5 Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte

5.1 Tiltak for å bedre effektiviteten i økonomien

Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte skal bidra til at landets ressurser utnyttes så effektivt som mulig. Inntektene fra produksjon av olje og gass har gitt oss muligheter for økt velferd. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør likevel over ¾ av den samlede verdiskapingen i norsk økonomi i 2003, og denne andelen vil vokse betydelig over tid etter hvert som produksjonen av petroleum går ned. Veksten i resten av økonomien skal dermed ikke svekkes mye før den handlefriheten som petroleumsinntektene gir, er brukt opp.

Økonomier som vokser raskt, og har lav arbeidsledighet over tid, er kjennetegnet ved høy omstillingstakt og god evne til å ta i bruk ny teknologi og nye måter å organisere produksjonen på. Evnen til omstilling og innovasjon innebærer at ressursene kanaliseres dit de kaster mest av seg, og at ledige ressurser raskt fanges opp i produktive anvendelser. Regjeringen legger bl.a. vekt på følgende områder for å sikre effektiv ressursutnyttelse og høy vekst:

• Modernisere offentlig sektor med sikte på økt produktivitet, kvalitet og brukervennlighet, samtidig som ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst. Bedre kvalitet og effektivitet i offentlig sektor, f.eks. i utdannings- og helsesektoren, har stor betydning også for verdiskapingen i privat sektor. Regjeringen legger stor vekt på å utforme styringssystemer som motiverer til økt produksjon og kvalitet, samtidig som hensynet til kostnadskontroll ivaretas. Private tilbydere skal slippes til der det er hensiktsmessig. Regjeringen legger i statsbudsjettet fram forslag som likestiller privat og kommunal tjenesteproduksjon i forhold til betaling av merverdiavgift. Moderniseringen av offentlig sektor er omtalt i avsnitt 5.4.

• Sikre effektiv ressursbruk gjennom virksom konkurranse. Regjeringen vil i løpet av høsten fremme en ot.prp. om ny konkurranselov. På enkelte områder er det i tillegg nødvendig med særskilt regulering for at markedene skal fungere effektivt. En viktig oppgave i den forbindelse er å føre tilsyn med vilkårene for bruk av infrastruktur som benyttes i hele næringer, som f.eks. nettverk i tele- og kraftsektoren. Problemstillinger knyttet til konkurranse og regulering er omtalt i avsnitt 5.3. I dette avsnittet er det også gitt en omtale av finansmarkedet.

• Innrette næringsstøtten med sikte på å bidra til økt verdiskaping. Dette tilsier bl.a. at støtten bør vris mer i retning av å styrke forskning og utvikling. Støtteordningen SkatteFUNN er i den forbindelse et sentralt virkemiddel. Det kan også være behov for særlige virkemidler for å fremme innovasjon og nyskaping. De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon og internasjonalisering skal samles i en ny enhet, som skal være i virksomhet fra 1. januar 2004.

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i økonomien. Et godt fungerende arbeidsmarked er dermed sentralt for effektiv ressursutnyttelse. En nærmere omtale av sysselsettingspolitikken er gitt i avsnitt 3.6.

Skatter og avgifter påvirker ressursutnyttelsen i økonomien. Kapittel 4 om skatter og avgifter gir en oversikt over Regjeringens skatteopplegg for 2004.

EU vedtok i mars 2000 en overordnet strategi, Lisboa-strategien, hvor målet bl.a. er å bedre EU-landenes konkurransekraft ved å skape rammebetingelser som bidrar til større effektivitet og bedre ressursutnyttelse. En oversikt over prosess og viktige elementer i Lisboa-strategien er gitt i boks 5.1.

5.2 Næringsstøtte

5.2.1 Generelt om næringsstøtte

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og dermed også ressursbruken i økonomien. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. I motsatt fall vil næringsstøtten lett kunne bidra til lavere verdiskaping og et næringsliv som har liten evne til innovasjon og omstilling.

Begrunnelse for støttetiltak kan være ulike former for markedssvikt eller at samfunnet har andre mål enn den enkelte bedrift for virksomheten. Hovedkilder til markedssvikt er eksterne virkninger og mangel på informasjon.

Positive eksterne virkninger mellom bedrifter innebærer at aktivitet i en bedrift fører til positive resultater for andre aktører som bedriften ikke tar fullt ut hensyn til i sine beslutninger. Det kan være hensiktsmessig med næringsstøtte der myndighetene har god informasjon om de grunnleggende årsakene til denne typen virkninger. Støtte til forskning og utvikling (FoU) har en slik begrunnelse.

Eksistensen av klyngeeffekter har i de senere år blitt brukt som argument for å støtte enkelte næringer framfor andre. En klyngedannelse kan i visse tilfelle skyldes at lønnsomheten i hver enkelt bedrift øker som følge av at andre aktører lokaliserer seg i samme område. Det er imidlertid vanskelig for myndighetene å innrette virkemidlene mot en enkeltnæring slik at den samlede verdiskapingen øker. Faren for feilsatsinger er stor. Generell satsing på bl.a. utdanning, forskning og samarbeid mellom forskningsmiljøer og næringslivet, kan imidlertid gi grobunn for lønnsomme klyngedannelser over tid. Virkemidlene bør derfor i utgangspunktet være næringsnøytrale, uten spesielle preferanser eller unntak for enkeltnæringer. Dersom en næring ikke har økonomisk evne til å bære kostnadene som pålegges andre næringer, vil en overføring av ressurser fra denne næringen til andre næringer normalt gi høyere samlet verdiskaping.

Mangel på informasjon kan føre til svikt i markedet for ekstern tilgang på kapital. I kapitalmarkedet vil ofte en ekstern investor eller långiver ha mindre informasjon om bedriftsinterne lønnsomhetsforhold enn bedriften selv. Investorer og långivere vil i så fall kunne øke avkastningskrav og lånerenter, eller være tilbakeholdne med i det hele tatt å bidra med egenkapital og lån. Det kan føre til at prosjekter som faktisk er lønnsomme, ikke realiseres. Informasjonsproblemet er trolig størst for nyetablerere og for små bedrifter, som ofte i liten grad kan tilby tilstrekkelig pantsikkerhet for sine prosjekter.

Størrelsen på og spesialiseringen i kapitalmiljøene har vokst betydelig etter at kapitalmarkedene ble liberalisert mot slutten av 1980-årene. Det har i liten grad vært foretatt uavhengige, empiriske undersøkelser med sikte på å avdekke om det kan foreligge markedssvikt som kan begrunne omfang og innretning av de offentlige virkemidlene. Tilgjengelig informasjon om markedet for venturekapital tyder på at størrelsen på dette markedet i Norge, målt i forhold til BNP, er om lag som gjennomsnittet av andre OECD-land. Det er indikasjoner på at markedet i Norge i større grad enn i mange andre land er orientert mot utvidelsesinvesteringer i tradisjonell industri. Tall for nyregistrering av bedrifter tyder imidlertid isolert sett ikke på noen særskilt svikt i kapitalmarkedet i Norge i forhold til i andre OECD-land. Den årlige nyregistreringen av bedrifter i Norge i 1990-årene har tilsvart om lag 10 pst. av eksisterende foretak. Dette er på linje med nivået i de fleste andre OECD-land.

Statlig finansiering av FoU og de bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon og internasjonalisering er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.5.

5.2.2 Internasjonale forpliktelser

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og Landbruksavtalen i WTO får stadig større betydning for omfanget av og utformingen av næringsstøtten. Forpliktelsene etter Landbruksavtalen i WTO er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.4.

All støtte utenom jordbruk og fiske skal som hovedregel følge EØS-avtalen og godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). EØS-avtalen har bestemmelser som begrenser konkurransevridende offentlig støtte med hensyn til hvilke tiltak som kan motta støtte, og støttenivået i hvert prosjekt. Manglende oppmerksomhet om internasjonale avtaler og støttetiltakenes konkurransevirkninger kan lede til sanksjoner eller handelskonflikter. ESA vedtar og reviderer retningslinjer på støtteområdet fortløpende.

ESA vedtok 23. mai 2001 nye retningslinjer for miljøstøtte. I vedtaket la ESA, i likhet med EU- kommisjonen, opp til at eksisterende støtteordninger skulle tilpasses de nye retningslinjene innen 1. januar 2002. Dette omfattet også eksisterende unntak fra miljøavgifter. ESA er i ferd med å avslutte en formell undersøkelse av den norske el-avgiften, CO₂-avgiften og SO₂-avgiften. Det vises til nærmere omtale i kapittel 4 og St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Dagens ordning med differensiert arbeidsgiveravgift legges om fra 1. januar 2004, jf. nærmere omtale i kapittel 4 og St. prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Differensiert arbeidsgiveravgift blir behandlet i forhold til gjeldende retningslinjer for regional støtte. Kommisjonen har nå startet forberedelsene av nye retningslinjer for regional støtte som skal være klare i god tid før 2007 da gjeldende retningslinjer utløper.

ESA vedtok i april 2000 nye retningslinjer for støtte i form av statlige garantier. Det har derfor vært nødvendig å gjøre endringer i statsforetaksloven knyttet til statens heftelser for selskapenes låneforpliktelser. Statsgarantien i loven ble fjernet fra og med 1. januar 2003. For lån opptatt før 1. januar 2003 hefter staten fremdeles inntil lånene løper ut. Foretakene må betale en markedsmessig garantipremie til staten for garantien på disse lånene. Støtteelementet er dermed nøytralisert.

En midlertidig tilleggsforordning for støtte til skipsbyggingssektoren ble vedtatt av EUs råd og EØS-komiteen i 2002. Vedtaket kom som følge av at EU og Korea i lang tid har diskutert spørsmål knyttet til subsidier og dumping i skipsbyggingsindustrien uten å komme til noen enighet. I oktober 2002 anla Kommisjonen sak mot Korea i WTO. Samtidig åpnet Kommisjonen, med hjemmel i den ovennevnte tilleggsforordningen, for at medlemslandene kunne innføre en kontraktsrelatert støtte på maksimum 6 pst. for containerskip, produkt- og kjemikalietankskip fram til 31. mars 2004. Siden har også LNG-skip blitt inkludert i forordningen. Den alminnelige rådsforordningen for støtte til skipsbyggingssektoren løper ut 31. desember 2003. Nye retningslinjer er nå under utarbeidelse i Kommisjonen.

Nye retningslinjer for støtte til sjøfartsnæringen er også under utarbeidelse av Kommisjonen. Sjøfart er eneste næring hvor omfattende støtte til løpende drift fortsatt er tillatt i EØS-området. Det er ikke ventet vesentlig endringer i tillatt støtte i de nye retningslinjene.

Det har i flere år vært omstridt om kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk betydning skal karakteriseres som statsstøtte i EØS-avtalens forstand. Dette omfatter f. eks. kjøp av tjenester fra Posten Norge og NSB. Hvis kompensasjon for denne typen tjenester er statsstøtte etter artikkel 61 i EØS-avtalen, vil Norge måtte søke ESA om å få godkjent slik kompensasjon.

EF-domstolen har i juli 2003 slått fast at godtgjørelse som bare kompenserer for en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, ikke er å anse som statsstøtte etter artikkel 87 i EF-traktaten (tilsvarende artikkel 61 i EØS-avtalen) dersom bestemte vilkår er oppfylt. Blant annet må tjenesten være pålagt og klart definert, kriteriene for beregningen av kompensasjonen må være fastlagt på forhånd, kompensasjonen må ikke overstige utgiftene til oppfyllelsen av forpliktelsene, og kompensasjonens størrelse må bestemmes enten etter en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av omkostningene som et gjennomsnittlig foretak vil ha.

Det forventes at EU-kommisjonen/ESA vil komme nærmere tilbake til retningslinjer for hvordan medlemsstatene kan gi kompensasjon i samsvar med vilkårene fastsatt av EF-domstolen.

5.2.3 Oversikt over utviklingen i næringsstøtten

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av statlig budsjettmessig støtte, jf. tabell 5.1. Beregningene omfatter statens nettokostnader knyttet til støttetiltakene. Nettokostnadene beregnes som differansen mellom de årlige utgifts- og inntektsstrømmene under en ordning. Det betyr at støtten ikke føres når den bevilges, men når den utbetales til bedriften. Med unntak for låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Beregningene omfatter bare støtteordninger som finansieres over statsbudsjettets utgiftsside, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, tjenester som det offentlige ikke tar fullt betalt for, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Utbetalinger til offentlig tjenesteyting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er heller ikke inkludert.

Finansdepartementets beregninger kan ikke sammenliknes direkte med internasjonale beregninger av næringsstøtte i andre land på grunn av forskjeller i metodikk og utvalg.

Den totale budsjettmessige næringsstøtten var på 18,4 mrd. kroner i 2002. Dette er om lag samme nivå som i 2001 regnet i faste priser. Økte utbetalinger over jordbruksavtalen og til skipsbyggingsindustrien trekker isolert sett støttenivået opp. I 2003 anslås en nedgang i samlet utbetalt næringsstøtte.

I løpet av de siste 10 årene er den budsjettmessige næringsstøtten redusert med om lag 35 pst. reelt. Næringsstøttens andel av BNP har falt fra 2,7 pst. i 1992 til 1,2 pst. i 2002.

Tabell 5.1 illustrerer også hvordan den samlede budsjettmessige næringsstøtten fordeler seg på hovednæringer. Utbetalingene fra bl.a. horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Det framgår at landbruket mottok om lag 70 pst. av samlet budsjettstøtte i 2002. I løpet av de 10 siste årene er realverdien av støtten til landbruket redusert, men i langt mindre grad enn til næringslivet for øvrig. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene. Rammene for den nominelle budsjettstøtten til jordbruket ble redusert med hhv. 135 mill. kroner og 275 mill. kroner i jordbruksoppgjørene i 2002 og 2003. Fra 2001 til 2002 økte likevel den faktisk utbetalte budsjettstøtten til landbruket med nærmere 2 pst. reelt. I 2003 er det ventet en nedgang. Nærmere omtale av jordbruksstøtten er gitt i avsnitt 5.2.4.

Industri-, bergverk og privat tjenesteproduksjon mottok om lag 4,6 mrd. kroner i næringsstøtte i 2002, en realvekst på om lag 8 pst. fra 2001. Økningen skyldtes en oppgang i utbetalingene av kontrakttilskudd til verft for bygging av skip. Ordningen ble avviklet for kontrakter inngått f.o.m. 1. januar 2001 i tråd med et EØS-regelverk for skipsbyggingsindustrien. Utbetalingene finner sted når fartøyene leveres, og vil være avsluttet innen utgangen av 2004. Norge har søkt ESA om godkjennelse for en ny, mer begrenset støtteordning for deler av skipsbyggingsindustrien, jf. omtale av EUs regelverk i avsnitt 5.2.2.

Støtteutbetalingene til fiskerisektoren er beregnet til 260 mill. kroner i 2002. Støtten over fiskeriavtalen var på 77,2 mill. kroner i 2002. Staten og Norges Fiskarlag har avtalt et støttebeløp på 70 mill. kroner for 2003. For å bidra til redusert overkapasitet er støtten til fiskeflåten de senere år dreid fra støtte til nyinvesteringer i båter til støtte til ren kondemnering. En omtale av reguleringene i fiskeri- og havbruksnæringen er gitt i avsnitt 5.3.7.

I tabell 5.2 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen.

Ordninger som primært er rettet mot bestemte næringer, utgjør over 80 pst. av den samlede næringsstøtten, mens generelle formål til sammen bare utgjør under 20 pst. Ved siden av landbruk og skipsbygging, mottok sjøfart, presse og filmproduksjon betydelig driftsstøtte i 2002. Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad avviklet. Etter 2001 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani A/S på Svalbard, som er det siste store industriforetaket som har mottatt årlige tilskudd. Manglende avkastning på aksjekapitalen i SIVA, som også omfatter IT-Fornebu, var med å trekke opp støtten til statsselskap i 2001 og 2002.

Av de generelle formålene er næringsstøtten til FoU og støtten til regionalutvikling de mest omfattende, med henholdsvis 0,7 mrd. kroner og 1,3 mrd. kroner i støtte i 2002. Næringsstøttetallene til FoU omfatter bare støtte til prosjekter der næringslivet er en direkte kontraktpartner. Støtten til forskning og utvikling er nærmere omtalt under avsnitt 5.2.5.

Støtten med regional utvikling som hovedmål ble redusert i 2001 og 2002. Om lag to tredjedeler av støtten gikk til fysiske og immaterielle investeringer foretatt av bedriftene. Resten gikk til ulike tiltaksarbeid for regional næringsutvikling. Kommunal- og regionaldepartementet har nedsatt et utvalg som vurderer effektene av den samlede statlige innsatsen i forhold til regional utvikling og distriktspolitiske mål, herunder også tiltak som ikke defineres som næringsstøtte. Målet er å avdekke hvilke statlige tiltak som best bidrar til å oppnå regional utvikling og distriktspolitiske mål og motvirke regionale ubalanser og forskjeller. Endelig rapport skal foreligge 1. januar 2004.

Utbetalinger fra ordninger direkte rettet mot små og mellomstore bedrifter (SMB) utgjør en liten andel av den samlede næringsstøtten. For flere andre støtteordninger er det høyere tillatte støttesatser til prosjekter i SMB enn i store bedrifter. Mange inneholder en generell forpliktelse om å prioritere SMB. Det foreligger imidlertid ikke enhetlige tall for hvor stor andel av støtten som tilfaller SMB.

Særskilte skatte- og avgiftsregler for enkeltnæringer er ikke tatt med i Finansdepartementets årlige næringsstøtteberegninger. Skattelettelser som følger av unntaksordninger og særregler, betegnes som skatteutgifter.

Tabell 5.3 viser beregnede skatteutgifter i 2002 og 2003 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Dette samsvarer ikke nødvendigvis med de skatteutgiftene som reelt sett har størst betydning for næringslivet.

