4 Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2004

4.1 Innledning

En sentral del av Regjeringens økonomiske politikk er å redusere skatte- og avgiftsnivået. Samlede skatte- og avgiftslettelser under Regjeringen Bondevik II beløper seg så langt til om lag 19,4 mrd. kroner. Lettelsene har bedret næringslivets rammebetingelser og lagt grunnlag for videre økonomisk vekst. Arbeidet med å redusere skatter og avgifter vil fortsette.

Regjeringen har imidlertid ikke funnet rom for større, nye skatte- og avgiftslettelser i budsjettet for 2004. Forslagene som fremmes i forbindelse med budsjettet for 2004, gir en samlet lettelse på om lag 510 mill. kroner påløpt. Dette må ses i sammenheng med endringene i NOKUS-reglene som ble vedtatt i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Regjeringens forslag innebærer at skatte- og avgiftsnivået i 2004 reelt sett blir om lag uendret i forhold til nivået i 2003 ifølge saldert budsjett.

Både den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften og el-avgiften for næringsvirksomhet må legges om fra 1. januar 2004. Omleggingene har sin bakgrunn i at EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har slått fast at de gjeldende avgiftsreglene er i strid med EØS-avtalens vilkår for statsstøtte. Når våre internasjonale forpliktelser tvinger oss til å gjøre endringer på disse områdene, har Regjeringen lagt vekt på å oppnå best mulige løsninger for næringslivet. Med Regjeringens opplegg vil de økte avgiftsinntektene som følger av en omlegging av arbeidsgiveravgiften, i sin helhet bli tilbakeført til de berørte områdene. Regjeringen viderefører dagens ordning for Nord-Troms og Finnmark, samt fiske- og jordbruksnæringene. For øvrig videreføres dagens satser innenfor et fribeløp for statsstøtte pr. foretak. Videre er det notifisert en overgangsordning på tre år for sonene 3 og 4. Regjeringen vil avvikle el-avgiften midlertidig for all produksjonsvirksomhet f.o.m. 1. januar 2004. Det utarbeides samtidig et nytt el-avgiftssystem for næringsvirksomhet med sikte på innføring fra 1. juli 2004. Det nye systemet skal bidra til å dempe veksten i elektrisitetsforbruket og stimulere til fortsatt overgang til alternative energikilder. I budsjettopplegget er det lagt til grunn at også det nye systemet vil innebære lettelser for næringslivet.

Regjeringen foreslår å innlemme persontransport i merverdiavgiftssystemet med en lav sats. Det vil også gi næringen rett til fradrag for inngående merverdiavgift. Alt i alt får persontransporten om lag 460 mill. kroner i årlig avgiftslettelse. Det styrker kollektivtransporten og gir grunnlag for lavere billettpriser. Regjeringen vil fortsette nedtrappingen av inntektsbeskatningen av egen bolig. Dessuten foreslås fradraget for gaver til frivillige organisasjoner utvidet til også å gjelde gaver til Den norske kirke. Regjeringen vil øke fradraget for betalt fagforeningskontingent og ser dette i sammenheng med det inntektspolitiske samarbeidet.

I tråd med flertallsmerknad i forbindelse med finanskomiteens behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2003, foreslår Regjeringen økt avgift på brennevinsbaserte drikkevarer, herunder rusbrus. De økte avgiftsinntektene foreslås benyttet til å redusere nivået for alle drikkevareavgiftene. Regjeringen foreslår også at avgiften på røyketobakk økes til nivået for sigaretter. Minstegrensen for registrering i manntallet for merverdiavgiftspliktige foreslås økt fra 30 000 kroner til 50 000 kroner.

Regjeringen foreslår at det innføres en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift for kommunesektoren. Innføring av en slik ordning legger til rette for at private i større grad kan konkurrere på like vilkår med kommunal tjenesteproduksjon. Forslaget kan bidra til en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren.

Regjeringen foreslår også endringer i de særskilte skattereglene for kraftforetak for å legge forholdene bedre til rette for samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer i kraftproduksjon og samtidig forenkle reglene.

Endringer i skatte- og avgiftssystemet i 2005 vil blant annet bli vurdert på bakgrunn av Skatteutvalgets innstilling. Den planlagte oppfølgingen av Skatteutvalget vil bli presentert for Stortinget i en egen melding.

Det vises til St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer for en nærmere omtale av skatte- og avgiftsopplegget.

4.2 Kort om skatte- og avgiftsopplegget for 2004

Omlegging av differensiert arbeidsgiveravgift

I mai 1999 slo EFTA-domstolen fast at den norske ordningen med geografisk differensiert arbeidsgiveravgift innebar statsstøtte og måtte tilpasses EØS-avtalens regler. En revidert norsk ordning ble senere i 1999 godkjent av ESA etter en fleksibel tolkning av ESAs transportstøtteregler og av samhandelskriteriet i artikkel 61. Vedtaket hadde forbehold om at den norske ordningen skulle gjennomgås på nytt innen utløpet av 2003.

I desember 2000 behandlet Kommisjonen en liknende svensk ordning med reduserte sosiale avgifter. Kommisjonen la til grunn en mer ordlydstro tolkning av gjeldende retningslinjer enn tidligere, med det resultat at Sverige ikke fikk godkjent sin ordning.

I juni 2002 ble Norge formelt varslet om at ESA ville gjennomgå den norske ordningen på nytt for å sikre lik håndheving av statsstøtteregelverket innenfor EØS-området. ESA signaliserte at vurderingen ville bli foretatt i lys av Kommisjonens vedtak i den svenske saken.

I september 2002 ble Norge bedt om å meddele hvilke endringer som måtte gjennomføres for å bringe ordningen i samsvar med EØS-regelverket. Drøftingene med ESA fortsatte, både på politisk og embetsmessig nivå, og ulike løsninger ble vurdert for å beholde dagens ordning. Regjeringens strategi var i utgangspunktet å opprettholde hovedtrekkene i dagens ordning. I løpet av drøftingene ble det imidlertid klart at gjeldende ordning ikke kunne opprettholdes slik EØS-avtalens forbud mot statsstøtte nå ble tolket av ESA og Kommisjonen. Etter utløpet av 2003 vil ordningen innebære ulovlig statsstøtte.

I svarbrevet 25. mars 2003 viste Norge til at man tok sikte på å opprettholde dagens differensiering for Nord-Troms og Finnmark og for fiskeri- og landbruksnæringene, samt videreføre differensieringen innenfor et fribeløp etter reglene for bagatellmessig støtte. Videre ble det søkt om (notifisert) en overgangsperiode på tre år for sonene 3 og 4. Det er også notifisert en ordning med direkte transportstøtte.

Den 16. juli 2003 åpnet ESA formell undersøkelse av Norges notifiserte forslag. Den formelle undersøkelsen innebærer at ESA er i tvil om de notifiserte ordningene er i samsvar med EØS-avtalens statsstøtteregelverk. På bakgrunn av de signalene som hadde kommet fra ESA, var dette ventet. Norske myndigheter har kommentert åpningsvedtaket fra ESA i brev av 17. september. Norge har i den forbindelse også lagt fram ytterligere informasjon som anses relevant for vurderingen av støtteordningene. ESAs åpningsvedtak ble publisert i EF-tidende 11. september. Andre EFTA- og EU-land, samt andre interesserte parter, kan gi sine synspunkter innen én måned etter publiseringen. Deretter vil norske myndigheter få anledning til å kommentere de innkomne merknadene.

ESA forsøker å avslutte formelle undersøkelser innen seks måneder. I tilfellet med arbeidsgiveravgiften vil dette likevel innebære at den endelige avgjørelsen kan komme sent i forhold til fristen for å iverksette en ny ordning, 1. januar 2004. Norske myndigheter har derfor bedt ESA om å gjøre det som er mulig for at en avgjørelse kan foreligge i god tid før årsskiftet.

