1 Framskriving av tilbod og etterspørsel i arbeidsmarknaden for lærarar

1.1 Modell for framskriving

Statistisk sentralbyrå har framskrive etterspørsel og tilbod i arbeidsmarknaden for lærarar i perioden fram til 2010. Framskrivingane er gjorde med SSB-modellen LÆRERMOD, som er utvikla på oppdrag frå Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet.

LÆRERMOD er nytta til å framskrive årsverktilbod og årsverketterspørsel for dei enkelte lærargruppene og for lærarane samla, under eit sett av gitte føresetnader. Dei val ein her gjer mellom fleire moglege føresetnader, vil vere avgjerande for resultata. Sidan det er knytt monaleg uvisse til fleire av føresetnadene i LÆRERMOD, må resultata av framskrivingane ikkje behandlast som presise prognosar for utviklinga i forholdet mellom behov for og tilgang på lærarar.

1.1.1 Modellføresetnader i framskrivinga av tilgangen på lærarar

For framskrivingane av talet på årsverktilbod er utgangspunktet Statistisk sentralbyrå sine personregisterdata (BHU) i 1997 over personar med dei aktuelle utdanningane. SSB sine arbeidstakarregister er nytta for å slå fast kjønns- og aldersspesifikk yrkesdeltaking, korleis sysselsetjinga for dei ulike utdanningsgruppene blant lærarane er fordelt på ulike sektorar og gjennomsnittleg årsverkinnsats.

For kvart år etter 1997 blir dei i den enkelte gruppa som ut frå alder og data om yrkesfrekvens ikkje kan forventast å vere yrkesaktive, fjerna. Slik tek modellen omsyn til registrerte forskjellar når det gjeld tendens til tidleg pensjonering, til at ein del er heimeverande i kortare eller lengre periodar eller at dei tek vidareutdanning.

Samtidig som det for kvart år blir fjerna ei gruppe lærarar, vil det også bli tilført nye personar i dei enkelte utdanningsgruppene. Storleiken på tilførselen er bestemt av kor mange som er tekne opp til utdanningane, lengda på studia og kor stor del av studentane som fullfører.

I modellen er det lagt inn data om tala for opptak i perioden fram til og med 1999. Nedgangen i talet på søkjarar og opptaket til lærarutdanningane, som er nærmare omtalte i kapittel 2 i meldinga, viser at det er uvisse knytt til storleiken på framtidige opptak. Det er derfor gjort to framskrivingar, med ulike føresetnader om studenttala. I den eine framskrivinga er det for tida frå og med 2000 lagt til grunn at talet på studentar samsvarer med dei tal på studieplassar som utdanningane er dimensjonerte for (studentmåltala). Dette er vurdert som eit øvre overslag for studenttala i perioden, og for førskolelærarutdanninga er dette talet monaleg høgare enn det faktiske opptaket i 1999. For allmennlærarutdanninga, derimot, er talet noko lågare enn det faktiske opptaket i 1999. I den andre framskrivinga er tala for opptak frå og med år 2000 sette lik dei førebels tala for 1999. Dette er vurdert som eit nedre overslag, og denne føresetnaden inneber at dei årlege opptaka ligg om lag 800 studentar under det utdanningane samla er dimensjonerte for.

Når framskrivinga av årsverktilbod skal vurderast, er det nødvendig å ta omsyn til at ikkje alle lærarutdanna er sysselsette innanfor opplæringssektoren, jf. tabell 1.1.

I framskrivingane er det lagt til grunn at personar med lærarutdanning vil ha uendra tendens til å arbeide innanfor opplæringssektoren gjennom framskrivingsperioden, slik at det til dømes er føresett at dei lærarutdanna som no er 30 år, om 10 år vil ha same tendens til sysselsetjing innanfor sektoren som dei som no er 40 år. Tilsvarande er det lagt til grunn ei vidareføring på same nivå som i 1997 av gjennomsnittleg årsverkinnsats for ulike kjønns- og alderskategoriar, jf. tabell 1.2 og tabell 1.3.