Som det framgår av tabellen, øker den regionale og næringsspesifikke støtten vesentlig dersom en tar med støtte i form av skatte- og avgiftslempninger. Differensiert arbeidsgiveravgift tilsvarer alene en beregnet støtte på om lag 4,9 mrd. kroner i 2003 når offentlig sektor holdes utenfor. Med bl.a. den overgangsordningen Regjeringen har søkt ESA om, er skatteutgiften knyttet til den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften anslått å bli om lag 4,4 mrd. kroner i 2004, jf. avsnitt 5.2.2 og St. prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, avsnitt 2.8.

Petroleumsvirksomhet er ved siden av sjøfart den enkeltnæringen som mottar mest næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. For petroleumsnæringen er det imidlertid ikke tatt hensyn til den samlede virkningen av petroleumsskattesystemet. Etter hvert er skatteutgiften også til landbruket blitt høy sammenliknet med de fleste andre sektorer. Inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord og hagebruk i 2000 har bidratt til dette. Den samlede skatteutgiften knyttet til særskilte ordninger for landbruket i 2003 er beregnet til om lag 1,2 mrd. kroner. Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter.

Skattefradragsordningen for næringslivets FoU-prosjekter, som ble innført i 2002 for små og mellomstore bedrifter, ble utvidet i 2003 til å omfatte alle bedrifter uansett størrelse. Dette har medført at den direkte forskningsstøtten til foretakene nå trolig er større i form av skatteutgifter enn i form av tilskudd, jf. også omtale i avsnitt 5.2.5.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller er skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse eller konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren, er det få næringer som er støttet av importvernet. Nesten all import av industriprodukter til Norge finner i dag sted tollfritt. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet. I EØS er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet langt.

Deregulering av kraftmarkedet i 1990-årene omfattet ikke kraftleveranser på myndighetsbestemte vilkår. Dette omfatter i dag om lag 55 pst. av kraftforbruket til kraftintensiv industri og treforedling. Disse kraftleveransene utløper i perioden 2004-2011. Avtaler basert på markedsprinsipper, som omfatter en langt mindre del av industrien, starter opp i årene 2007-2011. Disse endringene vil etter hvert føre til at denne industriens kraftkostnader i større grad vil avhenge av prisutviklingen i kraftmarkedet.

5.2.4 Nærmere om jordbruksstøtten

Støtten til det norske jordbruket består i det alt vesentlige av tilskudd og skjermingsstøtte. Ifølge OECDs foreløpige anslag utgjorde støtten til jordbruket målt ved PSE («Producer Support Estimate») om lag 21 mrd. kroner i 2002, herunder 9,4 mrd. kroner i skjermingsstøtte. Det er viktig å gjennomføre tilpasninger i norsk landbruk som kan redusere det høye kostnads- og overføringsnivået. Støtten til jordbruket i Norge målt i forhold til produksjonsverdien er høyere enn i de fleste andre OECD-land. PSE skal måle verdien av alle overføringer fra skattebetalerne og konsumentene på grunn av særlige tiltak for jordbruket. Det er lagt opp til å gi et totalmål for brutto støtte som også omfatter indirekte støtteformer i form av skatte- og avgiftslettelser, i tillegg til skjermingsstøtte og budsjettoverføringer. Skatte- og avgiftsordninger er imidlertid i varierende grad tatt med i beregningene for de enkelte land, selv om de kan bety relativt mye for totalmålet på støtte. Det kan også være problemer knyttet til å måle verdien av importbegrensninger (skjermingsstøtte).

PSE oppgis gjerne i prosent av den totale produksjonsverdien i jordbruket. Produksjonsverdien er definert som bruttoinntekten inkludert tilskudd. Tabell 5.4 viser PSE i prosent av produksjonsverdien i jordbruket for noen land.

For 2001 er den samlede støtten til jordbruket i Norge anslått til 67 pst. av produksjonsverdien. Det foreløpige anslaget for 2002 viser en oppgang på 4 prosentpoeng. Økningen i 2002 kan i hovedsak forklares med en økning i skjermingsstøtten. De fleste markeder for førstehåndsomsetning av jordbruksvarer er gjenstand for en til dels vidtgående markedsregulering. Hensikten med markedsreguleringen er at avtalte målpriser i jordbruksoppgjøret skal kunne realiseres i markedet. Skjermingstøtten måles med utgangspunkt i differansen mellom prisen som oppnås i hjemmemarkedet, og verdensmarkedsprisen.

Støtten til jordbruket i Norge målt som andel av produksjonsverdien i 2001 var mer enn dobbelt så høy som OECD-gjennomsnittet. Bare i Sveits utgjorde støtten til jordbruket en høyere andel av produksjonsverdien enn i Norge i 2001. I EU utgjorde støtten 34 pst. av produksjonsverdien i jordbruket i 2001.

Støttenivået i Norge målt med PSE har endret seg lite de siste 15 årene. Sammensetningen av støtten er imidlertid endret. Markedsprisstøtten og annen produksjonsavhengig støtte er redusert, mens det har vært vekst i støtteordninger som i mindre grad er avhengig av produksjon. Regjeringen vil legge vekt på en videre tilpasning til mer produksjonsnøytrale tilskuddsordninger. Samtidig må støtten innrettes slik at den bidrar til omstilling og effektivisering i næringen.

Reduksjonen i rammene for den budsjettmessige støtten i jordbruksoppgjørene 2002 og 2003, jf. avsnitt 5.2.3, ble oppveid av en økning i målprisene på 475 mill. kroner og utvidelse av det særskilte inntektsfradraget for jordbruket (jordbruksfradraget).

Jordbruksavtalen er svært kompleks og omfatter i størrelsesorden 100 enkeltordninger. Omfanget av enkeltordninger kan i seg selv være et hinder for å oppnå et mer effektivt jordbruk. Den samlede fordelingsprofilen i årets avtale gir en viss omfordeling i retning av større bruk. Videre er maksimal melkekvote pr. bruk etter kvotekjøp, hevet. Utformingen av pris- og markedssystemene i jordbruket skjer innenfor rammene av importvernet. Den nåværende landbruksavtalen i WTO av 1995 fastsetter bl.a. maksimale tollsatser og støttebeløp (AMS). AMS-støtten (summen av budsjettmessig prisstøtte og skjermingsstøtte fratrukket særlige miljøavgifter for jordbruket, omsetningsavgift og merpris for kraftfôr) er innenfor forpliktelsene etter avtalen. Økningen i målprisene i årets jordbruksavtale bidrar isolert sett til at beregnet internstøtte øker, men dette oppveies langt på vei av reduksjon i budsjettmessig prisstøtte. Norges internstøtte befinner seg nær maksimalt nivå i forhold til WTO-avtalen.

Forhandlinger om en ny landbruksavtale står sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. WTOs femte ministerkonferanse i Cancun i Mexico i september 2003 endte uten avklaringer på viktige punkter. Ulike oppfatninger om de såkalte Singapore-temaene (investeringer, konkurransepolitikk, handelsfasilitering og åpenhet i offentlige innkjøp) var den utløsende årsaken til at det ikke ble oppnådd enighet. Landbruk var imidlertid et annet hovedtema på konferansen. En stor gruppe utviklingsland, herunder Kina, India og Brasil, stilte seg bak et krav om omfattende reduksjoner i industrilandenes subsidier og markedsadgangsbegrensninger, og godtok ikke et kompromiss mellom EU og USA som grunnlag for videre forhandlinger. Norge arbeidet sammen med bl.a. Japan, Sveits og Korea for å unngå økte tollkvoter og sterke begrensninger på høye tollsatser.

5.2.5 Støtte til forskning og tiltak for økt innovasjon

Forskning og utvikling(FoU) skal framskaffe ny innsikt og bidra til allmenn kunnskapsoppbygging. Kunnskap er grunnleggende for utvikling av næringsliv og samfunn, men det er ingen enkel eller direkte sammenheng mellom FoU og økonomisk vekst. Skal den forskningsbaserte kunnskapen styrke vekstevnen i økonomien, må resultatene komme til anvendelse i produksjon som er samfunnsøkonomisk lønnsom. Regjeringen vil styrke forskningen, bl.a. som grunnlag for utvikling av konkurransedyktig og vekstkraftig næringsvirksomhet.

Innovasjon i næringslivet er til dels forskningsbasert - men utvikles også i andre samspill mellom produksjonsbedrifter, teknologileverandører, kunder og kunnskapsinstitusjoner. Produsenter vil f.eks. ofte ta i bruk ny teknologi uten at de selv har medvirket i kunnskapsutviklingen som er «bakt inn» inn i utstyret. Krevende kunder og markedstilpasning er ofte utgangspunktet for at bedriftene må fornye eller forbedre produktene. Organisatorisk innovasjon er også nødvendig for at bedrifter skal lykkes i dynamiske og krevende omgivelser. Innovasjon lar seg ikke klart definere eller avgrense - og innholdet vil endres med utviklingen av teknologi og samfunn. Regjeringens plan for en helhetlig innovasjonspolitikk er omtalt i boks 5.2.

På lang sikt avhenger veksten i økonomien bl.a. av evnen til å ta i bruk ny teknologi og utvikle konkurransedyktige bedrifter. Internasjonale studier viser at utviklingen går stadig raskere fra grunnforskning til introduksjon av nye produkter og utvikling av nye markeder. Ressursgrunnlag og næringsstruktur sier en del om teknologier og fagområder hvor næringslivet og offentlig sektor vil ha behov for ny kunnskap i årene framover. I tillegg ligger det mye informasjon i utviklingen av nye forskningsfelt internasjonalt. Det er likevel ikke mulig å fastslå på forhånd hva som vil være framtidens vekstnæringer i Norge. En utvelging av satsingsområder på myndighetsnivå innebærer en fare for feilsatsing. Langsiktig forskning innen et bredt spekter av fagområder er derfor en hovedprioritering i forskningspolitikken. Med bakgrunn i særlige norske forutsetninger og utviklingen av nye internasjonale forskningsfelt, satses det i tillegg strategisk på områdene marin forskning, informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), medisinsk forskning, forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø, funksjonell genomforskning (FUGE), petroleumsteknologi og nanoteknologi.

Av den samlede kunnskapen i forskningsmiljøer og næringsliv, er det en svært liten del som blir utviklet innenlands. For et lite land som Norge er det derfor avgjørende å få god tilgang til den internasjonale forskningsfronten og effektivt overføre teknologi til innenlands bruk og videreutvikling. Det krever forskningsmiljøer på grunnleggende fagområder som holder et høyt internasjonalt nivå. En sentral utfordring er å utdanne og få tilgang til talentfulle og kompetente forskere. Samtidig må forskningsmiljøene holde god kontakt til næringslivet. Aktiv medvirkning og finansiering fra næringslivet er nødvendig for å utvikle FoU-prosjekter med et høyt verdiskapingspotensial.

Figur 5.1 viser statens finansiering av FoU gjennom både bevilgninger og skattefradrag. I figuren er finansieringen fordelt på hovedformål, slik at den direkte innsatsen overfor ulike næringer framkommer. Næringslivet vil også dra nytte av den allmennvitenskaplige forskningen, både i form av resultater fra grunnleggende forskning og tilgang på forskerkompetanse. Den statlige finansieringen av FoU var relativt stabil i siste halvdel av 1990-årene, mens den direkte støtten til næringsformål gikk noe tilbake i realverdi. Nedtrappingen gjaldt særlig industrirettet forskning, og i mindre grad landbruks- og fiskerirettet forskning. Fra 2001 til 2003 økte bevilgningene til FoU over statsbudsjettet med om lag 1,6 mrd. kroner. I tillegg er det i 2002 og 2003 påløpt betydelige skattefradrag for bedriftenes FoU-prosjekter. I statsbudsjettet for 2004 foreslår Regjeringen en økning i forskningsbevilgningene med om lag 1,1 mrd. kroner.

¹Bevilgninger over statsbudsjettet ekskl. oppdrag, og anslått skattefradrag for FoU-kostnader.

Kilde: NIFU og Finansdepartementet.

Fra 1. januar 2002 har bedriftene hatt rett til skattefradrag for sine FoU-kostnader. SkatteFUNN er et regelstyrt virkemiddel, hvor bedriftene selv velger ut støtteberettigede prosjekter innenfor rammen for skattefradraget. Prosjektene må imidlertid være godkjent av Norges forskningsråd. For små og mellomstore bedrifter utgjør fradraget inntil 20 pst. av dokumenterte kostnader, mens større bedrifter kan trekke fra inntil 18 pst. Fradragsgrunnlaget kan imidlertid ikke overstige 4 mill. kroner pr. år, eller 8 mill. kroner ved samarbeid eller kjøp av tjenester fra en godkjent FoU-institusjon. SkatteFUNN fungerer på samme måte som en tilskuddsordning, ved at eventuell fradragsverdi utover skyldig skatt betales ut til bedriften ved skatteoppgjøret. Støtten gjennom SkatteFUNN er et viktig virkemiddel for å få flere bedrifter til å satse på FoU, og står sentralt i Regjeringens strategi for å øke forskningsinnsatsen i Norge.

Forskningsrådet har godkjent 2 670 prosjekter som kan være berettiget til fradrag eller utbetaling ved skatteoppgjøret for 2002. Ifølge søknadene utgjør dette samlede FoU-utgifter på om lag 4,5 mrd. kroner. Til sammenlikning utførte næringslivet FoU for om lag 10,8 mrd. kroner i 2001. Dersom 2002-prosjektene ble gjennomført som forutsatt, vil bedriftene være berettiget til samlet skattefradrag og utbetaling på om lag 760 mill. kroner. I 2003 er SkatteFUNN utvidet til å omfatte større bedrifter, ordningen er blitt bedre kjent og bedriftene har hatt lengre tid til å forberede og videreutvikle aktuelle FoU-prosjekter. Det ventes derfor en betydelig vekst i bruken av SkatteFUNN i 2003.

Av de foretakene som har fått godkjent SkatteFUNN-prosjekter i 2002, er det bare 4 pst. som også har annen finansiering fra Forskningsrådet. Det viser at SkatteFUNN bidrar til en langt større spredning av FoU-støtten enn eksisterende selektive støtteordninger. Forskningsrådet skal få gjennomført en evaluering av SkatteFUNN. Evalueringen er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2003 - 2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, avsnitt 2.3.1.

Regjeringen ønsker økt kvalitet i norsk forskning. Kvalitet er avgjørende for at forskningen skal gi et positivt bidrag til næringsliv og samfunn, og for deltakelse i det internasjonale forskningssamarbeidet. I 2002 ble det opprettet 13 sentre for fremragende forskning. Sentrene skal konsentrere aktiviteten om å bringe forskningen videre på sine fagfelt. Sentrene vil disponere til sammen 140 mill. kroner årlig over fem år, i tillegg til finansiering fra vertsinstitusjonene og eventuelle samarbeidspartnere. Ved positiv evaluering kan perioden forlenges med ytterligere fem år. I 2002 ble det også lansert en stor nasjonal satsing på funksjonell genomforskning, FUGE-programmet. Dette programmet får tilført 150 mill. kroner i 2003, og samme nivå foreslås for 2004. FUGE-programmet skal gjennom grunnforskning av høy internasjonal kvalitet bl.a. fremme utviklingen av havbruksnæringen og annen næringsvirksomhet basert på bioteknologi.

I 2003 blir det opprettet 200 nye doktorgradsstipend ved universiteter og høgskoler. I statsbudsjettet for 2004 er det foreslått bevilgninger for ytterligere 200 nye doktorstipendiatstillinger.

Norges forskningsråd er det sentrale rådgivende og utøvende forskningsstrategiske organ for myndighetene. Forskningsrådet forvalter bevilgninger til forskning innenfor alle fagområder, og i hele spekteret fra grunnforskning til innovasjon. I tillegg til å finansiere fri grunnforskning ved universiteter og høgskoler, har Forskningsrådet en sentral rolle i finansieringen av strategiske satsinger både i instituttsektoren og universitets- og høgskolesektoren. Næringsrettet FoU får støtte gjennom Forskningsrådets programmer for brukerstyrt og strategisk FoU og innovasjonsprogrammer som skal stimulere til kommersialisering av FoU-resultater. Forskningsrådet har også ansvar for å vurdere forskningsinnholdet i søknadene til SkatteFUNN.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2003 la Regjeringen fram de overordnede prinsippene for en større omorganisering av Norges forskningsråd. Nye vedtekter ble fastsatt og nytt hovedstyre oppnevnt i desember 2002. Endringene ble gjennomført fra 1. september 2003 på grunnlag av en omfattende prosess i Forskningsrådet. Fra å være inndelt i seks ulike fagområder, vil Forskningsrådets virksomhet heretter være organisert i tre divisjoner. Divisjon for vitenskap skal bidra til utvikling av grunnleggende forskning innenfor alle fag og disipliner, og utvikling av tverr- og flerfaglig forskning. Divisjon for store satsinger skal identifisere nasjonale strategiske forskningsbehov og har ansvar for store satsinger på prioriterte områder, som særlig skal knytte sammen grunnleggende og anvendt forskning. Divisjon for innovasjon skal være en partner for næringslivet og offentlig sektor i utviklingen av egen FoU og innovasjon, bl.a. ved å stimulere til å utvikle innovasjonskapasitet og bidra til å omsette forskningsresultater til kommersiell virksomhet.

De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon og internasjonalisering skal samles i en ny enhet, jf. St.prp. nr. 51 (2002 - 2003) Virkemidler for et innovativt og nyskapende næringsliv og Innst. S. nr. 283 (2002 - 2003). Den nye enheten vil bestå av de statlige virkemidlene i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), Norges Eksportråd, Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO) og Norges Turistråd. En slik samling vil styrke den bedriftsrettede kompetansen om nyskaping og sammenhengene mellom innovasjon og internasjonal konkurranseevne, teknologi og kunnskap. Institusjonen skal være etablert 1. januar 2004, og blir organisert som et særlovsselskap.

