4 Drøfting av retningslinjer for overgang fra politisk stilling til departementsstilling

4.1 Bakgrunn og problemstilling

Det er en grunnleggende forutsetning for det norske parlamentariske demokratiet at embetsverket fungerer partipolitisk uavhengig og nøytralt. Kravet om nøytralitet kommer bl.a. til uttrykk i Grunnloven § 62, som innebærer at departementsansatte ikke er valgbare til Stortinget. De må altså fratre sine stillinger før de kan stille til valg, og risikerer dermed å stå uten arbeid om de ikke skulle bli valgt inn.

Tilsvarende formelle begrensninger eksisterer ikke når det gjelder departementsansattes mulighet til å tre inn i politiske lederstillinger som statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver, ikke en gang om det gjelder samme departement. Det blir i slike tilfelle gitt permisjon til de departementsansatte for den tid den politiske stillingen innehas.

Med en slik ordning står departementsansatte fritt til å vende tilbake til sine stillinger ved avgang fra politisk ledelse i et departement. Et flertall i stortingskomiteen, bestående av Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, kommenterte dette slik i Innst. S. nr. 261 (1996-97).:

«Flertallet ser særlig problemer knyttet til den situasjon hvor et tidligere medlem av regjeringen, herunder statssekretærer og politiske rådgivere, går direkte tilbake til en embetsstilling etter å ha fratrådt sin politiske stilling. Komiteen ser behovet for at det blir vurdert hvorvidt det skal innføres karantenetid i slike tilfeller.»

Det ble i denne forbindelse understreket at i slike tilfeller vil det lett kunne oppstå tvil om embetsverkets integritet i forhold til et nytt politisk regime etter et regjeringsskifte.

I Stortingets vedtak stilles det kun spørsmål ved at embetsmenn kan vende direkte tilbake til en stilling i departementet etter en periode i en politisk lederstilling. Det er derimot ikke stilt spørsmål ved adgangen til det første rollebyttet, dvs. fra embetsverket til en politisk lederstilling. Det er heller ikke presisert hvilke typer embetsstillinger det ansees som problematisk å vende tilbake til.

Regjeringen vil i denne meldingen kort berøre adgangen til å utnevne embets- og tjenestemenn til politisk ledelse (pkt. 4.3.5), men hovedvekt vil bli lagt på å drøfte vilkår for pålegg om karantene ved tilbakevending til en departementsstilling.

Tilbakevending til stillinger utenfor departementene vil derimot ikke bli vurdert her. Dette innebærer at f.eks. etatsledere og fylkesmenn fortsatt uten restriksjoner vil kunne vende tilbake til sine stillinger etter å ha vært politiske ledere i departementene. Selv om slike overganger ikke behøver være uproblematiske, er dette grupper som i sine lederstillinger ikke er i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse internt i departementet. De er følgelig ikke så sterkt forpliktet på lojalitetskravet og kan utvise en sterkere faglig uavhengighet enn embetsmenn i departementene.

Det må understrekes at omfanget av personelloverganger mellom politisk og administrativt nivå uansett ikke er stort. Ved hvert regjeringsskifte blir ca. 70 politiske stillinger besatt. Sjelden kommer mer enn en håndfull av disse fra departementsstillinger. Dessuten går de som rekrutteres fra departementene som regel til politiske stillinger i andre departementer enn de kom fra. Utenriksdepartementet synes her å danne et unntak, trolig fordi dette tradisjonelt utgjør en livslang karriere og en spesiell kompetanse.

Av de få som kommer fra departementsstillinger er det enda færre som vender tilbake til sine opprinnelige stillinger, spesielt hvis den politiske karrieren har vart en stund. Men igjen synes Utenriksdepartementet å ha flere tilfeller av dette enn andre.

Men uansett om omfanget ikke er omfattende verken generelt eller i Utenriksdepartementet spesielt, så kan det oppfattes som et prinsipielt problem for tilliten til sentralforvaltningen at slike overganger finner sted.

