5 Drøfting av retningslinjer for forholdet mellom embetsverket og andre tunge samfunnsaktører og -interesser

5.1 Problemstilling

5.1.1 Innledning

Stortinget har i sitt vedtak av 19.6.1997 også bedt regjeringen utarbeide retningslinjer som kan bidra til å trekke opp klarere grenser i forholdet mellom embetsverket og andre tunge samfunnsaktører og -interesser.

Det angis fra stortingskomiteens side svært få premisser for hvilke sider ved dette forholdet som det er ønskelig å få vurdert. Samtidig er dette et svært omfattende felt med en rekke temaer som det kan være aktuelt å drøfte. Noen stikkord kan være: Lobbyvirksomhet overfor embetsverket, gaver til sentrale embetsmenn, tilbud om stilling, adgang til å ta ekstraarbeid eller verv utenfor statstjenesten, embets- og tjenestemenns eierinteresser i private selskaper mv.

Felles for slike temaer er at de rører ved tilliten til forvaltningens integritet. På tilsvarende måte som i forholdet til det politiske nivået må embetsverket være nøytralt og uavhengig, men her gjelder det i forhold til eksterne aktører som har interesse av bestemte offentlige disposisjoner og avgjørelser. Dette innebærer ikke bare at forvaltningen rent faktisk skal handle saklig, objektivt, upartisk og i samsvar med fastsatte regler, men forvaltningen må også bli oppfattet slik av omgivelsene for at tilliten skal opprettholdes.

Et sentralt regelsett i denne sammenhengen er forvaltningsrettens habilitetsregler, som skal hindre at embets- og tjenestemenn selv tar avgjørelser der deres egne interesser er særlig berørt. Dessuten vil forvaltningsrettens lære om myndighetsmisbruk komme til anvendelse hvis skjønnsadgang misbrukes til å ta utenforliggende hensyn. I forholdet mellom forvaltningen og eksterne interesser kan det imidlertid reises mange problemstillinger som ikke er lovregulert, og en vil da i eventuelle konfliktsituasjoner være henvist til etisk refleksjon over hva som er riktig atferd.

5.1.2 Temaet bør avgrenses til personelloverganger

Regjeringen har i denne meldingen valgt å fokusere på vilkårene for visse typer personelloverganger fra statsforvaltningen (inklusive ytre etat) til eksterne samfunnsaktører. Dette omfatter også overgang til å starte egen virksomhet, og det gjelder ikke bare overganger etter oppsigelse, men også etter oppnådd særaldersgrense/pensjonsalder.

Bakgrunnen for å fokusere på personelloverganger er at dette er et område der det i liten grad er fastsatt generelle regler (i motsetning til en rekke andre land), og der det fra tid til annen oppstår problematiske situasjoner, f.eks. ved at personelloverganger kan gi den nye arbeidsgiveren eller klientinteressen tilgang til sensitiv og/eller strategisk informasjon.

Denne avgrensningen harmonerer dessuten med at personelloverganger var hovedtemaet for den problemstillingen Stortinget primært var opptatt av, nemlig forholdet mellom embetsverk og politikk (jf. kap. 2 og 4). Videre kan det antas at en tendens til økt bruk av fristilling og konkurranseutsetting av offentlige virksomheter kan medføre et økende potensial for konfliktsituasjoner og dermed et økt behov for å regulere slike personelloverganger.

5.1.3 Personelloverganger er i hovedsak positivt

Regjeringen vil i utgangspunktet understreke at det ikke bør bygges barrierer mot personellovergang mellom offentlig og privat sektor.

Slik utveksling vil ha mange positive sider, bl.a. i form av økt kompetanse, bredere erfaringsbakgrunn og bedre samfunnsforståelse. For statlige virksomheter vil det derfor ofte være attraktivt å rekruttere folk med erfaring fra privat sektor. Samtidig kan det være positivt for samfunnet når sentrale embets- og tjenestemenn går over til privat virksomhet og tar med seg en generell forståelse av hvordan det politisk-administrative systemet fungerer.

Ved drøfting av behovet for å regulere dette feltet bør det derfor ikke skapes inntrykk av at personelloverganger i seg selv er problematisk. Det må understrekes at det etter alt å dømme er et fåtall stillingstyper og svært få situasjoner der det vil være aktuelt å regulere vilkårene for overgang. For de aktuelle typer situasjoner vil imidlertid formålet være å gi et bedre grunnlag for å håndtere mulige konflikter, samtidig som det også i slike tilfeller bør legges vekt på å skape færrest mulige restriksjoner på overganger.

5.1.4 Hensyn å ivareta ved personelloverganger

Det problematiske ved personelloverganger har gjerne sammenheng med at en embets- eller tjenestemann går over til virksomheter som er i et samhandlings- eller forhandlingsforhold til vedkommendes tidligere statlige arbeidsgiver. Dette kan i enkelte typer situasjoner komme i konflikt med statens og/eller private aktørers interesser. Samtidig vil personelloverganger i slike situasjoner kunne medføre generelt svekket tillit til at statsforvaltningen klarer å opptre objektivt og uhildet.

I denne sammenheng er det grunn til å påpeke følgende hensyn og situasjonstyper:

Strategisk viktig informasjon for staten bør ikke bli kjent utad

Staten står på mange områder i et samhandlings- eller forhandlingsforhold til eksterne interessenter, der det er viktig for staten å holde «kortene tett til brystet». Dette kan gjelde forholdet til arbeidstaker-, profesjons- og interesseorganisasjoner i forbindelse med lønnsforhandlinger og andre typer forhandlingsoppgjør, og det kan gjelde forholdet til private foretak som posisjonerer seg i forbindelse med anbudsrunder, konsesjonstildeling mv. Embets- og tjenestemenn som sitter sentralt på slike områder vil ha en inngående kjennskap til statens strategier, forhandlingsposisjoner og beskyttede opplysninger for øvrig. Organisasjoner og private virksomheter som står i et forhandlingsforhold med staten på de samme områdene, vil kunne ha interesse av å rekruttere, eventuelt kjøpe tjenester fra, slike tidligere embets- og tjenestemenn for å kunne nyttiggjøre seg denne type kunnskaper. Dette vil kunne vanskeliggjøre ivaretakelse av statens interesser, og i forholdet til private virksomheter vil det også kunne medføre konkurransevridning ved at en av aktørene får dra fordel av strategisk informasjon som konkurrerende aktører ikke får.

Taushetsbelagte opplysninger skal ikke bli kjent utad

Statlige forvaltningsorganer vil gjennom sitt arbeid kunne få innsyn i tekniske innretninger, produksjonsmetoder, forretningshemmeligheter, bl.a. analyser og beregninger osv. Dette gjelder ikke bare i forhold til privat forretningsvirksomhet, men også statlig eid kommersiell virksomhet som er skilt ut av forvaltningen. Slike opplysninger er beskyttet av taushetsplikt for at ikke konkurrerende aktører skal få en urettmessig konkurransefordel. Taushetsplikten er fortsatt gjeldende for en embets- eller tjenestemann som går over til stilling hos en av konkurrentene i den aktuelle bransjen/sektoren. I prinsippet skal derfor opplysningene fortsatt være like godt beskyttet. I praksis må en imidlertid være oppmerksom på at selv om taushetsplikten formelt overholdes, så kan vedkommende gjennom faktisk handling komme til å trekke veksler på taushetsbelagte opplysninger på en måte som gir den nye arbeidsgiveren eller klientinteressen en fordel.

Opplysninger av betydning for rikets sikkerhet, landets forsvar eller forholdet til fremmede stater eller internasjonale organisasjoner er ofte undergitt taushetsplikt. Eksempelvis vil en militær leder med innsyn i graderte og hemmelige dokumenter som er avgjørende for Norges sikkerhet og forsvar, ha taushetsplikt i forhold til slike opplysninger om han går over til en annen arbeidsgiver.