Resultater fra forskningen i universitets- og høgskolesektoren bør i større grad komme til kommersiell anvendelse. Fra 1. januar 2003 gjelder endringer i lov om retten til oppfinnelser som er gjort av arbeidstakere, som legger til rette for at universiteter og høgskoler engasjerer seg sterkere i arbeidet med å utnytte forskningsresultater økonomisk i form av patenter. Flere universiteter og høgskoler arbeider nå med å etablere egne kontorer for teknologioverføring som skal forvalte institusjonens immaterielle rettigheter.

EUs 6. rammeprogram for forskning og teknologi startet opp våren 2003 og løper over en fireårsperiode. Den norske kontingentforpliktelsen blir til sammen 2,6 mrd. kroner over en periode på 10 år. Deltakelsen skal sikre at norske forskningsmiljøer og bedrifter inngår i samarbeid og nettverk med sterke forskningsmiljøer ellers i Europa, for å fremme kvaliteten i norsk forskning og medvirke til kunnskapsbasert innovasjon i næringsliv og samfunn. Norges forskningsråd har et operativt ansvar for å legge til rette for norsk deltakelse i rammeprogrammet.

5.3 Konkurransepolitikk og reguleringsreformer

5.3.1 Generelt om konkurranse og regulering

Virksom konkurranse er viktig for effektiv utnyttelse av ressursene i økonomien. I et marked med svak konkurranse kan en tilbyder ofte øke prisene uten å miste markedsandeler. Dette fører til at forbruket av den aktuelle varen eller tjenesten blir lavere enn ønskelig. Muligheten til å overvelte kostnader i prisene kan også svekke produsentens incentiver til å effektivisere virksomheten eller forbedre kvaliteten på produktene. I et marked med virksom konkurranse vil bedriften ikke være garantert å få solgt sine produkter, men må ta hensyn til at en annen bedrift kan gi et bedre tilbud til kundene. Det innebærer at bedriftene stadig må gjøre forbedringer for fortsatt å være lønnsomme. Konkurranse i et marked kan derfor bidra til kostnadsreduksjon og utvikling av nye eller bedre produkter.

Studier av bedrifters konkurranseevne i internasjonale markeder, viser at det er de bedriftene som har et dynamisk og krevende hjemmemarked, som gjennomgående greier seg best på eksportmarkedene. For at bedriftene skal være effektive er det bl.a. nødvendig med krevende kunder og konkurranse fra andre leverandører. Skjerming mot utenlandsk konkurranse er derfor ikke et velegnet virkemiddel for å øke verdiskapingen.

Et moderne samfunn krever offentlige reguleringer på mange områder. Ulike regelverk spenner over et vidt spekter av formål, men det er likevel mulig å gruppere reguleringene under tre hovedkategorier:

• Økonomiske reguleringer griper direkte inn i markedene, f.eks. prisregulering, fusjonskontroll, soliditetskrav mv.

• Sosiale reguleringer har til hensikt å beskytte samfunnsinteresser som f.eks. sosialt samhold, helse, miljø og sikkerhet.

• Administrative reguleringer er krav til rutiner og dokumentasjon, f.eks. regnskap, skjema, protokoller mv.

Reguleringene påvirker ressursbruken i økonomien gjennom kravene som næringsvirksomhet og husholdninger må forholde seg til. I tillegg innebærer etablering, administrasjon og kontroll en betydelig ressursbruk både i privat sektor og i offentlig forvaltning. Godt utformede regelverk og effektivt tilsyn er derfor viktig for å oppnå ulike samfunnsmål til lavest mulig kostnad.

Fra 1970-årene har en rekke industriland gjennomført omfattende reguleringsreformer. I en første fase var reformene mye rettet mot liberalisering av markeder og privatisering av selskaper. Etter hvert har reguleringsreformene i mange land fått en bredere innretning, som inkluderer de sosiale og administrative reguleringene, og ser forvaltningsreformer i sammenheng med utviklingen av en bedre virkemiddelbruk. Det har bakgrunn i at omfanget av offentlige regulering vokser som følge av økte politiske og sosiale ambisjoner på mange samfunnsområder, samtidig som problemene myndighetene søker å løse har blitt mer komplekse. Skal reguleringene virke etter hensikten som lovgiverne har hatt, er det nødvendig å samordne, forenkle og modernisere regelverk og myndighetsutøvelse. Reguleringsreformer dreier seg derfor i større grad om å forbedre kvaliteten på reguleringene, utvikle effektive kontroll- og tilsynsorganer, øke kompetansen til de ansatte i offentlig forvaltning og ivareta brukerhensynene på en bedre måte.

Reguleringsreformer står i dag høyt på agendaen i flere internasjonale organisasjoner som arbeider med økonomiske spørsmål. OECD vedtok i 1995 retningslinjer for å bedre kvaliteten av offentlige reguleringer, og har senere anbefalt medlemslandene å etablere bredt anlagte programmer for reguleringsreformer på høyt politisk nivå. Europakommisjonen la i 2002 fram en tiltakspakke for bedre reguleringer som retter seg mot regelverksutviklingen i både EU og medlemslandene. Regjeringens program for modernisering, forenkling og effektivisering i offentlig sektor tilsvarer i stor grad programmer for reguleringsreformer som finnes i andre OECD-land. OECD gjennomførte i 2002 - 2003 en studie av reguleringsreformer i Norge, jf. boks 5.3.

Reguleringskostnader avhenger ikke bare av hvor godt regelverket er utformet, men også av ambisjonsnivået myndighetene har for styring av markeder og samfunn. Et mål om å begrense reguleringsomfanget innebærer i siste omgang at det er politisk vilje til å overlate flere beslutninger til markedet og enkeltpersoner. Spesielt uheldig er det dersom særskilt regulering av noen sektorer bidrar til å begrense konkurransen i markedene. Regjeringen har derfor iverksatt en omfattende gjennomgang av offentlige reguleringer med sikte på å kartlegge og endre reguleringer som unødig bidrar til å begrense konkurransen, jf. avsnitt 5.3.2.

I en del markeder vil det likevel ikke være mulig å oppnå effektiv ressursbruk kun gjennom å legge til rette for konkurranse. Det kan derfor være nødvendig med særskilt regulering av enkeltmarkeder, bl.a. i følgende tilfeller:

• Asymmetrisk informasjon kan begrunne særskilt regulering av enkelte markeder. Finansmarkedene ivaretar sentrale funksjoner i økonomien, bl.a. tilgang på og forvaltning av kapital, private pensjoner, forsikring av liv og eiendom mv. Konkurranse bidrar til at selskapene utfører disse funksjonene effektivt, men det er i tillegg nødvendig med regulering som sikrer bl.a. selskapenes soliditet og rettigheter for kundene. Regulering av finansmarkedene er nærmere beskrevet i avsnitt 5.3.5.

• Produksjonsprosesser kan ha effekter som ikke fanges opp i markeder, såkalte eksterne effekter. Innovasjon i en bedrift kan gi resultater som andre drar nytte av, men uten at det gir inntekter for bedriften selv. I en slik sammenheng vil innovasjon ha positive eksterne effekter. Patentregulering sikrer oppfinnere eiendomsrett til innovasjoner som er allment nyskapende, og dermed eventuelle inntekter fra andre som anvender patentet. Et eksempel på negative eksterne effekter er forurensende utslipp, som kan reguleres gjennom utslippskrav eller økonomiske virkemidler, f.eks. en avgift som reflekterer den eksterne effekten.

• Noen teknologier er slik at hele etterspørselen kan dekkes til lavere kostnad fra én bedrift enn om produksjonen spres på flere bedrifter, såkalt naturlig monopol. Dette vil være tilfelle i markeder hvor en stor del av produksjonskostnaden er knyttet til investeringer i infrastrukturen. Nettvirksomhet som elektrisitetsforsyning, jernbane, telekommunikasjon, post, flyplasser, vannforsyning og avløp har i større eller mindre grad karakter av å være naturlige monopoler, noe som tidligere har begrunnet offentlig utbygging og drift av disse sektorene. Det er nødvendig med særskilt regulering i disse sektorene for å oppnå konkurranse på områder der det er mulig, sikre effektivitet innenfor monopolområdet og ivareta ulike samfunnshensyn knyttet til sektorene. Reguleringen og markedsutviklingen i nettverksnæringene er beskrevet i avsnitt 5.3.6.

• Utnytting av naturressurser påvirker framtidige produksjonsmuligheter. Uregulert konkurranse om å utnytte en fornybar naturressurs fører ofte til overbeskatning som over tid vil svekke lønnsomheten i næringen. Effektiv ressursbruk over tid krever derfor at det fastsettes eiendomsretter (konsesjoner), eller at produksjonsnivået begrenses med kvoteregulering eller avgifter, jf. avsnitt 5.3.7 om fiske og havbruk.

5.3.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til å fremme effektiv ressursbruk ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurranselovens forbuds- og inngrepsbestemmelser retter seg i første rekke mot selskaper som driver forretningsmessig virksomhet. Konkurransepolitikken favner imidlertid bredere, bl.a. ved å medvirke til at offentlige reguleringer, ordninger og avtaler ikke virker unødig konkurransebegrensende.

Virksom konkurranse gir grunnlag for økt innovasjon, et konkurransedyktig næringsliv og en sterkere stilling for forbrukerne. På denne bakgrunn la Regjeringen i november 2001 fram en handlingsplan for å styrke konkurransepolitikken. Handlingsplanen har følgende fem hovedelementer:

• Styrke konkurransemyndighetene.

• Gjennomgå offentlige reguleringer og ordninger som kan ha konkurransebegrensende effekt.

• Sikre at offentlige innkjøp bidrar til konkurranse og etableringsmuligheter.

• Sikre at utøvelse av statlig eierskap ikke bidrar til konkurransebegrensninger og monopoldannelser.

• Sørge for at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse.

Konkurransemyndighetene er styrket gjennom Regjeringens beslutninger i flere klagesaker etter konkurranseloven. Regjeringen har lagt vekt på å finne fram til løsninger som ikke svekker hensynet til virksom konkurranse. Arbeids- og administrasjonsdepartementet opprettholdt Konkurransetilsynets vedtak om forbud mot opptjening av bonuspoeng ved innenlands flyreiser med selskaper innenfor SAS-gruppen. Videre ble Statkraft Holding AS pålagt å selge annen kraftproduksjon eller eierinteresser for at Arbeids- og administrasjonsdepartementet skulle godkjenne oppkjøpet av Trondheim Energiverk og andeler i Agder Energi.

Utformingen av en ny konkurranselov vil være sentral i forhold til konkurransemyndighetenes stilling. Konkurranselovutvalget, som ble oppnevnt av regjeringen Stoltenberg i november 2000, la fram sitt forslag til ny konkurranselov i april 2003, jf. NOU 2003: 12. Lovutvalget anbefaler at en ny norsk konkurranselov utformes etter mønster av EØS-avtalens konkurranseregler, bl.a. ved at det innføres et generelt forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling. Dette vil innebære en overgang fra et kombinert forbuds- og inngrepsregime, til et rent forbudsregime. Regjeringen vil legge fram en odelstingsproposisjon om ny konkurranselov med sikte på at loven kan tre i kraft fra 1. mai 2004. Det vises for øvrig til omtalen av statlige tilsyn i avsnitt 5.4.4.

Offentlige reguleringer og ordningerkan begrense konkurransen i et marked, f.eks. ved å hindre nyetablering eller eierskifter. Generelt bør ulike samfunnshensyn ivaretas gjennom virkemiddelbruk som ikke hindrer virksom konkurranse.

Regjeringen har derfor satt i gang en gjennomgang av offentlige reguleringer og ordninger som kan virke konkurransebegrensende. Målet med gjennomgangen er å fremme forslag til endringer som kan bidra til økt konkurranse, og å sikre like rammevilkår for private og offentlige aktører. Samtlige departementer har rapportert til Konkurransetilsynet om reguleringer og ordninger som kan ha konkurransebegrensende virkninger på sine egne og underliggende etaters ansvarsområde. Konkurransetilsynet har også påvist uheldige bestemmelser ved gjennomgang av sine egne saker. I tillegg har Konkurransetilsynet innhentet synspunkter fra næringslivet, partene i arbeidslivet, kommunene og utrednings- og forskningsinstitutter.

Parallelt med gjennomgangen har Regjeringen gjennomført eller lagt fram forslag om flere tiltak som bidrar til å fjerne konkurransebegrensende reguleringer, bl.a. for ekspressbusser, enkelte reseptfrie legemidler og merverdiavgift på tjenesteproduksjon for kommunene.

Ekspressbusspolitikken er gradvis liberalisert over tid. I kollektivmeldingen, jf. St. meld. nr. 26 (2001 - 2002), la Regjeringen opp til en ytterligere liberalisering av løyvepolitikken i forhold til jernbane. Praksisen med fri etableringsrett for ekspressbussruter på det sentrale Østlandsområdet ble foreslått å skulle gjelde for hele landet. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst. S. nr. 228 (2001 - 2002). Behovsprøvingen av søknader om løyve til å drive ekspressbuss begrenses etter dette til bare å gjelde i forhold til lokal rutetrafikk som inngår i det fylkeskommunale tilskuddsansvaret.

Salg av legemidler til allmennheten er i dag forbeholdt apotekene. Helsedepartementet har imidlertid fastsatt nye forskrifter som åpner for salg av enkelte reseptfrie legemidler utenom apotek. Det tas sikte på å avholde en konsesjonsrunde i løpet av høsten slik at legemidlene kan selges i de nye utsalgsstedene fra og med 1. november 2003.

Innføringen av merverdiavgift på tjenester har medført konkurransevridninger mellom offentlig sektors egenproduksjon og eksternt kjøp av tjenester. Regjeringen legger i skatte- og avgiftsopplegget for 2004 fram forslag om endringer som likestiller kommunale og private leverandører, jf. avsnitt 4.2.1. Regjeringen legger også fram forslag som innebærer merverdiavgiftsplikt på persontransport med en sats på 6 pst. Forslaget innbærer at virksomheter som yter persontransport, får fradragsrett for merverdiavgift på alle innkjøp til bruk i virksomheten. Dermed oppnås avgiftsmessig nøytralitet mellom persontransportørenes egenproduksjon av tjenester og andre leverandører. Dette kan bl.a. ha stor betydning innenfor luftfartssektoren.

Konsesjonslovgivningen for vannkraftsektoren inneholder i dag enkelte bestemmelser som forskjellsbehandler aktørene i kraftmarkedet etter hvorvidt aktøren er å anse som offentlig eller privat. Forskjellsbehandlingen gir seg utslag i at offentlige aktører kan meddeles konsesjon på ubegrenset tid, mens private aktører kun kan meddeles konsesjon for en periode av inntil 60 år, med vilkår om at kraftverk eller reguleringsanlegg med tilhørende innretninger tilfaller staten vederlagsfritt ved utløpet av konsesjonstiden (såkalt hjemfall). De ulike bestemmelsene for offentlige og private aktører har gitt seg utslag i tilpasninger på eiersiden i kraftselskapene, og kan ha bidratt til en ineffektiv eierstruktur. Bestemmelsene har videre medført at antallet aktuelle kjøpere til vannkraftvirksomhet har vært begrenset de siste årene, noe som kan ha bidratt til økt eierkonsentrasjon i norsk kraftsektor. Regjeringen sendte et forslag til endringer i konsesjonslovgivningen på høring i november 2002, men besluttet senere å opprette et bredt sammensatt utvalg for å vurdere den framtidige utformingen av instituttet for hjemfall av kraftverk. Utvalget skal avgi sin innstilling høsten 2004.

Offentlige innkjøp har stor betydning både for de offentlige utgiftene og for konkurransen i markedene. I mange markeder er offentlige virksomheter en dominerende innkjøper. Det gjelder spesielt ved sentraliserte statlige innkjøp, men kan også være tilfelle for kommunale innkjøp i et lokalt marked. Derfor er det viktig å unngå at offentlige virksomheter utnytter sin kjøpermakt på en måte som begrenser konkurransen i markedet, og Regjeringen mener at innkjøp er et ansvar som tillegger den enkelte virksomhet.

Statlig eierskap er omfattende i Norge, også i den markedsbaserte delen av økonomien. I flere markeder eier staten det største selskapet helt eller har en dominerende eierposisjon, f.eks. i petroleumsutvinning, kraftproduksjon, telemarkedet, post og jernbane. Eierforholdene kan bidra til å svekke konkurransen dersom de statlige selskapene får bedre rammevilkår enn andre selskaper. Regjeringen har gjennomført flere tiltak for å hindre slik forskjellsbehandling. Det statlige garantiansvaret i statsforetakloven ble opphevet for nye lån fra 1. januar 2003, samtidig som det ble innført en garantipremie for eldre lån, jf. Ot.prp. nr. 13 (2002 - 2003). Forvaltningen av eierfunksjonen i flere selskaper har blitt overført til Nærings- og handelsdepartementet, bl.a. BaneTele AS i desember 2002.

Regjeringen ønsker over tid å redusere det statlige eierskapet, jf. St.meld. nr. 22 (2001 - 2002) Et mindre og bedre statlig eierskap. Ved salg og nedsalg av statlig eide selskaper legger Regjeringen til grunn at salget skjer på en slik måte at konkurranseloven kommer til anvendelse. Det innebærer at Konkurransetilsynet kan gripe inn innen seks måneder etter at det er inngått en endelig avtale om ervervet, tilsvarende som i andre bedriftservervssaker. En slik behandlingsmåte sikrer at et salg til en aktør som oppnår markedsmakt ved oppkjøpet, kan stanses av tilsynet på samme måte som ved bedriftserverv mellom private aktører. Statlig eierskap er nærmere omtalt under avsnitt 5.3.3.

Organiseringen og driften av offentlig virksomhet må legge opp til virksom konkurranse på områder der dette er mulig. Ulike organisasjonsformer og finansieringssystemer kan f.eks. påvirke incentivene offentlig virksomhet har til å konkurranseutsette deler av virksomheten. Det vises til omtalen i avsnitt 5.4.

