2 Lærartilgang og lærarbehov i grunnskolen og den vidaregåande skolen

Dette kapitlet gjer greie for tilgangen på lærarar i dag, alders- og kjønnsfordelinga og kor stor del lærarar utan godkjend utdanning som arbeider i skolen. I tillegg blir søkjar-, opptaks- og kandidattala vurderte, og det blir gjort greie for behovet for lærarar fram mot år 2010. Det samla behovet for lærarar blir drøfta, mellom anna på bakgrunn av framskrivingar presenterte i dette kapitlet og i vedlegg. Sjå kap. 3 for nærmare vurdering av kompetanse i enkelte fag.

2.1 Lærarar utan godkjend utdanning

2.1.1 Grunnskolen

I den offentlege grunnskolen var det skoleåret 1998-99 registrert til saman 50 200 årsverk utførte av undervisningspersonale. Frå 1997-98 har førskolelærarar godkjend kompetanse for å ta undervisningsstillingar på småskolesteget når dei har relevant vidareutdanning. Talet på førskolelærarar i grunnskolen steig vesentleg som følgje av dette, og vil venteleg stige ytterlegare dei nærmaste åra. I tillegg er det registrert ein auke i bruken av assistentar dei seinare åra. I skoleåret 1998-99 utførte assistentar om lag 3 600 årsverk.

I kommunale grunnskolar vart 5,9 pst. av lærarårsverka i skoleåret 1998-99 utførte av personar utan godkjend lærarutdanning (Grunnskolens informasjonssystem 1998). Ein del av desse har likevel fagleg bakgrunn frå universitet eller høgskole. Omfanget av lærarar utan godkjend utdanning er størst på småskolesteget. Vanskane med å få kvalifiserte lærarar var lenge størst i dei tre nordlegaste fylka. Dei seinaste åra har den delen av lærarane som manglar godkjend utdanning, vore størst i Oslo og Finnmark. Denne delen har også auka i Akershus og Buskerud.

Lærarar utan praktisk-pedagogisk utdanning, men med relevant fagleg bakgrunn, utgjer ein stor del av dei som manglar godkjend utdanning i grunnskolen. Dette er tydelegast i Oslofjordområdet. I Finnmark har det i tillegg vore slik i lang tid at mange av dei tilsette utan godkjend utdanning har mangla både relevant fagleg og pedagogisk utdanning.

2.1.2 Den vidaregåande skolen

I den offentlege vidaregåande skolen var det skoleåret 1997-98 registrert 24 392 lærarårsverk (Statistisk sentralbyrå). Ei undersøking frå Lærarforbundet i 1998 tyder på at om lag 5,5 pst. av lærarårsverka i den vidaregåande skolen vart utførte av lærarar utan godkjend lærarutdanning. Dei aller fleste av desse hadde godkjend fagleg utdanning, men mangla den praktisk-pedagogiske utdanninga. Om lag 1 pst. av lærarårsverka vart i 1998 utførte av lærarar som også mangla den nødvendige faglege bakgrunnen.

Bruken av lærarar utan høveleg fagleg bakgrunn synest ha om lag same omfang over heile landet. Den delen som har fagleg bakgrunn, men manglar praktisk-pedagogisk utdanning, er størst i Sogn og Fjordane og Finnmark.

Dei siste åra er det i vidaregåande skole registrert mangel på lærarar med realfagbakgrunn. Rekrutteringa av realfaglærarar synest i høg grad å ha samanheng med utviklinga på arbeidsmarknaden og etterspørselen etter personar med realfagbakgrunn innanfor andre sektorar. Mange av dei realistane som er i skolen, har høg alder, og meir enn halvparten av alle realistane med hovudfag er over 50 år. Dessutan viser det seg at svært få av dei realistane som no blir utdanna, tek praktisk-pedagogisk utdanning i tillegg. Det er også registrert rekrutteringsproblem enkelte stader innanfor dei tradisjonelle handverks- og industrifaga.

2.2 Alders- og kjønnsfordelinga

Det framtidige behovet for lærarar heng nøye saman med mellom anna aldersprofilen på dei lærarutdanna som no er yrkesaktive i skolen, kor mange lærarutdanna som tek arbeid utanfor skoleverket og kor lenge eldre lærarar vil stå i arbeid.

Frå starten på 1980-talet har det vore ein klar auke i den gjennomsnittlege alderen på lærarane både i grunnskolen og i den vidaregåande skolen. Særleg har den delen ein finn i aldersgruppa 50-59 år, auka sterkt. I grunnskolen auka prosentdelen 50-59-åringar frå om lag 12 i 1981 til 28 i 1996. I den vidaregåande skolen auka denne delen frå om lag 18 pst. i 1981 til 31 pst. i 1996. I same perioden har prosentdelen lærarar over 60 år vore stabil.

I grunnskolen er det monaleg overvekt av kvinner i alle aldersklassar av lærarar, og aller mest mellom dei yngre. I alle årsklassar opp til ca. 45 år er det meir enn dobbelt så mange kvinner som menn.