Forslaget til vedtak om arbeidsgiveravgiften er basert på at den notifiserte ordningen blir godtatt av ESA. Satsene som foreslås, er i overensstemmelse med den overgangsordningen som er notifisert. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget dersom ESA fatter et vedtak som ikke er i samsvar med de notifiserte ordningene.

Regjeringen fører en aktiv næringspolitikk og har gjennomført store forbedringer i rammebetingelsene for næringslivet. Det har også kommet næringslivet i distriktene til gode. Regjeringen legger vekt på at omleggingen av arbeidsgiveravgiften skjer på en måte som underbygger denne politikken. Dagens ordning kan videreføres i Finnmark og Nord-Troms etter vedtak i EFTAs faste komite om anvendelse av tilsidesettelsesklausulen i ODA-protokoll 3. Næringene fiskeri og landbruk omfattes ikke av EØS-avtalens statsstøtteregler, og Regjeringen foreslår å videreføre dagens ordning for disse næringene. I sonene 2-4 foreslår Regjeringen å videreføre differensierte satser for arbeidsgiveravgift innenfor et fribeløp for statsstøtte pr. foretak. Inklusive den notifiserte overgangsordningen innebærer dette at de økte avgiftsinntektene i 2004 fra privat sektor er begrenset til om lag 710 mill. kroner påløpt. Regjeringen foreslår at de økte avgiftsinntektene i sin helhet tilbakeføres til de berørte områdene. Det vil skje gjennom omlegging av el-avgiften, transportstøtte og næringsrettede utviklingstiltak. I tillegg vil offentlig sektor bli kompensert fullt ut.

Tabell 4.1 gir en samlet framstilling av Regjeringens forslag til en provenynøytral omlegging av den differensierte arbeidsgiveravgiften i 2004.

El-avgift og ESA

ESA vil trolig regne dagens fritak fra el-avgiften som ulovlig støtte, og faren er stor for at ESA vil kreve at ulovlig mottatt støtte skal tilbakebetales. Det er derfor påkrevet å finne en løsning for el-avgiften fra 1. januar 2004.

I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble Stortinget varslet om at Regjeringen tar sikte på å avvikle el-avgiften for all produksjonsvirksomhet, og at tiltak for å motvirke økt etterspørsel etter elektrisitet ville bli vurdert. Det foreslås at el-avgiften avvikles for all produksjonsvirksomhet fra 1. januar 2004. Endringene vil også bli gjennomført for offentlig sektor, men endringene i offentlig sektors avgiftsbetalinger vil bli motvirket gjennom endringer i statsbudsjettets rammer og overføringene til kommunene. Regjeringen foreslår at det samtidig iverksettes tiltak for å dempe økningen i el-forbruket, blant annet gjennom å øke de samlede inntektene til Energifondet.

For å dempe økningen i el-forbruket og fortsatt stimulere til overgang til alternative energikilder og vannbåren varme, vil Regjeringen innføre et nytt avgiftssystem som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet. Det er krevende å utarbeide et system som ikke medfører store avgiftstekniske problemer eller samfunnsøkonomiske tap, jf. bl.a. omtalen i Revidert nasjonalbudsjett 2003 av problemene knyttet til den østerrikske og den danske modellen. Regjeringen vil komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2004 med et forslag til et nytt system med sikte på iverksettelse fra 1. juli 2004.

Kompensasjon for merverdiavgift for kommunene

Regjeringen foreslår en ny ordning med generell kompensasjon for merverdiavgift for kommunesektoren fra 1. januar 2004. Forslaget er basert på utredningen fra et offentlig utvalg ledet av professor Jørn Rattsø, jf. NOU 2003: 3. Innføring av en slik ordning legger til rette for at private i større grad kan konkurrere på like vilkår med kommunal tjenesteproduksjon. Forslaget kan bidra til en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren.

Merverdiavgiftssats på 6 pst. for persontransport og NRK

Regjeringen foreslår å innføre merverdiavgiftsplikt på persontransport med en lav sats på 6 pst. fra 1. mars 2004. Merverdiavgiftsbelastningen for persontransporten blir redusert ved at verdien av full fradragsrett for inngående merverdiavgift overstiger statens inntekter fra merverdiavgiften på billettinntektene. Forslaget vil derfor styrke kollektivtransporten og legge grunnlag for reduserte billettpriser. I tillegg vil forslaget fjerne en rekke avgrensingsproblemer og konkurransevridninger som skyldes dagens unntak. Årlig vil inntektene fra merverdiavgift reduseres med om lag 460 mill. kroner. Når endringen trer i kraft 1. mars 2004, anslås inntektsreduksjonen til om lag 380 mill. kroner påløpt i 2004.

Regjeringen foreslår at merverdiavgiftssatsen på 6 pst. også gjøres gjeldende for NRKs allmennkringkastingsvirksomhet, som i dag har en sats på 12 pst. Samtidig foreslår Regjeringen at bevilgningen til NRK som gjelder mva-kompensasjon, fjernes. Samlet vil disse forslagene ikke påvirke NRKs økonomiske stilling.

Økt minstegrense for registrering i manntallet for merverdiavgiftspliktige

Den generelle minstegrensen for registrering i merverdiavgiftsmanntallet er i dag en avgiftspliktig omsetning på 30 000 kroner. Denne grensen, som ikke har vært endret siden 1992, foreslås økt til 50 000 kroner. Dette vil gi forenklinger for både skatteetaten og de avgiftspliktige. Blant de avgiftspliktige med lav omsetning er det mange som leverer negative oppgaver, og dermed får merverdiavgift til gode fra staten. En heving av grensen vil derfor øke statens proveny. Det økte provenyet anslås til om lag 400 mill. kroner påløpt i 2004.

Beskatning av kraftforetak

Det foreslås visse justeringer i skattereglene for å bedre investeringsincentivene i kraftproduksjonen og for å forenkle reglene. Regjeringen foreslår å unnlate gevinstbeskatning ved realisasjon av kraftverk samtidig som overdragelsen skal skje til skattemessig kontinuitet, dvs. at kjøper viderefører selgers skattemessige nedskrevne anleggsverdier. Endringen vil gjøre det lettere å få til ønskede omstruktureringer av næringen. Det foreslås også enkelte endringer i eiendomsskatten for kraftanlegg, blant annet å nedjustere minimumsverdien på kraftproduksjonsanlegg fra 1,1 til 0,8 kroner pr. kWh og å innføre en maksimumsverdi på 2,5 kroner pr. kWh.

Regjeringen foreslår også å oppheve den særskilte gjeldsbegrensningsregelen for offentlig eide kraftforetak. Særregelen bidrar blant annet til manglende nøytralitet i beskatningen av offentlig og privat eide kraftforetak. I tillegg er det administrative problemer ved regelen. For å forenkle reglene og å gi økte incentiver for å bygge småkraftverk, foreslår Regjeringen å frita kraftverk under 5500 kVA for grunnrenteskatt og naturressursskatt. Videre foreslår Regjeringen å innføre sentral ligning for kraftforetak.

Stortinget vedtok i desember 2002 nye regler for fastsetting av konsesjonskraftpriser som gir kraftkommunene økte inntekter framover, mens kraftselskapene og staten til sammen får tilsvarende lavere inntekter. Omfordelingen til fordel for kommunesektoren på lang sikt utgjør anslagsvis 350 mill. kroner pr. år gitt en kraftpris på 20 øre pr. kWh. De foreslåtte endringene i skattereglene vil redusere kommunenes skatteinntekter med knapt 50 mill. kroner på sikt, mens kraftselskapenes og statens inntekter vil øke tilsvarende. I 2004 vil statens inntekter øke med om lag 20 mill. kroner påløpt, mens kommunenes inntekter fra eiendomsskatt vil reduseres med om lag 80 mill. kroner påløpt.