I markeder som relativ nylig har blitt liberalisert, er kontroll med konkurranseforholdene særlig viktig. Ofte vil det gjenstå områder der det ikke ligger til rette for konkurranse, og hvor ett eller få selskaper har fått enerett til produksjonen. Men også innenfor det området som er åpnet for konkurranse, er det i flere av disse markedene ett selskap eller én selskapsgruppering som har en dominerende stilling. Effektivt tilsyn er nødvendig for å hindre at det dominerende selskapet utnytter sin markedsposisjon til å begrense konkurransen på en uheldig måte. I tillegg til effektiv kontroll med konkurranseområdet, vil slike forhold ofte kreve en særskilt regulering utover konkurranseregelverket, jf. omtalen av nettverksnæringer under avsnitt 5.3.6.

Etter liberaliseringen av kraftmarkedet har Statkraft SF økt sin markedsandel gjennom oppkjøp og erverv av eierandeler i flere større norske kraftselskap. Inklusive indirekte eierandeler har Statkraft en markedsandel på i overkant av 40 pst. av den norske årsproduksjonen, og om lag 16 pst. av årsproduksjonen i Norden. Det er utviklet et nordisk marked for kraftomsetning, bl.a. gjennom etablering av en nordisk kraftbørs. Kapasitetsbegrensninger i overføringsnettet fører imidlertid til at det nordiske kraftmarkedet i perioder er segmentert i ulike prisområder, noe som kan gi en regionalt dominerende produsent mulighet til å utøve markedsmakt. De siste årene har det vært store variasjoner i kraftprisen over året, jf. figur 5.2. Det innbærer at en produsent med særlig stor magasinkapasitet, slik som Statkraft, kan ha mulighet for å utøve markedsmakt. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har derfor i forbindelse med Statkrafts kjøp av Trondheim Energiverk og andeler i Agder Energi, pålagt at annen kraftproduksjon eller eierinteresser i andre norske kraftprodusenter blir solgt ut.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det har vist seg krevende å utvikle konkurranse i det norske luftfartsmarkedet. Det har hittil vært vanskelig for nye selskaper å oppnå tilstrekkelig lønnsomhet. Color Air opererte bare i et drøyt år før selskapet gikk ut av markedet i november 1999. Deretter var det en kraftig økning i priser på innenlands flyreiser, jf. figur 5.2. Etter SAS' kjøp av Braathens høsten 2001 fikk SAS-gruppen (SAS, Widerøe og Braathens) tilnærmet monopol i det norske innenriksmarkedet. Norwegian Air Shuttle AS startet imidlertid flyvinger høsten 2002 på de mest trafikkerte innenriksrutene, og har etter hvert utvidet sitt rutenett.

Konkurransemyndighetene har gjennomført flere tiltak for å legge til rette for nyetablering og konkurranse i innenriksmarkedet. Med virkning fra 1. august 2002 ble selskapene i SAS-gruppen nektet å tilby sine passasjerer opptjening av bonuspoeng innenlands. Videre har Konkurransetilsynet, i påvente av en samlet vurdering av bedriftskundeavtalene, forlenget et vedtak fra 1997 som forbyr SAS og Braathens å inngå absolutte eneleverandøravtaler med sine kunder.

5.3.3 Offentlig eierskap

Eier- og selskapsform kan ha stor betydning for konkurranseforhold og kapitaltilgang i næringslivet. I de senere år har det også vært økt fokus på eierskapets betydning for god virksomhetsstyring.

I den offentlige debatt har mye oppmerksomhet vært rettet mot betydningen av nasjonalt eierskap. Internasjonalt er en stadig større andel av kapitalen notert på børs eid av utenlandske investorer. I Norge har imidlertid den utenlandske eierandelen vært relativt stabil siden midten av 1980-årene. Det utenlandske eierskapet i selskap notert på Oslo Børs er i dag verken spesielt høyt eller lavt i et internasjonalt perspektiv. Ved utgangen av juli 2003 var knappe 30 pst. av verdiene på Oslo Børs eid av utlendinger. De tilsvarende tallene for Sverige og Danmark var hhv. om lag 32 pst. og 26 pst.

Det er lite som tyder på at utenlandske selskaper kjøper opp norske bedrifter for å ta ut en kortsiktig gevinst. En undersøkelse foretatt av SNF i 1999 finner ikke vesentlige forskjeller mellom utenlandsk og norsk eierskap mht. ledelse, regionale ringvirkninger og FoU-satsing. Lokalisering av sysselsetting i forsknings- og utviklingsavdelinger kan synes mer påvirket av næringsklimaet i de enkelte landene enn av eierskap.

Den offentlige eierandelen i norsk næringsliv er noe høyere enn i de fleste andre OECD-land og relativt konsentrert til enkelte selskaper eller næringer. En stor del av statens eierskap er knyttet til utnytting av naturressurser, naturlige monopoler eller distriktspolitiske hensyn. Et innslag av statlig eierskap i bankvesenet ble foranlediget av bankkrisen og ønsket om å hindre sammenbrudd i banksystemet. I tillegg har staten porteføljeplasseringer gjennom Folketrygdfondet. Staten bidrar også med egenkapitalinvesteringer gjennom SND, SIVA, Argentum og såkornfondene. Den offentlige eierandelen på Oslo Børs var om lag 40 pst. ved utgangen av juli 2003. Med unntak av Statkraft SF, Statnett SF, NRK AS, NSB AS, Posten Norge AS, Mesta AS, Avinor AS, Norsk Tipping AS og Cermaq ASA, var alle statseide selskap med en bokført egenkapital over 1 mrd. kroner børsnotert. Stortinget har samtykket i at Cermaq kan børsnoteres.

De siste årene har flere selskaper blitt omdannet til ordinære aksjeselskaper, delprivatisert, og i noen tilfeller privatisert fullt ut. Regjeringen ønsker over tid å redusere det statlige eierskapet ytterligere. Formålene med offentlig eierskap kan i større grad ivaretas ved andre virkemidler som f.eks. lovreguleringer, effektiv beskatning av grunnrente, konsesjoner eller statlig kjøp av tjenester. I 2003 har Regjeringen redusert den statlige eierandelen i flere selskaper, bl.a. i Grødegaard AS, Telenor ASA og AS Olivin, jf. tabell 5.5.

Omfanget av selskaper som er delvis eiet av det offentlige, er etter delprivatiseringen av Statoil og Telenor i ferd med å bli langt større enn omfanget av heleide statlige selskaper. Det er derfor behov for at staten som hovedaksjonær følger utviklingen nøye i de selskapene som er blitt delprivatisert.

På oppdrag for Nærings- og handelsdepartementet har uavhengige konsulentfirmaer foretatt en analyse av avkastningen i utvalgte selskaper i norsk næringsliv. Undersøkelsen omfattet åtte selskaper som staten er medeier i, og som forvaltes av Nærings- og handelsdepartementet. Resultatet viste at gjennomsnittlig årlig avkastning i perioden 1997 - 2001 for selskapene med statlig medeie, samlet sett var på linje med avkastningen i konkurrerende selskaper i det norske og internasjonale markedet. Det var likevel store variasjoner mellom selskapene. De fleste internasjonale analyser viser imidlertid at private selskaper i gjennomsnitt er mer effektive enn offentlig eide når selskapene er utsatt for konkurranse.

I selskaper der staten ønsker å stå som eneeier eller deleier, er det spesielt viktig at eierskapet forvaltes profesjonelt for å sikre avkastning på fellesskapets ressurser. Behovet for å skille statens roller som eier og som tilsyns- og reguleringsmyndighet, gjør forvaltningen av statlig eierskap i norsk næringsliv krevende. Eierrollen er i dag i stor grad tillagt Nærings- og handelsdepartementet. Departementets aksjeportefølje består av 22 selskaper med en beregnet markedsverdi på over 155 mrd. kroner. Den første årsberetningen for eierskapet i Nærings- og handelsdepartementet ble publisert i juni 2003.

I samsvar med Stortingets vedtak under behandlingen av St.meld. nr. 22 (2001 - 2002) Et mindre og bedre statlig eierskap, jf. Innst. S. nr. 264 (2001 - 2002), er det nedsatt et utvalg som skal foreta en bred gjennomgang av statens organisering og forvaltning av sitt eierskap. Utvalget skal foreslå løsninger av organisatorisk, rettslig og forretningsmessig art knyttet til ulike forvaltningsmodeller.

Som hovedregel bør aksjeselskapsformen velges for statens forretningsdrift. Luftfartsverket og Statens Vegvesens produksjonsvirksomhet ble opprettet som egne aksjeselskap 1. januar 2003, som hhv. Avinor AS og Mesta AS.

5.3.4 Næringslovgivning og forenkling

Lover og forskrifter fastsetter ofte krav og rettigheter som berører næringslivet. Det medfører at bedriftene må gjøre tilpasninger i sin virksomhet på ulike måter. I tillegg vil selve gjennomføringen av reguleringene kreve ressurser både i bedriftene og i offentlig forvaltning, bl.a. knyttet til utforming og iverksetting av regelverk, administrasjon, rapportering og kontroll.

Samfunn, næringsliv og teknologi endrer seg hele tiden, noe som innebærer at også utvikling, tilpasning og forenkling av regelverk, innrapportering mv. må være et kontinuerlig arbeid. Regjeringen etablerte i august 2002 et rådgivende kontaktforum for forenkling overfor næringslivet. Forumet ledes av nærings- og handelsministeren, og har med representanter for organisasjonene i nærings- og arbeidslivet.

Regjeringen la i oktober 2002 fram handlingsplanen Et enklere Norge. Målet er at norsk regelverk skal være minst mulig ressurskrevende å etterleve og dermed framstå som et fortrinn for bedrifter lokalisert i Norge. I tillegg til en rekke konkrete tiltak, beskriver planen en del grunnleggende prinsipper og krav til utforming av regelverk og innrapportering. Regjeringen vil legge fram en revidert handlingsplan i oktober 2003.

Regelforenkling som retter seg mot næringslivet, omfatter fem hoveddeler:

• Rydding i regelverk. Ved flere anledninger har det vært gjennomført omfattende opprydding og forenkling av lovområder og i forskriftsverket. Et prosjekt for opprydding i forskriftsverket er nå avsluttet. Det skal følges opp av Justisdepartementet, bl.a. ved utarbeiding av en veiledning i forberedelse og utforming av forskrifter, regler om elektronisk kunngjøring av regelverk og vurdering av tidsbegrensning av forskrifter.

• Beslutningsgrunnlaget for nytt regelverk skal bli bedre. Utredningsinstruksen stiller krav til konsekvensutredning av alle offentlige reformer, regelendringer og andre tiltak. Det er satt i gang et arbeid for å bedre kvaliteten på konsekvensutredningene.

• Skjemaer og innrapporteringskrav skal forenkles og reduseres. Generelt er det ønskelig med enklere innrapportering, økt bruk av elektronisk innrapportering, bedre samordning mellom offentlige etater og gjenbruk av data som kan brukes av flere. Dessuten er det nødvendig å vurdere om det faktisk er et begrunnet behov for ulike opplysninger.

• Bred lovgjennomgang på viktige områder, bl.a. av skatteloven, arbeidslivsområdet og plan- og bygningsloven.

• Næringshensyn må ivaretas også i myndighetenes anvendelse av regelverket, tilrettelegging av innrapportering mv.

Konsekvensutredning er et krav i forbindelse med offentlige utredninger, regelendringer og tiltak, herunder konsekvenser for næringsvirksomhet. Kvaliteten av de utredningene som gjennomføres, er imidlertid varierende. Konsekvensutredning av lovforslag og regelverk synes generelt å være svakere enn av investeringer og andre bevilgningsforslag. Slike svakheter ved konsekvensutredningene er påpekt også i OECDs gjennomgang av reguleringsreformer i Norge.

Regjeringen vil gjennomføre flere tiltak for bedre konsekvensutredning. Arbeids- og administrasjonsdepartementet forbereder en revisjon av utredningsinstruksen. Spesielt vil det bli presisert et krav om totalkostnadsberegninger ved offentlig anbud, investeringer og større omlegginger i tjenestetilbud.

Flere departementer har allerede styrket sin kompetanse på området, bl.a. for å gi veiledning til utredning av konsekvenser overfor egen sektor. Nærings- og handelsdepartementet har opprettet Orakel (Offentlige Reformer - Administrative Konsekvenser - Enklere Lover). Denne prosjektgruppen skal bidra til at konsekvensene for næringslivet av offentlige reformer, regelverk og andre tiltak vurderes på et tidlig stadium.

Oppgaveregisteret, som er et av Brønnøysundregistrene, er sentralt i arbeidet med å hindre overflødig innsamling og registrering av opplysninger. Hovedoppgaven er å holde løpende oversikt over næringslivets oppgaveplikter til staten, og finne muligheter for samordning og forenkling. Registeret er begrenset til næringslivets oppgaveplikter overfor statlige myndigheter, og omfatter i dag ikke oppgaveplikter pålagt av fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Norge er et foregangsland på dette området, og OECD framhever Brønnøysundregistrene som et eksempel på beste praksis.

Belastningsstatistikk ved statlige oppgaveplikter utarbeides av Oppgaveregisteret. Statistikken viser både antall skjema og tidsbruken hos de næringsdrivende. Antallet årsverk er anslått på grunnlag av etatenes vurdering av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene. Disse anslagene kan avvike fra den faktiske tidsbruken i bedriftene, og må derfor kun brukes som en indikasjon på hvordan det totale belastningsnivået endres over tid. Størrelsesorden av endringene må ses i forhold til 696 statlige skjemavarianter pr. 30. juni 2003, som til sammen medførte en anslått belastning for næringslivet på om lag 6 580 årsverk.

Tabell 5.6 viser antall nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til utgangen av første halvår 2003. Det er også vist antall samordnings- og forenklingstiltak som er iverksatt (enklere skjemaer, redusert innsamlingshyppighet og mer samarbeid mellom etatene). Hvordan dette har endret belastningen for næringslivet er indikert i tabell 5.7 som viser anslag over antall årsverk. Utviklingen i belastningsnivået har vist en positiv trend, idet etatenes samordnings- og forenklingstiltak har gitt en stadig større belastningsreduksjon, mens belastningen fra nye skjemaer har vært beskjeden de siste årene. Regjeringen satte for 2002 et mål om reduksjon med 100 årsverk i tiden bedriftene bruker på innrapporteringer til staten. Målet ble nesten nådd - med samordnings- og forenklingstiltak som ga en reduksjon på 90,4 årsverk. Dette er den største belastningsreduksjonen over ett år som er oppnådd så langt.

Elektronisk innsending og behandling av oppgaveplikter gir grunnlag for økt gjenbruk av data, og fører dermed til at offentlige etater kan samordne innsamlingen bedre. Regjeringen legger opp til at alle offentlige etater i løpet av 2004 skal kunne motta elektroniske innrapporteringer. Skattedirektoratet, Brønnøysundregistrene og Statistisk sentralbyrå tilbyr allerede elektronisk innsending på enkelte områder. Disse etatene samarbeider om systemer og gjenbruk av data i Altinn-prosjektet, noe som etter hvert vil forenkle innrapporteringen for de oppgavepliktige gjennom bruk av bl.a. forhåndsutfylte skjemaer. Altinn skal være i drift i november 2003. Fra 1. juli 2003 har Statens bygningstekniske etat etablert elektronisk plan- og byggesaksbehandling, ByggSøk.

Ved endringer i plan- og bygningsloven er det fastsatt tidsfrister for kommunens behandling av byggesaker og reguleringsplanforslag, samt innsigelse fra berørte myndigheter. Hensikten er å oppnå en mer effektiv behandling, uten at dette går på bekostning av kvalitet og grundighet i prosessen. Det vil gi større forutsigbarhet for investeringsbeslutninger, og utbygging og samferdselstiltak kan gjennomføres raskere. Disse lovendringene trådte i kraft 1. juli 2003. Dersom kommunen ikke klarer 12-ukers-fristen, skal byggesaksgebyret tilbakebetales. Tilsvarende vil gjelde dersom kommunen oversitter fristen for behandling av private reguleringsplanforslag. Denne endringen vil tre i kraft fra 1. juli 2004, slik at kommunene skal få tid til å innrette seg etter fristene.

På grunnlag av Planlovutvalgets endelige utredning, NOU 2003: 14, vil Regjeringen legge fram forslag til endringer i plan- og bygningsloven i løpet av høsten 2003, som ledd i arbeidet med å effektivisere plan- og byggesaksbehandlingen. Det vil også våren 2004 bli fremmet endringer i bl.a. bestemmelsene om konsekvensutredninger som følge av EU-direktiv på området. Regjeringen har videre nedsatt et utvalg som skal foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen med sikte på forenkling. Dette utvalget skal avgi sin endelige innstilling sommeren 2005.

Offentlige innkjøp utgjør over 200 mrd. kroner årlig. Økt konkurranse om offentlige anbud kan dermed frigjøre betydelige offentlige ressurser. For næringslivet er forutsigbarhet og likebehandling knyttet til offentlige anskaffelsesprosesser viktig. Hovedregelen er at alle innkjøp over 200 000 kroner skal skje på grunnlag av forutgående kunngjøring og konkurranse mellom et tilstrekkelig antall leverandører. Det har imidlertid vært behov for en alternativ tvisteløsningsmodell til ordinær domstolsbehandling, bl.a. for å gi leverandørene en raskere, rimeligere klagemulighet på et lavere konfliktnivå. Stortinget besluttet derfor at det skulle opprettes en uavhengig klagenemnd for offentlige anskaffelser. Klagenemnda for offentlige anskaffelser startet sin virksomhet 1. januar 2003. Nemnda skal behandle klager fra leverandører som mener statlige, fylkeskommunale eller kommunale organer har brutt de offentlige innkjøpsreglene.

I juni 2003 etablerte Regjeringen en handlingsplan for økt konkurranse om offentlige kontrakter. Målene er bl.a. at det offentlige skal få mer igjen for pengene, og at det skal bli enklere å konkurrere om offentlige kontrakter - særlig for små og mellomstore bedrifter. I løpet av 2003 og 2004 skal det settes i gang en rekke konkrete tiltak, bl.a. følgende:

• Nærings- og handelsdepartementet vil utgi en veileder om offentlig-privat samarbeid (OPS), herunder forholdet til innkjøpsreglene.