I vidaregåande skole har ein tradisjonelt hatt sterk overvekt av mannlege lærarar. Dei siste tiåra kan ein likevel sjå ei klar utvikling mot meir lik kjønnsfordeling blant dei yngste. Desse endringane kom raskt. Blant lærarar under 37 år er kvinnene i fleirtal.

2.3 Overgangen frå utdanning til yrke

Ein del nyutdanna lærarar gir uttrykk for at dei opplever utfordringar og problem som dei ikkje er tilstrekkeleg førebudde på når dei kjem ut i arbeid. Dette kan til dømes komme av at forventningar frå dei nyutdanna lærarane si side ikkje blir oppfylte, at tilrettelegginga frå skoleeigarane si side ikkje er omfattande nok eller at utdanninga ikkje har makta å førebu godt nok for arbeidslivet.

Under behandlinga av Innst. S. nr. 285 (1996-97) til St.meld nr. 48 (1996-97) Om lærarutdanning slutta Stortinget seg til departementet sitt framlegg om å starte eit pilotprosjekt etter ulike modellar der dei nyutdanna får tett oppfølging og rådgiving av røynde lærarar. Formålet med dette vil først og fremst vere å sikre at nye lærarar får den hjelp og rettleiing dei treng for å bli fortrulege med yrkesrolla. Prosjektet vil i tillegg gi nyttig kunnskap om lærarutdanninga og korleis skoleeigarane legg til rette for dei nytilsette. Høgskolane i Telemark og Oslo har fått i oppdrag å gjennomføre eit prosjekt over tre år. Årleg skal Høgskolen i Telemark følgje opp 10 nyutdanna allmennlærarar og Høgskolen i Oslo 10 nyutdanna førskolelærarar. I prosjektet vil organisatoriske, administrative, økonomiske og faglege forhold bli vurderte. Departementet har i tillegg lagt vekt på at det skal bli utprøvd korleis informasjons- og kommunikasjonsteknologibaserte løysingar kan nyttast til fjernrettleiing frå lærarutdanningsinstitusjonane. Prosjektet blir evaluert.

I tillegg pågår det fleire tiltak som har som mål å styrkje relevansen og kvaliteten i lærarutdanninga i samsvar med behova i skolen. Forskingsrådet har starta eit forskingsprogram om profesjonsutdanning innanfor helse- og sosialfag og dessutan skoleretta forsking med særleg vekt på fag- og yrkesdidaktikk, jf. St.prp. nr. 1 (1998-99). Forskingsrådet har også fått i oppdrag å evaluere Reform 97 over ein femårsperiode. Forsking om fag- og yrkesdidaktikk er i tillegg blitt prioritert ved dei siste tildelingane av stipendiatstillingar.

I St.meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål er det lagt vekt på målretta arbeid med kvalitetsutvikling i skolen, mellom anna ved å satse på forsøks- og utviklingsarbeid og didaktisk og fagdidaktisk forsking. Utdanningsinstitusjonane vil ha ei viktig rolle i denne satsinga, og det vil utvide kunnskapsbanken både for lærarstudentane i grunnutdanninga og lærarane i skolen. Den omfattande etterutdanninga av lærarar som følgjer av Reform 94 og Reform 97, har også ført til at lærarutdanningsinstitusjonane har fått tilført erfaringar og kunnskapar frå praksisfeltet som er nødvendige for grunnutdanninga. Dei nye rammeplanane som er innførte i lærarutdanninga, siktar mot å tilpasse utdanninga til nye behov i skolen, og departementet har i denne samanhengen tildelt lærarutdanningsinstitusjonane ekstra midlar til etterutdanning av personalet.

2.4 Arbeidsmønstra for dei lærarutdanna

Data frå Statistisk sentralbyrå viser at meir enn 70 pst. av alle sysselsette med lærarutdanning i 1997 hadde arbeid i det offentlege skoleverket. Kvinner med lærarutdanning arbeider i noko større utstrekning enn menn med lærarutdanning i skoleverket. Elles viser tala at yngre lærarutdanna menn i noko mindre grad enn eldre arbeider i skolen.

Ei anna undersøking gjord av Statistisk sentralbyrå viser at 77 pst. av dei som våren 1997 fullførte allmennlærarutdanning, var sysselsette innanfor den offentlege undervisningssektoren same hausten. Dette er ein auke samanlikna med tidlegare år. Allmennlærarar og førskolelærarar er i noko større utstrekning enn faglærarar og lærarar med praktisk-pedagogisk utdanning sysselsette i skole eller barnehage.

