1 Innleiing
1.1 Lærarane som nøkkelpersonar i dagens og morgondagens skole
Barn og unge er den viktigaste framtidsressursen i samfunnet. Dei oppheld seg ein stor del av livet i skole og utdanning, og læraren er ein av dei viktigaste personane i oppveksten og utviklinga deira. I det kompetansesamfunnet vi ser framfor oss, vil læraren spele ei sentral rolle. For å vidareutvikle ein god skole treng samfunnet både mange nok og gode nok lærarar. Noreg er ikkje det einaste landet som har vanskar med rekrutteringa til læraryrket.
Som ledd i rekruttering og stabilitet er det viktig at læraryrket er verdsett og akta i samfunnet. Det er igjen avhengig av kvaliteten på arbeidet i skolen, men også av korleis skolen blir framstilt i media og av allmenta. Kjensla av kva status læraren har, verkar inn på kor attraktivt ungdom ser læraryrket, og dermed på korleis skolen klarer å konkurrere om dei unge som arbeidskraft i ei tid da årskulla minkar.
Lærarane står overfor mangesidige og til dels kryssande forventningar til arbeidet deira. Forventningane kjem frå fleire hald, og kan vere av både formell og uformell art.
Forventningane er ikkje minst knytte til oppgåver i relasjon til ulike partar. Det gjeld i møtet med elevane som arbeidsleiarar og rettleiarar, som faglege ressurspersonar og kultur- og kunnskapsformidlarar, som førebilete og som omsorgspersonar. Det gjeld i møtet med kollegaer og skoleleiing, foreldre og føresette og lokalt arbeids- og samfunnsliv som medarbeidarar og samarbeidspartnarar. Samtidig har lærarane eigne forventningar til yrket, både for å søkje seg til det og for å bli verande i det. Alle desse forventningane verkar inn på interessa for yrket og på utøvinga og opplevinga av det.
Læraryrket skal utøvast i eit samfunn og i ein skole som skil seg frå korleis det var i tidlegare tider, og dét på måtar som kan innebere at yrket blir opplevd som både meir spennande og meir utfordrande i åra som kjem. Slik dei nye læreplanverka legg opp til, inneber dette mellom anna at skolen legg større vekt på
samspelet mellom undervisning og læring
bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi
vurdering og kvalitetsutvikling
samarbeid og fleksibilitet
utviklingsdugleik
utvida læringsarenaer
handlingsrom og kreativitet
Ei anna, ny og viktig utfordring for lærarane framover er den nye etter- og vidareutdanningsreforma. Samfunnet og arbeidslivet vil spørje etter lærarar som i og utanfor det offentlege skoleverket kan hjelpe vaksne til å tileigne seg ny kompetanse.
Desse utfordringane teiknar bilete av eit spennande yrke, med rom for variasjon, utvikling og fornying, eit bilete som trengst i rekrutteringssamanheng. Samtidig skil samfunnet seg frå korleis det var i tidlegare tider, også på måtar som gjer at yrket kan synast lite tiltrekkjande. Uro, mobbing, vald og konfliktar pregar til sine tider mediebilete frå skolekvardagen. Barn og unge slit med personlege problem i tilknyting til familie eller venner. Ikkje sjeldan er det nokon som krev av skolen må ordne opp og ta ansvar, anten ved å løyse akutte problem eller ved å førebyggje. Dette er ei utfordring skolen ikkje kan definere seg ut av. Samtidig er det rett å erkjenne at desse tilhøva kan føre til at lærarane kan oppleve forventningane til dei og til skolen som overveldande. Samtidig ligg det sjølvsagde kravet der om at skolen skal vere kunnskapsformidlar. Til saman kan forventningane opplevast svært motsetningsfylte.