• Unødvendige dokumentasjonskrav overfor leverandørene skal motvirkes, samtidig som tapende leverandører skal gis bedre begrunnelse for avgjørelsen.

• Databasen som inneholder alle offentlige kunngjøringer (Doffin), skal bli mer brukervennlig og tilgjengelig.

• Statlige innkjøpspolitiske instrukser og retningslinjer skal forenkles og samles.

5.3.5 Finansmarkedene

Noen av hovedhensynene bak finansmarkedsreguleringen er at finansielle tjenester skal ha en betryggende kvalitet, at sektoren skal være fri for korrupsjon, bedrageri og underslag, at institusjonene skal være solide slik at de kan innfri sine forpliktelser, og at kundene skal ha tilstrekkelig informasjon til å kunne treffe fornuftige valg. Videre bør det være virksom konkurranse, slik at tjenestene blir billigst mulige og for øvrig i tråd med kundenes egne preferanser. De direkte reguleringene av kreditt- og valutamarkedene ble fjernet mellom 1983 og 1990. Dagens virksomhetsreguleringer er indirekte og markedsorienterte, og er ment å virke nøytralt i forhold til ulike anvendelser av samfunnets kapital. Finansmarkedsreguleringen er likevel omfattende og under stadig utvikling.

Ved utgangen av 2002 fantes det i Norge 15 forretningsbanker og 129 sparebanker, med en samlet forvaltningskapital på 1 460 mrd. kroner. Det er nylig åpnet for at sparebanker kan omdannes til aksjeselskaper - en mulighet Gjensidige NOR har benyttet seg av. Spare- og forretningsbankenes samlede brutto utlån til kunder var på 1 118 mrd. kroner, mens innskudd fra og gjeld til kunder var på 791 mrd. kroner. Utenlandsk eide banker, herunder Nordea og Fokus Bank, sto for i overkant av 20 pst. av de samlede utlånene. DnB hadde alene en tilsvarende markedsandel. Her er staten fremdeles en betydelig eier. Gjensidige NOR er en annen viktig aktør i markedet med i underkant av 15 pst. av de samlede utlånene.

Blant annet som følge av konkursen i Finance Credit i 2002 og tap på utlån til oppdrettsnæringen, led Nordlandsbanken i fjor betydelige tap, og er siden blitt innfusjonert i DNB. Søknaden om fusjonering av DnB og Gjensidige NOR er for tiden til behandling i Finansdepartementet. Konkurransetilsynet har sendt varsel om at inngrep mot fusjonen kan bli aktuelt, og har frist til 19. november 2003 med å fatte et eventuelt vedtak om inngrep. Fordi livsforsikringsprodukter til dels inneholder betydelige spareelementer, er også livsforsikringsselskapene viktige formidlere av sparemidler. Det finnes 7 livsforsikringsselskaper i Norge. Storebrand, KLP, Vital og Gjensidige NOR hadde ved utgangen av 2002 en samlet markedsandel på nær 86 pst., målt etter forvaltningskapital. Både Vital (som eies av DnB) og Gjensidige NOR hadde markedsandeler på over 15 pst. Sammen med bankene opptrer livsforsikringsselskapene som viktige investorer i obligasjons-, aksje- og obligasjonseiendomsmarkedene. Livselskapene har hatt betydelige tap på sine verdipapirporteføljer som følge av kursfall siden utgangen av 2000.

Regulering av livselskap samt livs- og pensjonsprodukter er særlig omfattende. Dette har bl.a. å gjøre med den betydelige tiden det ofte går mellom innbetalinger av premier og utbetaling av forsikringsytelser. I tillegg inngår skattestimulerte ordninger i en større helhet som bl.a. omfatter folketrygden. Et ytterligere kompliserende element er at forsikring ofte involverer mer enn to parter ved at den som betaler premien (for eksempel en arbeidsgiver) er en annen enn den som opparbeider seg rettigheter til framtidige ytelser (den ansatte).

I finansiell sektor har ulike aktører tradisjonelt spesialisert seg på visse aktiviteter eller tjenester. Konsesjonssystemet, som utelukker at en bank driver forsikringsvirksomhet og omvendt, har over tid bidratt til å befeste og rettsliggjøre de tradisjonelle skillene. Konsesjonssystemet er ikke til hinder for at f.eks. både bank og livs- eller skadeforsikring inngår i samme konsern. Dette har blitt stadig mer vanlig. De blandede finanskonsernene har en samlet andel av både bank- og livsforsikringsmarkedet på nær 70 pst. Ofte inngår også virksomheter som betalingsformidling, fondsmegling og kapitalforvaltning. En annen trend de senere årene er tilnærmingen på produktsiden, hvor blant annet banker og verdipapirfond selger pensjonsprodukter som tradisjonelt har vært forbeholdt forsikringsselskaper og pensjonskasser.

Den finansielle infrastrukturen omfatter sentralbank, børs, verdipapirregister og oppgjørssentraler. Både Oslo Børs og Verdipapirsentralen er nylig privatiserte. Samtidig er deres monopoler formelt opphevet. Internasjonalt samarbeid er vanlig, og flere aktører har signalisert ønsker om fusjoner på tvers av landegrenser.

Virksomhetsavgrensningene og reguleringen av den virksomheten som faller inn under de ulike avgrensningene, er etter hvert preget av felles, internasjonale standarder eller anbefalinger. For Norges del står EUs ulike direktiver i denne sammenheng i en særstilling. Dette skyldes at disse direktivene normalt, dersom de har EØS-relevans, skal implementeres i norsk lovgivning, og således får virkning for aktører med konsesjon til å drive virksomhet i det norske finansmarkedet. Finansinstitusjoner fra andre land med plikt til å tilpasse sin lovgivning til disse direktivene, kan i henhold til EØS-avtalen drive virksomhet også i Norge. Som deltaker i et felles indre europeisk marked har direktivene både direkte og indirekte virkning på finansmarkedet i Norge.

I Ot.prp. nr. 50 (2002 - 2003) foreslo Finansdepartementet endringer i reglene om eierkontroll i finansinstitusjoner. Lovforslaget, som ble vedtatt av Stortinget 5. juni 2003, bygger på NOU 2002: 3 Om eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner, og innebærer en overgang til et mer skjønnsbasert system der det åpnes for eierandeler mellom 10 og 100 prosent. Konsesjonsbehandlingen skal vektlegge behovene for egnede eiere, enkle tilsynsmessige forhold, at institusjonen skal ha høy grad av uavhengighet i forhold til enkelteiere og annet næringsliv, og at konkurransen skal være virksom.

Finansdepartementet fremmet i Ot.prp. nr. 72 (2002 - 2003) forslag til lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven). Forslaget, som ble vedtatt av Stortinget 12. juni 2003, gjennomfører EUs andre hvitvaskingsdirektiv og internasjonale anbefalinger fra FATF - en internasjonal organisasjon som arbeider mot hvitvasking og terrorfinansiering. Loven pålegger institusjonene i finansmarkedet, samt eiendomsmeglere, advokater, revisorer og regnskapsførere m.fl., å foreta identitetskontroll og å registrere opplysninger ved transaksjoner på 100 000 norske kroner eller mer. For forhandlere av verdifulle gjenstander gjelder de samme pliktene ved transaksjoner i kontanter på 40 000 norske kroner eller mer. Ved mistanke om at en transaksjon har sammenheng med hvitvasking eller terrorfinansiering, utløses en undersøkelses- og rapporteringsplikt.

I Ot.prp. nr. 68 (2002 - 2003) foreslo Finansdepartementet endringer i lov 12. juni 1981 nr. 52 om verdipapirfond og lov 19. juni 1997 nr. 79 om verdipapirhandel. Videre ble det foreslått endringer i lov 15. januar 1999 nr. 2 om revisjon og revisorer, samt mindre endringer i enkelte andre lover. Forslaget ble vedtatt av Stortinget 12. juni 2003 og sanksjonert av Kongen 20. juni 2003. Endringene i verdipapirfondsloven omhandler bl.a. krav til prospekt ved markedsføring av fond. Samtidig åpnes det for at forvaltningsselskaper for verdipapirfond også skal kunne forvalte midler på vegne av enkeltinvestorer. Endringene i verdipapirhandelsloven legger bl.a. til rette for en mer effektiv håndhevelse av reglene om innsidehandel og kursmanipulasjon, gjennom plikt til å foreta lydopptak i tilknytning til utføring av investeringstjenester.

I Ot.prp. nr. 81 (2002 - 2003) foreslo Finansdepartementet endringer i sentralbankloven, opphevelse av valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringsloven samt enkelte endringer i finansieringsvirksomhetsloven. Lovforslaget, som ble vedtatt av Stortinget 12. juni 2003, innebærer endringer i reglene for, og praksis ved, oppnevning til Norges Banks hovedstyre og representantskap, samt et prinsipp om offentlighet rundt hovedstyrets rentebeslutninger. Lovendringen omhandler også enkelte andre forhold vedrørende Norges Banks organisering og virksomhet. Dette er endringer som generelt har til formål å modernisere loven. Valutareguleringsloven og penge- og kredittreguleringsloven oppheves. Reguleringen av valutaveksling og betalingsformidling med utlandet mykes noe opp, og videreføres gjennom et nytt kapittel i finansieringsvirksomhetsloven. Det inntas en generell hjemmel i sentralbankloven til å innføre beskyttelsestiltak i en krisesituasjon med ekstremt store kapitalbevegelser til og fra utlandet.

5.3.6 Nettverksnæringene

Næringer hvor en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til infrastruktur for transport eller distribusjon (såkalte nettverksnæringer), er ofte kjennetegnet av at ett selskap har monopol eller en dominerende markedsposisjon innenfor et geografisk avgrenset område. Bedrifter med en monopolstilling har mulighet til å øke overskuddet gjennom å begrense tilbudet og dermed kunne ta en høyere pris i markedet. Det vil derfor ikke være mulig å oppnå effektiv ressursbruk bare ved å legge til rette for konkurranse, og følgelig er det nødvendig med særskilt regulering av nettverksnæringer.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært preget av offentlig eierskap. Det har sikret utbygging av infrastruktur og tilbud av basistjenester over hele landet. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder (såkalt konvergens) påvirker omfanget av monopolområder innenfor nettverksnæringene. Det innebærer at mange av de tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et konkurransemarked. Konkurranse vil også bidra til utvikling og introduksjon av nye tjenester eller kombinasjon av tjenester. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer i stor grad mellom ulike typer nettvirksomhet. Dette er illustrert i tabell 5.8, som gir et statusbilde med summarisk oversikt over muligheten for konkurranse innenfor ulike nettverksnæringer basert på dagens teknologi og markedsstørrelse i Norge.

Som det framgår av tabellen, kan området for mulig konkurranse være knyttet til ulike deler av produksjonskjeden og ha forskjellig karakter. Det er mulig å skille mellom tre hovedtyper av konkurranse:

• Konkurrerende nettverk (f.eks. i telemarkedene).

• Konkurranse om produksjon som er basert på infrastrukturen (f.eks. i kraftproduksjon og -omsetning).

• Anbudskonkurranse om avgrensede oppgaver over en periode, f.eks. driftsansvaret eller innenfor offentlig-privat samarbeid (OPS).

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnadene ved å etablere en parallell infrastruktur er redusert ned mot hva det koster å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi, noe som f.eks. skjedde ved etableringen av andre generasjons mobiltelefoni (GSM-teknologi). En annen mulighet er at flaskehalser i den eksisterende infrastrukturen gir muligheter for etablering av konkurrerende distribusjon, typisk med utgangspunkt i sentrale områder. Det gjelder f.eks. flere typer posttjenester, hvor nye selskaper i stor grad etablerer seg med tjenester som konkurrerer på hurtig og sikker levering. Markeder med flere konkurrerende nettverk vil ha mindre karakter av å være naturlige monopoler. I den grad det etableres virksom konkurranse om levering av nettjenester, svekkes behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse om produksjon som er basert på infrastrukturen, er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Teletjenester og elektrisk kraft kan produseres nesten hvor som helst i nettet uten at det vil oppstå flaskehalser i en normalsituasjon, og det er derfor ikke nødvendig at nettoperatøren kjenner de enkelte beslutninger om kjøp og salg på forhånd. Det har gjort det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter og mellom selgere/meklere, og i telemarkedene mellom tjenesteleverandører. Derimot må f.eks. vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv om produksjonen ikke kan separeres fra nettverket, eller det ikke er markedsgrunnlag for flere tjenesteprodusenter, er det ofte mulig med anbudskonkurranse om driftsansvaret. Det er f.eks. ikke markedsgrunnlag for mer enn ett selskap for persontransport på de fleste jernbanestrekninger i Norge, og mange strekninger er bedriftsøkonomisk ulønnsomme å drive. Med anbud kan imidlertid flere selskaper konkurrere om en tidsavgrenset enerett til å operere persontog på en strekning, eventuelt om statlig kjøp av ulønnsomme tjenester, tilsvarende som det i dag gjennomføres anbudskonkurranser på enkelte ferjestrekninger og regionale flyruter (FOT-ruter). I enkelte sammenhenger kan det være aktuelt med en mer omfattende overføring av ansvar, f.eks. at et privat selskap står både for utbyggingen og deretter driver anlegg i en avtalt periode, noe som ofte betegnes offentlig-privat samarbeid (OPS).

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at området for potensiell konkurranse utvides, vil det imidlertid i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan drive kryssubsidiering gjennom pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi incentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må balansere brukerhensyn knyttet til pris og kvalitet på tjenestene mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Tabell 5.9 gir en oversikt over strukturen, regulering og offentlige oppgaver for ulike nettverksnæringer.

Kraftnettet

Energiloven av 1990 la til rette for konkurranse i produksjon og omsetning av kraft. Kraftnettet er en regulert monopolvirksomhet. Totalt er det 178 selskaper som driver nettvirksomhet. Statnett SF eier om lag 86 pst. av sentralnettet, og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet. De øvrige selskapene driver ulike regional- og distribusjonsnett, og de aller fleste er helt eller delvis kommunalt eid. Mange nettselskaper driver også produksjon eller omsetning av kraft.

Bygging og drift av kraftnett krever områdekonsesjon. Det sentrale vilkåret i områdekonsesjonen er at energiverkene har plikt til å levere elektrisk energi til abonnentene innenfor det området som konsesjonen gjelder for. Monopolkontrollen er etablert som virkemiddel for å sikre brukernes rettigheter samt sikre en effektiv drift, utnyttelse og utvikling av overføringsnettet. Det er Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) som foretar kontroll av virksomheten, og som gir pålegg som skal sikre at regelverk og konsesjonsvilkår etterleves. NVEs avgjørelser kan påklages til Olje- og energidepartementet.

For energiverk som driver både monopolvirksomhet og konkurranseutsatt virksomhet, er det innført plikt til å føre separat regnskap for monopolvirksomheten. Kravet til separat regnskap skal bl.a. sikre at kostnader knyttet til produksjon og omsetning av kraft ikke belastes nettvirksomheten (kryssubsidiering).

Monopolkontrollen for øvrig består av to hovedaktiviteter. For det første fastsetter NVE inntektsrammer som angir maksimal årlig tillatt inntekt for nettselskapet. I tillegg setter NVE rammene for oppbyggingen av punkttariffer (dvs. overføringstariffer/nettleie).

Inntektsreguleringen skal sikre effektiv utvikling av nettet og rimelige tariffer til kundene. Inntektsrammen settes for perioder på minst fem år. For årene 2002 - 2006 er inntektsrammene basert på nettselskapenes kostnader i årene 1996 - 1999. For å gi selskapene incentiver til å øke effektiviteten får hvert enkelt nettselskap redusert sin inntektsramme med en gitt prosentandel i året. Prosentandelen bestemmes ved hjelp av komparative studier av selskapenes kostnader og relative effektivitet. Med gitte inntektsrammer øker selskapene sin avkastning dersom de reduserer kostnadene. For å ivareta nyinvesteringer i distribusjonsnettet justeres de årlige inntektsrammene med en parameter basert på gjennomsnittlig økning i levert energi i hele landet, kombinert med en faktor for økning i nybygg i distribusjonsnettets område. Investeringer i regional- og sentralnettet ivaretas individuelt i forbindelse med NVEs konsesjonsbehandling. NVE arbeider også med analyser av aktuelle modeller for regulering av nettselskapenes økonomiske vilkår som skal gjelde fra 2007.

Punkttariffer innebærer at nettkundene betaler samme overføringstariff uavhengig av hvem de kjøper kraft fra eller selger kraft til. Forbrukerne betaler en tariff for å ta kraft ut fra et punkt i nettet (uttakstariff), mens kraftprodusentene betaler en tariff for å mate kraft inn i et punkt i nettet (innmatingstariff). Produsenter og forbrukere betaler kun overføringstariff til sitt lokale nettselskap, og har derigjennom adgang til hele kraftmarkedet. Punkttariffer gjør tilgangen til markedet enkelt for kundene, og legger dermed grunnlaget for et landsomfattende marked for kraft.

Regjeringen la i St.prp. nr. 1 (2002 - 2003) for Olje- og energidepartementet fram en omtale av nettariffering der det var lagt vekt på overordnede og prinsipielle forhold. Etter anmodning fra Stortinget har Regjeringen i tillegg redegjort nærmere i St.meld. nr. 41 (2002 - 2003) for mulig utjevning av overføringstariffen, og modeller for tariffering som er enkle og robuste mot endringer.

Jernbane

Fra 1996 har det vært et selskapsmessig skille mellom kjøreveien og transporttjenester. Jernbaneverket har ansvar for drift, vedlikehold og investering i jernbaneinfrastrukturen. NSB AS og Flytoget AS er, med unntak av noen spesielle strekninger, i dag de eneste transportørene. Det er i dag ikke konkurranse mellom tilbydere av transporttjenester på jernbanenettet. Jernbane konkurrerer imidlertid i betydelig grad med andre transportmidler om transport av personer og gods. Regjeringen vil innføre bruk av anbud der staten kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontransporttjenester fra NSB AS, og har liberalisert ekspressbusspolitikken for hele landet, jf. avsnitt 5.3.2.