Kontaktnett bør ikke misbrukes til å få sensitiv og strategisk informasjon og til å påvirke avgjørelser

En embets- eller tjenestemann som går over til privat virksomhet vil på kort sikt fortsatt ha et personlig kontaktnett ved sin gamle arbeidsplass og for øvrig i forvaltningen, eventuelt også i politisk ledelse. Dette gir vedkommende en mulighet til å utnytte sitt gamle kontaktnett til å skaffe strategisk viktig informasjon som en ny arbeidsgiver eller klientinteresse kan dra fordel av. Vedkommende kan også drive uformell påvirkning av nøkkelpersoner for statlige avgjørelser til fordel for sin nye arbeidsgiver, som kan være sterkt avhengig av offentlige avgjørelser om statlige innkjøp, konsesjoner osv. Konkurrerende foretak vil ved mistanke om slike forhold kunne påklage avgjørelsen med påstand om myndighetsmisbruk og utenforliggende hensyn.

Utnytting av kontaktnett er også relevant for interessepolitikk. Spesielt for lobbyvirksomheter og informasjonsrådgivere vil det være attraktivt å rekruttere toppembetsmenn (og politikere) med et nettverk på høyt nivå. Slike folk vil ha et nettverk som kan utnyttes til påvirkning til fordel for klienter og til å skaffe verdifull kunnskap om interne statlige overveielser og strategier. Gjennom slike nettverk vil det være mulig å oppnå en tilgang til myndighetene som andre ikke har. Det kan her nevnes at det er flere eksempler på at politikere og byråkrater går over til informasjonsrådgivere, og at det er reist spørsmål om disse vil spille en slik rolle.

«Bytte av tjenester», eller at det oppstår mistanke om dette, bør unngås

En mulig situasjon for dette er der en embets- eller tjenestemann fristes til å misbruke sin innflytelse over offentlige avgjørelser for å innynde seg hos en ekstern aktør som har interesser i disse avgjørelsene. Til gjengjeld for slike «tjenester» kan vedkommende håpe på å motta andre typer goder, f.eks. et mer eller mindre eksplisitt jobbtilbud med gode betingelser.

Selv om det faktisk ikke er tatt utenforliggende hensyn, kan det også være aktuelt å unngå at det i det hele tatt oppstår mistanke om slike forhold. En embetsmann kan få et jobbtilbud fra en arbeidsgiver, samtidig som embetsmannens etat står i et forhandlingsforhold til denne arbeidsgiveren. Hvis vedkommende embetsmann samtidig har en slik stilling at han/hun kan påvirke disposisjoner og avgjørelser til fordel for den aktuelle arbeidsgiveren, vil vedkommende kunne komme i en uheldig krysspress-situasjon.

Hvis vedkommende embetsmann aksepterer jobbtilbudet, så vil overgangen utad kunne oppfattes som belønning til vedkommende for å ha tilgodesett den aktuelle arbeidsgiver ved tidligere avgjørelser. I denne sammenheng er det altså ikke avgjørende hvorvidt vedkommende rent faktisk har opptrådt helt objektivt og uklanderlig. Hvis overgangen skjer kort tid etter den aktuelle avgjørelsen, vil det uansett lett kunne oppstå mistanke om at det har foregått «bytte av tjenester».

I Forsvaret har det vært tilfeller der ansatte går over til stillinger i bedrifter som er og har vært tilbydere til kontrakter der vedkommende har representert Forsvarets side. Dette har vært oppfattet som problematisk, idet det kan reises spørsmål om objektiviteten ved avgjørelsene. Men med et forbehold for Forsvaret er det Regjeringens hovedinntrykk at dette ikke har vært noe stort problem i Norge. En skal imidlertid ikke se bort fra at dette kan tilta i omfang, bl.a. med en eventuell økt bruk av konkurranseutsetting og privatisering. Det bør også nevnes at flere andre land har dette hensynet med i sine «codes of conduct».

5.2 Gjennomgang av eksisterende regelverk

I det følgende gjennomgås det eksisterende regelverket og rettspraksis på de ulike felter som er aktuelle å vurdere for å realisere de målsettingene som er trukket opp i pkt. 5.1.

I vedlegg er regelverket for gaver og permisjon gjengitt. Dette er områder som ikke direkte er relevante for problemstillingene her, men som også regulerer forholdet til eksterne aktører og samfunnsinteresser.

5.2.1 Taushetsplikt

Det finnes mange regler som regulerer taushetsplikt. De viktigste av disse finnes i forvaltningsloven, men også et stort antall lover med mer begrenset rekkevidde har regler om taushetsplikt. I tillegg har enkelte virksomheter bestemmelser om taushetsplikt i egne instrukser.

Forvaltningslovens hovedbestemmelse om taushetsplikt (§ 13) retter seg mot to forhold. For det første mot å la opplysninger knyttet til noens personlige forhold tilflyte andre. For det andre mot å opplyse andre om tekniske innretninger og fremgangsmåter, samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den opplysningen angår. Bestemmelsene om taushetsplikt vil komme til anvendelse også etter at arbeidet eller tjenesten er avsluttet.

I spørsmålet om taushetsplikt for offentlige arbeidstakere bør det sondres mellom de bestemmelsene som tar sikte på å beskytte privatpersoners interesser og de som tar sikte på å beskytte alminnelige offentlige interesser.

Forvaltningsloven § 13 omfatter bare taushetsplikten om personopplysninger og næringsopplysninger. Det er privates interesser som vernes ved taushetspliktsreglene i § 13, og taushetsplikt for å verne offentlige interesser faller dermed utenfor. Forvaltningsloven regulerer heller ikke den yrkesmessige taushetsplikten (f.eks for legepersonell).

Markedsføringsloven har også regler om taushetsplikt angående bedriftshemmeligheter og tekniske hjelpemidler, jf. §§ 7 og 8. Videre finnes det bestemmelser i andre særlover som pålegger taushetsplikt.

I NOU 1975: 44 om karenstid for offentlige tjenestemenn fremgår følgende (s. 11-12):

«Spørsmålet om taushetsplikt for tjenestemenn med sikte på å beskytte offentlige interesser er ikke regulert ved noen generell lovbestemmelse. Det er imidlertid ikke nødvendig at taushetspliktsbestemmelser forankres i lov - slike bestemmelser kan gis som tjenesteinstruks på grunnlag av den generelle instruksjonsmyndigheten statens øverste organer har som arbeidsgiver. Slike instruksjoner kan gis med virkning også overfor allerede ansatte tjeneste- og embetsmenn. De sentrale instruksene på dette området er sikkerhetsinstruksen og beskyttelsesinstruksen begge fastsatt ved kongelig resolusjon 17. mars 1972.

Den instruksjonsbestemte taushetsplikt må selvsagt også gjelde etter vedkommendes fratreden fra offentlig tjeneste. Dette kan det være grunn til å presisere i instruksverket.»

Som nevnt kan taushetsplikt etableres gjennom instruks fra arbeidsgiver. Instruksjonsmyndigheten kan utøves på mange forskjellige måter. For arbeidsgivers adgang til å gi instrukser gjelder det ingen regler for hvordan eller i hvilken form dette skal gis. Individuelle instrukser kan gis uformelt - muntlig eller i notat eller brev. Etter å ha kartlagt dagens regler for å beskytte sensitiv informasjon etter arbeidsforholdet i staten er opphørt, synes kun Oljedirektoratet å ha etablert formelle taushetspliktsregler for sine ansatte, utover det som er regulert gjennom formelle gjennomgående instrukser.

