2 Generelle prinsipper for forholdet mellom politikk og administrasjon
2.1 En grunnleggende uklarhet i embets- og tjenestemannsrollen
Stortingsvedtakene i 1995 og 1997 berører rolleforventningene til embets- og tjenestemenn i statsforvaltningen. Dette framkommer bl.a. i formuleringer om at det må sørges for «en uavhengig forvaltning» og «klarere grenser mellom embetsverk og politisk ledelse».
Slike krav må imidlertid sees i sammenheng med et bredere sett av krav og forventninger til embets- og tjenestemannsrollen. Embets- og tjenestemenn er forventet å opptre med både lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i forholdet til den politiske ledelsen i departementene. Dette er krav som har vokst fram som en del av vår politiske kultur og som gjerne blir oppfattet som en del av normene for god forvaltningsskikk. Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet er imidlertid potensielt motstridende krav og innebærer dermed en rolleuklarhet.
Denne grunnleggende rolleuklarheten er første gang beskrevet av professor Knut Dahl Jacobsen i en artikkel fra 1960. Han viste hvordan embetsmannsrollen er utsatt for krysspress, både i forholdet mellom lojalitetskravet og nøytralitetskravet og i forholdet mellom lojalitetskravet og kravet til faglig uavhengighet.
En gjennomgang av de kryssende rolleforventningene, slik dette kapitlet legger opp til, er ment å tydeliggjøre disse kravene og noe av bakgrunnen for dem.
2.2 Krav om lojalitet overfor statsråden
Det er en klar forventning til forvaltningen at den lojalt skal forberede, iverksette og informere om den sittende regjerings politikk, uansett hvilke faglige eller andre innvendinger de ansatte måtte ha mot denne politikken. Lojalitetsplikten beskrives slik av Modalsliutvalget:
«Enhver embets- og tjenestemann har plikt til å foreta de tjenestehandlinger innenfor hans arbeidsområde som vedkommende statsråd på lovlig måte gir han ordre om.... Det råder heller ingen tvil om at vedkommende tjenestemann har plikt til å meddele statsråden - om ikke alltid direkte - alle omstendigheter som han må forstå er av betydning for de avgjørelser statsråden skal treffe på et avgrenset fagområde. Normalt vil man vel også hevde at tjenestemannen, også uten at det er gitt uttrykkelig instruks om det, skal innrette seg etter de retningslinjer og intensjoner han vet statsråden ønsker fulgt. Dette betyr ikke at tjenestemannen personlig behøver å være enig. Hans overbevisning om hva som er rett og galt, hva som er hensiktsmessig eller uhensiktsmessig, har han full rett til å ha. Lojalitet i formen «rettroenhet» kan man ikke kreve av tjenestemannen.» (Innstilling om Den sentrale forvaltnings organisasjon, 1970, s. 65)
Kravet om lojalitet til politisk ledelse kan sees på bakgrunn av gjennombruddet for et parlamentarisk styre. En parlamentarisk innsatt regjering skal kunne regne med å ha et effektivt og lojalt styringsredskap i forvaltningen. Dette er likevel ikke det samme som en partipolitisk styring av forvaltningen. I prinsippet kan det skilles mellom statsråden som partipolitiker, som er den utadvendte rollen, og statsråden som departementsleder, som er den interne rollen med krav på de ansattes lojalitet. Grensen mellom det politiske og det byråkratiske beslutningssystemet «går altså tvers igjennom statsråden, som har en dobbelfunksjon som byråkrat og politiker». (NOU 1993:15 Forvaltningsetikk). I praksis vil det imidlertid være svært vanskelig - og ofte heller ikke nødvendig - å skille mellom de to rollene.
Administrasjonen skal lojalt akseptere og følge opp alle politiske beslutninger som skjer i legale former. Men lojalitet er ikke et utvetydig krav. Snevert forstått kan lojalitet være å unnlate å trenere saksforberedelsen. En vid fortolkning vil derimot være at lojalitet er å yte en vidtgående taktisk-politisk rådgivning i alle sammenhenger, og å yte aktiv og helhjertet støtte ved utarbeiding og iverksetting av nye politiske programmer.