Statens kostnader til kjøp av persontransport på jernbane har økt de siste årene. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2003 besluttet Stortinget at det i årene framover skal legges til rette for gradvis innføring av konkurranse om kjøp av persontransporttjenester på det norske jernbanenettet som ledd i utvikling av et mer kostnadseffektivt og kvalitativt bedre togtilbud til de reisende. Samferdselsdepartementet har fulgt opp beslutningen med tilpasninger i relevante forskrifter.

I første omgang skal det gjennomføres konkurranse om persontransport på Vosse-banen og Gjøvik-banen. Det tas sikte på å kunngjøre konkurransen i 2004. I forkant av kunngjøring av konkurranse for de enkelte strekningene, må innholdet i konkurransegrunnlaget være avklart. Samferdselsdepartementet har igangsatt en rekke aktiviteter for å sikre at alle potensielle operatører skal ha mest mulig lik tilgang til materiell, verkstedsfasiliteter, kompetent personell og andre grunnleggende produksjonsfaktorer. Samferdselsdepartementet arbeider også med å innføre kvalitetskontrakter med resultatavhengige tilskudd for kjøp av persontransporttjenester med tog. Kvalitetskontrakter vil i første omgang bli brukt for konkurranseutsatte strekninger og Inter-City trafikk. Innføring av kvalitetskontrakter er et tiltak for økt kostnads- og markedseffektivitet og forventes å gi klarere krav til tjenestens kvalitet.

Telekommunikasjon

I det norske telemarkedet har det siden slutten av 1980-årene blitt gjennomført en gradvis liberalisering. Fra 1. januar 1998 ble de resterende enerettene på teleområdet avviklet. Gjennom liberaliseringen av telemarkedet er forholdene regulatorisk lagt til rette for utvikling av konkurranse både på nett- og tjenestesiden. Eksempelvis har bestemmelser om tilgang til eksisterende telenett, herunder om prisvilkår, gjort det mulig for nye utfordrere å konkurrere med netteieren om å levere teletjenester til sluttbrukerne. Både på fast- og mobilnettsiden har netteierne fått konkurranse av nye tjenesteleverandører uten egen infrastruktur.

I tillegg til utvikling av konkurranse gjennom tilgangsbestemmelser, har det også blitt bygd ut konkurrerende infrastruktur. Infrastrukturkonkurransen er spesielt synlig i mobilmarkedet, men også på fastnettsiden er det etablert flere uavhengige nett. På fastnettsiden gjelder dette i særlig grad for transportnett, mens det for aksessnett fortsatt bare er begrenset infrastrukturkonkurranse.

Tradisjonelt har det vært vanlig å skille mellom ulike typer av nett avhengig av hvilke tilbud som ble formidlet over nettet. Den teknologiske og markedsmessige utviklingen på teleområdet de senere årene har imidlertid ført til at slike tradisjonelle skiller gradvis har blitt bygd ned. Denne utviklingen, som ofte omtales som konvergens, har medført konkurranse mellom nett som i utgangspunktet ikke var ment å skulle konkurrere med hverandre, f.eks. konkurranse mellom fastnett, mobilnett, kringkastningsnett og bredbåndsnett.

Utviklingen i det norske telemarkedet generelt går i retning av stadig større konkurranse. Markedsutviklingen varierer likevel i de ulike delmarkedene. Det langsiktige målet er utvikling av bærekraftig konkurranse i telemarkedet og regulatorisk overgang fra sektorregulering til alminnelig konkurranseregulering. Inntil markedsutviklingen på teleområdet tillater det, vil sektorspesifikk konkurranseregulering bli opprettholdt.

I St.meld. nr. 32 (2001-2002) og St.meld. nr. 18 (2002-2003) blir det sett nærmere på situasjonen i det norske mobilmarkedet, og det foreslås ulike virkemidler for å styrke konkurransen i mobilsektoren, bl.a. å legge forholdene til rette for nettverkskonkurranse, å innføre pålegg om tilgang for virtuelle operatører (på kommersielle og ikke-diskriminerende vilkår) samt å legge til rette for at tilgangsregulering kan avvikles over tid. Ved Stortingets behandling av meldingene ble departementet og telemyndigheten gitt frihet til å velge hensiktsmessig tildelingsmetode ved fordeling av frekvenstillatelser og mobilkonsesjoner.

Stortinget har våren 2003 vedtatt ny lov om elektronisk kommunikasjon, jf. Ot.prp. nr. 58 (2002 - 2003) og Innst. O. nr. 121 (2002-2003). Loven trådte i kraft 25. juli 2003 og avløser tidligere telelov. Loven vil bl.a. sikre like konkurransevilkår for utenlandske og norske konkurrenter i de europeiske telemarkedene. Loven er tilpasset utviklingen som går i retning av konvergens mellom tele, IT og kringkasting. Den nye reguleringen inneholder fortsatt sektorspesifikk regulering av elektronisk kommunikasjon, men legger samtidig til rette for en gradvis overgang til den generelle konkurransereguleringen.

All elektronisk kommunikasjon skal iht. den nye loven og avledet regelverk behandles uavhengig av overføringsmåte slik at teknologivalg i størst mulig grad overlates til aktørene i markedet. Loven bygger dermed på prinsippet om teknologinøytralitet. Som ledd i gjennomgangen av det nasjonale regelverket, vil det også bli utarbeidet nye forskrifter på området.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, transport, sortering og distribusjon av pakker og brevpost har trekk av nettvirksomhet, særlig knyttet til den sentrale sorteringen. De siste årene er deler av markedet åpnet for flere tilbydere, samtidig som den enerett/leveringsplikt som Posten Norge har for formidling av postsendinger, er blitt mer målrettet mot produkter med begrensede muligheter for virksom konkurranse. Posten møter derfor økt konkurranse fra bl.a. aviser, transport- og budselskaper. Postsendinger møter også stadig mer konkurranse fra alternative kommunikasjonsformer som elektroniske sendinger og telenett.

En gradvis åpning av postmarkedet og økt konkurranse skal bidra til bedre og billigere tjenester for forbrukere og næringsliv i hele landet. 1. juli 2003 ble Postens enerettsområde redusert til brevpost med vekt inntil 100 gram og med en pris inntil tre ganger grunntaksten. Fra samme tidspunkt er markedet for post til utlandet åpnet fullt ut for konkurranse.

Regjeringen går inn for at Postens enerettsområde reduseres ytterligere fra 1. januar 2006, til å omfatte brevpost med vekt inntil 50 gram og med en pris inntil to og en halv ganger grunntaksten, jf. Ot.prp. nr. 41 (2002 - 2003). Det er behov for å utrede konsekvensene ved en liberalisering av markedet for posttjenester utover den liberaliseringen som er gjennomført og foreslått fra 2006. Samferdselsdepartementet tar sikte på å oppnevne en bredt sammensatt arbeidsgruppe for en nærmere vurdering av konsekvensene av ytterligere konkurranse i postmarkedet.

Vann- og avløpssektoren

Vannforsyning og avløpsbehandling drives i dag av kommunene, til dels organisert som kommunale eller interkommunale selskap. Vannforsyningen er basert på lokale nettverk, og bare i spesielle situasjoner vil det være fysisk mulig for et nytt vannverk å knytte seg til det eksisterende nettverket. Tilsvarende gjelder for avløpsnett og renseanlegg. Det er en stor grad av sammenheng geografisk mellom produksjon og nettverk. Vann- og avløpssektoren er følgelig ikke egnet for konkurranse om kundene mellom flere selskaper. Derfor er det krevende å innføre incentiver som bidrar til effektiv ressursbruk i sektoren. I hovedsak kan det tenkes to alternativer: Enten prisregulering som gir incentiver f.eks. gjennom målestokkonkurranse mellom virksomhetene, eller anbud om de delene av virksomheten som kan være egnet for overføring mellom konkurrerende selskaper.

Kommunene har i dag frihet til å fastsette betalingssatser for vann- og avløpstjenester innenfor rammen av selvkost. Det innebærer at gebyrinntektene brukes innenfor sektoren og ikke tas ut som overskudd. På den annen side gir selvkost ingen incentiver til effektivitet i sektoren. I stedet for å løse kostnadsproblemer gjennom effektiviseringstiltak, vil det være mulig å sende regningen til brukerne i form av høyere betalingssatser. Vann- og avløpsgebyrene har steget med om lag en tredjedel over de siste fem årene, mens konsumprisene i samme periode økte med om lag 13 pst. i gjennomsnitt. Veksten i gebyrene må bl.a. ses i sammenheng med store investeringsbehov, og at kommunene tidligere ikke har benyttet muligheten til full kostnadsdekning gjennom gebyrene.

Regjeringen vil vurdere mulige tiltak for å effektivisere vann- og avløpssektoren. I den sammenheng arbeider Miljøverndepartementet med ulike tiltak for effektivisering av avløpssektoren. I tillegg har Kommunal- og regionaldepartementet satt ut en utredning av muligheten for å måle effektivitet og sammenlikne virksomhetene, eventuelt som grunnlag for målestokkonkurranse i et nytt finansieringssystem for sektoren. Det vil være interessant å vurdere bl.a. om det er mulig å anvende tilsvarende systemer som i reguleringen av nettselskapene i kraftsektoren. Erfaringer fra andre land som har gjennomført ulike reguleringsmetoder overfor sektoren, skal også vurderes.

5.3.7 Fiske og havbruk

Fiskebestander er en fornybar ressurs hvor det potensielle ressursuttaket i framtiden er betinget av hvor hardt bestanden utnyttes. Det er i dag overkapasitet i fangstleddet i forhold til tilgjengelig ressursgrunnlag innen de fleste fartøygrupper. Et særtrekk ved fiskerinæringen er også det omfattende regelverket som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomheten. Reguleringer er nødvendig for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre verdiskapingen i næringen. Utformingen av enkelte reguleringer kan likevel føre til at verdiskapingen i fisket er lavere enn den ellers kunne ha vært.

Kapasiteten i fiskeflåten reguleres gjennom innsatsreguleringer i form av konsesjonsordninger (ervervstillatelse og konsesjon/spesiell tillatelse etter deltakerloven, og bestemmelser for utskifting av fartøy) og adgangsbegrensninger (årlige deltakerreguleringer).

Etablering og eierforhold i fiskerinæringen er regulert gjennom deltakerloven. Formålet har vært både å begrense deltakelsen i fisket av ressurshensyn og å sikre at fiskeflåten skal være eid av aktive fiskere. Det er imidlertid gitt flere unntak som gir industribedrifter mulighet til å eie fartøy. For bl.a. disse fartøyene er det stilt krav om at de skal levere hele eller deler av fangsten til bestemte industribedrifter. Regjeringen har, som følge av at regelverket ikke alltid er etterkommet, fastsatt nye regler for å klargjøre leveringsforpliktelsene til fartøyene. Fartøyene skal levere til bestemte bedrifter eller innenfor visse regioner dersom bedriftene ikke kjøper råstoffet. De nye reglene er fastsatt med utgangspunkt i Eierskapsutvalgets innstilling, jf. NOU 2002: 13. Reglene innebærer en noe større fleksibilitet i leveringsvilkårene, kombinert med større grad av sikkerhet for råstofftilførsel til definerte regioner, og en tettere oppfølging av at vilkårene blir etterlevd.

Uttaket av de aller fleste fiskeslag er begrenset gjennom kvotereguleringer.For å tilpasse havfiskeflåten til ressursgrunnlaget er det innført enhetskvoteordninger. Enhetskvoter innebærer at fiskekvoter fra flere fartøy i en tidsavgrenset periode kan samles på ett fartøy, mot at andre fartøy blir tatt ut av fiske. Det medfører et styrket driftsgrunnlag for det fartøyet som får overført kvote. Samlet førstehåndsverdi fra den delen av flåten som kunne benytte seg av enhetskvoteordning, utgjorde knapt 60 pst. av total førstehåndsverdi for hele flåten i 2001. Fram til da var i overkant av 20 pst. av fartøyene i de gruppene som har vært omfattet av enhetskvoteordninger, trukket ut av fiske.

For kystflåten har det ikke vært innført enhetskvoter slik som i havfiskeflåten. Stortinget har sluttet seg til at det innføres strukturtiltak for kystfartøy under 28 meter, jf. St.meld. nr. 20 (2002 - 2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten og Innst. S. nr. 271 (2002 - 2003). I 2004 skal det innføres strukturordninger for de større fartøyene, der et fartøy kan tilføres kvote fra et annet mot at det andre fartøyet tas permanent ut av fiske. Samtidig skal det, som en prøveordning avgrenset til Finnmark, Troms og Sogn og Fjordane, innføres driftsordninger der fartøy midlertidig kan utveksle kvoter. Fartøy under 15 meter vil ikke bli omfattet av strukturordningene, og for disse fartøyene er det etablert et femårig strukturfond for kondemnering. Strukturfondet vil finansieres av næringen med mulighet for medfinansiering over statsbudsjettet.

Fiskeressursene representerer en nasjonal ressurs og er en verdifull del av naturgrunnlaget som det norske samfunn bygger på. Med en fangstevne i flåten som overstiger ressursgrunnlaget, må fisket begrenses. Fisk er dermed å betrakte som en knapp naturressurs. Dersom en fornybar, knapp ressurs utnyttes effektivt, kan den gi grunnlag for ressursrente (såkalt grunnrente), dvs. en høyere avkastning enn i andre næringer som ikke er basert på slike ressurser. For petroleumsvirksomheten og kraftsektoren er det utviklet særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fordel for fellesskapet. Enhetskvoter og innføring av strukturkvoter kan bidra til at det realiseres høyere overskudd i deler av fiskeflåten i årene framover. For å ha et best mulig beslutningsgrunnlag vil Fiskeridepartementet utrede muligheten for innkreving av ressursrente i fiskeriene.

Bestemmelsene om utøvelsen av fiske er regulert gjennom saltvannsfiskeloven av 1983 (mens deltakerloven regulerer retten til å delta i fiske). Dette er en utstrakt fullmaktslov som har gitt grunnlag for et omfattende forskriftsverk, bl.a. kvotereguleringene omtalt ovenfor. Regjeringen oppnevnte i mars 2003 et utvalg som skal revidere saltvannsfiskeloven med tanke på en ny lov - havressursloven. En ny lov bør bidra til økt verdiskaping i marin sektor, gjennom bl.a. å forenkle fiskeriregelverket, etablere klare eierforhold til ressursene og gi rom for markedsmessige hensyn i utøvelsen av fiske. Utvalget skal levere sin innstilling i mars 2005.

Havbruksnæringen har vist kraftig vekst over flere år, hovedsakelig fra oppdrett av laks og ørret. Fra sommeren 2001 har lakseprisen vært lav, noe som har bidratt til en utflating av produksjonsveksten. Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Eierinteressene i lakse- og ørretoppdrett har blitt mer konsentrerte de siste årene, og det er derfor satt grenser for hvor stor andel av samlede lakse- og ørretkonsesjoner en eier kan ha nasjonalt eller regionalt. USA har siden 1991 anvendt antidumpingtiltak overfor atlantisk laks fra Norge. I 1997 inngikk Norge en avtale med EU som bl.a. fastsatte en minstepris på norsk laks i EU-markedet. Beskyttelsestiltakene rettet mot norsk lakseeksport til EU opphørte fra 30. mai 2003, og norsk laks kan dermed selges uten særskilte begrensninger i dette markedet.

Produksjonen av laks begrenses gjennom årlige fôrkvoter som fastsettes av Fiskeridepartementet. Regjeringen har besluttet å avskaffe fôrkvoteordningen med virkning fra 1. januar 2005. Deretter må selskapene selv sørge for å tilpasse produksjonen til markedene. Parallelt med avviklingen av fôrkvoteordningen vil Regjeringen innføre et nytt system for avgrensning og regulering av laksekonsesjonene. Fiskeridepartementet sendte et forslag på høring i august 2003, hvor det er skissert to hovedalternativer - maksimalt areal eller biomasse. Forenkling av regelverket for oppdrett vil være et viktig hensyn ved valg av avgrensningsform.

Fiskeridepartementet gjennomførte høsten 2002 en søknadsrunde med 40 nye konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret. Dette var den første ordinære tildelingen siden 1989. For hver konsesjon ble det betalt et vederlag til staten på 5 mill. kroner, med unntak for konsesjoner til Finnmark og kommunene Kvænangen og Karlsøy i Nord-Troms, hvor vederlaget var satt til 4 mill. kroner pr. konsesjon. For to konsesjoner i den lulesamiske bygda Musken i Tysfjord kommune, ble det ikke stilt krav om vederlag. Det viste seg at det ikke var søknader til de 10 konsesjonene som ble utlyst i Finnmark, mens de øvrige 30 konsesjonene har blitt tildelt. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2003 vedtok Stortinget at det skal utlyses ytterligere 50 nye oppdrettskonsesjoner. Regjeringen tar sikte på å tildele disse 50 konsesjonene for laks og ørret i løpet av høsten 2003. Samtidig vil de 10 konsesjonene som ikke ble tildelt i Finnmark, bli tatt med. Søknadsfristen for de i alt 60 konsesjonene er satt til 15. november 2003.

Handel med fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene internasjonalt, og er underlagt hindringer i form av høye tollsatser og ulike ikke-tariffære hindringer, særlig på veterinær- og sanitærområdet. Fiskerinæringen eksporterer over 90 pst. av produksjonen. Regjeringen vil arbeide for å gi norsk sjømat bedre markedsadgang. Arbeidet omfatter bl.a. løpende oppfølging overfor EU/EØS, arbeid med etablering av nye frihandelsavtaler i regi av EFTA, videreføring av arbeidet i WTO etter forhandlingsbruddet i Cancun og utvidet bilateral kontakt knyttet til sentrale markeder for norsk sjømat.

EU innledet i desember 2002 en dumpingsak mot eksport av stor ørret fra Norge og Færøyene. Som ledd i denne saken vedtok Europakommisjonen en midlertidig straffetoll på 21,4 pst. på all norsk eksport av stor ørret fra 19. september 2003.