Straffeloven inneholder i § 121 bestemmelser om straff for den som forsettlig eller grovt uaktsomt krenker taushetsplikt som i henhold til lovbestemmelse eller gyldig instruks følger av hans tjeneste eller arbeid for statlig organ. Dersom bruddet på taushetsplikten begås for å skaffe seg selv eller andre en uberettiget vinning, økes strafferammen. Straffebestemmelsen er også rettet mot brudd på taushetsplikten etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet.

Straffeloven har dessuten i § 144 en bestemmelse om taushetsplikt som retter seg mot innehavere av bestemte yrker, bl.a. prester, advokater, leger, psykologer og sykepleiere, samt disses «betjenter eller hjelpere». Disse kan straffes dersom de rettsstridig åpenbarer hemmeligheter som er dem eller deres foresatte betrodd i stillings medfør.

Videre setter strl. § 294, nr 2 og 3 forbud mot uberettiget bruk av forretnings- eller driftshemmeligheter fra en bedrift.

Imidlertid er det et spørsmål om det skal stilles formelle krav til en instruks for at brudd på den kan medføre straffeansvar etter strl. § 121.

Forutsetningen for at noen skal være bundet, er at den som har gitt instruksen har holdt seg innenfor rammen av sin instruksjonsmyndighet. En tjenestemann har f.eks. ingen plikt til å rette seg etter en instruks fra andre enn sine overordnede, og heller ikke etter instrukser som strider mot loven. Eksempelvis kan det ikke uten særskilt lovhjemmel knyttes taushetsplikt til opplysninger som er nedfelt i dokumenter som er offentlige etter offentlighetsloven. Instruksjonsmyndigheten er dessuten begrenset til saker som har med statstjenesten å gjøre.

Selv om vilkårene ovenfor er oppfylt, vil arbeidsgiver ikke ha adgang til å pålegge den statsansatte taushetsplikt som må anses å være usaklig, i strid med avtaler eller anses å være et uforholdsmessig pålegg i forhold til den informasjon arbeidsgiver ønsker å taushetsbelegge. Dette følger av de alminnelige begrensninger i arbeidsgivers styringsrett. Alminnelige prinsipper om ytringsfrihet setter grenser for instruksjonsadgangen, jf Grunnloven §100, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 10 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 19.

Hvis en instruks er gitt i overensstemmelse med det som er nevnt ovenfor, kan vedkommende statsansatt risikere straffeansvar etter strl. § 121. Det innebærer at det ikke settes opp noen formkrav for en instruks for at den skal være gyldig og bindende. Imidlertid vil en muntlig taushetsplikt være vanskelig å bevise i ettertid.

Instruksjonsadgangen for arbeidsgiver innebærer at taushetsplikt kan pålegges arbeidstaker, ikke bare i forhold til dokumenter, men også i forhold til muntlige opplysninger som vedkommende får i forbindelse med arbeidet. Det innebærer at arbeidsgiver kan pålegge arbeidstakerne taushetsplikt som omfatter opplysninger som er fremkommet f.eks. på et møte.

5.2.2 Lojalitetsplikt

Prinsippet er ulovfestet, men har sitt utspring i arbeidsgivers styringsrett, og kommer til uttrykk gjennom overordnedes instruksjonsmyndighet. Det er på det rene at det påligger offentlig tjenestemann en lojalitetsplikt på samme måte som i arbeidslivet for øvrig. Det stilles krav til lojalitet både i og utenfor arbeidssituasjonen. Det er imidlertid vanskelig å spesifisere innholdet av denne plikten. Dette vil variere, avhengig av hva slags stilling det er tale om.

Også etter at arbeidsforholdet er opphørt, gjelder visse skranker for hvilke opplysninger mv. den tidligere arbeidstaker kan gjøre bruk av. Strl. § 294 nr. 2 fastsetter således at det er straffbart å gjøre bruk av eller åpenbare for andre forretnings- eller driftshemmeligheter, så lenge det ikke er gått to år fra fratredelsen. Det kan også være at arbeidstakeren har en ytterligere taushetsplikt om produksjonsforhold mv. hos den tidligere arbeidsgiveren, og brudd på denne plikt kan medføre erstatningsansvar og/eller straff.

For tidligere ansatte i offentlig virksomhet kan en slik taushetsplikt følge av for eksempel forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2. Men de nevnte reglene er i liten grad egnet til å beskytte det offentliges interesser ved personalovergang. Dette skyldes at opplysninger om interne forhold i den tradisjonelle forvaltningen sjelden vil være forretningshemmeligheter mv. i lovens forstand.

5.2.3 Myndighetsmisbruk

Forvaltningens skjønnsutøvelse begrenses av flere sett av rettsnormer. Blant annet har det gjennom rettspraksis utviklet seg en lære om myndighetsmisbruk. Det anses som misbruk av skjønnsmyndighet at det tas utenforliggende hensyn, at avgjørelsen er vilkårlig eller sterkt urimelig, eller at det har funnet sted usaklig forskjellsbehandling. Forvaltningens skjønnsutøvelse er med andre ord ikke fri. Hvis det foreligger myndighetsmisbruk, er det en ugyldighetsgrunn, jf. det som er sagt om bytte av tjenester i pkt. 5.1.4.

5.2.4 Habilitet

Forvaltningsloven inneholder også bestemmelser om inhabilitet/ugildhet. Lovens § 6 første ledd, bokstav e sier at en offentlig tjenestemann er inhabil/ugild i forhold til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til selv å treffe avgjørelse i en forvaltningssak, når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken. Uttrykket tjenestemann omfatter her også embetsmann.

Samme paragrafs andre ledd sier videre at man er inhabil/ugild også dersom andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet. Det skal her bl.a. legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til, og om ugildhetsinnsigelse er reist av en part, jf. det som er sagt om bytte av tjenester i pkt. 5.1.4.

Bestemmelsene om habilitet i forvaltningsloven gjelder også enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, men ikke statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer.

5.2.5 Bestemmelser om oppsigelsestid/omplasseringsadgang i oppsigelsestiden

For tjenestemenn finnes regler i tjenestemannsloven om oppsigelsestid. Tjenestemenn som har mer enn ett års tjenestetid vil normalt ha tre måneders oppsigelsestid.

Embetsmenn kan ikke si opp sin stilling, men må søke avskjed i nåde. Derfor har de formelt heller ikke noen oppsigelsestid. Når embetsmannen søker om avskjed, har tjenestemannsloven ingen bestemmelser for embetsmannens rett til å få innvilget søknad. Utgangspunktet er at en embetsmann ikke har rettskrav på å fratre sitt embete innen en fastsatt frist. Imidlertid må det antas å være sedvanerettslig hjemmel for å fastslå at en embetsmann har krav på avskjed når han søker om dette, men at vedkommende normalt ikke kan kreve seg løst fra stillingen uten at det er utnevnt en etterfølger, eller at det er sørget for midlertidig bestyrelse av stillingen. Etter gjeldende rett må nok utgangspunktet være at staten som arbeidsgiver står friere når det gjelder å fastsette frist for fratreden for en embetsmann enn for en tjenestemann, men arbeidsgiver må bestrebe seg på å finne en etterfølger innenfor de alminnelige oppsigelsesfrister for tjenestemenn (tre måneder). Tilsvarende gjelder for embetsmenn på lederlønnskontrakter, siden de følger de samme regler på dette området.

Styringsrett er arbeidsgivers rett til å lede, fordele og kontrollere arbeidet, samt retten til å inngå arbeidsavtaler og bringe dem til opphør, innen de rammer som følger av de arbeidsrettslige regler. For så vidt er styringsretten en nødvendig konsekvens av selve arbeidsavtalen og det lydighets- og underordningsforhold til arbeidsgiveren som avtalen etablerer.