1.1.2 Modellføresetnader i framskrivinga av behovet for lærarar

På bakgrunn av data om talet på lærarar utan godkjend utdanning og ledige stillingar i barnehagane er det i LÆRERMOD lagt inn ein føresetnad om ein udekt etterspørsel tilsvarande om lag 6 pst. av årsverka i grunnskolen, 5,5 pst. av årsverka i den vidaregåande skolen og 2 500 årsverk i barnehagane. Vidare er det for førskolelærarane lagt inn ein vekst i etterspørselen tilsvarande behova ved full barnehagedekning i år 2001.

Endringar i behovet for lærarar er nært knytte til endringar i storleiken på dei ulike årskulla i alderen 2 til 19 år. Storleiken på desse er berekna ved hjelp av den modellen SSB nyttar for å framskrive utviklingstrekk ved den norske befolkninga (BEFREG). Ei etterspørselsframskriving modellert som funksjon av demografiske endringar viser etterspørselen etter lærarårsverk under føresetnad av at talet på lærarårsverk per elev på dei enkelte årsstega blir halde konstant gjennom framskrivingsperioden. Grafen «Etterspørsel, demografiske faktorar» i figurane nedanfor viser personellbehova dersom tenestekvaliteten og dekningsgraden blir haldne på dei noverande nivåa.

Større ressurstilgang vil kunne heve kvaliteten i eller omfanget av undervisningsverksemda. Grafen «Etterspørsel, demografi og økonomi» tek i tillegg til dei demografiske endringane også omsyn til ønske om heva standard eller dekningsgrad. Døme på slike kvalitetshevingar som vil auke etterspørselen, er å senke talet på elevar i klassane eller å auke bruken av spesialundervisning. Vekst i talet på vaksne som tek grunnskole eller vidaregåande opplæring, er eit døme på auka dekningsgrad. I LÆRERMOD er samanhengen mellom heva kvalitet eller dekningsgrad og økonomisk vekst modellert slik at etterspørselen etter dei ulike lærargruppene endrar seg i same takt som framskriven økonomisk vekst. Det er føresett at den økonomiske utviklinga gjennom framskrivingsperioden vil samsvare med dei prognosane SSB har gitt over veksten i norsk økonomi (MODAG).

1.1.3 Forholdet mellom dei ulike utdanningsgruppene

LÆRERMOD behandlar etterspørselen etter dei respektive utdanningsgruppene separat, men i realiteten er det eit stort potensial for substitusjon mellom dei ulike kategoriane. Døme på substitusjonseffektar som kan oppstå, er at svak tilgang på ei utdanningsgruppe, lokalt eller nasjonalt, dreier etterspørselen over mot andre grupper.

Forskrifta om undervisningskompetanse gir stor fleksibilitet når det gjeld kva grupper av lærarutdanna som kan undervise i grunnskolen, og det er uvisst kor store delar dei enkelte utdanningsgruppene i framtida vil utgjere på dei ulike nivåa. I modellen er det lagt til grunn ein føresetnad om substitusjon mellom førskolelærarar og allmennlærarar, slik at førskolelærarane sin del av lærarårsverka i grunnskolen vil stige frå dei registrerte 7 pst. i 1997 til 12 pst. i skoleåret 1999-2000 og stabilisere seg på det nivået. Denne føresetnaden er usikker.

Med den store uvissa om samansetnaden av dei ulike utdanningsgruppene er det nødvendig også å vurdere tilgangen på førskolelærarar, allmennlærarar, faglærarar og lærarar med eittårig praktisk-pedagogisk utdanning samla. Det er derfor gjennomført ei framskriving for desse gruppene samla, i tillegg til framskrivingane for dei enkelte gruppene.

Der framskriven etterspørsel ligg lågare enn framskrive årsverktilbod, tek modellen ikkje omsyn til at utdanningsgrupper med raskt aukande bestand ofte vil bli etterspurde av andre sektorar med relevante arbeidsoppgåver enn skoleverket. Framskrive overskott for ei utdanningsgruppe er derfor ikkje nokon indikasjon på at nyutdanna vil bli mistilpassa på arbeidsmarknaden gjennom ikkje-relevant arbeid eller arbeidsløyse.

