hensynet til kostnadskontroll ivaretas. Private tilbydere skal slippes til der det er hensiktsmessig. Regjeringen legger i statsbudsjettet fram forslag som likestiller privat og kommunal tjenesteproduksjon når det gjelder betaling av merverdiavgift.

• Utforme et mest mulig effektivt skattesystem. Viktige kjennetegn ved et effektivt skattesystem er størst mulig nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen, brede skattegrunnlag og lave skattesatser. Dette kan bidra til å øke arbeidsstyrken, og bedre utnyttelsen av samfunnets ressurser. Regjeringen vil fremme en stortingsmelding om oppfølging av Skatteutvalgets arbeid.

• Sikre effektiv ressursbruk gjennom virksom konkurranse.På enkelte områder er det nødvendig med særskilt regulering for at markedene skal fungere effektivt. En viktig oppgave i den forbindelse er å føre tilsyn med vilkårene for bruk av infrastruktur som benyttes i hele næringer, som f.eks. nettverk i tele- og kraftsektoren. Regjeringen vil i løpet av høsten fremme en ot.prp. om ny konkurranselov.

• Innrette næringsstøtten med sikte på å bidra til økt verdiskaping. Dette tilsier bl.a. at støtten bør vris mer i retning av å styrke forskning og utvikling. Støtteordningen SkatteFUNN er i den forbindelse et sentralt virkemiddel. Det er også behov for særlige virkemidler for å fremme innovasjon og nyskaping, og Regjeringen vil målrette innsatsen på dette området.

Tiltak for å bedre effektiviteten i økonomien er nærmere omtalt i kapittel 5.

Nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling

Regjeringen presenterer i denne meldingen en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling - Nasjonal Agenda 21. Handlingsplanen skal bidra til å følge opp FN-toppmøtene i Rio de Janeiro i 1992 og i Johannesburg i 2002, den nordiske strategien for bærekraftig utvikling vedtatt av Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd i 2001 samt andre internasjonale forpliktelser. Planen følger også opp den nasjonale strategien for bærekraftig utvikling som ble presentert i august 2002.

I tråd med anbefalingene fra FN-toppmøtene om bærekraftig utvikling la Regjeringen opp til en prosess for utarbeiding av handlingsplanen hvor en har søkt å inkludere blant annet representanter for frivillige organisasjoner, lokalforvaltning og næringsliv. Handlingsplanen har et globalt perspektiv, men fokuserer også på hva myndigheter, næringsliv, organisasjoner og den enkelte kan gjøre for å bidra til bærekraftig utvikling.

Nasjonal Agenda 21 omtales nærmere i kapittel 6.