Lønnsjustering av innslagspunkt

Det foreslås at grensene for å betale toppskatt, øvre grense i minstefradraget, personfradragene samt inntektsgrensene i skattebegrensningsregelen økes i tråd med anslått lønnsvekst på 4 pst., og avrundes.

Boligbeskatning

Som et skritt videre i retning av Sem-erklæringens mål om å fjerne fordelsbeskatningen av egen bolig, foreslår Regjeringen å øke bunnfradraget for egen bolig fra 80 000 kroner til 90 000 kroner i 2004. Dette vil redusere inntektsskatten fra boligeiendom med om lag 100 mill. kroner påløpt i 2004.

Fradrag for gaver til frivillige organisasjoner

Regjeringen foreslår at fradragsordningen endres slik at gaver til Den norske kirke likestilles skattemessig med gaver til frivillige organisasjoner innenfor gjeldende maksimale fradragsbeløp på 6000 kroner. Forslaget anslås å redusere skatteinntektene med om lag 55 mill. kroner påløpt i 2004.

Fradrag for betalt fagforeningskontingent

Regjeringen foreslår at fradraget for betalt fagkontingent mv. økes ytterligere fra 1450 kroner til 1800 kroner i 2004 etter en tilsvarende økning i 2003. Forslaget må ses i sammenheng med det inntektspolitiske samarbeidet mellom Regjeringen og partene i arbeidslivet. Forslaget anslås å redusere skatteinntektene med 90 mill. kroner påløpt i 2004.

Forenklinger i regelverket for lønnsarbeid i hjemmet

Etter gjeldende regler er private arbeidsgivere fritatt for plikten til å betale arbeidsgiveravgift når de samlede lønnsutbetalingene fra husstanden i løpet av ett år ikke overstiger 30 000 kroner. Som ledd i kampen mot svart økonomi, foreslår Regjeringen at grensen økes til 50 000 kroner. Forslaget anslås å ha liten virkning på skatteinntektene.

Normrente for beskatning av rimelig lån i arbeidsforhold

Regjeringen foreslår at det innføres en ny modell for fastsetting av normrenten for beskatning av rimelig lån i arbeidsforhold. Metoden skal være objektiv og forutsigbar og gi en normrente som følger renteutviklingen i økonomien for øvrig. Videre foreslår Regjeringen at det gjøres endring i skattevedtaket for 2003, slik at normrenten reduseres til 3,5 pst. fra 1. september 2003. Det antas at forslagene ikke påvirker skatteinntektene.

Gaver i ansettelsesforhold

Regjeringen foreslår at grensen for skattefrie gaver i ansettelsesforhold økes fra 500 kroner til 600 kroner. Forslaget anslås å redusere skatteinntektene i 2004 med om lag 20 mill. kroner påløpt.

Endringer i skatt og avgift på Svalbard

Regjeringen foreslår også at satsen for beskatning av inntekter under lønnstrekkordningen på Svalbard økes fra 6 pst. til 8 pst. i 2004. Videre foreslås det at eksportavgiften på kull endres slik at det også blir avgift på eksport av kull over 1 mill. tonn. Endringene forventes å gi en provenyøkning avrundet til 12 mill. kroner påløpt i 2004. De økte skatteinntektene brukes i sin helhet til reduserte overføringer over svalbardbudsjettet.

Røyketobakk

Røyketobakk ilegges i 2003 en avgift pr. gram tobakk på knapt 70 pst. av avgiften for sigaretter. Det er ingen helsemessige årsaker til denne avgiftsmessige forskjellsbehandlingen. Det foreslås å øke avgiften på røyketobakk med 45 pst. reelt, noe som gir lik avgiftsbelastning på sigaretter og røyketobakk. Forslaget anslås å gi økte avgiftsinntekter på om lag 645 mill. kroner påløpt.

Rusbrus

Flertallet i finanskomiteen har bedt Finansdepartementet om å komme med forslag til endringer i alkoholavgiftsregelverket, slik at brennevinsbasert rusbrus får økt avgift, jf. Innst. S. nr. 260 (2002-2003). Regjeringen foreslår at alkoholavgiftene legges om, slik at all brennevinsbasert drikk, herunder brennevinsbasert rusbrus, avgiftslegges likt som brennevin over 22 volumprosent. Det foreslås at de økte avgiftsinntektene på 150 mill. kroner påløpt benyttes til å redusere avgiftene på alle drikkevarer med 2,5 pst. reelt fra 2003 til 2004.

Forenklet fortolling

I dag kan det medbringes inntil 4 liter brennevin/vin og 10 liter øl fra utlandet dersom det betales avgift etter satser for såkalt forenklet fortolling. Et forslag om å øke grensene for forenklet fortolling til henholdsvis 4 liter brennevin/sterkvin og 27 liter vin/øl har vært på høring. Det foreslås også at kravet om særskilt importtillatelse fjernes for samme mengde. Det tas sikte på å endre regelverket fra 1. januar 2004.

Avgift på sluttbehandling av avfall

Regjeringen forslår at omleggingen av avgift på forbrenning av avfall til en utslippsavgift utsettes til 1. juli 2004. Samtidig utsettes iverksettelsen av en tilskuddsordning inntil ESAs godkjennelse foreligger. Omlegging til en utslippsavgift anslås å gi økte avgiftsinntekter på om lag 35 mill. kroner påløpt i 2. halvår 2004, om lag tilsvarende omfanget av tilskuddsordningen for samme periode.

Reduserte tollsatser

Norge har i henhold til WTO-avtalen fra 1994 forpliktet seg til videre nedtrapping av tollsatser på klær og enkelte ferdige tekstilvarer fra 1. januar 2004. Denne nedtrappingen anslås å gi en avgiftslettelse på 25 mill. kroner påløpt i 2004.

Tolltariffen inneholder et stort antall tollsatser på ulike landbruksvarer som er historisk betinget, og som kan fjernes uten at det går ut over målene i landbrukspolitikken. Regjeringen foreslår å fjerne om lag 40 slike tollsatser, samt tollen på dyrefôr av fisk, innenfor en ramme på 4 mill. kroner påløpt i 2004.

Bilavgifter

En arbeidsgruppe har vurdert bilavgiftene, og gruppens rapport ble ferdigstilt 30. april. Rapporten har vært på høring med frist 16. august. Departementet vil arbeide videre med bruksfradragene og årsavgiften. I 2004-budsjettet foreslås det enkelte mindre endringer i bilavgiftene, bl.a. å innføre en refusjonsordning for årsavgift på stjålne biler.

Differensierte avgifter på elektrisitet

Stortinget har anmodet Regjeringen om å opprette et bredt sammensatt utvalg som skal utrede ulike modeller for differensierte avgifter på elektrisitet, jf. Innst. S. nr. 260 (2002-2003). Det er nå satt ned et utvalg. Stortinget ba om at utvalget skulle avslutte sitt arbeid innen utgangen av 2003. For å gi bedre tid til utredningsarbeidet, har fristen blitt forlenget til 1. mars 2004.

4.3 Anslag på skatte- og avgiftsinntektene

Tabell 4.2 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2004.

I tabell 4.2 er omleggingen av el-avgift regnet eksklusive bortfall av el-avgift i offentlig sektor og i arbeidsgiveravgiftssonene 2-4. Provenyvirkningene i tabell 4.2 er videre oppgitt eksklusive virkningen av endringene i den differensierte arbeidsgiveravgiften. Årsaken til dette er at den samlede omleggingen er provenynøytral. Omleggingen av el-avgift og differensiert arbeidsgiveravgift er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Forslagene til endringer er regnet i forhold til et referansesystem. Litt forenklet er referansesystemet for skatt 2003-regler der alle inntektsgrenser og bunnfradrag mv. er justert til 2004-nivå med anslått lønnsvekst på 4,0 pst. En slik oppjustering av grenser mv. gir et referansesystem som reelt sett er uendret i forhold til fjorårets skattesystem. En skattyter som har en årlig lønnsvekst tilsvarende anslått lønnsvekst, vil da ha samme gjennomsnittsskatt i referansesystemet for 2004 som i 2003. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått vekst i konsumprisene utenom avgiftsendringer og energivarer på 1,8 pst. fra 2003 til 2004. De påløpte anslagene i tabell 4.2 viser i utgangspunktet provenyvirkningene på årsbasis av endringene i skatte- og avgiftsreglene. I enkelte tilfeller er det foreslått at endringene iverksettes etter 1. januar 2004, og i disse tilfellene vil de påløpte tallene derfor være lavere enn årsvirkningen. De bokførte anslagene viser endringer i innbetalte skatter og avgifter i 2003.

