6 Ekstraerverv/bistilling/bierverv
6.1 Begreper og definisjoner
Betegnelsen ekstraerverv/ekstraarbeid har for statens del særlig vært knyttet til spørsmål om godtgjøring. Begrepene bierverv/bistilling/ekstraerverv må anses å dekke tilnærmet det samme, altså tilfelle der det utføres lønnet arbeid for en annen enn hovedarbeidsgiver eller der vedkommende driver privat ervervsvirksomhet. Henning Jakhelln har i arbeidsrettslige fremstillinger (1996) benyttet betegnelsen bierverv om arbeid som utføres i arbeidstakers fritid. Arne Fanebust har i tjenestemannsrettslig fremstilling (1987) definert bistilling til å gjelde arbeidsforhold hvor «arbeidsoppgavene ikke er så omfattende at de krever full vanlig arbeidsdag av arbeidstakeren». I denne sammenheng benyttes betegnelsen bierverv om tilfelle der en arbeidstaker utfører lønnet arbeid for en annen enn hovedarbeidsgiver eller driver privat ervervsvirksomhet.
6.2 Gjeldende rett
Som utgangspunkt skal en arbeidstaker kunne benytte sin fritid etter eget ønske. Dette synspunkt har lang tradisjon i norsk rett. Arbeidervernlovkomiteen forutsatte at arbeidstakerne skulle kunne disponere sin fritid helt fritt. Likevel ble det gjort innskrenkninger i dette utgangspunktet ved at Stortinget gjorde vedtak 19. mai 1928 om at regjeringen måtte påse at ingen offentlig funksjonær kunne overta lønte bistillinger som på noen måte kunne hemme eller sinke deres pliktige arbeid. Adgangen til å inneha bierverv avhenger av at utførelsen av dette arbeidet ikke gir en uheldig innvirkning på utførelsen av den opprinnelige arbeidsavtalen. De typiske problemer som kan oppstå i denne forbindelse er blant annet forholdet til habilitetsregler, næringshemmeligheter, arbeidstakerens lojalitetsplikt, eller det forhold at bistillingen innvirker på mengde og kvalitet av arbeidet i hovedstillingen.
Det finnes i dag ingen generell lov- eller forskriftsbestemmelse rettet mot arbeidstakers bierverv. Staten har på tariffmessig grunnlag inngått avtale som er inntatt i hovedtariffavtalen pkt. 1.1.4 der det heter:
«Arbeidstakere må ikke inneha bistillinger, bierverv, styreverv eller andre lønnede oppdrag som kan hemme eller sinke deres ordinære arbeid med mindre det foreligger særskilt pålegg eller tillatelse.»
Utgangspunktet er at arbeidstaker skal oppfylle arbeidsavtalen på en lojal måte. For at arbeidstakere lettere skal kunne vite hvor langt denne lojalitetsplikten strekker seg og for at arbeidsgivere skal ha noen holdepunkter, har Arbeids- og administrasjonsdepartementet utarbeidet retningslinjer på dette området:
«En arbeidstaker kan ikke ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver eller drive privat ervervsvirksomhet i sin fritid som:
er direkte forbudt for ham i lov eller forskrift,
er direkte avtalt ved reglement, tariffavtale eller annen avtale at han skal avstå fra,
hemmer eller sinker det ordinære arbeid, med mindre foresatte tjenestemyndighet har samtykket, jf. hovedtariffavtalens pkt. 1.1.4,
innebærer at tjenestemannen driver eller medvirker i illojal konkurranse med den statlige virksomhet hvor han er tilsatt,
gjør at tjenestemannen kan bli inhabil ved behandling av sine saker i mer enn sporadiske tilfelle,
innebærer at tjenestemannen lett kan komme i lojalitetskonflikt i forhold til den offentlige virksomhet hvor han er tilsatt,
innebærer at han i sin funksjon for det offentlige kan treffe avgjørelser som i vesentlig grad kan influere på hans egne eller biarbeidsgivers inntekter,
innebærer at han nytter bedriftshemmeligheter på en illojal måte,
skader tjenestestillingens eller den offentlige arbeidsgivers anseelse.»
Regjeringen har lagt til grunn at dersom en arbeidstaker vurderer å ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver eller drive privat ervervsvirksomhet i sin fritid i et slikt omfang eller av en slik art at det kan oppstå tvil i forholdet til den statlige hovedarbeidsgiver, bør spørsmålet tas opp på forhånd med arbeidsgiveren, slik at problemer kan løses så tidlig som mulig. Det er likevel antatt at en virksomhet ikke kan pålegge sine arbeidstakere en generell meldeplikt om forhold som nevnt, med mindre det er skapt en egen hjemmel for slik meldeplikt. Et slikt grunnlag kan f.eks. være særlov for en bestemt yrkesgruppe, f.eks. politiloven. Virksomheten kan ellers i sitt reglement eller gjennom særavtale ha forbud mot bierverv. Et annet grunnlag kan være avtalefestet forbud, dvs. forbud som er gjort til en del av arbeidsavtalen, jf. dog avtaleloven § 36 om tilsidesettelse av urimelig avtale. Et siste grunnlag kan være at arbeidskontrakten forutsetter at arbeidstaker fra gang til gang må innhente samtykke for å påta seg bierverv.