Forventningane kjem frå ulike hald og har ulik karakter. Samla sett blir dei forventningane som er retta til lærarane, utvilsamt for store til at dei kan bli innfridde av enkeltlærarar åleine. Derfor er det behov for samarbeid, både lærarar imellom og mellom skole og heim. Skal lærarane først og fremst bruke tida si på oppgåver der dei har særleg kompetanse - pedagogisk arbeid i møtet med elevane - kan ein spørje om det ikkje også trengst samarbeid med andre yrkesgrupper. Ein del av dei oppgåvene læraren står overfor til dagleg, gjeld mellom anna praktisk hjelp til elevar som treng det og trening i sosial dugleik. Dette er oppgåver som personar med annan utdanningsbakgrunn kan avlaste lærarane for. Døme på slike yrkesgrupper kan vere fagarbeidarar som barne- og ungdomsarbeidarar, personell med høgskoleutdanning som barnevernspedagogar og vernepleiarar, og andre yrkesgrupper som til dømes miljøterapeutar og laboratorieassistentar. I samarbeid med desse vil profilen av læraren som fagperson kunne bli styrkt. Samtidig vil skolemiljøet kunne bli rikare ved at annan erfaringsbakgrunn kjem inn. For elevane vil det i tillegg kunne innebere større vaksenkontakt.
Det at andre yrkesgrupper kjem inn i skolen, vil krevje nye former for samarbeid og arbeidsdeling.
Lærarrolla vil alltid vere i endring, sidan lærarane skal ha arbeidet sitt i ein skole som utviklar seg etter dei krav samfunnet set. Av og til kan det synast som om det skjer så store endringar i samfunnet at løysingane i frå i går er ubrukelege i dag. På same måten kan læraren oppleve at nye metodar tek over plassen etter dei meir tradisjonelle. Dersom ein då ikkje kjenner seg fortruleg med dei nye metodane, kan ein bli usikker på si eiga rolle. For å unngå det, er det avgjerande at ein finn ein sunn balanse mellom det å gi pålegg om korleis læraren skal arbeide og det å gi fridom til å velje løysingar og å fylle rolla slik ein sjølv meiner det er best for at elevane skal få utbytte av undervisninga. Ønsket om arbeidsmåtar som prosjektarbeid der målet er å aktivisere eleven, står til dømes ikkje i motsetnad til det å vere ein dyktig formidlar som kan trollbinde klassen med forteljarkunst.
Både menn og kvinner må kunne identifisere seg med lærarrolla. Rekrutteringa til læraryrket er avhengig av at yrket appellerer til og innfrir forventningar som både unge menn og unge kvinner stiller. Det er også nødvendig for å fremje likestilling i opplæringa og for å gi elevane ulike rollemodellar.
Med tanke på å rekruttere og halde på både mange nok og gode nok lærarar i skolen har det truleg mykje å seie at både dei som ér lærarar og dei som kan tenkje seg å bli det, opplever at læraryrket
er på høgd med andre yrke når det gjeld lønn
har positiv status og godt omdømme i samfunnet
er interessant og meiningsfylt
gir handlingsrom med omsyn til ulike pedagogiske arbeidsmåtar
gir høve til å påverke eigen arbeidssituasjon og gjer det mogleg å utvikle seg vidare
har gode arbeidsvilkår og godt arbeidsmiljø
Samtidig er det vesentleg at forventningane til det å vere lærar ikkje blir opplevde som urealistiske eller for motsetningsfylte.
1.2 Lærarane i ein skole i utvikling
Lærarrolla i ein framtidig skole må sjåast i samanheng med utviklingsperspektivet i skolen, slik dette er vist i St.meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål og i St.meld. nr. 32 (1998-99) Om videregående opplæring, og slik det kom til uttrykk i den utdanningspolitiske utgreiinga statsråden heldt for Stortinget i mai 1999.
Handlingsplanen tek utgangspunkt i dei same utdanningspolitiske prinsippa som dei ovannemnde meldingane. Når ein skal sjå nærmare på lærarrolla, er det relevant å byggje vidare på desse prinsippa:
Utdanningssystemet skal gi rom for lokal tilpassing og lokale val samtidig som ein held fast ved eit felles nasjonalt kunnskaps- og verdigrunnlag.
Opplæringa må gi handlingsrom for og vise tillit til den profesjonelle pedagogen og den aktive eleven.
Utvikling av kvaliteten i opplæringa krev deltaking frå dei som står i læringssituasjonen.