1.2 Resultat av framskrivingane

Ut frå gitte føresetnader om studiekapasitet, studiegjennomføring og yrkesdeltaking kan figurane vise ei mogleg utvikling i tilbodet på arbeidskraft. Når ein tolkar forholdet mellom framskrive tilbod og framskriven etterspørsel for dei ulike gruppene, må ein ta omsyn til at endringar i tilgangen på personell er framskrivne på nasjonalt nivå. Det vil vere lokale variasjonar når det gjeld etterspørsel, mellom anna som følgje av geografiske forskjellar når det gjeld utviklinga i storleiken på dei aktuelle årskulla. Ved framskrivinga av tilbodet på og etterspørselen etter arbeidskraft kan det derfor ikkje leggjast til grunn ei forventning om at nasjonal balanse vil gi balanse på lokale arbeidsmarknader.

Det er monaleg uvisse i framskrivinga av etterspørselen, mellom anna fordi føresetnaden om auke i etterspørselen på same nivå som veksten i BNP er usikker. Det same gjeld vurderingar knytte til følgjene av kompetansereforma.

Av figur 1.1 og 1.2 går det fram at den samla auken i opptakskapasiteten for dei fire utdanningsgruppene medverkar til at framskriven tilgang på lærarar stig med mellom 25 og 30 pst. i perioden 1999 til 2010, avhengig av kva føresetnader om studenttal som blir lagde til grunn. Forholdet mellom framskriven tilgang og framskrive behov for lærargruppene samla vil endrast frå eit underskott til ein situasjon med tilstrekkeleg tilgang. For dei aller nærmaste åra kan det ventast mangel på lærarar med godkjend utdanning. På tilbodssida er det uvisse knytt til lærarane sitt arbeidsmønster, mellom anna som følgje av kompetansereforma.

Den store auken i framskriven samla tilgang er i høg grad ei følgje av vekst i talet på førskolelærarar, jf. eigne figurar. Det er likevel for denne gruppa skilnaden mellom resultata er størst under dei to ulike føresetnadene om studenttal. Avhengig av kva studenttalsføresetnader som blir lagde til grunn, er endringar i tilgangen på førskolelærarar forklaringa på mellom 45 og 55 pst. av den framskrivne veksten i årsverktilbodet frå dei lærargruppene som inngår i framskrivingane.

Den store auken i talet på studieplassar gjennom 1990-talet, i kombinasjon med liten aldersavgang for førskolelærarar dei nærmaste åra, gjer at gruppa vil auke monaleg. Framskriven vekst i årsverktilbodet er om lag 85 pst. i perioden frå 1999 til 2010 dersom dei låge studenttala blir lagde til grunn. Dersom det blir lagt til grunn at den kapasiteten utdanninga er dimensjonert for, blir ført vidare, og at kapasiteten blir utnytta, er det framskrive ein vekst på meir enn 115 pst. i tilgangen på førskolelærarar.

I framskrivinga av etterspørselen er det lagt til grunn at denne gruppa vil auke sin del av lærarane i grunnskolen, jf. omtalen ovanfor. Det er uvisse knytt til denne føresetnaden, og det kan ventast at talet på førskolelærarar i grunnskolen mellom anna vil vere bestemt av tilgangen på allmennlærarar.

Det er framskrive ein auke i tilgangen på allmennlærarar med mellom 15 og nærmare 20 pst. i perioden frå 1999 til 2010, avhengig av kva føresetnader om studenttal som blir lagde til grunn. Når framskrivinga viser eit lite tilbodsoverskott for allmennlærarar ved utgangen av perioden, kjem det av at det i LÆRERMOD er lagt inn ein føresetnad om at delen av førskolelærarar i grunnskolen stig noko, jf. ovanfor. I modellen er det lagt inn ein parallell nedjusteringsmekanisme for allmennlærarane. Det er uvisse om denne føresetnaden, og dersom denne skjønnsmessig fastsette føresetnaden blir fjerna, vil det vere eit framskrive underskott på allmennlærarar i framskrivingsperioden.

Framskriven vekst i årsverktilbodet på lærarar med eittårig praktisk-pedagogisk utdanning er mellom om lag 20 og 23 pst. i perioden frå 1999 til 2010, avhengig av kva føresetnader om studenttal som blir lagde til grunn. Denne gruppa kan i tillegg til tilsetjing i den vidaregåande skolen og på ungdomssteget no også tilsetjast på mellomsteget i grunnskolen. Denne endringa gir noko uvisse om framskriven auke i etterspørselen, i tillegg til den uvissa som mellom anna er knytt til kompetansereforma.