5.4 Modernisering av offentlig sektor

5.4.1 Utfordringene

Sem-erklæringen markerer at Regjeringen gir arbeidet med å modernisere offentlig sektor høy prioritet. Det er flere grunner til dette:

• Offentlige utgifter er høye. Oppbyggingen av en omfattende velferdsstat har bidratt til at over halvparten av verdiskapingen i fastlandsøkonomien kanaliseres gjennom offentlig sektor, jf. figur 5.3. Innbetalingene fra oljevirksomheten vil falle betydelig i årene framover, noe som illustrerer at petroleumsinntektene på varig basis bare kan gi et moderat bidrag til finansieringen av velferdsstaten.

• Andelen sysselsatte i offentlig sektor er høy i Norge, jf. figur 5.4. Dette innebærer at vilkårene for offentlig ansatte har stor betydning for det samlede arbeidsmarkedets funksjonsmåte, bl.a. ved å påvirke tilgangen på arbeidskraft i privat sektor.

• Trygdeutgiftene vil øke sterkt framover. I årene som kommer vil den gjennomsnittlige tilleggspensjonen i folketrygden øke, både som følge av at nye pensjonister har lengre opptjeningstid og fordi kvinners pensjonsopptjening øker. Endringer i alderssammensetningen innebærer dessuten at antallet pensjonister vil øke i forhold til arbeidsstyrken. Budsjettbelastningen forsterkes ytterligere dersom nedgangen i den reelle pensjonsalderen fortsetter som følge av tidligpensjonering og økende uførhet blant eldre arbeidstakere.

• Skattenivået i Norge er i utgangspunktet høyt. Skatter og avgifter er nødvendige for å finansiere velferdsstaten, men påvirker samtidig markedene ved at de skaper kiler mellom de prisene tilbyderne av varer og tjenester mottar og de prisene kjøperne betaler. Store skattekiler bidrar til dårlig ressursanvendelse og dermed til samfunnsøkonomiske tap.

• Kravene til omfang og kvalitet på offentlig finansierte tjenester øker. I tillegg til den generelle velstandsutviklingen, er økende privat tilbud på områder der offentlige ytelser tradisjonelt har vært enerådende en viktig forklaring. For norsk næringsliv innebærer økende internasjonal konkurranseeksponering at kvaliteten på infrastruktur, utdanning og forskning blir stadig viktigere.

• Mer velutviklede private markeder bidrar til å redusere behovet for offentlige tjenester på enkelte områder. Eksempelvis har vi sett en slik utvikling i finanssektoren.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Hvis vi venter med å iverksette tiltak for å forbedre og effektivisere offentlig sektor, vil offentlige finanser over tid komme under sterkt press, jf. avsnitt 3.2.6. Moderniseringsprogrammet gir et viktig bidrag til å møte disse utfordringene og til å videreutvikle det offentlige tjenestetilbudet.

5.4.2 Moderniseringsprogrammets visjon, mål og prinsipper

I sin redegjørelse for Stortinget 24. januar 2002 la Arbeids- og administrasjonsministeren fram Regjeringens moderniseringsprogram for offentlig sektor. Regjeringen vil videreføre arbeidet basert på de sentrale prinsippene i programmet:

• Brukerretting. Det offentlige tjenestetilbudet må tilpasses variasjonen i brukernes behov både når det gjelder hvilke tjenester som skal ytes og hvordan de gis.

• Effektivisering. Ressursene må settes inn på de områdene der innsatsen gir størst avkastning sett i forhold til behovene (formålseffektivitet), og en må få mest og best mulig tjenester ut av de ressursene som faktisk settes inn på det enkelte området (kostnadseffektivitet).

• God utnyttelse av arbeidskraften.For offentlig ansatte kan effektivisering både innebære nye måter å organisere arbeidet på og omstilling til nye oppgaver og funksjoner knyttet til leveranser av offentlige tjenester. Moderniseringsarbeidet må også bidra til et mer inkluderende arbeidsliv, jf. avsnitt 3.6, og til økt satsning på å videreutvikle de ansattes kompetanse.

• Enklere forvaltning for brukerne. Brukerne skal lett kunne finne fram i tjenestetilbudet, regelverket skal være oversiktlig og hensiktsmessig med enkel tilgang på rettighetsinformasjon, og det skal være klart hvilke roller ulike deler av forvaltningen har.

• Styrket kommunal handlefrihet. Staten og kommunene må spille sammen i moderniseringsarbeidet.

• Prosessorientert. Endringstiltak skal framkomme gjennom at ledere og de ansatte involveres aktivt i å brukerrette, effektivisere og forenkle egen organisasjon.

De sentrale virkemidlene for å nå målene i moderniseringsprogrammet er desentralisering og delegering av myndighet innad i staten og desentralisering av oppgaver til kommunene. Skal økt brukerretting og større formåls- og kostnadseffektivitet oppnås gjennom desentralisering og delegering, må lokale enheter arbeide under rammebetingelser som gir incentiver til dette. I dag produseres offentlige tjenester i stor utstrekning i offentlige monopoler utenfor vanlige markeder, noe som gir begrensede økonomiske incentiver til brukerretting og effektivitet.

På noen områder kan målene nås ved å overlate produksjonen til private produsenter eller ved å slippe private aktører til i konkurranse med offentlige produsenter gjennom konkurranseutsetting. I noen tilfeller kan det imidlertid også være formålstjenlig å etablere et effektivt konkurransemarked dominert av offentlige produsenter. Innslaget av private aktører varierer i dag betydelig mellom ulike tjenesteområder. Også graden av brukervalg mellom offentlige tjenesteytere er forskjellig. Dette er i noen grad historisk betinget. Regjeringen arbeider for større valgfrihet der dette er mulig, bl.a. gjennom økt likebehandling av offentlige og private barnehager og kommunale og frittstående skoler, konkurranse ved arbeidsformidling og tilrettelegging for økt konkurranseutsetting i kommunene. Innføring av valgfrihet og konkurranse mellom tjenesteleverandørene betinger endringer i finansieringssystemet, jf. boks 5.4.

Regjeringens moderniseringsprogram omfatter både kommunal og statlig sektor. Arbeidet må ta hensyn til at ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene ikke nødvendigvis er gitt en gang for alle. For eksempel har staten nylig overtatt ansvaret for sykehusene og den øvrige spesialisthelsetjenesten. I tillegg legges det opp til en klarere ansvarsdeling mellom stat og kommune på hvert enkelt tjenesteområde. I tråd med dette er forhandlingsansvaret for lærerne overført til kommunene, som dermed har fått et mer helhetlig ansvar for skolen.

Moderniseringsarbeidet i kommunene er likevel først og fremst kommunenes ansvar, jf. St.prp. nr. 66 (2002-2003) Kommuneproposisjonen. Statens rolle består i å utforme rammebetingelser som gir kommunene handlingsrom i moderniseringsarbeidet. I denne sammenheng er både utforming av finansieringssystemet for kommunene og lov- og regelverk viktig. Målsettingene er å utforme rammebetingelser som gir gode incentiver til å finne effektive løsninger lokalt.

Moderniseringsarbeidet i staten foregår i første rekke i de enkelte virksomheter og departementer. Sentralt kan likevel Regjeringen påskynde moderniseringen gjennom å utforme rammebetingelser som understøtter reformer. Reformer av lov- og regelverk og tilsynsorganene er viktige i denne sammenhengen. Endringene i lov- og regelverk og bedre tilsynsorganer skal blant annet bidra til bedre konkurranse mellom tilbydere av statlig finansierte tjenester.

5.4.3 Moderniseringen av kommunal sektor

En stor del av den offentlige tjenesteproduksjonen foregår i kommunesektoren. Kommuner og fylkeskommuner har blant annet ansvar for skole, pleie og omsorg og barnehager, jf. figur 5.5. Dette er tjenesteområder som er arbeidsintensive. Utbyggingen av velferdsordningene gjennom de siste tiårene har derfor medført en betydelig vekst i sysselsettingen i kommunene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar for å utvikle tjenestene i samsvar med brukernes behov og for å utøve en effektiv tjenesteproduksjon. Staten kan på sin side bidra til å støtte opp under det kommunale utviklingsarbeidet ved å utforme hensiktsmessige rammebetingelser. Regjeringen legger sammen med denne meldingen fram forslag til et system for merverdiavgift som fjerner forskjellsbehandlingen mellom private og offentlige tilbydere fra 1. januar 2004, jf. avsnitt 4.2.1.

Desentralisering av ansvar og myndighet til kommunene

Kommunenes rammebetingelser må stimulere til effektiv tjenesteproduksjon. Regjeringen ønsker også å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren og gi kommunene større muligheter til å gjøre selvstendige prioriteringer tilpasset lokale forhold. Med dette utgangspunktet er rammefinansiering en hensiktsmessig finansieringsmodell for kommunesektoren, mens øremerkede tilskudd bør forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller brukes til finansiering av oppgaver som bare et mindre antall kommuner har ansvar for. Figur 5.6 viser sammensetningen av kommunesektorens inntekter.

For å øke andelen frie inntekter la Regjeringen i Kommuneproposisjonen for 2004 fram en omfattende plan for å redusere omfanget av øremerkede tilskudd ved å innlemme bevilgningene i rammeoverføringene. Til sammen ble øremerkede tilskudd på om lag 8 mrd. kroner foreslått innlemmet i 2004, mens ytterligere tilskudd på om lag 3 mrd. skulle innlemmes i perioden 2005-07. Regjeringen fikk tilslutning til flere av forslagene, men Stortinget vedtok at driftstilskuddet til barnehager først skal innlemmes i 2006. Tidsprofilen på innlemmingen ble derfor kraftig forskjøvet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Øremerkede tilskudd, med hel eller delvis finansiering av utvalgte formål, er et sterkt statlig styringsverktøy. Som regel må kommunesektoren bruke av de frie inntektene for å utløse et øremerket tilskudd. Kravet om egenandel innebærer at øremerkede tilskudd kan forsterke inntektsforskjellene mellom kommunene, og at statlig subsidiering av en bestemt kommunal tjeneste kan gå på bekostning av tjenestetilbudet på andre områder. Øremerkede satsinger passer heller ikke alltid med den enkelte kommunes behov. I tillegg er det en del administrative kostnader knyttet til søknader og rapportering om øremerkede tilskudd.

Rammefinansiering gir rom for lokale beslutninger tilpasset befolkningens behov og lokale kostnadsforhold. Det er behov for å utvikle nye former for samhandling mellom staten og kommunene som baseres mindre på lovfesting, øremerking, rapportering og tilsyn. En vil legge større vekt på målstyring, samtidig som detaljerte krav til hvordan målene skal nås må tones ned.

Regjeringen oppnevnte i juni 2003 et offentlig utvalg som skal gjennomgå statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalget er bedt om å gjennomgå tilsynssystemet med sikte på å sikre kvaliteten på tjenestene og ivareta rettsikkerheten til den enkelte, uten å komme i konflikt med det kommunale/fylkeskommunale selvstyret og de tilhørende økonomiske rammebetingelsene. Målet er et system der kommunene/fylkeskommunene i størst mulig grad har et helhetlig ansvar for sin virksomhet. Utvalget skal avslutte sitt arbeid innen 1. september 2004.

Effektivisering

Kommunesektoren har gjennom flere år arbeidet med utvikling og effektivisering av tjenesteproduksjonen. Om lag 200 kommuner/bydeler deltar på prøvebasis i et effektiviseringsnettverk for å utveksle erfaringer og lære av hverandre. Et av formålene er å beskrive den effektivitets- og kvalitetsutvikling som har skjedd. Prosjektet avsluttes i løpet av inneværende år, men intensjonen er at nettverksarbeidet skal videreføres i kommunene etter at prosjektperioden er avsluttet. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) gir økonomisk støtte til kartleggings- og analysearbeid samt til ulikt utviklingsarbeid.

KRD har også gitt forskningsstiftelsen ALLFORSK ved NTNU i Trondheim i oppdrag å utvikle modeller for måling av produksjon, effektivitet og effektivitetspotensial i kommunesektoren gjennom et fireårig forskningsprosjekt. Målsetningen er å utvikle et fast rapporteringsverktøy som kan oppdateres jevnlig. En viktig del av prosjektet er å finne gode kvalitetsindikatorer.

5.4.4 Moderniseringen av statlig sektor

Statlige tjenester spenner vidt. Sektoren omfatter nasjonale fellesgoder som forsvar, politi og sentraladministrasjon, men også individrettede tjenester som sykehustjenester og høyere utdanning. Etter den statlige overtakelsen av sykehusene, utgjør helsekonsum den klart største posten med omtrent 2/5 av det statlige konsumet. Forsvar legger beslag på i underkant av 1/5, mens næringsøkonomiske formål og utdanning hver dekker om lag 1/10 av det statlige konsumet. Resten av konsumet omfatter blant annet politi, rettsvesen, sosiale omsorgstjenester, miljøvern, bolig- og fritidstjenester. Desentralisering og delegering av myndighet er sentrale virkemidler for å bidra til mer brukerstyring, effektivisering og forenkling også innad i staten. Ett mål er å gjøre det enklere å ta hensyn til erfaringer fra direkte kontakt med brukerne. Dette kan innebære reformer både av organiseringen av statlig sektor, av forholdet mellom forvaltning og tjenesteproduksjon og av finansieringssystemene. I tråd med løsningen for kommunene, vil Regjeringen arbeide videre for å få til et system for merverdiavgift som fjerner forskjellsbehandlingen mellom private og offentlige tjenestetilbydere også for ordinære statlige forvaltningsorgan. I tillegg vurderes en egen løsning for helseforetakene. Både tilsynsvirksomheten og den statlige økonomistyringen vil bli omorganisert i tiden framover. Det er også et mål å styrke ledere i deres arbeid med modernisering av offentlig sektor. For ledere i statsforvaltningen og i ytre etater er det satt i gang lederprogrammer i 2003 som vil fortsette i 2004.

Organisering av statlige tilsyn

Delegering og lokalt spillerom ved produksjon av statlige tjenester stiller økte krav til tilsyn og kontroll for å ivareta rettssikkerheten, for å skape enhetlige og forutsigbare rammevilkår for næringsliv og forbrukere og for å sikre at tjenestene holder høy nok kvalitet. I St.meld. nr. 17 (2002-2003) ga Regjeringen en prinsipiell drøfting av statlig tilsynsvirksomhet sentrert rundt følgende temaer:

• oppgavefordelingen mellom statlige tilsyn

• omfanget av politiske versus faglige vurderinger i tilsynsutøvelsen

• forholdet mellom produsent- og tilsynsoppgaver

• forutsigbarhet for næringslivet

• lokalisering av tilsynene

På markeds- og konkurranseområdet eksisterer det i dag en rekke sektorspesifikke tilsyn, som Kredittilsynet, Post- og teletilsynet og Norges vassdrags- og energidirektorat. Konkurransetilsynet har et ansvar på tvers av sektorene. På markeds- og konkurranseområdet legges det opp til:

• en klarere avgrensing av oppgaver mellom Konkurransetilsynet og sektortilsyn

• en mer omfattende delegering av førsteinstansbehandling av saker på markeds- og konkurranseområdet

• en gjennomgang med sikte på å bygge ned unødige konkurransebegrensende adferdsreguleringer i enkeltsektorer

• større uavhengighet for Konkurransetilsynet

• bedre koordinering av behandling av saker som berører flere tilsyn

Med utgangspunkt i meldingen og Stortingets behandling av denne, arbeider Regjeringen videre med forbedringer av det statlige tilsynsapparatet. Stortinget sluttet seg til forslaget om omlokalisering av enkelte tilsyn. Det skal ikke vedtas endringer i klagebehandlingen i inneværende stortingsperiode. Større eller prinsipielle endringer i tilsynenes oppgaver og oppgavefordeling skal legges fram for Stortinget, jf. Innst. S. nr. 222 (2002-2003). Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 58 (2002-2003) Om ny ekomlov gikk flertallet i Innst. O. nr. 121 (2002-2003) inn for at Samferdselsdepartementet opprettholdes som endelig klageinnstans, men at det likevel innføres en toinstans klageordning.

Samordning av ressursbruken innenfor statlig økonomistyring og videreutvikling av et resultatorientert styringssystem

Mål- og resultatstyring, delegering av myndighet til enkeltvirksomheter og lederansvar for resultater er bærende styringsprinsipper for statlige virksomheter. Mål- og resultatstyring innebærer bl.a. at mål- og resultatkrav skal fastsettes og realiseres innenfor de bevilgede rammer, og at resultater skal dokumenteres i forhold til oppsatte mål. Det pågår et kontinuerlig arbeid med å videreutvikle styringspraksis, metoder og verktøy, både i virksomhetene selv og gjennom felles tiltak i staten for å tilrettelegge for en bedret økonomistyring.

Fra 1.1.2004 opprettes et Senter for statlig økonomistyring for å samordne ressurser og dermed styrke forvaltningsoppgavene innenfor statlig økonomistyring, herunder veiledning, standardsetting og informasjonsformidling. Senteret skal også bidra til å styrke arbeidet med nytte-kostnadsanalyser i statlig virksomhet gjennom rådgivning og kompetansehevende tiltak. Det legges opp til at funksjoner og oppgaver knyttet til statlig økonomistyring overføres fra skattefogdkontorene, Skattedirektoratet og Finansdepartementet til det nye senteret. Senteret planlegges etablert med en sentralenhet og seks regionkontorer, og omstillingen skal være ferdig gjennomført innen utgangen av 2005.

Økonomiregelverket for staten fastsetter hovedprinsipper og regler for statlig økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter og overordnet myndighets styring og oppfølging av virksomhetene. I tillegg omfatter regelverket forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper.