Den gjennomsnittlege årsverkinnsatsen per sysselsett er relativt høg for lærarar sysselsette i skole og barnehage, og stillingsprosenten er stabil gjennom yrkeskarrieren. Lærarutdanna menn har høgare stillingsprosent enn kvinner, med gjennomsnitt på 0,95 mot 0,84 årsverk. Når gjennomsnittleg stillingsprosent blir delt opp på dei ulike nivåa innanfor undervisningssektoren, viser tala at årsverkinnsatsen er høgast i vidaregåande opplæring; noko lågare i barnehage og grunnskole. Innanfor alle desse tre områda er likevel den gjennomsnittlege årsverkinnsatsen høgare enn tilsvarande for lærarutdanna sysselsette utanfor skole og barnehage.

Blant lærarutdanna med tilsetjing utanfor skoleverket er størstedelen sysselsette innanfor sektorane offentleg administrasjon og helse- og sosialtenester, mens berre ein mindre del er sysselsette innanfor produksjon og tenesteyting i privat sektor.

2.5 Søkjar-, opptaks- og kandidattal i lærarutdanningane

For å møte det framtidige behovet for lærarar som er omtalt ovanfor, er opptakskapasiteten utvida i dei fleste lærarutdanningane gjennom 1990-åra, jf. tabell 2.1.

Som følgje av auka opptakstal har det vore ein auke i talet på kandidatar som blir uteksaminerte frå lærarutdanningane. Figur 2.1 viser utviklinga i kandidattala for perioden 1992 til 1998.

* Kandidattalet for allmennlærarutdanninga er lågt i 1995 som følgje av utvidinga frå tre- til fireårig utdanning. Talet er også lågt for praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) i 1995, som følgje av utvidinga frå eit halvt til eit heilt års utdanning.

Opptakstala for lærarutdanningane gir grunnlag for å rekne med at talet på kandidatar vil bli ført vidare på eit høgt nivå også i åra framover. Ein avgjerande føresetnad for auken i student- og kandidattala gjennom 1990-talet har vore den gode søkinga til lærarutdanningane i første halvdel av 1990-talet. Tabell 2.2 viser at talet på søkjarar til lærarutdanningane har gått ned sidan 1995, på same måten som talet på søkjarar til høgare utdanning generelt.

Talet på førsteprioritetssøkjarar til lærarutdanningane er redusert med meir enn ein tredel frå 1996 til 1998. Reduksjonen var særskilt stor i søkinga til førskolelærarutdanning, og ved opptaket hausten 1998 måtte enkelte høgskolar omdisponere studieplassar frå førskole- til allmennlærarutdanning på grunn av sviktande søking til førskolelærarutdanninga. Ved enkelte høgskolar vart alle kvalifiserte søkjarar til allmennlærarutdanning tekne inn i 1998, medan mange kvalifiserte vart avviste andre stader.

Førebels tal for søkinga til universitet og høgskolar viser nedgang også i 1999. Til allmennlærarutdanninga og førskolelærarutdanninga er det ein ytterlegare nedgang i talet på primærsøkjarar med om lag 15 og 25 pst. Reduksjonen i søkinga til førskolelærarutdanning gjer at det ikkje har vore mogleg å fylle studieplassane hausten 1999. Sjølv med omdisponering av kapasitet til andre lærarutdanningar, auka omfang av desentralisering og andre rekrutteringstiltak, viser førebels tal at det likevel kan vere ein nedgang i det samla opptaket til lærarutdanningane på meir enn 800 studieplassar frå 1998 til 1999.

Reduksjonane i søkinga til høgare utdanning er nært knytte til at årskulla av 19-åringar har vore små dei seinaste åra. Venta utvikling i søkjartala til lærarutdanningane må baserast på at årskulla av 19-åringar framleis vil vere små dei nærmaste åra, før kulla igjen veks.

Når det gjeld rekruttering av førskolelærarar, har Kommunenes Sentralforbund og Norsk Lærarlag med bakgrunn i tariffoppgjeret 1995 etablert eit fellesprosjekt for å kartleggje behov for og tilgang på fagpersonale i barnehagane. Prosjektet blir no gjennomført av KS Forskning og Agderforskning med planlagd sluttføring våren 2000.

Mellom dei studentane som vart tekne opp til praktisk-pedagogisk utdanning, allmennlærarutdanning og førskolelærarutdanning i 1999 var det høvesvis om lag 60, 70 og 90 pst. kvinner.

2.6 Situasjonen på arbeidsmarknaden for lærarar fram mot år 2010 med presentasjon av modellen og føresetnadene

Statistisk sentralbyrå har laga framskrivingsmodellar av etterspørsel og tilbod i arbeidsmarknaden fram mot år 2010 for ulike yrkesgrupper. Dette er presentert i St.meld. nr. 36 (1998-99) Om prinsipper for dimensjonering av høgre utdanning. Nedanfor er det kort gjort greie for dei sentrale føresetnadene for dei framskrivingane som gjeld læraryrket. I eit eige vedlegg er det gitt meir omfattande informasjon om lærarframskrivingane og føresetnadene dei byggjer på.

I slike modellar vil valet av føresetnader i høg grad ha verknad for resultata. Framskrivingane i modellen må derfor tolkast som illustrasjonar på kva som kan skje framover under dei valde føresetnadene, ikkje som presise prognosar for den framtidige utviklinga.