Større kvalitetsutviklingsprosjekt kan bli starta og drivne frå sentralt hald, men strategiar og modellar for utviklinga skal også kunne veljast lokalt, for å fange opp dei løysingane som høver best i ulike fag, klassar og skolemiljø, samtidig som ein nyttar det potensialet som ligg i sterk motivasjon hos dei som skal gjere arbeidet.
Vurderingsarbeidet må ta utgangspunkt i klasserom og verkstad. Samtidig må arbeidet tilførast kunnskap frå forsking og utviklingsarbeid.
Det handlingsrommet som finst innanfor lov- og avtaleverket, må nyttast til å utvikle eit positivt mangfald i skolen.
Forsøksheimelen i opplæringslova kan brukast til å prøve ut ordningar som går utover dei rammene lova set. Dette kan gi nyttige erfaringar for skolen lokalt og utviklinga av skoleverket nasjonalt.
Vurdering og utvikling av kvaliteten i opplæringa må kunne gjennomførast utan å bli unødig hemma av eit for strengt prosedyreverk.
Dei som på ulike nivå har rett til å gi pålegg eller fastsetje kva løysingar som skal veljast innanfor det som er fastlagt i lov, bør leggje stor vekt på at det dei avgjer, ikkje bind opp valet av metodar og strategiar på lokalt nivå meir enn nødvendig. Det er viktig å halde på den motivasjonen som ligg i høvet til å få prøve ut det ein har tru på og er interessert i å leggje ein innsats i å få realisert.
Entreprenørskapstenking gjeld også lærarane; også dei skal vere nyskapande i det daglege arbeidet.
Prinsippa ovanfor må sjåast i samanheng med at utdanningssystemet nyleg har vore gjennom omfattande prosessar med innføring av store reformer. Sjølv om lærarar og fagmiljø frå store delar av landet har vore aktivt med i fleire av prosessane, har sjølve reformene vore vedtekne og styrte frå sentralt hald. No er det tid for lokal vidareutvikling innanfor rammene av reformene. Idear og initiativ frå dei som står i læringsprosessane, må få komme fram og bli prøvde ut innanfor det handlingsrommet gjeldande regelverk opnar for.
Reformene dei siste åra utgjer likevel ikkje dei siste endringane skoleverket kan vente seg frå sentralt hald. Skilnaden er at departementet no ønskjer at skole og bedrift sjølve leitar fram gode løysingar, også ved bruk av forsøksheimelen i lova. Gjer ein erfaringar som tilseier at lov og forskrift bør endrast, kan dette så følgje som konsekvens av utviklingsarbeidet. God erfaringsinnhenting og erfaringsspreiing kan såleis komme alle til nytte.
Ei slik satsing på utvikling i skolen vil sjølvsagt få konsekvensar for det forsøks- og utviklingsarbeidet skolane driv. I tillegg bør lærarutdanninga førebu til ein slik måte å arbeide på. Skal det skje endring etter lokale initiativ, er det også viktig at skoleleiarane maktar å samordne kollegiet og motivere til sjølvstendig nytenking. Derfor blir det naturleg å satse på opplæring for skoleleiarane, med vekt på utvikling.
1.3 Bakgrunnen for handlingsplanen
I samband med ein interpellasjonsdebatt 12. mars 1998 gjorde Stortinget dette vedtaket:
«Stortinget ber Regjeringa om å legge fram ein eigen handlingsplan for rekruttering til læraryrket. Handlingsplanen må innehalde vurderingar av alle sider ved lærarens arbeidsforhold og tiltak for å sikre både ny rekruttering og stabilitet i læraryrket.»
Denne handlingsplanen er departementets svar på stortingsvedtaket.
Departementet har lagt dette til grunn:
Handlingsplanen skal omfatte rekruttering til læraryrket i grunnskole og vidaregåande opplæring.
Med «læraryrket» er meint det pedagogiske personalet i skolen, dvs. både lærarar og skoleleiarar.