4.2 Hva ønskes oppnådd med en karantene?

Forvaltningens partipolitiske nøytralitet kan sees som en garanti for den politiske opposisjonen om at den sittende regjering ikke kan betrakte forvaltningen utelukkende som sitt eget redskap. Samtidig inngir dette tillit til at en ny regjering med en annen partifarge vil ha et lojalt embetsverk til sin disposisjon. At forvaltningen klarer denne balansegangen er dessuten viktig for å sikre befolkningens tillit til sentralforvaltningens integritet, f.eks. tillit til at sentralforvaltningen ikke lar seg bruke til partipolitiske formål.

Når det skjer raske rollebytter fram og tilbake mellom politikk og embetsverk, kan imidlertid denne tilliten svekkes, fordi det kan fortone seg lite sannsynlig at noen klarer å omstille seg til en så forskjellig rolle fra den ene dag til den andre. I denne forbindelse kan en pålagt ventetid før vedkommende går over i den nye rollen være egnet til å markere utad at det ikke tas lett på spørsmål om embetsverkets nøytralitet og lojalitet.

Innad i departementssystemet er det også flere hensyn som trekker i retning av å innføre karantenetid, slik at det blir en viss avstand i tid mellom fratreden fra politisk stilling og tilbakevending til tidligere departementsstilling.

For det første kan den enkelte selv ha fordel av en viss «akklimatisering». Perspektivet på arbeidet og på den enkelte sak vil nødvendigvis måtte endres vesentlig når man går fra en politisk lederstilling til å bli en del av embetsverket. Det kan være vanskelig for den enkelte å omstille seg, fra den ene dagen til den andre, til å skulle vurdere sakene ut fra en helt annen rolleforståelse enn vedkommende gjorde som politiker.

For det andre bør det unngås at tilbakevendte embetsmenn får ansvar for saker som de tidligere har behandlet og besluttet på politisk nivå. Slike situasjoner kan lett oppstå når det skjer raske rollebytter. Det vil da kunne stilles spørsmål om vedkommende har den nødvendige uhildede tilnærming til saken. En karantene av noe varighet kan bidra til å unngå dette.

For det tredje vil det av hensyn til den nye statsråden være en fordel å bruke en viss tid på rollebyttet. I dag er det i prinsippet mulig at en statsråd går av på fredag og på mandag begynner (som embetsmann) å gi råd til en ny statsråd med en annen politisk farge. Det er heller ikke formelt noe til hinder for at dette kan skje innenfor samme departement, selv om vedkommende går tilbake til stilling som departementsråd eller ekspedisjonssjef, noe som i praksis ville bety at vedkommende bare «byttet plass ved bordet» fra den ene dagen til den andre. Dette vil være problematisk, bl.a. med tanke på å etablere tillitsfulle rådgivningsrelasjoner mellom statsråd og toppsjiktet i embetsverket. Problemet blir heller ikke nødvendigvis mindre, selv om den nye statsråden har samme partifarge som den avgåtte. Det vil kunne styrke den nye statsrådens tillit til vedkommendes lojalitet, dersom vedkommende har fått tid på seg til å akklimatisere seg til sin gamle rolle som embetsmann.

For det fjerde kan hensynet til de andre ansatte også tilsi at det bør være en karantene. Hvis skiftet skjer fra den ene dag til den andre, vil det kunne være problematisk å innordne vedkommende reelt i det vanlige hierarkiet, fordi vedkommende - i egne og/eller andres øyne - kan trekke med seg en viss politisk fundert autoritet overfor embetsverket. Dette vil primært gjelde hvis det er spørsmål om å vende tilbake til embetsstilling i samme departement.

Stortinget viste i sitt vedtak til at det i en rekke land eksisterer til dels omfattende retningslinjer på dette området. Andre lands erfaringer er beskrevet i kapittel 3.

Denne type regelverk oppleves som et bidrag til å rydde opp i vanskelige situasjoner, og har til hensikt å styrke tilliten til embetsverket. Innføring av karantenetid bør imidlertid utformes på en slik måte at det ikke oppfattes som en vesentlig ulempe for den som blir bedt om å ta en politisk stilling. Karantenereglene bør ikke ha som konsekvens at departementsansatte i praksis utestenges fra denne type verv.