I praksis spiller embetsverket en aktiv rolle i forhold til den politiske ledelsen ved å levere svært mye av premissmaterialet for de politiske beslutningene. Det aller meste av det en statsråd legger fram er forberedt av embetsverket - enten det gjelder saker til regjeringen og Stortinget, eller det er utspill overfor presse og offentlighet. Slik sett har departementenes embets- og tjenestemenn lenge vært mer enn tekniske, upolitiske administratorer.
I løpet av de siste tiårene synes det også å ha skjedd en utvidelse av hvordan lojalitetskravet er fortolket. I en intervjuundersøkelse med 18 tidligere statsråder i 1991 framgikk det at mange av dem forventet en aktiv lojalitet, bl.a. ved at embetsverket tar initiativ, fremmer kritiske synspunkter og foreslår utspill som statsrådene kan profilere seg på (Statskonsult 1991). En tilsvarende intervjurunde med 12 tidligere statsråder i 1997 viste også et ønske om et aktivt embetsverk, men samtidig en noe sterkere nyansering: I forhold til undersøkelsen i 1991 var inntrykket at
«vårt utvalg hadde en større andel som så det som naturlig at embetsverket trakk en tydelig grense ved det faglige, og at det primært konsentrerte seg om å gi den aktuelle politikken et faglig grunnlag. Alle mente imidlertid at embetsverket måtte forstå de politiske mekanismene statsråden skulle håndtere, og at det måtte ha sans for hvilke faglige forslag som var politisk umulige eller gangbare» (Statskonsult 1997a, s. 16).
Uansett slike nyanseforskjeller i tidligere statsråders oppfatninger synes det rimelig å anta at det i departementene i dag oppfattes som en normal og nødvendig del av embetsmannsrollen å yte en viss grad av politisk-taktisk rådgivning overfor statsråden. Dette vil bl.a. dreie seg om statsrådens håndtering av forholdet til Stortinget, organisasjonene, mediene og offentligheten generelt. I noen grad vil det også være aktuelt å delta i utformingen av politiske utspill. Ikke minst gjelder dette for informasjonsmedarbeiderne, som formelt er en del av embetsverket, men som i kraft av sine oppgaver kan bli sterkt identifisert med den politiske ledelsen. (Forslag om å dele informasjonsfunksjonen, slik at statsråden får en egen, politisk oppnevnt informasjonsmedarbeider, jf. NOU 1992:21, er tidligere blitt avvist).
Forholdet til statsrådens partiorganisasjon må derimot oppfattes som klart utenfor embetsverkets ansvar og oppgaver. Det samme vil trolig gjelde spørsmålet om å ha direkte kontakt med - og eventuelt yte bistand til - statsrådens partigruppe på Stortinget. Praksis her kan imidlertid ha vært mindre entydig.
Departementsembetsmenn synes altså etter hvert å ha fått en funksjon som konstruktiv medspiller for statsråden, både når det gjelder statsråden som departementsleder og som medlem av regjeringen. Denne utviklingen har utvilsomt flere årsaker, men kan bl.a. sees på bakgrunn av økende styringsproblemer, statsrådens pressede arbeidssituasjon, embetsverkets kontinuitet og ekspertise på det aktuelle området, forholdet til mediene etc. Samtidig kan en forsterket ansvarliggjøring av embetsverket, bl.a. uttrykt i de nye lederlønnskontraktene, motivere embetsmennene til å delta mer aktivt i et slikt samspill for å bidra sterkere til departementets (og dermed statsrådens) resultater. Når det på denne måten utvikles et nært rådgiver- og medarbeiderforhold til den politiske ledelsen, bør en imidlertid være oppmerksom på den mulige effekt at embetsverket i noen tilfeller lar være å fremme faglig begrunnede motforestillinger mot ledelsens linje, selv om dette vil være i strid med kravet til faglig uavhengighet, jf. pkt. 2.4.
Den mer aktive rådgiverrollen betyr imidlertid ikke at lojalitetsforpliktelsen overfor statsråden er blitt ubegrenset. Embetsverket skal bidra til at statsråden kan ivareta sine forpliktelser overfor Stortinget i egenskap av regjeringsmedlem og departementsleder (det politiske og konstitusjonelle ansvar), men dette bidraget begrenses av legalitetsprinsippet. Verken statsråden eller embetsverket kan fravike lovens krav i sin forvaltningsmessige praksis, selv ikke ut fra en formodning om hva et flertall i Stortinget skulle ønske. Først må det ny lovgivning til.