I handlingsplanen blir grunnskolen og den vidaregåande skolen omtalte som skolen eller skoleverket når det ikkje er nødvendig å skilje dei to skoleslaga. Når skoleslaga blir omtalte kvar for seg, er det fleire stader nytta nemningane grunnskole og vidaregåande skole. Omgrepet «vidaregåande skole» er nytta framfor «vidaregåande opplæring», fordi temaet lærarrekruttering da berre vedkjem skoledelen av den vidaregåande opplæringa.
Regjeringa har lagt fram tre andre meldingar som denne meldinga må sjåast i samanheng med. Det er St.meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål, St.meld. nr. 32 (1998-99) Om videregående opplæring og St.meld. nr. 36 (1998-99) Om prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning. I tillegg til dette har Stortinget drøfta innhaldet i lærarutdanninga (Innst. S. nr. 285 (1996-97)). Dette gjer at somme forhold ikkje er drøfta så omfattande her som dei elles ville ha blitt.
1.4 Ansvarsfordelinga mellom staten og dei lokale skolemyndigheitene når det gjeld lærarane
Staten legg dei nasjonale føringane for skoleverket her i landet, medan kommunane og fylkeskommunane har ansvaret for å gjennomføre opplæringa. Av dette følgjer at både stat og kommune har ansvar overfor det pedagogiske personalet i skoleverket. Begge har ansvar for å medverke til at det er gode og forsvarlege arbeidsforhold, at skolen har nok lærarar og skoleleiarar og at dei er godt kvalifiserte for arbeidet sitt.
Dei viktigaste statlege ansvarsområda i denne samanhengen er å
dimensjonere, utforme og drive lærarutdanning
fastsetje skolelovene
fastsetje nasjonale planar for den samla opplæringa
fastsetje dei generelle reglane knytte til miljø og helse i arbeidslivet
føre tilsyn med skoleverket
Staten sitt bidrag, økonomisk og praktisk, med forsøks- og utviklingsarbeid knytt til skoleverket og etter- og vidareutdanning for personalet i skolen, har også innverknad på lærarane sine arbeidsforhold.
I tillegg til dette har staten i fleire år ført tarifforhandlingar med lærarorganisasjonane. Den noverande hovudtariffavtalen gjeld for perioden 1. mai 1998 til 30. april 2000. I denne perioden vurderer Regjeringa om det framtidige forhandlingsansvaret for lærarane skal behaldast i staten eller overførast til kommunesektoren. Regjeringa vil gjennomgå og vurdere konsekvensane av dei ulike moglege løysingane og avgjere saka før utgangen av tariffperioden.
Dei viktigaste ansvarsområda for kommunane og fylkeskommunane når det gjeld lærarane, er knytte til det å vere arbeidsgivar. Dette vil seie at det generelle personalansvaret for det pedagogiske personalet i skolen ligg hos kommunane og fylkeskommunane. Med andre ord er det dei lokale skolemyndigheitene, ikkje staten, som har ansvaret for lærarane sitt arbeidsmiljø, sjølv om staten legg mykje av premissane i form av lovverk og økonomiske rammevilkår. Korleis kommunane og fylkeskommunane varetek sitt ansvar for å drive skoleverket og opplæringa der, vil også ha stor innverknad på lærarane sine arbeidsforhold.
Det er ei utfordring for dei to partane saman å skape best moglege arbeidsforhold og arbeidsvilkår for dei tilsette i skoleverket. Ansvarsfordelinga mellom staten og dei lokale skolemyndigheitene gjer til dømes at det er grenser for korleis staten kan gripe inn i det dei lokale arbeidsgivarane gjer overfor sine tilsette.
Dei to partane kan ikkje berre sjå på kva felt dei kvar for seg har ansvaret for; dei må også aktivt samarbeide om løysingar og tiltak. Handlingsplanen vil derfor også ta med område som korkje staten eller lokale skolemyndigheiter åleine har ansvar for, og som derfor ikkje kan løysast ved hjelp av særskilde tiltak i ein statleg handlingsplan. I drøftingane må ein prøve å få med alle faktorar som kan spele ei viktig rolle i denne samanhengen, men ansvarsdelinga på skolesektoren mellom stat og kommune legg føringar for kva tiltak som kan veljast.