Etter gjeldende regler for etterlønn får statsråder som har vært i tjeneste i 12 måneder, automatisk en måned etterlønn. De som har tjeneste i mindre enn 12 måneder, kan få etterlønn etter søknad. Det kan maksimalt tilstås tre måneder etterlønn i henhold til regelverket. Etterlønn ut over en måned forutsetter søknad om dette til Statsministerens kontor og innlevering av egenerklæring om at vedkommende ikke har inntekt. Etter gjeldende regler kan statssekretærer og politiske rådgivere tilstås en måned etterlønn uavhengig av om de har annen inntekt. Etterlønn ut over en måned krever, som for statsråder, søknad til Statsministerens kontor og innlevering av erklæring om at vedkommende ikke har inntekt.

Dette innebærer i praksis at de som i dag vender tilbake til departementsstillinger kan få en måned etterlønn, og de kan søke om ytterligere to måneder etterlønn dersom deres arbeidsgiver har gitt dem ulønnet permisjon for den perioden. Den som velger å returnere umiddelbart til sin departementsstilling, mottar den første måneden differansen mellom de to stillingene som etterlønn.

Regjeringens syn er at ved tilbakevending fra politisk stilling til visse typer departementsstillinger bør vedkommende underlegges en karantene på tre til seks måneder, inkludert etterlønnsperioden. (Tidsintervallet drøftes nærmere under pkt. 4.3.) Dette bør være et rimelig tidsrom for omstilling til embetskarrieren, samtidig som det ikke skal oppfattes som noen vesentlig ulempe for den det gjelder, som kan tenkes å vanskeliggjøre rekruttering til politiske stillinger.

I karantenetiden (bortsett fra etterlønnsperioden) bør vedkommende møte på sin gamle arbeidsplass og stilles til disposisjon for oppdrag. Avgjørende for tildeling av oppgaver er at oppdraget ikke vedrører saker som vedkommende hadde til behandling i sin politiske posisjon og at oppdraget ikke innebærer noe direkte rådgivningsforhold til ny politisk ledelse. Det bør også være mulighet for utplassering i eventuelle underliggende etater.

I fortsettelsen vil det bli drøftet en del kriterier for bruk av karantene og differensiering av karantenetid.

4.3 Kriterier for bruk av karantene

4.3.1 Tilbakevending innenfor samme eller forskjellig departement

Praksis i dag er at tilbakevending i hovedsak skjer til et annet departement, dvs. at vedkommende innehar politisk stilling i et annet departement enn der han/hun har sin sivile karriere.

Bør karantenetiden variere avhengig av om tilbakevending skjer til samme departement eller til et annet departement? Ut fra hensynet om å være mest mulig skjermet fra saker en hadde til politisk behandling, vil sjansen for å treffe på slike saker være langt større ved overgang innen samme departement. Alternativt kan en se det slik at regjeringen på mange måter opptrer som et kollegium hvor alle er involvert i alles saker, og at behovet for karantene prinsipielt er det samme uavhengig av om tilbakevending skjer til samme departement eller ikke. Like fullt vil statsråden og den øvrige politiske ledelse involvere seg tyngst i sitt eget departements saker, slik at en ved overgang innen samme departement vil være berørt av langt flere saker.

Det som sterkest taler for en lengre karantene ved tilbakevending til samme departement, er imidlertid at dette vil arte seg som kun et «bytte av plass ved bordet» i departementsledelsen. Dette vil skape en vanskelig situasjon for den nye statsråden med tanke på å utvikle en tillitsfull relasjon til sine nærmeste rådgivere i embetsverket. Utad vil det dessuten fortone seg påfallende at en person uttaler seg som politiker om et tema, for så å uttale seg som embetsmann om det samme temaet bare kort tid etterpå.