2.3 Krav om nøytralitet. Embetsmannen mellom administrasjon og politikk
Det forhold at statsråden har to roller peker i retning av en konflikt: Forvaltningen skal være lojal overfor statsråden som departementssjef, men skal samtidig - i forhold til statsråden som partipolitiker - være partipolitisk nøytral og bundet av lov i sine vurderinger og avgjørelser. Denne nøytraliteten er en garanti for den politiske opposisjonen: Forvaltningen skal være en demokratisk fellesressurs og et potensielt redskap for en regjering av en annen politisk farge enn den sittende. Det parti som regjeringen er utgått fra, skal ikke bli favorisert av forvaltningen.
Hvis embetsverket i et departement oppfattes å ha identifisert seg med et bestemt partipolitisk program, kan dette medføre svekket tillit til embetsverkets integritet ved neste regjeringsskifte. Hvis det oppfattes at slike grenser er overtrådt, kan det forårsake til dels sterke reaksjoner, slik den tidligere nevnte «brevsaken» ga eksempler på. I denne forbindelse kan det påpekes som uheldig at departementene noen ganger omtales som «statsrådenes politiske sekretariater». Et slikt uttrykk kan lede til den misoppfatning at embetsverket skal opptre med partipolitisk lojalitet overfor statsråden. Det er som nevnt et prinsipielt skille mellom statsråden som departementsleder og statsråden som partipolitiker, og lojalitetskravet gjelder bare den første rollen. Det korrekte vil derfor være å bruke betegnelsen «statsrådens sekretariat» eller «sekretariat for politisk ledelse»
Tilsvarende kan det oppfattes som problematisk hvis det foregår hyppige rollebytter fram og tilbake mellom det politiske og det administrative nivået i et departement. Dette kan også redusere offentlighetens tillit til forvaltningens integritet. Denne problemstillingen utdypes i kap. 4.
Statsrådens embetsverk kan imidlertid i praksis ikke lukke øynene for de utfordringene som statsråden står overfor i den partipolitiske sfæren. Departementets evne til å nå resultater vil være svekket hvis embets- og tjenestemennene viser til nøytralitetskravet og avgrenser seg fra å gi statsråden råd som gjelder muligheter for gjennomslag i viktige saker for departementet.
En klar grense kan derimot trekkes i forhold til statsrådens behov for bistand til å gjennomføre utadrettet agitasjon og valgkamp. Dette vil ikke være forenlig med nøytralitetskravet, fordi slik bistand svekker tilliten til at vedkommende embets- eller tjenestemann kan være lojal overfor en statsråd med en annen partifarge. En statsråd kan heller ikke pålegge sine embets- og tjenestemenn å utarbeide valgkampmateriale eller å delta i en valgkampanje. Men statsråden kan, i rollen som departementets øverste leder, be om oppsummeringer av hva som er utrettet på vedkommende departementsområde. Dette materialet kan statsråden fritt bruke slik han eller hun finner hensiktsmessig, også i en partipolitisk sammenheng, uten at embetsverket av den grunn kan kritiseres.
Kravet om nøytralitet understøttes av at embetsverket har et spesielt sterkt stillingsvern som bidrar til å hindre en mulig partipolitisering av forvaltningen. Dette gir embetsverket et vern mot å bli presset til å fungere som statsrådens politiske medarbeidere. De nye lederlønnskontraktene kan imidlertid oppfattes som en viss modifikasjon av dette vernet, idet statsråden da i prinsippet gis mulighet til å påvirke embetsmennenes lønnsutvikling og karriere.
Spørsmålet om uavsettelighet ble satt på dagsorden på 1980-tallet da det ble fremmet forslag om å kunne besette enkelte lederstillinger på åremål for å sikre sterkere fornyelse i embetsverket. Det ble antatt at dette krevde grunnlovsendring, og ved beslutning av 8. mai 1992 ble Grunnloven § 22, tredje ledd, tilføyd følgende setning: «Det kan bestemmes ved Lov at visse Embedsmænd, der ei ere Dommere, kunne udnævnes paa Aaremaal.»