Etter tjenestemannsloven § 12 og ut fra arbeidsgivers generelle styringsrett kan en embetsmann i departementene samt alle tjenestemenn omplasseres dersom det finnes saklig grunnlag for å gjøre dette. Denne omplasseringsadgangen omfatter endring i arbeidsoppgaver. I tilfeller hvor en embets- eller tjenestemann skal gå over i annet arbeid og vedkommende i sitt daglige arbeid behandler saker eller har tilgang til opplysninger som har spesiell tilknytning til det nye arbeidet, vil det ofte kunne sies å være saklig grunnlag for en endring av arbeidsoppgaver i den siste tiden før fratreden.

5.2.6 Bestemmelser om karenstid

I NOU 1975:44 ble spørsmålet om innføring av karenstid for statstjenestemenn som går over i privat virksomhet drøftet. Det var særlig i forhold til tjenestemenn som behandlet saker tilknyttet oljeindustrien at spørsmålet den gang var aktuelt, men utvalget drøftet også temaet på et mer generelt grunnlag. Utvalget definerte begrepet nærmere, ved å si at det undertiden er fastsatt ved avtale at en arbeidstaker etter sin fratreden ikke står fritt til selv å velge hvilken beskjeftigelse han vil ta. Arbeidsgiveren har forbeholdt seg rett til å nedlegge forbud mot at arbeidstakeren tar ny ansettelse hos visse arbeidsgivere eller driver virksomhet innenfor nærmere angitte arbeidsområder. Denne rett for arbeidsgiveren er i praksis begrenset til et visst tidsrom. Et slikt forbud kalles konkurranseforbud, mens det tidsrom det gjelder for kalles karenstid.

Utvalget sondret mellom bestemmelser som skal beskytte klientinteresser og de som skal beskytte offentlige interesser. Utvalget mente at klientinteressene er tilstrekkelig sikret ved taushetspliktsbestemmelsene. Statens egen interesse av sikkerhetsmessig og kommersiell karakter er også beskyttet av regler om taushetsplikt. Utvalget fant at det ikke var grunnlag for å innføre regler om karenstid generelt. I forbindelse med oljesektoren var utvalget mer i tvil, men anbefalte likevel ikke at karenstidsbestemmelser ble innført.

Det finnes følgelig i dag ikke regler om karenstid forbeholdt statstjenesten.

I avtaleloven er det grenser for hvor omfattende konkurranseforbudsklausuler kan være. I avtaleloven § 38 er det en egen bestemmelse om at det ikke er bindende hvis man av konkurransehensyn har inngått en avtale om at man ikke skal bli ansatt i eller drive forretning eller virksomhet av en viss art, hvis den urimelig innskrenker vedkommendes adgang til erverv eller må anses å strekke seg lenger enn påkrevet for å verne mot konkurranse. Etter loven skal domstolene ved avgjørelsen av spørsmålet om forbudet utilbørlig innskrenker vedkommendes adgang til erverv, også ta hensyn til den betydning det har for arbeidsgiveren at avtalen opprettholdes.

Avtaleloven § 36 åpner for at en avtale kan settes til side, helt eller delvis, for så vidt det ville virke urimelig eller være i strid med god forretningsskikk å gjøre den gjeldende. I slike tilfeller kan avtalen også endres. Det samme gjelder ensidig bindende disposisjoner. Man skal ved avgjørelsen ta hensyn til avtalens innhold, partenes stilling og forholdene ved avtalens inngåelse, samt ta hensyn til senere inntrådte forhold og omstendighetene for øvrig. Paragrafen kan trolig få anvendelse i enkelte saker, hvor man har gått for langt i å begrense arbeidstakerens mulighet til å ta nytt arbeid. Normalt skal det imidlertid en god del til før bestemmelsen blir benyttet av domstolene.

Konkurranseforbud kan pålegges den ansatte ved avtale. Ved nyansettelser kan karenstidsbestemmelser gjennomføres som en del av ansettelsesvilkårene. En slik ordning hindres ikke av bestemmelsene i tjenestemannsloven. Trolig foreligger det heller ingen tariffavtaler som forbyr dette. I NOU 1975: 44 er det lagt til grunn at den generelle styringsrett som staten har overfor sine arbeidstakere, ikke gir et tilstrekkelig grunnlag for å gjennomføre karenstidsbestemmelser for allerede ansatte arbeidstakere. Dette fører derfor til at dersom man vil gjennomføre karenstidsbestemmelser med virkning for allerede ansatte tjenestemenn, må det gjøres ved avtale eller ved lov.

I utredningen ble det også sagt at det var klart at en nektelse av å inngå karensavtale ikke gir grunnlag for oppsigelse eller avskjed. Heller ikke overfor embetsmenn vil man ha avskjedsgrunn.

5.3 Vurdering av mulige virkemidler

Nedenfor gis en beskrivelse av forskjellige virkemidler som kan være aktuelle å innføre. Dette er virkemidler som enten er en naturlig videreutvikling av dagens regelverk eller blir brukt i andre land.

5.3.1 Omplassering i oppsigelsestiden

Omplassering i oppsigelsestiden betyr at arbeidsgiver bruker sin styringsrett til å gi vedkommende arbeidstaker helt eller delvis nye arbeidsoppgaver, eventuelt å flytte vedkommende arbeidstaker fysisk i oppsigelsestiden. Formålet er at hun/han ikke skal fortsette å arbeide med saker eller på et felt som gir kjennskap til informasjon som det kan være uheldig at ny arbeidsgiver får kjennskap til. En slik omplasseringsadgang gjelder også overfor embetsmenn.

Partene kan avtale kortere frister etter at oppsigelse foreligger, men for at omplassering skal få full effekt som virkemiddel i denne sammenhengen, er det nødvendig at vedkommende arbeidstaker står tiden ut. Dessuten bør det raskest mulig etter at oppsigelsen foreligger, tas stilling til om omplassering bør skje.

Det er ikke adgang til på forhånd å avtale lengre oppsigelsesfrister for tjenestemenn. Dette kan imidlertid gjøres i selve oppsigelsessituasjonen, men det krever samtykke fra arbeidstakeren. Dette kan være for risikabelt og tilfeldig for arbeidsgiver å forholde seg til. Hvis arbeidsgiver ensidig skal kunne etablere lengre oppsigelsesfrister, krever det lovendring.

For embetsmenn foreligger det ingen oppsigelsesfrist, og som nevnt under pkt. 5.2.5 står staten som arbeidsgiver friere når det gjelder å fastsette frist for fratreden for en embetsmann enn for en tjenestemann. Imidlertid er det lang praksis for at arbeidsgiver må bestrebe seg på å finne en etterfølger innenfor de alminnelige oppsigelsesfrister for tjenestemenn (tre måneder). Det må også vektlegges at det ofte er en forventning om at man får innvilget avskjed innenfor den vanlige oppsigelsesfristen. En endring av praksis burde derfor hjemles på en mer forutberegnelig måte for vedkommende embetsmann, istedenfor at arbeidsgiver ensidig skyver fratredelsestidspunktet ut i tid på grunn av karantenehensyn. Det vil også være en yttergrense for hvor lenge arbeidsgiver kan utsette fratredelsestidspunktet for embetsmannen.

Omplassering i oppsigelsestiden vil kunne bidra til å redusere verdien av den strategisk viktige informasjonen som vedkommende arbeidstaker har fått i sitt arbeid. Slik informasjon vil i mange tilfeller raskt miste sin aktualitet, og i så fall vil en tre måneders omplassering før overgang til ny stilling kunne være tilstrekkelig til at en overgang kan ansees som relativt uproblematisk.

En annen fordel ved omplassering er at det ikke trengs noen ny hjemmel, fordi arbeidsgivers styringsrett allerede er etablert ved selve arbeidsavtalen. Man kan heller ikke anse dette virkemiddelet som særlig inngripende.

5.3.2 Taushetsplikt

Formålet med taushetsplikt er at visse typer informasjon ikke tilflyter andre. Taushetsplikten vil også gjelde ut over arbeidsforholdets varighet.