Det er vanskeleg å ha ei sikker meining om korleis forholdet mellom dei ulike lærarutdanningane i skoleverket vil utvikle seg. Dette er utdanningar som langt på veg kvalifiserer for dei same pedagogiske oppgåvene. Dersom tilgangen på lærarar med ei bestemt utdanning blir mindre, på lokalt eller nasjonalt nivå, vil det bli etterspørsel etter lærarar med andre utdanningar. Faglege vurderingar kan også gjere det aktuelt å auke talet på lærarar med ein bestemt type utdanning. Høvet til å tilsetje førskolelærarar på barnesteget i grunnskolen er eit døme på dette.

Endringar i søkjartala, og omdisponeringa av kapasitet mellom dei ulike lærarutdanningane i institusjonane, gjer det også nødvendig å drøfte utviklinga med utgangspunkt i ei framskriving av samla årsverktilbod og -etterspørsel for førskolelærarar, allmennlærarar, faglærarar og lærarar med eittårig praktisk-pedagogisk utdanning.

Sentrale modellføresetnader for framskriving av endringar i den framtidige tilgangen på lærarar er knytte til desse tilhøva:

• Kvart år blir det uteksaminert nye lærarar i eit omfang bestemt av tidlegare års opptak ved universitet og høgskolar og kor stor del av studentane som fullfører lærarutdanning. Gjennomsnittleg studietid, fullføringsprosentar og alders- og kjønnssamansetnad m.m. er baserte på det som ligg føre av data.

• Nedgangen i talet på søkjarar og opptekne til lærarutdanningane, som er nærmare omtalt ovanfor, viser at det knyter seg uvisse til storleiken på framtidige opptak. Det er derfor gjort to framskrivingar, med ulike føresetnader om studenttala. I den eine er det for tida frå og med 1999 lagt til grunn at talet på studentar er det same som talet på studieplassar dei ulike utdanningane er dimensjonerte for (studentmåltala). I den alternative framskrivinga er tala for opptak til utdanningane for åra frå og med 1999 sette lik dei førebels tala for opptak for 1999. Desse to ulike føresetnadene er grunnlaget for ei øvre og ei nedre framskriving av tilgangen på lærarårsverk.

• Det er føresett at det ikkje vil vere endringar i arbeidsmønstra for dei ulike kjønns- og aldersgruppene, dvs. at arbeidsmønstra hos den delen som arbeider i skolen, sysselsetjingsgraden og den gjennomsnittlege årsverkinnsatsen vil halde seg på same nivå som i 1997.

Sentrale modellføresetnader for framskriving av endringar i det framtidige behovet for lærarar er knytte til desse tilhøva:

• Endringar i behovet for lærarar vil ha nær samanheng med endringar i folketal og alderssamansetnad. Dei aller fleste ungdommar tek no vidaregåande opplæring, og framskrivingane av storleiken på årskulla gir såleis ein god indikasjon på elevtala i vidaregåande opplæring i åra framover. Elevtalet på barnesteget vil stige noko fram mot år 2002. Elevtalet på ungdomssteget vil stige fram mot år 2005. I vidaregåande opplæring vil elevtalet stige først frå år 2003, og da fram mot år 2008.

• Det er teke omsyn til at målet om full barnehagedekning vil auke behovet for førskolelærarar, sjølv om det framleis er for tidleg å vite kva effektar kontantstøtta vil få for etterspørselen etter barnehageplassar. Det er også føresett at talet på førskolelærarar som tek arbeid på småskolesteget, vil stige noko.

• Det er føresett at lærarar utan godkjend utdanning skal erstattast av lærarar med godkjend utdanning, og at stillingane som styrar og pedagogisk leiar i barnehagen skal dekkjast av førskolelærarar.

Det som er kalla «demografiske faktorar» i figurane 2.2, 2.3 og i figurane i vedlegget, viser det departementet reknar for å vere eit minimum når det gjeld det framtidige behovet for lærarar. Storleiken på dei ulike fødselskulla er lagd til grunn for dette lærarbehovet. Den demografiske etterspørselskurva gir såleis uttrykk for etterspørselen etter lærarårsverk, med den føresetnaden at talet på lærarårsverk per elev på dei enkelte aldersstega held seg på same nivå som i 1997 gjennom framskrivingsperioden.