Denne bestemmelsen er oppfattet slik at det ikke er tilstrekkelig med en generell lovhjemmel. Den enkelte lov, ev. tjenestemannsloven, må si noe om i hvilke embeter eller kategorier av embeter det skal være lovlig adgang til å konstituere på åremål (se Innst. O. nr. 120 (1992-93) side 5). Foreløpig er det bare politiloven som har innført en adgang til å tilsette embetsmenn på åremål. For øvrig er ikke åpningen for åremål fulgt opp. Trolig har det gjort seg gjeldende en viss skepsis mot å innføre åremål, f.eks. for departementsråder, fordi disse bør føle frihet til å framføre faglige argumenter uten frykt for å bli upopulære hos en statsråd, slik at en åremålsperiode nr. 2 ikke blir aktuell.
Dette kan illustrere at uavsettelighet ikke bare kan oppfattes som et vern om embetsverkets nøytralitet, men også om dets faglige uavhengighet.
2.4 Krav om faglig uavhengighet. Embetsmannen mellom fag og politikk
En annen type forventninger som kan komme i strid med lojalitetskravet, er at forvaltningen skal være faglig uavhengig. Forvaltningens rådgivning må være basert på sanne, fyllestgjørende og verifiserbare opplysninger og best mulig faglige vurderinger, der usaklige hensyn holdes utenfor, og der det om mulig redegjøres for kilder, metoder og andre relevante opplysninger. Denne type forventninger kan knyttes til troen på vitenskapelig basert kunnskap som verdi for statsstyret.
En embets- eller tjenestemann som gir sine faglige råd i en sak, skal i utgangspunktet ikke la seg påvirke av det vedkommende tror å vite om statsrådens egne politiske vurderinger. Rådet bør gis ut fra faglige vurderinger alene, uansett hvor lite politisk gangbare eller ønskelige disse vurderingene måtte være. Å unnlate å gjøre dette kan til og med hevdes å være illojalt.
Denne normen om faglig uavhengighet er forenlig med normen om at embetsverket også skal være partipolitisk nøytralt, i den forstand at en faglig uavhengig embets- eller tjenestemann også vil ha den neste statsrådens/regjeringens tillit.
Hvis den politiske ledelse likevel tar en beslutning eller gir politiske signaler som går på tvers av de råd som er gitt, vil den faglige uavhengigheten måtte underordnes lojalitetskravet. Selv om embets- eller tjenestemannen er faglig uenig, må det da skje en oppfølging i tråd med statsrådens ønske, forutsatt at dette er innenfor rammen av lov. Lojalitetskravet vil dessuten tilsi at embetsverket med sin erfaring og fagkunnskap bidrar til at oppfølgingen blir vellykket. Dette gjelder både ved forberedelse av politiske initiativ og ved den praktiske iverksetting av politikken.
Lojalitet vs. ytringsfrihet
Et viktig spørsmål i denne forbindelse er hvorvidt embetsverket skal ha adgang til å gjøre sin faglige uenighet kjent utad. Prinsippet om allmenn ytringsfrihet gir et mulig grunnlag for den enkelte ansatte til å offentliggjøre kritiske faglige vurderinger. Innenfor vedkommendes eget arbeidsområde vil det imidlertid være vanskelig å holde et skille mellom ytringer framsatt som embetsmann og ytringer framsatt som privatperson. God forvaltningsskikk tilsier at lojalitetskravet bør ha forrang her, altså slik at uenighet holdes internt, særlig dersom vedkommende har en posisjon nær statsråden. Modalsli-utvalget kommenterte dette slik:
«En departementsmann står imidlertid i et slikt fortrolig forhold til statsråden at man ikke kan tillate ham uten videre å gi uttrykk offentlig for enhver mening han har om statsrådens gjerninger og hans politikk. Han må kunne delta aktivt i det politiske liv, men på hans eget departements arbeidsområde må han være tilbakeholdende.» (Innstilling om Den sentrale forvaltnings organisasjon, 1970, s. 65)
Ordningen med å organisere egne fagdirektorater under departementene kan sees som en måte å regulere denne mulige rollekonflikten: Til forskjell fra et departement får et direktorat rollen som den faste representant for et faglig perspektiv på det enkelte forvaltningsområde, og dette perspektivet vil i noen grad også kunne komme offentlig til uttrykk, selv når det er i strid med statsrådens politiske linje. Kravet om faglig uavhengighet får altså en institusjonell basis, og dette kan hindre at lojalitetskravet blir for dominerende.