I spørsmålet om taushetsplikt for offentlige arbeidstakere bør det sondres mellom de bestemmelsene som tar sikte på å beskytte klientinteresser og de som tar sikte på å beskytte alminnelige offentlige interesser. Det er ikke gitt noen generell lov om taushetsplikt for å beskytte alminnelige offentlige interesser. Imidlertid kan man pålegge taushetsplikt gjennom instruks.

En viktig begrensning å merke seg er at taushetspliktsreglene bare innebærer et forbud mot å bringe slike opplysninger videre til andre. Dette innebærer at en i et nytt arbeidsforhold gjennom faktisk handling kan gjøre bruk av informasjonen i strategi- og forhandlingsøyemed, såfremt den ikke gjengis til andre.

Som nevnt kan taushetsplikt etableres gjennom instruks. Instruksjonsmyndigheten kan utøves på mange forskjellige måter. For arbeidsgivers adgang til å gi instrukser gjelder det ingen regler for hvordan eller i hvilken form dette skal gis. Individuelle instrukser gis ofte uformelt - muntlig eller i notat eller brev.

Instruksjonsadgangen for arbeidsgiver innebærer at taushetsplikt kan pålegges arbeidstaker, ikke bare i forhold til dokumenter, men også i forhold til muntlige opplysninger som vedkommende får i forbindelse med arbeidet. Det innebærer at arbeidsgiver kan pålegge arbeidstakerne taushetsplikt som omfatter opplysninger som er fremkommet f.eks. på et møte.

Imidlertid kan det stilles spørsmål om hvor lett det er å kontrollere at taushetsplikten blir overholdt.

5.3.3 Kontaktforbud

Et kontaktforbud innebærer at tidligere arbeidstaker ikke skal ha profesjonell kontakt med sin tidligere arbeidsplass i en viss tid etter fratreden. Med tidligere arbeidsplass menes den virksomhet som vedkommende arbeidet i.

Embets- eller tjenestemann som går over til privat virksomhet vil for kort eller lang tid fortsatt ha et personlig kontaktnett ved sin gamle arbeidsplass. En bevisst bruk av dette kontaktnettet vil kunne gi en mulighet til å drive uformell påvirkning av statlige avgjørelser til fordel for en ny arbeidsgiver eller klientinteresse, slik at disse interessene blir urettmessig tilgodesett. Det vil også være mulig å bruke kontaktnettet på tidligere arbeidsplass til å oppdatere og vedlikeholde strategisk informasjon, til bruk for slike formål.

Hovedformålet med et kontaktforbud vil være å unngå at kontaktnettverket gir en tilgang til myndighetene som andre ikke har, og som derfor i realitet representerer en konkurransefordel. Normal sosial kontakt med tidligere kolleger vil ikke rammes av et slikt forbud. Intensjonen er å hindre at kontaktnett brukes til de påvirkningsformål som er omtalt. Det vil imidlertid være svært vanskelig å kontrollere at et slikt forbud overholdes.

Det foreligger ikke noe regelverk som hjemler noen mulighet for et slik forbud.

5.3.4 Saksforbud

Med saksforbud menes at en tidligere statlig arbeidstaker ikke skal involvere seg på vegne av andre i saker eller saksfelter når tidligere statlig arbeidsgiver er delaktig i saken eller saksfeltet. Et slikt forbud bør bare gjøres gjeldende for saker og saksfelter den tidligere ansatte var personlig og vesentlig involvert i. «Vesentlig involvert» må forstås dithen at det vil være en ulempe for statlige interesser at vedkommendes kunnskap, som ikke er allment tilgjengelig, kan brukes av andre mot staten.

Men et slikt forbud forhindrer ikke at vedkommende involverer seg og eventuelt forhandler med staten som motpart i andre saker som han selv ikke var involvert i som statsansatt.

Virkningen av å innføre saksforbud vil kunne være å forhindre at strategisk viktig informasjon tilflyter den nye arbeidsgiveren. Et saksforbud vil også bety at kontaktnettet blant tidligere kolleger heller ikke kan nyttiggjøres til påvirkning i den aktuelle saken.

Også hensynet til andre private aktører veier tungt her. I et konkurranseforhold mellom flere private om en leveranse til staten kan kjennskap til statens forhandlingsopplegg i en sak kunne gi en av flere private parter en urettmessig fordel i forhold til de andre.

Det foreligger ikke regler på dette området. Det vil i praksis være vanskelig å definere instrukser som er presise nok til å sikre de statlige interessene på dette området.

Å pålegge en person et saksforbud, riktignok for et avgrenset tidsrom, kan karakteriseres som en relativt sterk inngripen i den enkeltes videre karriere. Dette virkemiddelet bør bare brukes når det medfører en vesentlig ulempe for staten at den tidligere statsansatte benytter sin innsikt om saksområdet oppnådd i stillingen, eller det gir ny arbeidsgiver en konkurransefordel i forhold til andre. Vedkommende bør ha vært en nøkkelperson med full innsikt i statens interne overlegninger og strategiske tenkning rundt saken eller saksområdet.

5.3.5 Karenstid

Karenstid innebærer at arbeidsgiveren nedlegger et tidsbestemt forbud mot at arbeidstakeren tar ansettelse hos ny arbeidsgiver eller driver virksomhet innenfor nærmere angitte arbeidsområder. Bruk av karenstid vil innebære at den tidligere statsansatte må vente med å tiltre sin nye stilling, eller å starte egen virksomhet, til karenstiden er utløpt.

Arbeidsgiverens formål med å pålegge den tidligere ansatte slike begrensninger, er å beskytte statlige interesser mot at strategisk verdifulle informasjoner tilflyter en privat aktør og at dette blir brukt mot staten. Dette virkemiddelet kan også tenkes brukt for ikke å gi en privat aktør en særfordel fremfor andre i en konkurransesituasjon med staten som beslutter. I en situasjon hvor en statsansatt sitter med fortrolig bedriftsinformasjon om konkurrenter til den nye arbeidsgiveren, kan også karenstid vurderes.

I følge gjennomgangen i kapittel 5.2 er det avtalelovens bestemmelser som setter grenser for hvor omfattende karenstidsklausuler kan være. I avtaleloven § 38 er det en egen bestemmelse om at det ikke er bindende hvis man av konkurransehensyn har inngått en avtale, hvis den urimelig innskrenker vedkommendes adgang til erverv eller må anses å strekke seg lenger enn påkrevet for å verne mot konkurranse.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har utarbeidet standardregler vedrørende konkurranseforbud. Disse reglene er inngått mellom NHO på den ene siden og Norske Sivilingeniørers Forening (NIF) og Norges Ingeniørorganisasjon (NITO) på den andre siden.

Konkurranseforbud blir definert på følgende måte:

«Et konkurranseforbud etter nedenstående bestemmelser er en bestemt geografisk og tidsmessig avgrenset forpliktelse som en Bedrift pålegger en Sivilingeniør etter særlig avtale med denne til ikke å drive eller ta ansettelse i, eller yte direkte eller indirekte bistand til virksomheter som beskjeftiger seg med oppgaver innenfor et nærmere avgrenset område i forbindelse med at Sivilingeniørens ansettelsesforhold i Bedriften bringes til opphør.»

Mer utfyllende informasjon om denne avtalen er gjengitt i vedlegg.

I standardreglene er det avtalt at godtgjørelsen normalt ikke bør settes lavere enn til halvdelen av arbeidstakerens avlønning ved fratreden. I alminnelighet blir konkurranseforbud ikke gitt varighet utover 2 år, men det hender i spesielle unntakstilfeller at man går utover denne rammen.

En eventuell karenstid for tidligere statsansatt vil ikke gå ut over den konkurranseklausulsavtalen som det her er referert til. Dermed bør ikke avtaleloven § 38 være noen skranke for innføring av karenstid for ansatte i staten.