Ein må likevel rekne med at auka ressurstilgang i samfunnet vil kunne føre til betra kvalitet eller auke i omfanget av undervisningstilbod framover. Til dømes viser ei undersøking frå Statistisk sentralbyrå (1998) at 80 pst. av veksten i den kommunale sysselsetjinga innanfor undervisning, helse- og omsorgstenester i perioden frå 1988 til 1996 kan forklarast ved heva standard og dekningsgrad på tilboda, mens dei resterande 20 pst. kjem av endringar i befolkningsstorleiken og -samansetnaden. I skolesektoren er det til dømes registrert ein monaleg reduksjon i talet på elevar per lærarårsverk i perioden frå midten av 1980-talet. Denne reduksjonen hadde samanheng med både demografisk utvikling, standardheving og utvida undervisningstilbod. Det er derfor i figur 2.2 og 2.3 og i figurane i vedlegget også presentert framskrivingar av etterspørselen etter lærarar som legg til grunn ein vekst i dei ressursane som blir nytta i skoleverket. Kurva «økonomiske og demografiske faktorar» tek såleis, i tillegg til demografiske endringar, omsyn til ønske om betra standard eller dekningsgrad som følgje av økonomisk vekst. Den etterspørselen etter lærarar som denne kurva viser, blir derfor endra i takt med den økonomiske utviklinga, slik denne er framskriven av Statistisk sentralbyrå.

Begge figurane viser at årsverktilbodet på lærarar kjem til å auke. Opptakskapasiteten innanfor dei fleste lærarutdanningane har auka vesentleg dei siste åra, jf. tabell 2.1. I framskrivinga med det lågaste studenttalet er det ein framskriven vekst i tilgangen på lærarar på om lag 31 000 årsverk, eller meir enn 25 pst., i perioden 1999-2010. I framskrivinga med det høgaste studenttalet, er det framskrive ein auke på nærmare 36 000 årsverk, eller om lag 30 pst., i perioden.

Det har vore ein stor reduksjonen i talet på søkjarar til førskolelærarutdanning, og monaleg ledig kapasitet i denne utdanninga etter opptaket hausten 1999. Spesielt for denne utdanninga er det derfor stor avstand mellom dei to ulike føresetnadene om studenttal, jf. figurar i vedlegget. Den store auken i utdanningskapasiteten innanfor førskolelærarutdanninga dei seinare åra gjer at det vil bli bortimot ei dobling i talet på årsverktilbod gjennom framskrivingsperioden for denne gruppa, sjølv når dei lågaste studenttala blir lagde til grunn. Under desse føresetnadene er den større tilgangen på førskolelærarar årsaka til nær halvdelen av den framskrivne veksten i den samla tilgangen på dei aktuelle lærargruppene. Utan auken i talet på førskolelærarar ville framskrivinga ikkje vist ein vekst i det samla tilbodet som overstig auken i etterspørselen.

Forholdet mellom framskrive tilbod og framskriven etterspørsel for lærargruppene samla sett vil endrast frå eit underskott på lærarar til ein situasjon der tilbodet på lærarårsverk vil bli noko større enn etterspørselen frå skoleverket. Eit slikt framskrive overskott kan likevel ikkje tolkast som ei utsikt til arbeidsløyse for lærarar, sidan modellen ikkje tek omsyn til at den delen av lærarane som er sysselsett i andre sektorar enn opplæringssystemet, kan auke.

Når ein skal tolke det framskrivne tilbodsoverskottet, er det på tilbodssida spesielt stor uvisse knytt til lærarane sitt framtidige arbeidsmønster, mellom anna som følgje av etter- og vidareutdanningsreforma. Dette er omtalt i eit eige avsnitt nedanfor. Framskrivingane er også følsame for endringar i yrkesfrekvensar, årsverkinnsats, tidspunkt for pensjonering og i kva grad dei lærarutdanna tek sysselsetjing utanfor barnehage og skole. Berre mindre endringar i desse forholda vil gi utslag i tala for tilgangen på årsverk. Departementet legg derfor vekt på at ein i tida framover må vurdere føresetnadene i dei modellane som er utvikla av Statistisk sentralbyrå.

Modellen skriv fram tilbod og etterspørsel på nasjonalt nivå. Framskrivingar av folketalet som Statistisk sentralbyrå har gjort, viser at veksten i talet på grunnskoleelevar fram mot år 2005 er svært ulikt fordelt geografisk. For dei nærmaste 5-6 åra er den framskrivne veksten i talet på barn i grunnskolealder størst i Oslo og Akershus (11 pst.) og minst i Hedmark (1 pst.). I perioden frå 2005 til 2010 vil elevtalet i grunnskolen gå noko ned. I same perioden vil elevtalet stige i vidaregåande opplæring. Her kan det ventast at auken i elevtala vil ha den same geografiske fordelinga som for grunnskolen. For dimensjoneringa av opptakskapasiteten kan ein derfor ikkje leggje til grunn at nasjonal balanse mellom tilbod og etterspørsel nødvendigvis vil gi balanse på den lokale arbeidsmarknaden.

2.7 Behovet for lærarar som følgje av kompetansereforma

Kompetansereforma vil innverke på behovet for nye lærarar, både fordi fleire vaksne vil ta grunnskole og vidaregåande opplæring, og fordi det kan ventast at fleire lærarar vil ta etter- og vidareutdanning. Kompetansereforma kan også føre til at det blir større etterspørsel frå næringslivet etter lærarar til opplæringstiltak i bedriftene.