Historisk sett har det i takt med samfunnsmessige endringer vært et skiftende balansepunkt i forholdet mellom lojalitet og faglig uavhengighet. Generelt kan det være grunn til å unngå sterke pendelutslag:En for sterk vekt på faglig uavhengighet kan fremme teknokratiske holdninger og svekke embetsverkets evne til å fungere som et godt sekretariat for politisk ledelse. På den annen side vil en for sterk vekt på lojalitet framfor egne faglige vurderinger svekke forvaltningens troverdighet utad, noe som på lengre sikt kan underminere tilliten til forvaltningens uavhengighet, både faglig og partipolitisk.
2.5 Oppsummerende vurdering
For embets- eller tjenestemannen dreier det seg med andre ord om å kunne håndtere en mulig rollekonflikt langs to dimensjoner knyttet til lojalitet: For det første skal vedkommende være en lojal og konstruktiv medspiller for statsråden, samtidig som han eller hun ivaretar hensynet til partipolitisk nøytralitet. Embetsverket skal både være et redskap for å fremme regjeringens politikk og et potensielt redskap for en hvilken som helst regjering.
For det andre er det forventninger om at embetsverket skal legge fram sine vurderinger etter beste faglige skjønn, uansett hvor lite politisk ønskelige de måtte være for statsråden. Samtidig skal embetsverket lojalt og etter beste skjønn følge opp statsrådens intensjoner og beslutninger, både ved forberedelse av politiske utspill og ved iverksetting av politikken, selv om de skulle være faglig uenige i tiltaket.
I praksis vil det være ulike måter å balansere mellom disse rolleforventningene. Dessuten vil tyngdepunktet i avveiningen kunne skifte over tid. Det kan da også se ut til at balansepunktet har forskjøvet seg noe langs begge disse dimensjonene sett i et tidsperspektiv over de siste 20-30 år. Særlig synes lojalitetskravet i praksis å ha fått noe større tyngde på bekostning av nøytralitetskravet. Dette kan på den ene siden tolkes som en utglidning i forhold til det som har vært og fortsatt bør være gjeldende norm. På den andre siden kan forskyvningen oppfattes som en tilpasning av embetsverkets rolleforståelse i forhold til større samfunnsmessige endringer som nødvendigvis må påvirke dette balansepunktet.
I sin artikkel argumenterte professor Knut Dahl Jacobsen for at rolleuklarheten ikke bør forsøkes løst en gang for alle, bl.a. fordi den er knyttet til grunnleggende trekk ved vårt parlamentariske system:
«Rolleuklarheten gjør forvaltningen relativt akseptabel både sett fra de fornyende og de bevarende krefter. Ble rollen gjort klarere i retning av mer forpliktende lojalitet, ville forvaltningsstaben måtte skiftes ut og bemannes på ny i takt med maktskiftene. Det motsatte alternativ ville være samstemmighet om et nøytralt byråkrati som av prinsipp ikke deltok i noen fornyende virksomhet som det sto politisk strid om.» (Dahl Jacobsen 1960)
En slik vurdering av rolleuklarheten synes fortsatt å være gyldig. Med en slik rolleuklarhet er det også vanskelig å tenke seg en entydig og autoritativ avklaring som viser hvordan disse kryssende rolleforventningene skal avveies mot hverandre i enhver situasjon. Gjennomgangen i dette kapitlet bør imidlertid kunne bidra til en sterkere bevisstgjøring om de aktuelle hensynene, slik at det gis klarere premisser for den avveining som den enkelte må foreta i konkrete situasjoner. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er innstilt på å sette dette på dagsorden med jevne mellomrom, for eksempel ved å invitere embetsverket til ulike typer møter og kurs om slike temaer.
Denne tilnærmingen til embetsverkets rolle er likevel ikke til hinder for at det kan gis nærmere retningslinjer og eventuelt formelle regler for enkelte konkrete utslag av forholdet mellom politikk og embetsverk.