5.4 Forankring av ordningen

5.4.1 Alternativer

Som tidligere nevnt har ikke Norge formelle regler når det gjelder vilkårene for overgang til stillinger utenfor statstjenesten. Før det tas konkret standpunkt til innholdet av slike regler, reiser det seg et spørsmål om forankringen, altså hva slags hjemmel reglene skal ha og hva slags sanksjoner som vil bli brukt mot brudd på fastsatte vilkår. Et viktig skille her er de tiltak som rettes mot nåværende ansatte og mot tidligere ansatte. For dem som har sluttet gjelder ikke lenger arbeidsgivers styringsrett, slik at et særskilt hjemmelsgrunnlag eventuelt må etableres. Andre land har valgt ulike løsninger. Tre hovedgrupper av løsninger synes å peke seg ut:

En første løsning er å lovfeste vilkårene og at loven forvaltes av en sentral myndighet. Brudd på lovreglene vil måtte bli anmeldt til påtalemyndigheten og eventuelt straffeforfulgt. USA er den fremste eksponenten for denne løsningen.

En annen løsning er med utgangspunkt i arbeidsgivers styringsrett å utforme et internt regelverk som er felles for hele statstjenesten og som forvaltes sentralt. Interne regelverk kan imidlertid formelt ikke gjøres gjeldende overfor dem som har sluttet i statstjenesten, slik at et springende punkt med en slik løsning vil være hvordan regelbrudd skal kunne sanksjoneres. I Storbritannia, der denne løsningen er valgt, er dette løst bl.a. ved å offentliggjøre tilfeller av regelbrudd, altså slik at vedkommende risikerer en negativ omtale offentlig.

En tredje løsning, som er valgt i New Zealand, er å ta inn i den enkeltes arbeidsavtale at det ved overgang til visse typer stillinger utenfor statstjenesten kan være aktuelt å pålegge vedkommende enkelte restriksjoner. Hvilke restriksjoner som kan være aktuelle må være fastlagt sentralt i form av retningslinjer til den enkelte statlige arbeidsgiver. I det enkelte konkrete tilfellet, f.eks. i forbindelse med et sluttintervju, vil det så være opp til den enkelte statlige arbeidsgiver å vurdere og eventuelt pålegge restriksjoner ut fra det som er hjemlet i avtalen. Hvis vilkårene ikke overholdes, vil arbeidsgivers sanksjonsmulighet normalt være å anlegge sivilt erstatningssøksmål.

Det vil være mulig å hente elementer fra de ulike lands løsninger. De ulike lands løsninger er mer utførlig beskrevet i meldingens kapittel 3.

5.4.2 Kriterier for norsk løsning

Systemet bør være robust og lite ressurskrevende

Det bør være en målsetting at den løpende forvaltningen av regler eller retningslinjer på dette området krever minst mulig ressurser. En viktig side ved dette er at systemet bør være robust i forhold til hyppige endringsbehov.

Alle de tre nevnte mulige løsningene vil måtte medføre en viss ressursinnsats sentralt. Det er imidlertid grunn til å anta at begge de to første løsningene vil kunne bli langt mer ressurskrevende enn den tredje. Dette henger bl.a. sammen med at de to første bygger på et formelt regelverk som i utgangspunktet må ta sikte på å dekke alle situasjoner. Følgelig vil behovet for endringer lett kunne bli stort.

Det amerikanske lovbaserte systemet er detaljert i sin form. Nye problemsituasjoner og behov for nyansering og differensiering vil kunne kreve nye eller endrede lovregler. Samtidig vil håndhevingen forutsette en behandling av politi- og påtalemyndighet.

Også med den britiske ordningen vil det kunne være behov for hyppige endringer i et detaljert sentralt regelverk. Ordningen vil også forutsette en egen sentral administrativ enhet for forvaltning av regelverket og for å behandle den enkelte sak, iallfall når det gjelder stillinger på høyt nivå.

I en avtalebasert ordning vil de lokale statlige arbeidsgivere stå for saksbehandlingen, mens den sentrale arbeidsgivermyndighet kan nøye seg med å forvalte de overordnede retningslinjene, som ikke trenger å ha det samme detaljeringsnivå som i de to andre ordningene. Endringsbehov vil dermed lettere kunne fanges opp innenfor rammen av de fastsatte sentrale retningslinjene uten at disse nødvendigvis må endres.

Systemet bør være tilpasset det faktiske behov for regelverk

I Norge vil det i løpet av et år sannsynligvis være svært få overganger til stillinger utenfor statstjenesten som er aktuelle for restriksjoner. Et regelverk som skal dekke samtlige problemsituasjoner kan synes overdimensjonert i forhold til de faktiske behov i norsk statsforvaltning. En ordning der bare de mest aktuelle stillingene får særskilte klausuler i arbeidsavtalene synes å være mer målrettet i forhold til behovet.

Systemet bør være fleksibelt

Det vil være viktig å ha et system som kan tilpasses det lokale behov for regler på dette området. Behovene i den enkelte statsetat vil kunne være svært ulike, blant annet kan det være ulikt behov for å pålegge restriksjoner. Eksempelvis vil kunnskaper om strategier og forhandlingsposisjoner trolig være hurtigere utdatert i telesektoren enn i sektorer med en lavere endringstakt, slik at behovet for å pålegge f.eks. karenstid vil kunne være mindre. Det kan også være svært ulike behov mht. hvilke typer stillinger som bør være omfattet av et regelverk.

Generelt vil sentralt fastsatte formelle regelverk fremstå som mindre fleksible enn individuelle arbeidsavtaler basert på sentrale retningslinjer.

5.4.3 Valg av forankring

De anvendte kriteriene peker alle i retning av å velge en ordning med å etablere en hovedløsning basert på individuelle arbeidsavtaler som gir adgang til å pålegge restriksjoner i visse situasjoner, mens grunnprinsippene er forankret i sentralt fastsatte retningslinjer. Dette er lagt til grunn i den videre framstilling.

Det bør imidlertid også påpekes mulige svakheter ved en slik ordning. For det første vil den valgte ordningen gi et større rom for den enkelte arbeidsgivers skjønn mht. å pålegge restriksjoner i det konkrete tilfellet av overgang. Sammenliknet med et formelt regelverk kan dette sies å svekke grunnlaget for likebehandling og forutsigbarhet for den enkelte ansatte. Det kan eventuelt vurderes en adgang til å klage den enkelte arbeidsgivers avgjørelse inn for en høyere instans, men en motforestilling til dette er at arbeidstaker i utgangspunktet vil ha mulighet til å forhandle om innholdet av avtalen. De restriksjoner som det er enighet om å gi hjemmel for i avtalen, må da også kunne tas i bruk av arbeidsgiver uten klageadgang for arbeidstaker. Rettssikkerhet og forutsigbarhet for den enkelte vil imidlertid ivaretas i de grunnprinsippene som må være forankret i de sentralt fastsatte retningslinjene.

For det andre vil den valgte ordningen bety at det vil kunne ta tid før den er virksom i fullt omfang. Staten som arbeidsgiver kan ikke ensidig endre vilkårene i inngåtte arbeidsavtaler, og hvis restriksjoner må forankres i den enkelte arbeidsavtale, er en henvist til å endre arbeidsvilkårene ved ledighet i de relevante stillingene, eventuelt når kontraktene skal revideres (for dem som går på lederlønnskontrakter). Svært mange av topplederne i staten, herunder alle departementsråder og ekspedisjonssjefer, har et ansettelsesforhold basert på slike kontrakter. Regjeringen ser imidlertid ikke dette som noen avgjørende innvending, både fordi det etter alt å dømme vil være få stillinger det er aktuelt å innføre restriksjoner for, og fordi behovet for endringer på dette området ikke kan oppfattes som akutt.