I tillegg til tjenesterettslige reaksjoner etter tjenestemannsloven kan brudd på forbud mot bierverv medføre erstatningsansvar og eventuelt straff, dersom det foreligger hjemmel for det, f.eks. straffeloven § 294 pkt. 2.
6.3 Er gjeldende rett tilstrekkelig for å pålegge arbeidstakere plikt til å gi opplysning om bierverv?
Det er neppe tvilsomt at arbeidsgiver i det konkrete tilfellet kan gi arbeidstaker pålegg om å gi opplysning om bierverv, dersom det er tvil om arbeidstakeren har adgang til å inneha det aktuelle biervervet. En konkret opplysningsplikt i det enkelte tilfelle kan dermed ha sin saklige forankring og utledes av styringsretten. Kravet om saklig grunn fremstår som rettesnor for i hvilke tilfelle arbeidsgiver med grunnlag i styringsretten kan gi pålegg til arbeidstaker. Arbeidsgiver kan imidlertid ikke benytte styringsretten for å pålegge alle arbeidstakere å gi opplysning om bierverv.
6.3.1 Opplysningsplikt på grunnlag av individuell arbeidsavtale
Gjennom arbeidsavtalen er arbeidstaker forpliktet til å utføre sitt arbeid i arbeidstiden. Arbeidstakeren kan da ikke på fritiden forholde seg slik at denne forpliktelse ikke oppfylles tilfredsstillende. Slike tilfelle må vurderes opp mot den arbeidsavtale som er inngått mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Arbeidsgiver kan på kontraktsrettslig grunnlag gjøre det som er nødvendig for å sikre at arbeidsavtalen oppfylles. Arbeidsgiver kan i kraft av sin styringsrett gi tjenestlige tilrettevisninger. Dessuten gir tjenestemannsloven hjemmel for beføyelser i form av ordensstraff, oppsigelse, suspensjon og avskjed. En individuell arbeidsavtale kan således være hjemmel for at arbeidstaker på kontraktsrettslig grunnlag er forpliktet til å gi opplysninger om sitt bierverv. De standardkontrakter som i dag nyttes ved tilsetting i staten er ikke utformet slik at de kan påberopes som hjemmel for å pålegge arbeidstakerne plikt til å opplyse om bierverv.
6.3.2 Opplysningsplikt på grunnlag av tariffavtaler
Staten har gjennom hovedtariffavtalen ingen bestemmelser som gir adgang til å pålegge arbeidstakerne plikt til å gi opplysning om bierverv. Det finnes imidlertid bestemmelser om dette i særavtaler, f.eks. særavtale for overordnede leger § 1 pkt 1.3 bokstav b og særavtale for underordnede leger pkt 5.1 bokstav b. Etter disse bestemmelser plikter leger som er ansatt i staten å melde fra når legen som følge av biervervet «kommer eller kan komme i habilitets- eller lojalitetsproblem i forhold til sin hovedarbeidsgiver».
6.4 Hensyn for en rettslig regulering av opplysningsplikten
Det finnes i dag ingen generell lov- eller forskriftsbestemmelse rettet mot arbeidstakerens bierverv. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har lagt til grunn at en generell opplysningsplikt om bierverv for arbeidstakere er så inngripende at det vil kreve hjemmel i lov eller i forskrift med hjemmel i lov.
Erfaringen vedrørende bistillingsproblematikken viser at den er knyttet til særskilte grupper arbeidstakere, hyppigst til helsepersonell og oftest til leger. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil vurdere nærmere hvor de overordnede prinsipper for ordningen kan nedfelles. En lovregulering gjennom tjenestemannsloven vil være uheldig, ettersom dette også i stor utstrekning berører yrkesgrupper som er underlagt arbeidsmiljøloven. En eventuell lovfesting måtte derfor forankres i denne loven. Arbeids- og administrasjonsdepartementet antar at det neppe er tilstrekkelig grunn til å lovfeste en helt generell regel om dette, men vil vurdere spørsmålet nærmere.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet har også inntatt det standpunkt at det trolig ikke er tilstrekkelig å inngå tariffavtaler som gir pålegg om plikt til å gi opplysning om bierverv. En generell plikt til å gi slike opplysninger kan lett komme i konflikt med legalitetsprinsippet, og må således forankres i lov. Noe annet er at partene på individuelt grunnlag kan inngå avtale som gir adgang for arbeidsgiver til å kreve opplysninger om bierverv. Regjeringen finner at dette er den mest smidige løsning for en regulering av opplysningsplikt for bierverv. En opplysningsplikt som har fundament i den enkeltes arbeidsavtale vil kunne tilpasses de enkelte yrkesgrupper, herunder arbeidstakere som er på lederlønnskontrakt. Regjeringen legger derfor opp til at de standard arbeidsavtaler, herunder lederlønnskontraktene som inngås i staten, tilpasses spørsmålet om opplysningsplikt for bierverv. I tillegg vil regjeringen som nevnt vurdere nærmere hvilke sanksjonsmekanismer som skal være knyttet til eventuelle brudd på inngåtte arbeidsavtaler, herunder om bruk av konvensjonalbøter vil være et aktuelt virkemiddel.