Stortinget slutta seg 19. januar 1999 til dei overordna prinsippa for kompetansereforma som vart presenterte i St.meld. nr. 42 (1997-98), jf. Innst. S. nr. 78 (1998-99). Målet for satsinga på etter- og vidareutdanning gjennom kompetansereforma er å gi alle vaksne høve til kompetanseheving, både dei som treng «ein ny sjanse» og dei som treng ny kompetanse.

På denne bakgrunnen vedtok Stortinget mellom anna å be Regjeringa fremje lovforslag om individuell rett for vaksne til grunnskoleopplæring og lovforslag om individuell rett til utdanningspermisjon. Stortinget vedtok også å be Regjeringa etablere eit system som gir vaksne rett til å dokumentere realkompetansen sin utan å måtte gå vegen om tradisjonelle prøveordningar. Desse oppmodingane har Regjeringa teke opp.

I St.prp. nr. 1 (1999-2000) er det foreslått innført rett til vidaregåande opplæring for vaksne, og departementet arbeider no med sikte på å leggje fram ein felles Ot.prp. om rett til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne. Det er planlagt at proposisjonen skal leggjast fram for Stortinget i mars 2000.

Eit offentleg utval har vurdert forslag til lovfesting av individuell rett til utdanningspermisjon. Utvalet leverte si utgreiing NOU 1998:20 til kommunal- og regionalministeren 7. desember 1998. Regjeringa har på bakgrunn av bl.a. denne utgreiinga fremja Ot.prp. nr. 68 (1998-99) Om utdanningspermisjon. Forslaget skal behandlast av Stortinget hausten 1999.

Departementet har starta eit 3-årig prosjekt for å utarbeide eit system for dokumentasjon og verdsetjing av realkompetanse i forhold til vidaregåande opplæring. Departementet vurderer òg endringar av lov om høgare utdanning på bakgrunn av høringa om Mjøsutvalet si utgreiing om realkompetanse i høgare utdanning.

2.8 Etter- og vidareutdanning for vaksne: Behov for lærarar

Statistisk sentralbyrå vurderer i ei pilotundersøking blant innvandrarar (SSB 1999) det høgaste talet på personar i landet utan grunnutdanning til å vere 38 200 personar. Talet på norsk- og utanlandsfødde innvandrarar utan grunnutdanning er vurdert til i underkant av 30 000. Undersøkinga seier ikkje noko om personane er interesserte i å gjennomføre slik utdanning.

Departementet vil setje i gang informasjons- og motiveringstiltak mellom anna for å finne fram til dei som har dei største opplæringsbehova. Det kan vere fleire som formelt sett har fullført grunnskoleopplæringa, men som ønskjer å heve kunnskapsnivået. Somme vil ha behov for å dokumentere realkompetanse, medan andre har behov for grunnleggjande lese-, skrive- og rekneopplæring.

I 1998 tok 1 900 vaksne del i kommunale grunnskoletilbod. Nær 700 unge i alderen 16-20 år frå språklege minoritetar fekk grunnskoleopplæring (SSB 1999).

Statistisk sentralbyrå registrerte i 1996 1,1 millionar vaksne i aldersgruppa 20-66 år som mangla fullverdig vidaregåande opplæring: studiekompetanse, avslutta yrkesutdanning, fag- eller sveinebrev. Ein må rekne med at mange av desse har avbroten eller ikkje fullført eller bestått vidaregåande opplæring bak seg. Det vil seie at dei ikkje har behov for full 3-årig vidaregåande opplæring, men opplæring lagd til rette innanfor enkelte fag eller modular.

Utdanningsstatistikk viser at i 1998 tok nær 27 000 elevar over 20 år vidaregåande opplæring ved statlege, fylkeskommunale eller private vidaregåande skolar. I tillegg hadde studieforbunda over 28 000 deltakarar under opplæring på vidaregåande nivå.

Kor stor motivasjon vaksne vil ha for å ta grunnskoleopplæring og/eller vidaregåande opplæring, vil avhenge av mange faktorar, mellom anna tilhøve på arbeidsmarknaden, korleis undervisninga blir lagd opp, om det er mogleg å få permisjon og tilfredsstillande finansiering. Talet på vaksne som manglar grunnskoleopplæring, er lite i forhold til talet på dei som manglar vidaregåande opplæring. Utover uvissa om auken i elevtala til framtidige vaksentilbod vil behova for lærarar til desse tilboda også vere avhengige av korleis tilboda blir organiserte. At vaksne kan utnytte ledige plassar innanfor ordinære tilbod, at det kan brukast fjernundervisning, sjølvstudium, samarbeid med lokale rettleiarar og instruktørar, opplæring på arbeidsplassar og utnytting av privatist- og dokumentasjonsordningane, vil dra i retning av eit lågare lærarbehov per vaksen enn i den vanlege skoleopplæringa.