For det tredje kan sanksjonsmulighetene for en avtalebasert ordning synes mindre egnet. Ved brudd på vilkårene for overgang, f.eks. at vedkommende tidligere embetsmann ikke respekterer en pålagt karenstid, kan det være lite hensiktsmessig for staten som arbeidsgiver å gå til erstatningssøksmål, bl.a fordi det ofte vil ta svært lang tid å få saken opp for domstolene. Den oppståtte skaden vil jo også sjelden være av økonomisk art. For å få en raskere avvikling og for å avskjære ankemuligheter kan det alternativt avtales å opprette en egen voldgiftsdomstol til behandling av slike brudd på vilkårene. Dette vil imidlertid ikke utvide sanksjonsmulighetene. Regjeringen har likevel ikke sett dette som en vesentlig innvending mot ordningen. Bruk av sanksjoner vil etter alt å dømme svært sjelden være aktuelt, bl.a. fordi det er grunn til å anta at en trusel om erstatningssøksmål vil virke avskrekkende i seg selv. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil imidlertid vurdere om bruk av konvensjonalbøter vil være aktuelt som sanksjonsmulighet.

Hensynet til arbeidstakerens rettssikkerhet og hensynet til å hindre misbruk av ordningen, taler for at det trekkes opp klare administrative retningslinjer for bruken av ordningen. Dette vil kompensere for de mulige svakhetene ved en kontraktsordning. Dette bør nedfelles i det generelle regelverket for personalforvaltning i staten.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil komme tilbake til hvor de overordnede prinsippene for ordningen skal nedfelles og hvilke sanksjonsmekanismer som skal være knyttet til eventuelle brudd på inngåtte arbeidsavtaler.

5.5 Valg av løsning

5.5.1 Drøfting av virkemidler

De ulike virkemidlene beskrevet i pkt. 5.3 varierer med hensyn til grad av inngripen og virkning med tanke på realisering av målsettingene som er trukket opp i pkt. 5.1.

Det mest moderate virkemiddelet vil være å omplassere den som har sagt opp sin stilling, inntil vedkommende fratrer. Ved vurdering av hvilket virkemiddel som skal velges, bør dette vurderes i første rekke. Innenfor samfunnssektorer med en høy endringstakt kan det tenkes at omplassering i oppsigelsestiden, dvs inntil tre måneder, er tilstrekkelig. Her vil strategiene være i kontinuerlig endring. Imidlertid vil omplassering vanskelig kunne tenkes som tilstrekkelig i enhver situasjon, slik at noe mer omfattende grep bør vurderes.

Det vil være mulig i kraft av arbeidsgivers styringsrett å pålegge en relativt omfattende taushetsplikt når en person skal fratre en statlig stilling. En kan pålegge en taushetsplikt om virksomhetsinterne opplysninger knyttet til en sak eller et saksfelt. En taushetsplikt vil her rettes mot at taushetsbelagt informasjon ikke gjengis, men det sikrer ikke mot at kunnskapen kan nyttes til å lage motstrategier og at opparbeidet kunnskap brukes strategisk mot staten ved utarbeidelse av forhandlingsopplegg hvor staten er motpart. Således kan dette virkemiddelet ikke sies å være tilstrekkelig til å sikre statens interesser av å beskytte strategisk viktig informasjon.

Et kontaktforbud vil hindre at tidligere ansatte driver påvirkning av beslutninger og oppdaterer sin strategiske kunnskap gjennom kontakt med tidligere kolleger. Men å pålegge et kontaktforbud vil kunne innebære tilnærmet yrkesforbud, f.eks. ved overgang til lobbyorganisasjoner og informasjonsrådgivere. Dessuten vil dette være vanskelig å håndheve og vanskelig å definere i det daglige. Et bedre alternativ vil være å bevisstgjøre egne ansatte om hvordan en skal forholde seg når tidligere ansatte tar kontakt for å hente ut sensitiv og strategisk informasjon eller forsøker å påvirke beslutninger på noe vis.

Dersom det vurderes som avgjørende å kunne beskytte strategisk viktig informasjon, bør saksforbud vurderes. Saksforbud innebærer at ikke noen grad av involvering skal finne sted. Saksforbudet kan omfatte konkrete saker, men også forbud mot hele saksfelter kan tenkes pålagt. Dette kan karakteriseres som et relativt sterkt inngrep, men det er det eneste virkemiddelet ved siden av karenstid som sikrer beskyttelse for statens strategiske interesser utover de tre månedene som en eventuell omplassering ivaretar. Regjeringen mener at staten bør ha mulighet til å pålegge saksforbud.

Også karenstid kan karakteriseres som et sterkt inngrep i den enkeltes videre karriere. Det som taler for karenstid vil være mulige svakheter ved saksforbudet som virkemiddel. Et saksforbud kan være vanskelig å definere godt nok, samtidig som håndheving og kontroll er vanskeligere enn ved bruk av karenstid. En lang karenstid vil kunne skape barrierer for overganger mellom offentlig og privat virksomhet, noe som ikke er ønskelig. Regjeringen mener at man bør være tilbakeholden med å benytte et slikt virkemiddel, men vil likevel ikke stille seg helt avvisende for tilfeller hvor man mener at det ikke er mulig å nå frem med andre tiltak.

Når det gjelder varigheten av pålagte restriksjoner, vil omplasseringsadgangen gi seg selv med maksimalt tre måneder. Taushetsplikt vil normalt gjelde i 60 år, med mindre noe annet uttrykkelig er sagt. Den lokale arbeidsgiver bør ha ansvaret for å vurdere dette. Et saksforbud bør kunne pålegges for inntil ett år, men lokal arbeidsgiver bør tilstrebe kortest mulig varighet. Dersom karenstid skal benyttes, synes det rimelig å avgrense dette til en periode på tre til seks måneder etter oppsigelsesperioden.

Arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker må inngå avtale om at saksforbud og/eller karenstid kan benyttes dersom arbeidsgiver, etter en saklig vurdering, finner grunn til dette. Dette vil således normalt bli en del av forhandlingene ved ansettelse. Avtalen må sette en maksimalgrense for karenstiden og den godtgjøring arbeidstakeren skal ha dersom det blir aktuelt å benytte dette tiltaket. Bruk av karenstid forutsetter at man vurderer nærmere prinsippene for ordningen og utarbeider en standardavtale på sentralt hold.

Lokal arbeidsgiver vil også stå fritt til å kombinere de ulike virkemidlene innenfor de angitte tidsintervaller. Eksempelvis kan det i de mest alvorlige tilfellene være mulig å omplassere i oppsigelsestiden, pålegge karenstid i tre til seks måneder og saksforbud i ytterligere seks måneder, samtidig som vedkommende allerede i utgangspunktet er pålagt taushetsplikt.

Oppsummert blir regjeringens syn:

Unngå misbruk av kontaktnett

Målet om å unngå misbruk av kontaktnett kan sikres gjennom å bevisstgjøre nåværende ansatte. Det vil bli lagt vekt på å styrke de ansattes bevissthet om hvordan kontakt med tidligere kolleger bør håndteres i denne sammenhengen. Et slikt tiltak vurderes som mer hensiktsmessig enn å skulle regulere dette overfor tidligere ansatte.

Unngå at tidligere ansatte bruker sensitiv og strategisk informasjon til fordel for ny arbeidsgiver/klientinteresse

Lokal arbeidsgiver bør i første omgang omplassere vedkommende i oppsigelsesperioden. I tillegg bør adgangen til å pålegge taushetsplikt vurderes nøye for all den type informasjon som arbeidsgiver ønsker å beskytte. Dernest bør en vurdere å pålegge et saksforbud for å hindre at sensitiv og strategisk informasjon kan utnyttes i et nytt arbeidsforhold. Hvis dette i sum ikke er tilstrekkelig for å beskytte informasjonen, bør karenstid pålegges, men det bør som nevnt vises tilbakeholdenhet med å gjøre bruk av dette.