Som tabell 4.2 viser, medfører tidligere vedtak, bl.a. i forbindelse med budsjettet for 2003 og Revidert nasjonalbudsjett 2003, økte skatte- og avgiftsinntekter på om lag 60 mill. kroner påløpt i 2004, men reduserte inntekter på knapt 1,5 mrd. kroner bokført i 2004. Årsaken til at vedtakene gir en bokført lettelse i 2004 er hovedsakelig effekten av økt avskrivningssats i saldogruppe d, vedtatt i forbindelse med budsjettet for 2003, som først får bokført effekt i 2004.

Tabell 4.3 og 4.4 gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser for 2003 og forslag til regler for 2004. Tabellene viser også endringer i pst. fra 2003 til 2004. Den prosentvise oppjusteringen av de generelle fradragene og beløpsgrensene fra 2003 til 2004 kan avvike noe fra den anslåtte lønnsveksten som følge av avrundinger.

4.4 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 4.5 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter, og hvilken del av offentlig sektor som mottar disse. De samlede skatte- og avgiftsinntektene til stat, kommuner og fylkeskommuner er anslått til 685,5 mrd. kroner i 2003. Om lag 85 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene tilfaller staten, mens kommunenes og fylkeskommunenes andel er hhv. vel 12 pst. og knapt 3 pst. Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere.

Tabellen viser videre at vel 35 pst. av statens inntekter kommer fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Knapt 25 pst. kommer fra inntekts- og formuesskatt samt trygdeavgift fra personlige skattytere, mens knapt 21 pst. er inntekts- og formuesskatt samt arbeidsgiveravgift fra etterskuddspliktige i Fastlands-Norge. Om lag 16 pst. av statens inntekter i 2003 kommer fra petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 3 pst.

4.5 Anslag for skatteutgifter og skattesanksjoner i 2003

4.5.1 Innledning

I skatte- og avgiftsreglene er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. Tap av skatte- og avgiftsinntekter som følger av unntaksordninger og særregler har fått betegnelsen skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes eksempler på skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt eller avgift som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er dermed et uttrykk for at det er muligheter for større grad av likebehandling i skatte- og avgiftssystemet.

Formålet med denne oversikten er ikke å gi noen vurdering av hvorvidt den enkelte skatteutgiften er et hensiktsmessig virkemiddel for å oppfylle en gitt målsetting. Skatteutgifter kan også, på tilsvarende måte som direkte overføringer og reguleringer, være uttrykk for politiske prioriteringer. For eksempel må enkelte av skatteutgiftene knyttet til de særskilte skatte- og avgiftsreglene for Nord-Troms og Finnmark ses i sammenheng med målsettingen om spredt bosetning. Tilsvarende vil flere av skatteutgiftene knyttet til næringsbeskatningen betraktes som støtte til utvalgte næringer. Denne støtten kunne alternativt komme over budsjettets utgiftsside.

I avsnitt 4.5.2 er referansesystemet og beregningsmetoden beskrevet. I avsnitt 4.5.3 og 4.5.4 gis det en oversikt over sentrale skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til hhv. skattereglene og avgiftsreglene. I avsnitt 4.5.5 er skattetapet ved skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger omtalt.

4.5.2 Referansesystem og beregningsmetode

For å identifisere de ulike skatteutgiftene og skattesanksjonene, må det eksisterende skatte- og avgiftssystemet vurderes opp mot et referansesystem. I tråd med tidligere år er det lagt til grunn et referansesystem der sammenligningen er basert på at like personer, aktiviteter og varer mv. skal skattlegges etter de samme prinsippene og satsene. Avvik fra referansesystemet, som ikke kan begrunnes ut fra et overordnet formål med skatte- og avgiftssystemet, omtales som enten en skatteutgift eller en skattesanksjon.

I likhet med de fleste andre land benytter departementet inntektstapsmetoden for å beregne skatteutgifter. Det betyr at skatteutgiften settes lik de skatteinntektene som det offentlige taper som følge av at ulike skattytere, eller ulike typer aktiviteter, skattlegges mer lempelig enn i referansesystemet. I beregningene er det sett helt bort fra de atferdsendringene som kan følge av at en skatteutgift eller skattesanksjon oppheves. Det gjør at departementets provenyberegninger ved å endre reglene kan avvike fra tallene som presenteres nedenfor.

4.5.3 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene

Lønn og pensjon

Skatteutgiftene knyttet til beskatning av lønn og pensjon er beregnet med Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Anslagene er usikre siden denne modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til fremføringsmetodene. Tabell 4.6 gir en oversikt over skatteutgiftene knyttet til lønns- og pensjonsbeskatning.

• I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skattesatsen på alminnelig inntekt for personlige skattytere er 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Toppskattesatsen for trinn 1 er 4 prosentpoeng lavere enn i landet for øvrig. Det er også et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Disse ordningene utgjør en skatteutgift på 615 mill. kroner i 2003.

• Skattytere med forsørgeransvar for ektefeller og enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2for inntekten. For ektepar lønner det seg dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Skattytere i klasse 2 får bl.a. dobbelt personfradrag og har høyere innslagspunkt for toppskatten enn skattytere i klasse 1. Denne ordningen utgjør en skatteutgift på 1630 mill. kroner i 2003.

• Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner pr. år for ett barn og inntil 30 000 kroner pr. år for to eller flere barn. Det er ikke noe krav om at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget. Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 1410 mill. kroner i 2003.

• Det gis et ekstra minstefradrag i mottatt underholdsbidrag, barnepensjon mv. Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 300 mill. kroner i 2003. Det ekstra minstefradraget i mottatt underholdsbidrag faller bort f.o.m. 1. oktober 2003.

• Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidssted på 1,40 kroner pr. km med en nedre grense på 9200 kroner i 2003. Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 1570 mill. kroner i 2003.

• Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor hjemmet. I tillegg gis det fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet utover 9200 kroner i 2003 (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise). Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 490 mill. kroner i 2003.

• Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent og gaver til frivillige organisasjoner på hhv. inntil 1450 kroner og 6000 kroner i 2003. Disse fradragene utgjør en samlet skatteutgift på 560 mill. kroner i 2003.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige dokumenterte utgifter utgjør minst 6120 kroner og gjelder varig sykdom eller svakhet hos skattyteren eller noen han eller hun forsørger. Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 330 mill. kroner i 2003.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for forsørgelsepå inntil 5000 kroner for hver person som blir forsørget. Fradraget kan maksimalt utgjøre 20 000 kroner. I praksis gjelder dette hovedsakelig forsørgelse av personer bosatt i utlandet, samt forsørgelse av andre enn egne barn bosatt i Norge og ektefelle. Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 30 mill. kroner i 2003.

• Statens satser for kjøregodtgjørelse er etter gjeldende regler 3,00 kroner pr. km for de første 9000 km og 2,40 kroner pr. km for kjøring utover 9000 km. Ifølge statistikk over kostnader ved bilhold, er de variable kostnadene ved bruk av egen mellomstor bil på om lag 1,40 kroner pr. km. Differansen mellom statens satser og det som kan anses som relevante variable kostnader ved bruk av egen bil, kan ses på som en naturalytelse i arbeidsforhold som bør skattlegges om lønn. Dette utgjør en skatteutgift på 1450 mill. kroner i 2003 .