Regjeringens syn er at det bør opereres med ulik karantenetid, avhengig av om tilbakevending finner sted innenfor samme departement eller ikke. Ved tilbakevending innenfor samme departement bør det være seks måneders karantenetid. Ved tilbakevending til et annet departement bør tre måneders karantenetid være tilstrekkelig.

4.3.2 Tilbakevending fra ulike politiske stillinger

En annen problemstilling er om en skal differensiere karantenetiden ut fra hvilken politisk stilling vedkommende har hatt. Bør det være lengre karantenetid for en statsråd enn en statssekretær og en politisk rådgiver? Argumentet for å ha et skille er at statsråden som medlem av regjeringskollegiet er sterkere eksponert som representant for det politiske regime enn de to andre stillingene. Videre er statsråden ansvarlig for regjeringens totale arbeid, mens statssekretær og politisk rådgiver ikke har det formelle ansvar for regjeringens totale arbeid utover eget departement. På den annen side vil statssekretær og politisk rådgiver bistå sin statsråd i arbeidet med alle saker som skal opp i regjeringen og således kan de også være involvert i hele regjeringskollegiets arbeid.

Statssekretærer og til dels også politiske rådgivere tar ofte i betydelig grad del i den politiske lederfunksjonen. Internt i regjeringsapparatet vil de i like stor grad som statsråden kunne oppfattes som en del av det politiske lederregimet. Tilnærmingen til sakene vil også være lik, og en «akklimatiseringsperiode» vil være like relevant for alle de tre politiske stillingene.

Regjeringens syn er at det ikke synes grunn til å differensiere karantenetiden som følge av om vedkommende har vært statsråd, statssekretær eller politisk rådgiver.

4.3.3 Tilbakevending til ulike departementsstillinger

En tredje problemstilling er om bruk av karantene skal betinges av hvilken type stilling det vendes tilbake til i departementet.

Utgangspunktet vil være at jo høyere stilling man har, desto større vil sjansen være for både å komme i et direkte rådgiverforhold til ny politisk ledelse og å komme i befatning med saker man tidligere arbeidet med på politisk nivå. Dersom man innehar en saksbehandler- eller rådgiverstilling, vil man lettere kunne ta oppgaver som ikke kommer i mulig konflikt med tidligere engasjement på politisk nivå. I en lederstilling vil man komme i befatning med flere typer saker. En departementsråd vil i prinsippet kunne komme i befatning med alle saker departementet har til behandling.

Dette kan tale for at karantene bare bør innføres for dem som er i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse. Dette er posisjonene som departementsråd, ekspedisjonssjef og informasjonssjef. Andre stillinger vil i det daglige ikke være i et direkte rådgivningsforhold. Når andre embetsmenn eller saksbehandlere er i kontakt med politisk ledelse, er dette i prinsippet «under oppsyn» av ekspedisjonssjef eller departementsråd. En bør imidlertid også unngå at innehaverne av de underordnede stillingene, som ellers ikke ville kvalifisert til karantene, får opptre i direkte rådgivning til politisk ledelse. Tidsintervallene for karantene på tre og seks måneder bør gjelde også her, avhengig av om overgangen har funnet sted innenfor samme departement eller ikke.

Regjeringens syn er at karantene bør innføres automatisk for dem som vender tilbake til stillinger som står i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse. Dette omfatter departementsråd, ekspedisjonssjef og informasjonssjef. Men også for dem som vender tilbake til andre stillingskategorier bør det unngås at vedkommende kommer i et direkte rådgivningsforhold til politisk ledelse i den aktuelle karanteneperioden.

4.3.4 Hva med dem som fra en politisk stilling søker stilling i embetsverket?

Denne gjennomgangen gir opphav til en parallell problemstilling. Det gjelder spørsmålet om karantene også skal anvendes for dem som søker og får en ledig departementsstilling mens de er i en politisk posisjon i et departement.

I dag synes praksis i hovedsak å være at dersom det er regjeringen eller et departement som foretar ansettelsen, må vedkommende fratre før endelig beslutning fattes.