Unngå «bytte av tjenester» og mistanke om slikt bytte

Den generelle lojalitetsplikten, dagens regler om habilitet, samt reglene om ikke å ta utenforliggende hensyn, bør i utgangspunktet være tilstrekkelig til å motvirke «bytte av tjenester». Men hvis overgangen skjer kort tid etter at vedkommende embets- eller tjenestemann var involvert i omfattende avgjørelsesprosesser som berørte den nye arbeidsgiveren, vil det kunne oppstå mistanke om at det har foregått «bytte av tjenester», selv om dette faktisk ikke er tilfellet. Slik sett blir dette et spørsmål om forvaltningens tillit utad.

Med et forbehold for Forsvaret synes det i dag ikke å være noe stort tillitsproblem for forvaltningen at embets- og tjenestemenn aksepterer stillinger i privat sektor, selv om kontakten med ny arbeidsgiver ble opprettet som en følge av stillingen i staten. Dette vil imidlertid kunne endre seg, og det bør derfor åpnes for bruk av karenstid også i slike tilfeller for å markere at dette er en mulig interessekonflikt som må tas alvorlig av hensyn til forvaltningens tillit utad, og for å gjøre det noe mindre attraktivt for den enkelte ansatte å ta imot slike tilbud. Slik kan en motvirke at det oppstår mistanke om «bytte av tjenester».

Det kan reises spørsmål om det også bør innføres en særskilt plikt for embets- og tjenestemenn til å opplyse arbeidsgiver om eventuelle jobbtilbud fra en privat arbeidsgiver, hvis vedkommende ansatt samtidig er deltaker i en avgjørelsesprosess som gjelder den private arbeidsgiveren. Regjeringen ser det imidlertid ikke som ønskelig å gå inn på et slikt tiltak og viser i stedet til de ansattes lojalitetsplikt, til habilitetsreglene og til den etiske refleksjon som man bør kunne forvente av de ansatte i slike sammenhenger.

5.5.2 Hjemmelsgrunnlag

Det vises til drøftingen i pkt. 5.4, der det ble konkludert med at de individuelle arbeidsavtaler bør være hjemmelsgrunnlaget for videre tiltak på dette området. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil komme tilbake til hvor de overordnede prinsippene for ordningen skal nedfelles, og hvilkesanksjonsmekanismer som skal være knyttet til eventuelle brudd på inngåtte arbeidsavtaler, herunder om bruk av konvensjonalbøter vil være et aktuelt virkemiddel.

Omplasseringsadgang og en utvidet taushetsplikt kan ivaretas gjennom arbeidsgivers styringsrett. Adgang til å pålegge saksforbud eller karenstid må hjemles i den enkeltes arbeidsavtale. En forutsetning for å bruke virkemidlene er at det pålegges en plikt til å opplyse om hvor en skal begynne etter at stilling sies opp. Denne plikten må også pålegges i arbeidsavtalen.

Regjeringen vil etter Stortingets behandling av denne meldingen fastsette nærmere retningslinjer for hvordan lokale statlige arbeidsgivere skal arbeide videre med dette innenfor rammen av det som nå er lagt frem. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil også lage utkast til standard formuleringer som er tenkt inntatt i de lokale arbeidsavtalene.

Det er uansett vanskelig å gjennomregulere et slikt felt. Det bør heller ikke være noen målsetting å etablere regler for alle tenkelige aspekter. Regjeringen har forsøkt å være meget klar med hensyn til hvilke intensjoner man vil knytte til generelle retningslinjer som lokale arbeidsgivere kan gjøre bruk av. Basert på klart uttrykte intensjoner forventes en viss etisk refleksjon hos tidligere ansatte når vanskelige situasjoner oppstår.

Som nevnt vil det kunne ta noe tid før arbeidsavtalene er supplert med opplysningsplikt om hvor man skal begynne etter å ha sagt opp sin stilling, og at saksforbud, eventuelt karenstid, i bestemte situasjoner må påregnes. Regjeringen vil imidlertid nedfelle dette i statens generelle regelverk og forvente at reglene er retningsgivende for de statsansattes atferd.

Regjeringen vil ta regler om dette inn i Statens personalhåndbok og gjennom dette sørge for at reglene gjøres kjent for statens ansatte.

5.5.3 Anvendelsesområde

Den foreslåtte ordningen bør gjelde overganger fra staten til interessepolitisk og kommersiell virksomhet. Dette innebærer at også overganger til fagforeninger, interesseorganisasjoner etc. vil omfattes. Med kommersiell virksomhet regnes også offentlig eid kommersiell virksomhet, så som statlige selskaper, som gjennom å ha kunnskap om statlige eier- og reguleringsstrategier vil kunne oppnå en utilsiktet konkurransefordel i forhold til andre aktører innenfor det samme markedssegmentet.

Ifølge stortingsvedtaket av 1997 er det embetsverket det skal utarbeides retningslinjer for. Som det framgår under pkt. 5.1.2, har regjeringen lagt til grunn at den foreslåtte ordningen bør gjelde hele staten, inkludert statens ytre etater.

Det kan reises spørsmål om i hvilken utstrekning de foreslåtte virkemidlene også bør gjøres gjeldende for statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere. I forhold til ordlyden av stortingsvedtaket av 1997 faller dette utenfor. Etter som det i hovedsak vil være de samme hensyn som gjør seg gjeldende i forbindelse med politikeres overgang til næringsliv og interesseorganisasjoner, kan gode grunner tale for at de foreslåtte virkemidlene også bør omfatte politisk ledelse.

De bestemmelsene om taushetsplikt som er beskrevet under pkt. 5.2.1, gjelder også overfor dem som går av fra politiske stillinger. Det følger av dette at taushetsplikt, både i henhold til forvaltningsloven og etter særskilt instruks, vil gjelde også etter at vedkommende politiker har gått over til annen virksomhet.

Politikerne har ikke arbeidsavtaler på samme måte som embetsverket. I NOU 2000:11 foreslår det såkalte Politikerutvalget å lage et regelverk for arbeidsvilkårene for departementenes politiske ledelse. I et slikt regelverk kan man om ønskelig innarbeide visse generelle retningslinjer om overgang til privat virksomhet.

I forhold til saksforbud og karenstid reiser det seg imidlertid særlige spørsmål knyttet til hvem som i praksis skal avgjøre konkret om slike virkemidler skal iverksettes overfor en politiker. Ikke minst gjelder dette i forbindelse med et regjeringsskifte. Disse virkemidlene kan derfor synes mindre egnet overfor politikerne.

Regjeringen ser det derfor slik at behovet for å sikre statens interesser og tillit utad bør ivaretas gjennom å pålegge taushetsplikt, kombinert med en bevisst holdning blant politikerne med tanke på å unngå situasjoner der det kan reises spørsmål ved deres integritet.

5.5.4 Forvaltning av løsning

Den skisserte løsningen er avhengig av at det foretas en endring av arbeidskontraktene ved ledighet i de aktuelle stillingene, eventuelt når kontraktene skal revideres (lederlønnskontrakter). Departementsrådene/etatslederne vil ha ansvaret for å sørge for dette.

Når det siden oppstår behov for å ta i bruk de restriksjoner som avtalen hjemler, skal dette godkjennes av etatslederne før iverksetting. Hvis spørsmålet gjelder en etatsleder, skal departementsråd i overordnet fagdepartement ivareta denne rollen. Departementsråden bør godkjenne eventuelle foreslåtte restriksjoner for departementenes del. Når det gjelder eventuelle restriksjoner som skal pålegges departementsråder, vil den sentrale embetsgruppen som trer inn når en arbeidstaker med lederlønnskontrakt blir omplassert og denne avgjørelsen blir krevd overprøvd, kunne ivareta statens interesser.