På den andre sida vil dei vaksne spørje etter svært ulike tilbod, og dei vil vere spreidde ut over heile landet, noko som vil tilseie eit høgare lærarbehov. Ut frå tala på vaksne som manglar grunnskole og vidaregåande opplæring, ventar departementet at det vil bli langt fleire vaksne som kjem til å spørje etter vidaregåande opplæring enn grunnskoleopplæring. Dersom ein legg til grunn at 1 000 fleire vaksne vil ta grunnskoleopplæring kvart år, meiner departementet at det ikkje vil krevje større auke i lærarbehovet enn i underkant av 150 årsverk. Dersom ein legg til grunn at 10 000 fleire vaksne vil ta vidaregåande opplæring kvart år, meiner departementet det vil krevje ein auke i lærarbehovet på dette nivået på om lag 1 500 årsverk.

Lærarane er sjølve ei gruppe arbeidstakarar som kan komme til å ta meir etter- og vidareutdanning som følgje av kompetansereforma. I kva omfang dette vil skje, er vanskeleg å vurdere. Om ein reknar med at mellom 2 og 4 pst. av alle lærarane i grunnskole og vidaregåande opplæring kvart år tek full permisjon for å ta etterutdanning, kan det føre til eit erstatningsbehov i storleiken 2 000 til 4 000 lærarar.

2.9 Vurderingar

Av ein samla lærarinnsats i grunnskolen og i vidaregåande opplæring på til saman opp mot 80 000 årsverk synest det i skoleåret 1998-99 å vere i underkant av 5 000 som manglar godkjend lærarutdanning. For begge skoleslaga under eitt vil dette seie at om lag 6 pst. av lærarane mangla godkjend utdanning. Departementet ventar at denne delen er noko lågare i skoleåret 1999-2000.

Departementet vurderer talet på lærarar utan godkjend utdanning som utilfredsstillande høgt. Av denne gruppa manglar meir enn halvparten berre praktisk-pedagogisk utdanning. Dei andre manglar fagleg relevant utdanning eller både fagleg og pedagogisk utdanning. Tala på lærarar utan godkjend utdanning viser såleis ikkje berre eit behov for fleire lærarar, men avdekkjer i mange tilfelle berre eit behov for tilleggskvalifisering. Det er viktig at lærarar som alt arbeider i skolen, tek den praktisk-pedagogiske utdanninga og den fagutdanninga dei eventuelt manglar.

Sjølv om det i somme regionar har vore ein auke i talet på lærarar utan godkjend lærarutdanning dei siste åra, meiner departementet at det nasjonalt ikkje kan seiast å vere ein uforsvarleg lærarsituasjon i grunnskolen. Det er likevel grunn til å følgje utviklinga nøye i dei regionane der det har vore vanskar. Det er no etablert god kapasitet innanfor førskole- og allmennlærarutdanninga ved høgskolar i distrikta og i Nord-Noreg, i høve til det pårekna framtidige elevtalet i grunnskolen. Det er også grunn til å følgje med i utviklinga når det gjeld utdanningsbakgrunn for dei som underviser i realfag i heile grunnskolen.

Alderssamansetnaden for lærarar inneber at dersom lærarar i stort omfang går av med pensjon tidleg i 60-åra, vil det bli stort behov for nye lærarar både i grunnskolen og i den vidaregåande skolen frå tida omkring 2005 og dei nærmaste åra deretter. Det er likevel store geografiske variasjonar. Til dømes har dei tre nordlegaste fylka, Oslo og Rogaland av ulike grunnar relativt mange unge lærarar i grunnskolen.

Departementet har merka seg at det frå fleire hald kjem signal om at eldre lærarar ofte gir uttrykk for at dei er slitne, og at dei opplever arbeidssituasjonen sin som meir krevjande enn tidlegare. Departementet ser med uro på dette. Lærarar over 50 år er ein viktig ressurs. Med si lange erfaring og gode innsikt i skoleutviklinga er dei viktige for stabiliteten i skoleverket.

Departementet meiner det er nødvendig å finne ut meir om kva som påverkar yrkesaktiviteten hos eldre lærarar. Det er i tråd med dette at departementet gir økonomisk støtte til evaluering av eit seniorpolitisk prosjekt som dei fire fylkeskommunane Buskerud, Hedmark, Møre og Romsdal og Nordland har sett i verk. Departementet håpar at prosjektet gir grunnlag for vidareutvikling av ein seniorpolitikk. Også uavhengig av dette prosjektet meiner departementet at skoleeigarane bør leggje vekt på å forme ut ein politikk som tek vare på dei eldre lærarane, og som gjer at fleire av dei blir ståande i yrket fram til normal pensjonsalder.

I løpet av dei siste 30 åra har skolen utvikla seg til å bli ein kvinnearbeidsplass. Rekrutteringa til lærarutdanning tyder ikkje på at denne utviklinga vil endre seg med det første. Statistikken viser at prosentdelen kvinner stig på alle nivå i skolen. Departementet er uroa over den skeive kjønnsfordelinga i skoleverket. Vi har langt på veg ein skole i dag med eldre mannlege og eit stort tal unge kvinnelege lærarar.