• Etter gjeldende regler er det skattefritak for privat bruk av hjemme-PC som er betalt av arbeidsgiver, og som lånes ut til den ansatte. I tillegg er det fullt skattefritak dersom arbeidsgiveren og den ansatte inngår en avtale om å finansiere en hjemme-PC enten gjennom en bruttolønnstrekkordning eller en avtalt lønnsreduksjon. I de ulike trekkordningene reduseres arbeidstakerens skattegrunnlag (bruttolønn). Denne ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 1,5 mrd. kroner i 2003.

Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til arbeidsgiveravgiften

Skatteutgiftene og skattesanksjonene knyttet til arbeidsgiveravgiften, er beregnet ift. arbeidsgiveravgiftssatsen i sone 1 på 14,1 pst. (referansesystem). Tabell 4.7 gir en samlet fremstilling av skatteutgiftene og sanksjonene knyttet arbeidsgiveravgiften i 2003.

• Arbeidsgiveravgiften er hovedsakelig regionalt differensiert i fem geografiske soner, der satsen varierer fra 0 pst. for ansatte bosatt i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 pst. i sentrale strøk (sone 1). Den geografiske differensieringen anslås å utgjøre en skatteutgift på 8100 mill. kroner i 2003.

• Det er en særskilt arbeidsgiveravgift på 12,5 pst. på lønnsinntekter over 16G (om lag 895 000 kroner i 2003). Denne særskilte arbeidsgiveravgiften utgjør en skattesanksjon på 800 mill. kroner i 2003.

• Fra og med 1. juli 2002 ble arbeidsgiveravgiftssatsen for arbeidstakere eldre enn 62 år redusert med 4 prosentpoeng. Dette utgjør en skatteutgift på 800 mill. kroner i 2003.

Bedrifts- og kapitalbeskatningen

Referansesystemet for bedrifts- og kapitalbeskatningen er basert på at den faktiske avkastningen av investeringer/plasseringer skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Det er videre forutsatt at gjeldende delingsmodell, særskatten på sokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren er en del av referansesystemet. Det er videre lagt til grunn at inntekter og fradrag behandles symmetrisk. Tabell 4.8 gir en samlet fremstilling av skatteutgiftene og sanksjonene knyttet til bedrifts- og kapitalbeskatningen.

• Det gis et særskilt skattefradrag for forskning og utvikling (FoU). Fradraget er begrenset til bedrifter som oppfyller to av følgende tre vilkår: Færre enn 100 ansatte, omsetning lavere enn 80 mill. kroner og balansesum lavere enn 40 mill. kroner. Bedrifter som kommer inn under ordningen, kan trekke fra 20 pst. (18 pst. i særlige tilfeller) av godkjente FoU-kostnader opp til 4 mill. kroner i utlignet skatt. Beløpsgrensen øker til 8 mill. kroner for innkjøpte FoU-tjenester. Skattefradraget anslås å utgjøre en skatteutgift på 1,5 mrd. kroner i 2003.

• Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 15 000 kroner pr. år, maksimalt 100 000 kroner. De oppsparte pengene må benyttes til kjøp av ny bolig eller nedbetaling av gjeld på egen bolig. Dette skattefradraget utgjør en skatteutgift på 400 mill. kroner i 2003.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for innbetalinger til individuell pensjonsavtale(IPA). I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt og avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Utbetalingene blir skattlagt som pensjonsinntekt. I beregningen har en regnet nåverdien av den skattebesparelsen som oppnås, der en også tar hensyn til at utbetalingene skattlegges som pensjonsinntekt. Det antas videre at avsetningen i gjennomsnitt står ti år i ordningen, og at utbetalingen skjer over ti år. Denne ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 350 mill. kroner i 2003.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie og innskudd til pensjonsordninger i arbeidsforhold. I tillegg er pensjonsformuen fritatt for formuesskatt, og den løpende avkastningen er fritatt for skatt på alminnelig inntekt. Skatteutgiften knyttet til dette er beregnet som om innbetalingene alternativt hadde blitt utbetalt som lønn og spart i bank. I beregningen har en regnet nåverdien av den skattebesparelsen som oppnås, der en også tar hensyn til at utbetalingene skattlegges som pensjonsinntekt. Det er lagt til grunn at midlene i gjennomsnitt står 15 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 15 år. Beregningen tar utgangspunkt i innbetalinger fra både arbeidsgiver og ev. fra arbeidstaker. Denne ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 7,1 mrd. kroner i 2003.

• Foretak med pensjonsordninger etter lov om foretakspensjon gis i dag anledning til å sette av midler i et premiefond. Det kan maksimalt avsettes seks ganger gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier. Selskapet må betale arbeidsgiveravgift på avsetninger til premiefondet, men kan fradragsføre inntil 50 pst. av gjennomsnittet av årets premie og de to foregående års premier mot alminnelig inntekt. I beregningen har en regnet skattefritaket på avkastningen av midlene i fondet, som utgjør mellom 2 og 6 ganger gjennomsnittet av årets premier og de to foregående års premier, som en skatteutgift. Dette innebærer at et premiefond med en størrelse på inntil 2 ganger gjennomsnittet av årets premier og de to foregående års premier ikke anses som en skatteutgift. Avkastningen er satt til 7 pst. p.a. før skatt. Denne ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 270 mill. kroner i 2003.

• Som hovedregel skal det betales trygdeavgift av næringsinntekt på 10,7 pst., mens trygdeavgiften på næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og fiskeer satt til 7,8 pst. Produktavgiften skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften for fiskere. De øvrige næringsdrivende betaler imidlertid kun den lavere trygdeavgiftssatsen på 7,8 pst. Dette utgjør en skatteutgift på 310 mill. kroner i 2003.

• Næringsdrivende utenom primærnæringene betaler 10,7 pst. trygdeavgift på næringsinntekt inntil 12G og 7,8 pst. på næringsinntekt utover dette. Redusert trygdeavgift på næringsinntekt utover 12G innebærer en skatteutgift på om lag 180 mill kroner i 2003.

• Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart og fiske på inntil 80 000 kroner i 2003. Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 550 mill. kroner i 2003.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra jordbruk og hagebrukpå inntil 61 500 kroner pr. år. Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 695 mill. kroner i 2003.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra reindrift på inntil 61 500 kroner. Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 6 mill. kroner i 2003.

• Det gis et særskilt fradrag i næringsinntekt fra skiferdrift på inntil 61 500 kroner pr. år. Dette fradraget utgjør en skatteutgift på 3 mill. kroner i 2003.

• Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen. Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogavgiftskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og de trenger kun å inntektsføre 40 pst. av utbetalte beløp fra skogavgiftskontoen dersom de brukes til skogkulturformål mv. Videre kan utgifter til skogsbilveier utgiftsføres direkte selv om slike utgifter ofte skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Videre skattlegges skogeierne basert på gjennomsnittslikning, dvs. at skatten utlignes på grunnlaget av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd. Disse ordningene utgjør en skatteutgift på 140 mill. kroner i 2003.

• Rederiselskaper kan skattlegges etter særskilte regler hvis de oppfyller visse vilkår. Rederiselskaper innenfor ordningen er fritatt for skatt på årlig overskudd (alminnelig inntekt) så lenge det holdes tilbake i selskapet. De fleste nettofinansinntekter skattlegges likevel etter ordinære regler. Rederier innenfor ordningen betaler årlig tonnasjeskatt på grunnlag av skipenes nettotonnasje. Utdelt utbytte av ubeskattet inntekt skattlegges som alminnelig inntekt med 28 pst. De særskilte skattereglene for rederiselskap anslås å utgjøre en skatteugift på 1 220 mill. kroner i 2003.