De argumenter som i pkt. 4.2 er anført for karantene, vil også ha gyldighet for den type overgang som her drøftes. Dette gjelder både hensyn utad, for den det gjelder og dennes omgivelser i embetsverket, samt i forholdet til politisk ledelse.

Men hvis det skal pålegges karantene i slike tilfeller, reiser det et spørsmål om lønn i karantenetiden (tre eller seks måneder) inntil vedkommende tiltrer den nye stillingen. Som tidligere nevnt kan det imidlertid søkes om inntil tre måneder etterlønn, dersom vedkommende ikke har inntekt. Dette løser lønnsspørsmålet for den som får tre måneder karantene. For den som får seks måneder karantene, fordi vedkommende har fått stilling i samme departement, bør det være mulig å tiltre umiddelbart etter etterlønnsperioden, men slik at vedkommende eventuelt får en foreløpig omplassering slik det ovenfor er skissert for dem som vender tilbake til sin tidligere stilling i embetsverket.

Regjeringens syn er at de som fra en politisk stilling søker og får stilling i et departement, underlegges de samme karantenebestemmelsene som de som vender tilbake etter endt permisjon.

4.3.5 Hva med embetsmenn som utnevnes til politiske stillinger?

I stortingsvedtaket av 1997 ble det bare stilt spørsmål ved tilbakevendingen til embetsverket, ikke ved overganger fra embetsverk til politisk ledelse. Dessuten avviste komiteflertallet et forslag fra mindretallet om at det også bør vurderes å stille krav om fratredelse fra embetsstilling for dem som går over i politisk stilling. Dette kan utlegges slik at Stortinget ikke ønsker å legge hindringer i veien for at også embets- og tjenestemenn kan inneha politiske stillinger i departementene. Dette er også regjeringens syn.

Ved overgang fra embetsverk til en politisk stilling kan mulig kunnskap som den aktuelle embetsmann har om den forrige regjerings overlegninger, gi frykt for at denne kunnskapen gir den nye regjeringen en taktisk fordel. Den aktuelle nyutnevnte politiker vil imidlertid være bundet av taushetsplikt. Muligheten for at vedkommende, bevisst eller ubevisst, utnytter sin kunnskap gjennom faktisk handling vil likevel kunne være til stede uten at dette bryter med taushetsplikten. Det ville imidlertid være et brudd på lojalitetsplikten i forhold til tidligere arbeidsgiver.

Regjeringen mener det vil være uheldig å stille opp formelle begrensninger mot at departementsansatte kan få politiske stillinger.

4.4 Hvordan skal innføring av karantenetid hjemles og forvaltes?

Karantenetiden bør nedfelles i den resolusjonen der vedkommende statsråd og statssekretær utnevnes. For de politiske rådgiverne som kommer fra embetsverket kan karantenetiden fastsettes i tilsettingsbrevet. For dem som søker seg til embetsverket fra en politisk stilling, fastsettes karantenebetingelsene i den arbeidsavtalen som undertegnes av begge parter som grunnlag for ansettelsen.

Departementsråden vil være ansvarlig for forvaltningen av regelverket i sitt departement. Departementsråden vil også være ansvarlig for å finne alternative arbeidsoppgaver for dem som underlegges karantene. Dersom en departementsråd selv skulle være underlagt karantenebestemmelsene, kan departementsråden ved Statsministerens kontor være ansvarlig for å finne arbeidsoppgaver for vedkommende.

Den som ansetter bør imidlertid, når særlig tungtveiende hensyn tilsier det, også kunne oppheve en karantene. Argumenter for dette kan tenkes å være at det er helt presserende at en bestemt person pga. særlig kompetanse i en spesiell situasjon, bør inneha en posisjon som her er tenkt underlagt karantenetid. En slik mulighet for å gjøre unntak bør imidlertid underlegges en særskilt prosedyre, for eksempel slik at statsråden selv må gi et skriftlig og begrunnet samtykke, på samme måte som Utredningsinstruksens krav når det skal gjøres unntak fra instruksens bestemmelser.