Det er lagt til rette for fleire tiltak som kan vere med og heve kvaliteten og relevansen i lærarutdanninga, jf. kap. 2.3. Departementet legg vekt på at den kunnskapen som blir utvikla, skal medverke til forbetring og vidareutvikling i både lærarutdanninga og opplæringssystemet.

For å auke kunnskapstilfanget om dei nyutdanna sine lærarerfaringar og å forbetre tilbodet til denne gruppa vil departementet samarbeide med Høgskolen i Oslo om eit rettleiingstilbod som skal nå fleire av dei nyutdanna grunnskolelærarane i Oslo. Departementet vil også ta initiativ til at Høgskolen i Nesna kan utvide arbeidet sitt med å følgje opp nyutdanna lærarar. Det er viktig å nytte ulike arbeidsmåtar og rettleiingsformer for å nå målgruppene.

Dersom allmennlærarstudentane kunne få høve til å gå ut og praktisere som lærarar etter å ha fullført den obligatoriske delen av allmennlærarutdanninga, vil det kunne føre til at studentane sitt studium i dei valfrie delane av utdanninga får auka kvalitet og relevans. I tillegg ville studentane bli ein ressurs for lærarutdanningsinstitusjonane gjennom å føre profesjonsnære problemstillingar inn i studiet. Ei slik ordning kunne prøvast ut etter individuelle ønske på enkelte lærestader. Departementet vil vurdere nærmare ulike forhold knytte til dette spørsmålet.

Departementet har merka seg at mellom 75 og 80 pst. av dei som tek allmennlærarutdanning, er i offentleg lærarstilling innan to år etter fullført utdanning. I tillegg til dei lærarutdanna som er i offentleg skole, er ein del lærarar i private skolar og offentleg skoleadministrasjon. Dette viser at det ikkje er så svært mange lærarar som går inn i heilt andre yrke. Likevel ligg det eit potensial for rekruttering til læraryrket i å prøve å motivere utdanna lærarar som er i andre yrke, til å ta arbeid i skolen.

Når dei som arbeider som lærarar, i gjennomsnitt har ein stillingsprosent på om lag 90, og denne er høgare enn for lærarutdanna som arbeider i andre yrke, reknar departementet med at det ikkje ligg store arbeidskraftressursar i reserve hos dei som allereie arbeider i skolen.

Opptakstala innanfor lærarutdanningane har stige gjennom 1990-talet. Talet på utdanna lærarar vil derfor også stige, men det vil ta år frå eit utvida opptak til studentane er ferdig utdanna. Sjølv om opptakstala no går noko ned, vil talet på nye kandidatar stige enno nokre år. Nedgangen i talet på søkjarar i 1999 gir likevel grunn til ei viss uro.

Omdisponeringa av kapasitet frå førskolelærarutdanning til andre lærarutdanningar er i første omgang berre gjord mellombels for opptaket hausten 1999. Dersom søkinga til førskolelærarutdanning ikkje betrar seg, vil det vere nødvendig å omdisponere desse studieplassane over lengre tid for å halde det samla opptaket til lærarutdanningane på ønskt nivå. Oppdatert vurdering av framtidig tilgang på og behov for lærarar, og vurdering av behovet for omdisponering for å utvide kapasiteten ved dei institusjonane som har god tilgang på søkjarar, vil bli vurdert i samband med dei årlege budsjettframlegga. Særleg dei mindre institusjonane som har dårleg søking til lærarutdanning, må leggje vekt på at institusjonane sine føremonar når det gjeld det samla studie- og velferdstilbodet, bør gjere dei til attraktive studiestader.

Dersom sysselsetjingsmønstra blir som i 1997, kan ein vente at tilbodet på lærarar om nokre år vil dekkje etterspørselen nasjonalt. Den framskrivne veksten i tilgangen på lærarar har i høg grad samanheng med ein monaleg auke i kapasiteten innanfor førskolelærarutdanninga i perioden 1992-1997. Det er likevel atskilleg uvisse knytt til framskrivingane av både tilgangen på og behovet for lærarar, og departementet meiner at ein bør vere varsam med store endringar i den samla kapasiteten innanfor lærarutdanningane. Det blir nødvendig å følgje utviklinga i balansen mellom tilbod og etterspørsel nøye.

I tillegg til ei generell uvisse om arbeidsmønstra for dei lærarutdanna i framtida er det ei særskild og stor uvisse om det framtidige lærarbehovet knytt til konsekvensane av kompetansereforma. Ein auke i talet på vaksne som vil ta opplæring i grunnskole eller innanfor vidaregåande opplæring, vil utvide behovet for lærarar. Det kan også ventast auka etterspørsel etter lærarar i privat verksemd når det gjeld opplæring som bedrifter sjølve tek hand om. Vidare vil talet på lærarar som kjem til å søkje om permisjon for å ta etter- og vidareutdanning, ha stor verknad for tilgangen på lærarårsverk.