• En avskrivningssats for maskiner og inventar mv. på 20 pst. er høyere enn faktisk verdifall. I beregningen har en regnet skatteutgiften ift. et faktisk økonomisk verdifall på 15 pst. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen for maskiner og inventar mv. er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, anslås til 1,55 mrd. kroner i 2003.

• En avskrivningssats for skip og fartøyerpå 14 pst. er høyere enn faktisk økonomisk verdifall. I beregningen har en regnet skatteutgiften ift. et faktisk økonomisk verdifall på skip på 10 pst. og en diskonteringsrente på 7 pst. For å unngå dobbeltregning ift. den særskilte skatteordningen for rederiselskaper, er beregningen utelukkende foretatt for investeringer i skip i innenriks fart og fiskefartøyer i 2001. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen for skip og fartøy er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, anslås til 70 mill. kroner i 2003.

• En lineær avskrivningssats på sokkelen på 16,67 pst. er høyere enn det faktisk økonomisk verdifall tilsier. Departementet har beregnet skatteutgiften ift. et faktisk økonomisk verdifall som skjønnsmessig er satt til 10 pst. saldo og en diskonteringsrente på 7 pst. Investeringene i petroleumssektoren for 2003 er anslått til om lag 45,6 mrd. kroner (ekskl. SDØE). Det gjelder særskilte skatteregler for petroleumssektoren, og de gunstige avskrivningsreglene, jf. ovenfor, må derfor ses i sammenheng med det øvrige skattesystemet for denne næringen. Selv om det isolert sett er en skatteutgift knyttet til avskrivningsreglene, trenger det ikke være betydelige skatteutgifter knyttet til petroleumsskattereglene som helhet. Skatteutgiften knyttet til at avskrivningssatsen på sokkelen er høyere enn faktisk økonomisk verdifall, anslås til 3550 mill. kroner i 2003.

• Ut fra hensynet til skattemessig likebehandling kan det argumenteres for at avkastning av investeringer i egen bolig og fritidsboligskal skattlegges på samme måte som avkastningen av andre former for kapitalplasseringer. I Norge er beskatningen av boliger basert på en sjablonmessig nettoavkastning på 2,5 pst. av ligningsverdien mellom 80 000 kroner og 451 000 kroner og 5 pst. av ligningsverdien over 451 000 kroner. I beregningen av skatteutgiften har en sjablonmessig antatt at markedsverdien på helårsboliger og fritidseiendommer i gjennomsnitt er fire ganger så høy som ligningsverdien, noe som påvirker både inntektsskatten og formuesskatten. For forretningseiendom er det tilsvarende forutsatt at ligningsverdien utgjør 50 pst. av markedsverdien. I beregningen av skatteutgiften knyttet til inntektsbeskatningen av bolig og fritidsbolig har en videre opphevet de særskilte bunnfradragene, ettersom dette er en særordning sammenliknet med beskatningen av andre kapitalinntekter. Det er lagt til grunn en avkastningsrate på 5 pst. som anslag på markedsavkastningen på boliginvesteringen. Skatteutgiften knyttet til skattereglene for bolig og fritidsbolig anslås samlet sett til 28 750 mill. kroner i 2003.

• Aksjerabatten i formuesskatten innebærer at ikke-børsnoterte aksjer og aksjer notert på SMB-listen verdsettes til 65 pst. av den skattemessige verdien av kapitalen i selskapet 1. januar 2001. Dette innebærer en lempeligere formuesbeskatning enn av f.eks. bankinnskudd og aksjer i børsnoterte selskaper. Markedsverdien av disse aksjene er anslått med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås selvangivelsesstatistikk for 2001, informasjon om andel aksjer eid av norske privatpersoner og utviklingen i markedsverdien på Oslo Børs. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,9 pst. Skatteutgiften knyttet til aksjerabatten anslås til 720 mill. kroner i 2003.

• 80-prosentregelen i formuesskatteninnebærer at formuesskatten blir nedsatt i tilfeller der summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. Denne ordningen anslås å utgjøre en skatteutgift på 250 mill. kroner i 2003.

• Ikke-børsnoterte aksjer blir i sammenheng med arv verdsatt til 30 pst. av skattemessig verdi. Denne ordningen utgjør en skatteutgift på 180 mill. kroner i 2003.

• Det gis et fradrag i arveavgiften for betalt dokumentavgift ved generasjonsskifte i familieeide bedrifter. Dette fradraget anslås å utgjøre en skatteutgift på 30 mill. kroner i 2003.

Ikke tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner

Det finnes en rekke andre ikke-tallfestede skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn, arbeidsgiveravgift og bedrifts- og kapitalbeskatningen, blant annet følgende:

• I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om de mottas som lønn eller i form av ulike naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke begrensninger i skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift, siden det innebærer at personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser, betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Et eksempel på en slik skatteutgift er at arbeidsgiver finansierer ansattes kjøp av aksjer i egen bedrifttil underkurs (skattefritt inntil 1500 kroner). Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet i folketrygden (1 G tilsvarer om lag 56 000 kroner i 2003) som ikke er skattepliktig dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det ikke som skattepliktig fordel at arbeidsgiver betaler telefon, abonnement på avis og tidsskrifterinnenfor visse grenser, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Det er likevel isolert sett en fordel for arbeidstaker at arbeidsgiver betaler hele telefonregningen når formålet er å dekke kostnader knyttet til at arbeidstakeren må benytte telefonen i jobbsammenheng. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren, selv om også arbeidstakeren har en fordel av å bli sendt på et slikt kurs. Det kan også diskuteres om skattefritak på velferdsgoder som personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke.

• Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som formål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er derimot skattepliktig for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner pr. år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner pr. år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktige uavhengig av omsetningens størrelse.

• Etter gjeldende regler kan det gis nedsettelse i skatt for personer med arbeidsopphold i utlandet som overstiger ett år - ettårsregelen. En skattyter som oppfyller vilkårene, får nedsatt den delen av norsk skatt som svarer til den norske skatten på den utenlandske lønnsinntekten. Forutsatt at det ikke foreligger en skatteavtale som gir Norge eksklusiv beskatningsrett, har ettårsregelen betydning ved opphold i alle land. Differansen mellom det slike skattytere betaler i skatt i oppholdslandet og det de ellers ville ha betalt i Norge, kan ses på som skatteutgift.

• Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 30 000 kroner i frivillige organisasjoner med samlede lønnsutgifter på inntil 300 000 kroner.

• Det skal under visse vilkår ikke svares arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 30 000 kroner pr. år.

• Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år, eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 30 000 kroner pr. år.

• I tillegg til de særskilte skattereglene for jordbruk og skogbruk som er omtalt i avsnitt foran, finnes det også andre skatteutgifter knyttet til disse næringene. Blant annet gis det løpende fradrag for årlige kårytelser (føderåd). I tillegg gis det fradrag i form av avskrivninger ved at en kan føre dagens verdi av alle framtidige kårytelser opp i balansen og avskrive dem sammen med eiendommen. Det gis m.a.o. fradrag to ganger for samme utgift. Det er videre skattefrihet for salgsgevinsterved omsetning av alminnelige gårds- og skogbruk etter 10 års eiertid.

• Etter loven skal arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer utgjør kun tre firedeler av bruksverdien. Også for andre eiendeler kan det ha utviklet seg en praksis som innebærer at disse ikke i alle tilfeller blir verdsatt til markedsverdien, men det er vanskelig å regne dette som en skatteutgift siden det etter loven er salgsverdi som skal legges til grunn. Mottaker av arv og gaver der midlene blir brukt til «allmennyttige formål», skal ikke betale arveavgift. Enkelte av disse institusjonene, bl.a. sykehjem, museer og universitetene, får betydelige offentlige overføringer. Fritaket for arveavgift vil øke inntektsgrunnlaget for dem som mottar arv utover det som bevilges av det offentlige, og slik sett kunne dette blitt regnet som en indirekte støtte og dermed som en skatteutgift. Departementet har likevel valgt å legge til grunn at arveavgiftsfritaket ikke er en skatteutgift, ettersom arveavgiftsfritaket også gjelder frivillige organisasjoner som normalt ikke vil være skattepliktige for sin ordinære virksomhet.