Utkastet til revidert regelverk gir økt rom for at styring og kontroll kan tilpasses den enkelte virksomhets egenart. Elektroniske løsninger skal kunne brukes fullt ut i virksomhetenes økonomifunksjoner. Reglene for tilskudd er forenklet, og det stilles reduserte krav til rapportering fra mottakerne. Det tilrettelegges for større grad av konkurranseeksponering av økonomitjenester og for bruk av private tjenesteleverandører. Det nye regelverket skal tre i kraft fra 1. januar 2004. Et utkast til revidert regelverk ble sendt på høring sommeren 2003. Høringsinstansene gir bred støtte til hovedinnretningen av revisjonen, og det gis uttrykk for at revisjonen innebærer en vesentlig forenkling gjennom forbedret struktur, redusert regelomfang, tydeliggjøring av kravene, samt desentralisering gjennom at virksomhetene har fått større muligheter til å tilpasse egen økonomistyring. Konkrete forslag som er framkommet i høringen, vil bli vurdert og eventuelt innarbeidet.

Et budsjettsystem som understøtter moderniseringsarbeidet

Et utvalg under ledelse av Marianne Andreassen avga i januar i år sin enstemmige innstilling om reformer av budsjett- og regnskapssystemet i staten. Utvalget tilrådde bl.a.:

• at periodiseringsprinsippet tas i bruk i alle statlige virksomheter og for statsregnskapet og statsbudsjettet

• at prinsippet bør gjennomføres tilnærmet rendyrket, og i størst mulig grad være basert på privat sektors regnskapsstandarder

• at flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennom flerårige, helhetlige budsjettframskrivinger

• at det åpnes for å fatte bindende flerårige budsjettvedtak for enkelte nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder

Regjeringen slutter seg til forslaget om å synliggjøre flerårige budsjettkonsekvenser gjennom helhetlige framskrivinger av budsjettets utgifter og inntekter for tre år utover budsjettåret. Framskrivingene planlegges framlagt første gang for Stortinget i Nasjonalbudsjettet og Gul bok for 2005. Regjeringen går imidlertid ikke inn for å åpne for flerårige budsjettvedtak for utvalgte prosjekter m.v., eller flerårige utgiftsrammer på departementsnivå.

Regjeringen sikter mot å ta i bruk periodiseringsprinsippet i staten på en bredere og mer systematisk måte enn i dag. Periodiseringsprinsippet vil kunne gi nyttig løpende informasjon om kostnader, eiendeler og forpliktelser, noe som vil kunne styrke grunnlaget for både planlegging og gjennomføring av tiltak. Blant annet vil informasjonen kunne gjøre det lettere å sammenligne ressursbruken i ulike statlige virksomheter og i forhold til private virksomheter, samt utviklingen av ressursbruken over tid. Dette vil i sin tur kunne legge grunnlaget for tiltak med sikte på mer effektiv drift, bl.a. gjennom konkurranseutsetting.

Etter Regjeringens syn bør det imidlertid legges til grunn en pragmatisk holdning til spørsmålet om i hvilket omfang og med hvilken utforming periodiseringsprinsippet skal tas i bruk. Bruk av periodiseringsprinsippet i staten bør bestemmes ut fra en samlet vurdering av nytten av merinformasjonen og kostnadene ved innføring og drift av et slikt føringsprinsipp. Regjeringen har kommet frem til følgende hovedsynspunkter på spørsmålet om bruk av periodiseringsprinsippet i staten:

• Bevilgningsvedtakene skal fortsatt baseres på kontantstrømmer (dvs. på kontantprinsippet og ikke på periodiserte utgifter og inntekter). Av dette følger at det fortsatt må føres et korresponderende bevilgningsregnskap basert på samme prinsipp.

• Periodiseringsprinsippet tas i bruk i staten i det omfang og i den utforming som er tjenlig ut fra en samlet vurdering av nytte og kostnader.

• Periodiseringsprinsippet innføres i flere faser, slik at en etter hver fase kan vurdere om det er grunnlag for å gå videre. Første fase vil være å utarbeide felles standarder for føring av statlige virksomheters internregnskaper basert på periodiseringsprinsippet, og prøve disse ut i et utvalg av virksomhetene. Dette innebærer bl.a. at standpunkt til om periodiseringsprinsippet også bør tas i bruk for statsregnskapet og statsbudsjettet først tas senere på grunnlag av erfaringene ved bruk av periodiseringsprinsippet på virksomhetsnivå.

En nærmere redegjørelse for forslag til oppfølging og Regjeringens vurderinger finnes i kap. 11 i Gul bok for 2004.

Finansieringssystemer for statlige virksomheter

Regjeringen arbeider med en gjennomgang av finansieringssystemene for statlige virksomheter for å avklare mulighetene for forbedringer. Gjennomgangen omfatter bl.a. en vurdering av om det kan være hensiktsmessig å utvide bruken av resultatbasert finansiering på bakgrunn av erfaringer med slike ordninger nasjonalt og internasjonalt. Som ledd i dette arbeidet ser en på hvordan resultatbaserte systemer kan tilpasses det samlede statlige styringssystemet der rammebudsjettering er et hovedprinsipp, jf. boks 5.4.

Former for resultatbasert finansiering er i dag tatt i bruk i flere tjenestesektorer, bl.a.:

• sykehusene (spesialisthelsetjenesten)

• høyere utdanning

• finansieringen av frittstående (private) skoler

• deler av arbeidsformidlingen

• deler av kriminalomsorgen

• deler av samferdselssektoren (kjøp av persontrafikktjenester)

Bedre samordning av offentlige tjenester og offentlige pålegg

Offentlige tjenester skal være enkle å bruke for innbyggerne, og pålegg skal ikke skape mer arbeid enn strengt nødvendig. Samordning, også på tvers av departementer, er derfor en viktig del av moderniseringsarbeidet. Det arbeides kontinuerlig med å redusere både antallet forskrifter og skjemamengden til det som er strengt nødvendig. Et viktig eksempel er arbeidet med å gi et landsdekkende tilbud for næringsliv og privatpersoner om elektronisk innrapportering til de tre samarbeidende etatene Skatteetaten, Statistisk sentralbyrå og Brønnøysundregistrene. Formålet er både å gi en betydelig forenkling av pliktig og frivillig rapportering, å effektivisere etatenes behandling og å gi næringslivet likeverdige tjenester av god kvalitet. AltInn-løsningen skal være på plass i 4. kvartal 2003 og skal etter hvert også kunne brukes av andre etater.

Et annet eksempel er SATS-prosjektet som tar sikte på en bedre, mer brukerrettet og mer effektiv velferdsforvaltning. Regjeringen fremmet i desember 2002 St. meld nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten. Stortinget sendte meldingen tilbake, jf. Innst. S. nr. 189 (2002-2003), og ba Regjeringen utrede ulike modeller for én felles velferdsetat bestående av dagens Aetat, trygdeetaten og sosialetaten. Regjeringen tar sikte på å legge fram et nytt forslag for Stortinget i god tid før stortingsvalget i 2005, der rapporten fra et utvalg under ledelse av professor Jørn Rattsø med tilhørende høringsuttalelser vil være et viktig underlagsmateriale.

Bedre koordinering og samordning av reguleringspolitikken i det enkelte sektorene

OECD påpekte i gjennomgangen av reguleringspolitikken, jf. boks 5.3, at det er behov for en bedre koordinering og styring av reguleringspolitikken, både for å sikre bedre konsistens i tilnærmingen mellom sektorer, og for å unngå at reguleringer på ett område får utilsiktede virkninger på andre områder. Det er behov for å vurdere OECDs forslag nærmere i lys av norske erfaringer og forvaltningspraksis. Regjeringen har nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere hensiktsmessigheten av en overordnet regulerings- og styringspolitikk.

Økt handlefrihet i lønns- og personalspørsmål

Både i offentlig og privat sektor må lønns- og forhandlingssystemene være så fleksible at virksomhetene greier å tiltrekke seg den nødvendige arbeidskraften. Ved skifte av arbeid er det en klar tendens til at offentlig sysselsatte går til ny stilling i offentlig sektor, mens sysselsatte i private virksomheter velger ny ansettelse i privat sektor. Regjeringen ønsker økt mobilitet mellom privat og offentlig sektor. Ett av virkemidlene er harmonisering av ansettelses- og oppsigelsesbestemmelsene i arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven. Arbeidslivslovsutvalget, som legger fram sin innstilling i løpet av 2003, sikter mot en ny og bedre arbeidsmiljølov for hele arbeidslivet i Norge. Utvalget vurderer blant annet om deler av tjenestemannsloven skal oppheves og erstattes av reglene i den nye arbeidslivsloven.

Ved omstilling og flytting av statlige virksomheter vil Regjeringen stimulere til bruk av sluttpakker for de ansatte istedenfor ventelønn og andre former for førtidspensjonering. Alle ansatte i de tilsynene som ble vedtatt flyttet ved behandlingen av Stortingsmelding nr. 17 (2002- 2003), vil få tilbud om individuell karriereplanlegging.

5.4.5 Sektorreformer

I tillegg til de tverrgående reformene arbeider alle departementene videre med moderniseringsprosjekter innenfor sine felt. To store prosjekter som var omtalt i Nasjonalbudsjettet 2003 og som er gjennomført etter planen, er omorganiseringen av Statens vegvesen og endringene i dagpengeordningen. Omorganiseringen av spesialisthelsetjenesten er gjennomført, og arbeidet med reformer i utdannings-og justissektoren er godt i gang. Tabell 5.10 gir en summarisk oversikt over viktige pågående sektorreformer. Tabellen er basert på innrapportering fra fagdepartementene i forbindelse med arbeidet med Nasjonalbudsjettet 2004. I de enkelte departementenes budsjettproposisjoner vil en finne en nærmere omtale av disse og enkelte andre tiltak. Tabellen begrenser seg til offentlig tjenesteproduksjon, mens tiltak rettet mot stønadssystemet er beskrevet i avsnitt 3.6.

Utdanningssektoren er et viktig satsingsområde for Regjeringen. Kvalitetsutvalget har lagt fram en innstilling om forsterket kvalitet i grunnopplæringen, jf. NOU 2003:16 I første rekke. Sammen med evalueringen av Reform 97 vil denne utredningen være utgangspunkt for en stortingsmelding med en bred og helhetlig gjennomgang av innhold og struktur i grunn- og videregående opplæring. Regjeringen legger vekt på lokalt beslutningsansvar og færre regler, slik at den enkelte kommune og skole kan tilpasse tilbudet til de lokale behovene. Med økt lokal fleksibilitet må det legges sterkere vekt på å følge opp de resultatene som oppnås. Regjeringen arbeider med en omorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen. Arbeidet tar utgangspunkt i hovedlinjene som er trukket opp i St. prp. nr. 65 (2002-2003) og Stortingets behandling av denne, jf. Innst. S. nr. 260 (2002-2003). Innføringen av et nasjonalt system for kvalitetsvurdering, med bl.a. nasjonale prøver i basisfagene og en internettportal med informasjon om kvaliteten ved skolene, vil starte våren 2004. Foreldre og elever skal gis større valgfrihet, og Stortinget vedtok våren 2003 en lov som gjør det enklere å starte frittstående grunnskoler i Norge. Regjeringen arbeider videre med et mulig lovforslag om frittstående videregående skoler.

Kvalitetsreformen for høyere utdanning er fullt gjennomført fra høsten 2003. Den omfatter blant annet en ny gradsstruktur på linje med den som finnes i mange andre land. Det er innført et resultatbasert finansieringssystem for universitetene og statlige og private høyskoler. Alle statlige universiteter og høyskoler vil få økt fleksibilitet gjennom nettobudsjettering fra 2004. Både akademia og næringslivet har et økende behov for forskerkompetanse. Satsingen på flere stipendiatstillinger for doktorgradsstudenter er ett svar på dette.

Innenfor justissektoren er fase I av Politireformengjennomført, og antall politidistrikter er redusert fra 54 til 27. Siktemålet med reformen er både å oppnå bedre tjenester overfor publikum og større kostnadseffektivitet. Reduksjonen i antall politidistrikter har gitt grunnlag for omfattende omorganiseringer i politidistriktene, noe som isolert sett frigjør over 400 årsverk til publikumsrettet, operativ tjeneste. I reformens fase II vil driftsenhetsstrukturen i politi- og lensmannsetaten og politiets særorganer bli vurdert. Også her er målet mer effektiv organisering og mer hensiktsmessig arbeidsdeling. I tillegg har Regjeringen foreslått en ny organisering av det særskilte etterforskningsorganet for politiet og påtalemyndighetene (SEFO). Formålet er å sikre en mer rettssikker og mer ensartet behandling av dem som vil anmelde ansatte i politiet eller påtalemyndighetene.

Arbeidet med Domstolsreformen fortsetter, med sikte på gjennomføring innen 2007 som tidligere planlagt. Parallelt med en reduksjon i antall domssogn og førsteinstansdomstoler, vil tinglysing overføres fra domstolene til Statens kartverk. Det arbeides også med å integrere konfliktrådene i strafferettspleien i sterkere grad. Konfliktrådsordningen gjøres derfor om til en statlig virksomhet. Regjeringen tar videre sikte på å fremme en proposisjon om den framtidige organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet (forliksrådene, namsmannsfunksjonen, stevnevitnefunksjonen mv.) høsten 2003. Formålet er å gjøre rettspleien enklere og mer oversiktlig. Endringene kan tidligst iverksettes fra 2005.

Stortinget har opprettet et nytt direktorat for samfunnssikkerhet og beredskap for å legge grunnlaget for et bredere fagmiljø på samfunnssikkerhetsområdet og å utnytte ressursene mer effektivt. Det nye direktoratet har vært operativt fra 1.9.03, og det tas sikte på å samlokalisere de tidligere enhetene i Tønsberg fra årsskiftet 2004/2005. Sivilforsvaret skal etableres som en egen etat under det nye direktoratet, og antall sivilforsvarskretser skal reduseres. Tiltaket innebærer at fylkesmennene og politimestrene blir fritatt for sine roller i Sivilforsvaret. Formålet er å etablere en felles myndighetslinje fra sentralt til lokalt nivå innen brann, redning og beredskap, noe som antas å føre til mer effektiv ressursbruk.

Regjeringen legger stor vekt på at Forsvarets styrker skal ha høy kvalitet og god reaksjonsevne, sammen med høy operativ og teknisk kompetanse. I perioden 2002-2005 gjennomføres en grunnleggende omstrukturering for å etablere et moderne, kostnadseffektivt forsvar. Den operative evne skal forbedres betydelig og tilpasses nye internasjonale sikkerhetsutfordringer. Moderniseringen omfatter organisasjonsendringer, personellreduksjon og en reduksjon av Forsvarets bygningsmasse. Fokus i det videre arbeidet vil i særlig grad bli rettet mot blant annet effektivisering knyttet til Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) og realisering av gevinster gjennom innføring av et felles integrert forvaltningssystem for styring og kontroll av personell-, materiell- og økonomifunksjoner (program GOLF).

Regjeringen fikk i februar 2003 tilslutning til forslaget om statlig overtakelse av fylkeskommunenes oppgaver på barnevern- og familievernområdet (jf. Ot.prp. nr. 9 (2002-2003)). Oslo skal imidlertid fortsatt ha ansvar for de fylkeskommunale oppgavene innen barnevernet. På barnevernområdet omfatter de overførte oppgavene først og fremst ansvaret for etablering og drift av barneverninstitusjoner og for rekruttering og formidling av fosterhjem. På familievernområdet gjelder det ansvaret for å sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket. Det opprettes samtidig et Statens barnevern og familievern (SBF) inndelt i fem regioner og med en sentral overordnet etatsledelse underlagt Barne- og familiedepartementet. Det innføres også en ny godkjenningsforskrift for private barnevernsinstitusjoner. Målet med reformen er å sikre et likeverdig og kvalitativt godt barneverntilbud uavhengig av geografisk plassering, samtidig som ressursene utnyttes effektivt.

Etter at staten overtok ansvaret for sykehusene og annen spesialisthelsetjeneste fra fylkeskommunene fra 2002, ble virksomhetene organisert som helseforetak eid av fem regionale helseforetak. Reformen samlet sektoransvar, finansieringsansvar og eierskap på én hånd, og myndighet og ansvar ble desentralisert til virksomhetene. Det er også foretatt en bred gjennomgang av finansieringsordningene i spesialisthelsetjenesten, jf. NOU 2003:1 Behovsbasert finansiering av helsetjenesten. Denne følges opp i St.meld. nr. 5 (2003-2004) Inntektssystemet for spesialisthelsetjenesten, som vil bli lagt fram i tilknytning til statsbudsjettforslaget for 2004.

De siste årene har det vært en betydelig vekst i pasientbehandlingen og i utgiftene på statsbudsjettet. Behovet for sterk stimulans til videre vekst i pasienttilbudet er ikke like stort som tidligere. Det er nødvendig å rette økt styringsmessig oppmerksomhet mot at ressursene brukes på de prioriterte områdene. Målet er en balansert og styrt utvikling av behandlingstilbudet. En bedre balanse mellom aktivitetsfinansiering og basisbevilgning til de regionale helseforetakene vil understøtte et slikt mål. Det foreslås derfor å øke basisbevilgningens andel av den samlede finansieringen. Dette innebærer en reduksjon av ISF-satsen fra 60 til 40 prosent. Dette vil redusere faren for uønsket vridning i pasienttilbudet. Regjeringen legger vekt på å opprettholde en balanse mellom de ulike systemene for aktivitetstilskudd i sykehus. Reduksjonen av poliklinikksatsene er derfor i samme omfang som for ISF-satsen. Basisbevilgningen økes tilsvarende reduksjonen i satsene fra 2004. Regjeringen har videre foreslått å overføre ansvaret for syketransport til regionale helseforetak, med et statlig finansielt delansvar. Målsetningen er å stimulere til behandling nær pasientens bosted. Dagens finansieringsordning for syketransport og medisinsk behandling kan hindre rasjonelle behandlingsløsninger for pasientene. I tillegg foreslår Regjeringen en forsøksordning med anbud på visse legemidler som i dag finansieres under blåreseptordningen. Tanken er å utnytte statens rolle som storinnkjøper til å redusere folketrygdens utgifter.