1.5 Samandrag av meldinga
I kapittel 1 er det vist til bakgrunnen for handlingsplanen og til ansvarsfordelinga mellom staten og dei lokale skolemyndigheitene når det gjeld lærarane i grunnskolen og den vidaregåande skolen.
Kapittel 2 gir ei oversikt over tilgangen på lærarar i dag, alders- og kjønnsfordeling og kor stor del ufaglærte lærarar som arbeider i skolen. Det blir gjort greie for behovet for lærarar fram mot år 2010 ut frå analysar av søkjar-, opptaks- og kandidattala. Det går fram at om lag 6 pst. av lærarane i grunnskolen og vidaregåande skole manglar godkjend utdanning. Meir enn halvparten av desse har relevant fagleg bakgrunn og manglar berre praktisk-pedagogisk utdanning. Departementet vurderer talet på lærarar utan godkjend utdanning som utilfredsstillande høgt.
Alderssamansetnaden av lærarar tilseier at dersom lærarar i stort omfang går av med pensjon tidleg i 60-åra, vil det vere stort behov for lærarar til begge skoleslag frå omkring 2005 og dei nærmaste åra deretter. Aldersoversiktene tyder også på at det er mange som sluttar før dei når pensjonsalderen, noko departementet ser på som urovekkjande. Statistikk viser at prosentdelen kvinner stig på alle nivå i skolen. I dag har vi langt på veg ein skole med eldre mannlege og eit stort tal unge kvinnelege lærarar.
Dersom sysselsetjingsmønstra blir førte vidare på om lag same nivå som i 1997, kan ein vente at tilbodet på lærarar om nokre år vil dekkje etterspørselen nasjonalt. Departementet meiner at ein bør vere varsam med store endringar i kapasiteten i dei ulike lærarutdanningane, sidan det i framskrivingane er mange uvisse faktorar som i sum kan innebere undervurdering av den samla etterspørselen. Oppdatert vurdering av det framtidige behovet for lærarar vil liggje til grunn for dei årlege budsjettframlegga. I tillegg til generell uvisse om arbeidsmønstra for dei lærarutdanna i framtida er det uvisse om det framtidige lærarbehovet knytt til konsekvensane av kompetansereforma.
I kapittel 3 blir lærarane sitt behov for kompetanse i enkelte fag behandla. Det er klare teikn på at situasjonen i grunnskolen er vanskeleg innanfor realfaga. I den vidaregåande skolen er det også vanskar med rekrutteringa til somme yrkesfag, realfag og informasjons- og kommunikasjonsteknologi.
Kapittel 4 gjer greie for lønns- og arbeidsforholda for lærarar og skoleleiarar og inneheld departementet sine vurderingar av korleis desse forholda kan innverke på rekrutteringa til læraryrket. Ansvaret for lærarane sine samla arbeidsvilkår kviler dels på staten som systemansvarleg og tariffpart, dels på kommunane og fylkeskommunane som skoleeigarar og lærarane sine arbeidsgivarar og ansvarlege for personalpolitikken.
Det avtaleverket som regulerer arbeidstida til lærarane, har fått grundig omtale i meldinga. Departementet er einig i at avtaleverket er krevjande å bruke, og at det legg band på skoleeigarane når det gjeld organiseringa av skoleverksemda. Departementet ser heller ikkje bort frå at avtaleverket ikkje godt nok fangar opp dei faktiske forskjellane i arbeidsbyrde mellom dei ulike lærarane.
Lærarane si årslønn er ikkje høg samanlikna med lønna til andre yrkesgrupper med tilsvarande utdanning, men frå 1. mai 1999 er det i hovudtariffavtalen opna for at arbeidsgivarane på visse vilkår kan lønne personalet i skolen betre enn før. Departementet reknar med at dette vil kunne ha gunstig innverknad på rekrutteringa, og vil følgje med i utviklinga for å registrere korleis den nye avtalen blir praktisert og kva effekt han vil ha.
I kapittel 5 legg departementet fram ulike tiltak som samla kan medverke til å sikre rekruttering til og stabilitet i læraryrket.