4.5.4 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene

Merverdiavgiftssystemet

Merverdiavgiften (mva.) er en fiskal avgift på forbruk. Avgiften ble innført i 1970 og omfattet ved innføringen alle varer og enkelte utvalgte tjenester. Ved merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 ble det innført generell avgiftsplikt også på tjenester. Statens inntekter fra merverdiavgiften er for 2003 anslått til om lag 133 mrd. kroner.

Noen varer og tjenester er utenfor mva.-systemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge mva. eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand, slik at virksomheten ville levert negative avgiftsoppgaver. Avgiftsplikt for virksomheter som genererer negative inntekter til staten, er ikke i tråd med mva. som fiskal avgift. Dette betraktes vanligvis ikke som avvik fra mva.-systemet.

Det er imidlertid innført en rekke unntak av andre grunner. Dette gjelder følgende unntak:

1. Utenfor avgiftssystemet

2. Lavere avgiftssats enn 24 pst.

3. Avgift med nullsats

4. Andre særregler

Utenfor mva.-systemet

En lang rekke tjenester er utenfor avgiftssystemet, jf. tabell 4.9. Dette innebærer at det ikke er mva. på omsetningen av tjenestene, og at slike virksomheter heller ikke får fradrag for mva. på avgiftspliktige varer og tjenester som de kjøper til bruk i virksomheten. Tabellen viser skatteutgiften ved at enkelte tjenester er utenfor avgiftssystemet.

Lavere avgiftssats enn 24 pst.

Fra 1. juli 2001 ble avgiftssatsen på matvarer (og alkoholfrie drikkevarer) redusert til 12 pst. Det er beregnet at dette gir en skatteutgift om lag 7 mrd. kroner på årsbasis. Fra 1. januar 2003 ble NRKs allmennkringkastingsvirksomhet omfattet av merverdiavgift med halv sats. Dette gir en skatteutgift på om lag 300 mill. kroner.

Avgift med nullsats

Avgift med nullsats innebærer at tjenesteyteren får tilbake («kan trekke fra») betalt mva. på varer og tjenester til bruk i virksomheten, uten at det legges avgift på varer/tjenester som omsettes (nullsats). I tabell 4.10 er vist provenytapet for staten, ved fritak med nullsats, på årsbasis.

Andre særregler for mva. på varer

Det er bl.a. ikke merverdiavgiftsplikt på anskaffelse av fiskefartøyer, andre skip over 15 meter og luftfartøyer til yrkesmessig transport.

Fiskale særavgifter

Tabell 4.11 gir en samlet fremstilling av skatteutgiftene knyttet til fiskale særavgifter i 2003.

• Alkohol- og tobakkavgiftene blir regnet som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Fritaket for teknisk sprit blir ikke regnet som en skatteutgift. Ved utenlandsreiser kan alle personer ta med en viss kvote alkohol og tobakk avgiftsfritt inn i landet. Dette innebærer en særbehandling av dem som reiser utenlands, og blir ansett som en skatteutgift. Det er på usikkert grunnlag anslått at dette gir en skatteutgift på i størrelsesorden 1 250 mill. kroner pr. år. I dette regnestykket er det lagt til grunn at tilsvarende mengde hadde blitt kjøpt avgiftsbelagt innenlands. Avgiften på røyketobakk er lavere enn på sigarer og sigaretter. Det er ingen helsemessig begrunnelse for en slik avgiftsforskjell. Den lavere avgiften på røyketobakk kan betraktes som en skatteutgift, og beregnes til om lag 1 170 mill. kroner.

• Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer gir et årlig proveny på om lag 500 mill. kroner. Fritaket for melk og melkeprodukter, råsaft, juice mv. kan betraktes som en skatteutgift. Skatteutgiften kan beregnes til om lag 470 mill. kroner.

• Engangsavgiften på motorvogner er en fiskal avgift. Avgiftssatsene varierer mye mellom bilkategorier, fra personbiler med svært høy avgift, til lastebiler og busser som ikke er avgiftsbelagt. Det er et hovedsyn er at det ikke er naturlig å legge større fiskale avgifter på kjøretøyer som benyttes i næringsdrift. Men visse kjøretøyer med redusert avgift benyttes i stor grad av husholdninger, bl.a. kombinerte biler. Det er anslått at den reduserte avgiften for kombinerte biler gir en skatteutgift på om lag 190 mill. kroner.

• Årsavgiftener en fiskal avgift med differensierte satser. Personbiler og varebiler mv. er pålagt høy sats (kroner 2360), lastebiler, kombinerte biler en middels sats (kroner 1370), motorsykler (kroner 1180), campingtilhengere (kroner 905), mens busser over 12 tonn er fritatt for årsavgift. Utover dette er det en del unntak for avgift (drosje, ambulanse mv.).

• Vektårsavgiften gjelder i stedet for årsavgiften for godskjøretøyer på minst 12 tonn. Avgiften er gradert etter vekt, fjæringssystem og miljøegenskaper (avgasser). Avgiften kan betraktes som en fiskal avgift, selv om det kan argumenteres for at differensieringen etter vekt og miljøkjennetegn ved kjøretøyene skal ivareta miljøhensyn. Den norske avgiften er høyere enn EUs minstekrav til vektårsavgift. Differansen mellom EUs minstekrav og norsk avgift utgjør en skattesanksjon på om lag 130 mill. kroner pr. år. Busser er fritatt for både vekt- og miljødelen av avgiften.

• Norge er bundet til å ha visse minimumsavgifter gjennom EØS-avtalen. Satsene for den vektgraderte delen av vektårsavgiften tilsvarer om lag EUs minstesatser. Den miljødifferensierte delen av årsavgiften kommer i tillegg til minimumskravet.

• Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift, som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøyer. Strukturen på avgiften er knyttet til en antatt verdi på kjøretøyene. Avgiften er gradert etter kjøretøytype, kjøretøystørrelse og alder. Strukturen på avgiften er helt ulik engangsavgiften (som gjelder ved omsetning av nye kjøretøyer). Mens engangsavgiften er særlig høy for personbiler, er omregistreringsavgiften stort sett stigende mhp. kjøretøystørrelse, og er dermed høyest for store lastebiler og tilhengere. Provenyet fra omregistreringsavgift på busser, lastebiler og varebiler utgjør om lag 230 mill. kroner pr. år, og kan betraktes som en skattesanksjon.

• Dokumentavgiften utgjør 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom og er fiskalt begrunnet. Avgiften omfatter alle typer eiendommer, bolig- og fritidseiendom og næringseiendommer. Ved oppløsning av borettslag mv. betales det imidlertid kun et beløp på 1 000 kroner, noe som gjør det avgiftsmessig mer gunstig å kjøpe en slik leilighet. Redusert avgift og ikke avgiftsplikt ved overdragelse av borettslagsboliger utgjør en skatteutgift på om lag 700 mill. kroner pr. år. Det er en del særregler eller fritak for avgift, bl.a. ved arv og overdragelse mellom ektefeller. Provenyet fra dokumentavgiften ved omsetning av næringseiendommer utgjør i størrelsesorden 600 mill. kroner pr. år, og betraktes som en skattesanksjon.

Miljø- og energirelaterte særavgifter

Tabell 4.12 gir en samlet fremstilling av skatteutgiftene knyttet til miljø- og energirelaterte særavgifter.

• El-avgiften er 9,5 øre pr. kWh og betales for elektrisk kraft som leveres eller innføres til bruk i landet. El-avgiften kan betraktes som et energipolitisk virkemiddel, der et av formålene er å bidra til å dempe kraftforbruket i Norge. Det er fritak for bruk i industri og bergverk og veksthusnæringen. Fritaket gjelder bare bruk i forbindelse med selve produksjonsprosessen, men ikke oppvarming, lys mv. Det er også fritak for tiltaksområdet i Nord-Troms og Finnmark. Fritaket for industri mv. er anslått å gi et provenytap på 4650 mill. kroner. Fritaket for Nord-Troms og Finnmark utgjør 165 mill. kroner.

• Avgifter på bensin og diesel kan i stor grad betraktes som vegbruks- og miljøavgifter. Bensinavgiften er kr. 3,89 pr. liter (blyfri), mens autodieselavgiften er kr 2,83 pr. liter (vanligste type). Det er vanlig også i andre land at avgiften på bensin er høyere enn på diesel. Stort sett blir bensin brukt i personbiler, mens autodiesel særlig benyttes av større biler i næringsdrift (lastebiler, busser mv.). Det er anslått at den lavere satsen på autodiesel enn på bensin gir en skatteutgift på rundt 1230 mill. kroner pr. år.

  Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, bl.a. for traktorer, anleggsmaskiner, motorsager, båter og snøscootere i veiløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor vegnettet.

• CO₂-avgiften er en miljøavgift, knyttet til globale miljøvirkninger. Dette kan tilsi at satsen burde være lik for alle anvendelser, basert på utslippsmengde. Det er imidlertid ulike satser for ulike produkter og anvendelser, og det er i tillegg en del anvendelser som er fritatt for CO₂-avgiften. Avgiftssatsen for bensin er 75 øre pr. liter, mens normalsatsen på mineralolje er 50 øre pr. liter. Avgift på utslipp av CO₂ på sokkelen er som for bensin. Det er en rekke fritak for avgiften på mineralolje, bl.a. for skip i utenriksfart, fiske i nære og fjerne farvann og utenriks luftfart. Dessuten har sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien redusert sats, med 29 øre pr. liter for mineralolje. Det er samme reduserte sats for bl.a. innenriks luftfart, godstransport i innenriks sjøfart og supplyflåten. Det er anslått at høyere avgift på bensin enn normalsatsen på mineralolje gir en skattesanksjon på om lag 1,6 mrd. kroner. Videre er det anslått at fritak eller redusert sats i forhold til normalsatsen på mineralolje gir en skatteutgift på rundt 1 200 mill. kroner.

• SO₂-avgiften på mineralolje er en miljøavgift. Den generelle avgiftssatsen er 7 øre pr. liter pr. påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel, men med en nedre grense for avgiftsplikt på 0,05 pst. svovelinnhold. Det er redusert sats for bl.a. ilandføringsanlegg og drivstoff for anlegg på sokkelen. Det er videre fritak for bl.a. mineralolje til skip i utenriksfart, fiske i fjerne farvann og forbrenningsanlegg. Reduserte satser og fritak regnes som skatteutgifter. Det er beregnet at fjerning av fritak og reduserte satser ville gitt et statlig merproveny på om lag 235 mill. kroner pr. år.

• Avgiften på sluttbehandling av avfall ble innført fra 1. januar 1999. Avgiften skal prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og stimulere til avfallsminimering. Avgiftssatsen på avfall levert til deponering er differensiert ut fra miljøstandarden på anlegget. Avgiftssatsen på avfall til anlegg med høy miljøstandard er på 327 kroner pr. tonn, mens satsen for avfall til anlegg med lav miljøstandard er på 427 kroner pr. tonn. Differensieringen skal i prinsippet prise ulike miljøkostnader ved avfallsbehandling i ulike anlegg. Avgiften på avfall levert til forbrenning er utformet med en grunnavgift på 82 kroner pr. tonn og en tilleggsavgift på 245 kroner pr. tonn. Tilleggsavgiften differensieres etter energiutnyttelsesgrad, dvs. at avgiften reduseres i takt med bruk av avfallet til energiproduksjon. Det kan argumenteres for at en avgift bør knyttes til miljøhensyn. Differensieringen av avgiften etter energiutnyttelse gir en anslått skatteutgift på om lag 100 mill. kroner. Sluttbehandling av spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien er fritatt for avgift. Dette gir et anslått provenytap på 10 mill. kroner pr. år.

• Grunnavgift på fyringsolje ble innført fra 1. januar 2000. Hensikten med avgiften var å unngå at økningen av elektrisitetsavgiften medførte overgang til fyring med olje. Treforedling og sildemelindustrien har fritak for grunnavgiften. Dette er beregnet å gi et provenytap på om 80 mill. kroner pr. år.

Noen ikke tallfestede skatteutgifter knyttet til avgiftsreglene

Skatteutgifter der en foreløpig ikke har kunnet tallfeste fordelen som ligger i de ulike ordningene:

• Det er redusert engangsavgift for varebiler. Varebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er også fritak for el-biler og hybridbiler, noe som må regnes som en skatteutgift.

• Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift. Fritaket for el-motorer er derimot en skatteutgift.

4.5.5 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I dette avsnittet gis det en oversikt over skattetapet som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie, der referansesystemet er en situasjon hvor alle trygdeytelser antas å være skattepliktige på linje med lønnsinntekter. Tabell 4.13 gir en oversikt over de skattefrie overføringsordningene.

Utgangspunktet for beregningen her er at myndighetene har en målsetning om hva den enkelte stønadsmottaker skal sitte igjen med netto når den eventuelle skatten er betalt. Dersom disse trygdeytelsene hadde vært skattepliktige, så forutsettes det med andre ord at dette vil ført til en tilsvarende økning i bruttonivået på ytelsene. For barnetrygden er det eksempelvis gjort ved å øke barnetrygdsatsene så mye at nettoutgiftene til det offentlige og nettoytelsen til mottakerne er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. Nivået på bruttoytelsen vil i dette tilfellet være avhengig av skatteposisjonen til den enkelte. Eksempelvis vil en skattyter som betaler toppskatt, motta et høyere nivå på bruttoytelsene enn en skattyter som ikke betaler toppskatt. Økningen i skatteinntektene samlet sett vil i dette tilfelle tilsvare økningen i trygdeutbetalingene. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabellen, er anslått på tilsvarende måte som for de skattefrie overføringene, dvs. som økningen i utgiftene til det offentlige for et uendret nivå på nettoytelsene, men hvor ytelsen skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekt.

Det er også beregnet den isolerte virkningen av å oppheve skattefritaket uten noen kompensasjon i form av økt bruttotrygd (kolonnen til venstre), dvs. provenytapet eller skatteutgiften knyttet til at disse ytelsene etter gjeldende regler er unntatt ordinær beskatning.

Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Anslagene er usikre, både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse, og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på.

Nedenfor følger en oversikt over skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger.

• Barnetrygd gis pr. barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark. Fram til 1. august ble det gitt småbarnstillegg for barn mellom 1 år og 3 år

• Kontantstøtte gis for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt.

• Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene, og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntektskilder mottakeren har fra lønn, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold.

• Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister, og formålet er å gi disse bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god, bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt.

• Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får i stedet en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse.

• Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Hjelpestønadskal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte.

• Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende, har arbeid utenfor hjemmet eller er under utdanning, og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt, og gjelder inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 70 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense.

• Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men der det ikke er mulig å anslå fordelen vha. skattemodellen LOTTE. Det gjelder bl.a. engangsstønad ved adopsjon, visse former for attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.

Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv. som fører til at pensjonister betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt. Dette gjelder på alle inntektsnivåer, men forskjellen er relativt størst for personer med lave inntekter. De viktigste reglene er knyttet til lavere trygdeavgift (3 pst.), særfradrag for alder og uførhet (18 360 kroner) og at pensjonister med lav eller midlere inntekt får redusert inntektsskatten etter en særskilt skattebegrensningsregel. Fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister i tabell 8 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene, ved at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene, i gjennomsnittsitter igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn.