10 Kommunene og plan- og bygningsloven

Å sikre kulturminner og kulturmiljøer er en viktig miljøpolitisk utfordring på lokalt nivå. Som planleggings- og reguleringsmyndighet er kommunen uten sammenligning den største forvalteren av kulturhistoriske verdier. Plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for å ta vare på mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer. Regjeringen vil legge til rette for at kommunen kan bruke kulturminnene i den lokale samfunnsutviklingen, blant annet gjennom utvikling av plan- og bygningsloven. Det er viktig at kommunene stimulerer til aktiv medvirkning fra kulturminneforvaltningen, foreninger, historielag og lokale ildsjeler.

Alle lokalsamfunn har kulturminner og kulturmiljøer som er verdifulle og kan gi grunnlag for opplevelse, kunnskap og verdiskaping. Kulturminner og kulturmiljøer er viktige stedbundne, ikke-fornybare ressurser i lokalsamfunnene. Gjennom ansvaret for planlegging etter plan- og bygningsloven, er kommunene hovedaktører i forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer. Kommunen har et fortrinn gjennom sin nærhet til lokale foreninger, som historielag, og ildsjeler, og bør benytte seg av den kompetansen og interessen som disse besitter.

I tillegg har kommunene myndighet etter flere særlover som berører kulturminner, blant annet som lokal landbruksmyndighet og som økonomisk ansvarlig for å vedlikeholde kirkene og kirkegårdene. Kommunen kan være eier av eller finansiell bidragsyter til lokale museer og arkiver, og har ansvaret for de kommunalt eide kulturminnene. Kommunen har også ansvar etter brannloven.

Det er viktig at kommunene integrerer og vektlegger hensynet til kulturminner i sin virksomhet og langsiktige arealforvaltning. I 2002 innhentet departementet innspill angående kommunenes syn på muligheter for og utfordringer ved en økt satsing på kulturminner og kulturmiljøer i kommunesektoren. Innspillene viste at mange kommuner ser kulturminner og kulturmiljøer som ressurser i lokalsamfunnene. De fleste kommunene viste til plan- og bygningsloven som kommunens viktigste juridiske virkemiddel på kulturminnefeltet. Med unntak av enkelte større byer, ønsket ikke kommunene mer myndighet etter kulturminneloven. Begrunnelsen for dette var at myndighet etter kulturminneloven vil forutsette spisskompetanse innenfor flere nye fagområder som kommunene ikke så seg i stand til å kunne bygge opp.

Kommunene etterlyste bedre økonomiske virkemidler for å kunne ta vare på viktige kulturminner, og lett tilgjengelige og godt systematiserte registre som viser hvilke verdier som finnes i den enkelte kommunen. Mange kommuner opplever at de mangler kompetanse på feltet og at tilgangen til forvaltningsrelevant kunnskap er for dårlig. Departementet vil bidra til at kommunene kan ta i bruk de verdiene kulturminnene representerer for lokalsamfunnet ved å:

• gi kommunene veiledning og bedre tilgang til kunnskap og kompetanse, jf. kapittel 10.1

• gjennomføre og evaluere forsøk med å overføre myndighet etter kulturminneloven til et utvalg større byer, jf. kapittel 10.2

• videreutvikle plan- og bygningsloven som virkemiddel i forvaltningen av kulturminner og kulturmiljøer, jf. kapittel 10.3

Forslagene i kapittel 4 vil styrke forvaltningen av de fredete kulturminnene i kommunene. Satsingene på kulturminner og kulturmiljøer som grunnlag for verdiskaping og verdiskapingsprogrammet vil være positive bidrag til kommunenes arbeid på området, jf. kapittel 6.

10.1 Styrket kompetanse i kommunene

Riksantikvaren har satt i gang flere tiltak som kan styrke kompetansen i kommunene, jf. boks 10.1. Mange av dem er utviklingsprosjekter som involverer flere kommuner. Ett av tiltakene er Høgskoleprosjektet , hvor det i samarbeid med flere høgskoler, universiteter og andre aktuelle brukere, blir utviklet opplegg for undervisning i kulturminneforvaltning. Andre, som for eksempel Askeladden , retter seg også mot hele den offentlige kulturminneforvaltningen Flere av disse prosjektene foregår i samarbeid med fylkeskommunene, som også har egne tiltak for å styrke og støtte opp om kompetanseutviklingen i kommunene.

I en oppsummering av tiltakene vil det bli lagt vekt på overføringsverdien og på hvordan samarbeidet i og mellom kommunene kan videreføres. Det vil bli utarbeidet veiledere og annet informasjonsmateriell.

Riksantikvaren vil videreføre samarbeidet med kommunesektoren om kompetanseoppbygging. Det vil blant annet bli stimulert til utvikling av lokale og regionale samarbeidsmodeller som tar i bruk og utvikler den samlete kompetansen og interessen som finnes i forvaltningen, museer, frivillige organisasjoner, næringslivet og blant eierne.

10.2 Forsøk med å overføre myndighet etter kulturminneloven

Regjeringen inviterte i august 2002 kommunene til å søke om å delta i et forsøk med kommunal oppgavedifferensiering på en rekke områder. Innenfor kulturminnefeltet er det godkjent forsøk i Bergen, Stavanger og Kristiansand. Disse kommunene har i hovedsak fått delegert den samme myndigheten som fylkeskommunene i dag har på kulturminnefeltet, med unntak av innsigelsesmyndigheten. Forsøkene startet i januar 2004.

Etter evalueringen, som skal gjennomføres i 2007, vil det bli vurdert om kommunene skal tilføres oppgaver på kulturminnefeltet, jf. omtale i kapittel 9.2. Dette vil bli sett i sammenheng med oppfølgingen av St.meld. nr. 19 (2001–2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet – regionalt og lokalt nivå.

10.3 Styrking av plan- og bygningsloven som virkemiddel på kulturminneområdet

Plan- og bygningsloven er et viktig verktøy for å ta vare på og ta i bruk mangfoldet av kulturminner og kulturmiljøer. Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven skal sikre at ulike interesser blir klargjort og vurdert opp mot hverandre. Kommunene kan gjennom bevisst bruk av plan- og bygningsloven sørge for at kulturminneverdiene forvaltes til beste for den enkelte og for samfunnet.

Hovedutfordringer

Regjeringen legger vekt på at kulturminner, kulturmiljøer og kulturlandskap gis økt oppmerksomhet i de kommunale planprosessene og i den enkelte byggesak. Kommuneplaner og kommunedelplaner som klargjør kulturminne- og kulturmiljøverdiene gir økt forutsigbarhet når det gjelder hvilke hensyn forvaltningen og tiltakshavere må ta i reguleringsplaner og utbyggingsprosjekter. Plan- og bygningslovens bestemmelser om regulering til spesialområde bevaring bør brukes aktivt som virkemiddel for å sikre kulturminner og kulturmiljøer gjennom bruk.

Plan- og bygningsloven forutsetter et aktivt samråd mellom kommunene og de private planforslagsstillerne, eierne, kulturminneforvaltningen og andre berørte parter. Et samarbeid med berørte parter og aktører i en tidlig fase i planarbeidet, vil sikre at kulturminnene synliggjøres og tas hensyn til i den videre planleggingen. Samtidig vil konflikter mellom ulike interesser tidlig komme til syne og man vil dermed kunne utrede nødvendige alternativer. En slik prosess bidrar til dynamikk og kreativitet slik at en lettere kan få løst konflikter og utnyttet de muligheter og verdier som ligger i kulturminnene.

Tidlig medvirkning og bruk av innsigelser

Fylkeskommunen og Sametinget skal gjennom aktiv medvirkning i kommunale planprosesser bidra til at nasjonale og viktige regionale kulturminneinteresser ivaretas. Der kommunen ikke tar nødvendige hensyn til kulturminneinteressene, har Sametinget og fylkeskommunen adgang til å fremme innsigelse. Riksantikvaren kan reise innsigelser der nasjonale interesser er truet og fylkeskommunen og Sametinget ikke fremmer innsigelse.

I 2003 og 2004 ble det vedtatt nye bestemmelser i plan- og bygningsloven om tidsfrister og innsigelser. De nye bestemmelsene skal gi en mer effektiv og forutsigbar prosess. Dette vil styrke plansystemet som redskap for bruk og vern av kulturminnene. Samtidig skjerper lovendringene kravene til kulturminnemyndighetene.

Muligheten til å reise innsigelser (innsigelsesinstituttet) er et viktig og nødvendig redskap for å sikre at nasjonale og viktige regionale interesser blir ivaretatt i kommunale planer. Etter departementets vurdering fungerer innsigelsesinstituttet i stor grad etter intensjonene. Hensynet til lokaldemokratiet og effektive kommunale planprosesser tilsier at myndighetene er tilbakeholdne med å bruke innsigelsesinstituttet. Innsigelser skal bare brukes der planen er i strid med nasjonale eller viktige regionale interesser. Innsigelsesmyndigheten bør delta aktivt i planprosessene slik at de regionale og nasjonale interessene som kan gi grunnlag for innsigelser, blir gjort kjent for kommunen på et tidlig tidspunkt. På denne måten kan det etableres en dialog mellom de berørte partene så tidlig som mulig i planprosessen.

Tall fra Riksantikvaren viser at ca. 98 prosent av sakene blir løst lokalt, i samråd mellom innsigelsesmyndigheten og kommunen. Departementet og Riksantikvaren registrerer kontinuerlig antall innsigelsessaker på kulturminneområdet. I tilknytning til evalueringen av fylkeskommunen, som skal gjennomføres i stortingsperioden 2005–2009, vil også Riksantikvarens rolle som innsigelsesmyndighet bli evaluert.

10.3.1 Revisjon av plan- og bygningsloven

Plandelen av plan- og bygningsloven

Planlovutvalget ble oppnevnt i 1998. Utvalget fikk i oppdrag å utrede om plan- og bygningsloven kan forbedres som planleggingsredskap for å ivareta viktige samfunnsinteresser. Utvalget leverte to innstillinger, NOU 2001: 7 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven og NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II.

Kulturminneutvalget fremmet i den første delinnstillingen forslag og tilrådinger i forhold til plan- og bygningsloven, blant annet for å styrke hensynet til kulturminner i planleggingen. Planlovutvalgets andre delinnstilling bygger blant annet på kulturminneutvalgets forslag. Begge utvalgene viser til at det er behov for en nærmere samordning av prosesskravene etter kulturminneloven og plan- og bygningsloven. Utvalgene viser videre til at plan- og bygningsloven på en bedre måte enn i dag bør gi mulighet til å regulere områder som utviklingsområder med utgangspunkt i kulturminneverdiene.

Planlovutvalget foreslår blant annet å:

• utvide mulighetene til å kombinere utbyggings- og verneformål, og gi tydeligere rammer for privat planlegging og utbygging

• bedre samspillet mellom offentlig og privat planlegging, og mellom plan- og byggesak

• utvide mulighetene til å sikre verdiene og utnytte ressursene knyttet til kulturminner, kulturmiljøer og landskap

• bedre reglene for mer langsiktig planlegging og sikring av verdiene

Planlovutvalgets forslag om å innføre krav om at alle planer skal redegjøre for virkningene, også når det gjelder kulturminner og kulturmiljøer, er fulgt opp, jf. kapittel 10.3.2.

Strategier og tiltak

Departementet vil ta stilling til de øvrige forslagene samlet i forbindelse med oppfølgingen av planlovutvalgets innstilling. Dette vil utgjøre en viktig del av den nye kulturminnepolitikken og bety en styrking av kulturminnearbeidet.

Når nye forslag til endringer i plan- og bygningsloven er avklart, vil departementet utvikle en strategi for effektiv gjennomføring, med forslag til tiltak for opplæring og veiledning.

Byggesaksdelen av plan- og bygningsloven

I mars 2002 satte regjeringen ned et lovutvalg som skal gjennomgå bygningslovgivningen. Den første delinnstillingen, NOU 2003: 24 Mer effektiv bygningslovgivning, ble avgitt i oktober 2003. Fra flere hold er det pekt på at kulturminnehensyn bør inn i drøftingen av grunnhensynene i byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, og at byggesaksbehandlingen mer eksplisitt bør følge opp hensynene som ligger i arealplanene. Det bør ses nærmere på behovet for bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og kulturminneloven.

Departementet vil følge opp dette i det videre arbeidet.

10.3.2 Konsekvensutredninger for utbyggingsorienterte planer og økt samarbeid tidlig i planleggingen

Stortinget vedtok i mai 2004 endringer i plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger. På bakgrunn av lovendringene er det utarbeidet en ny forskrift om konsekvensutredninger, som sammen med lovendringene vil tre i kraft 1. april 2005. Det nye regelverket stiller krav om konsekvensutredninger av fylkesplaner og kommuneplaner som legger til rette for nye utbyggingstiltak. Det samme gjelder reguleringsplaner som kan få vesentlige konsekvenser for miljøet, naturressursene eller samfunnet. Formålet med bestemmelsene i forskriften er å sikre at hensynet til miljøet, naturressursene og samfunnet blir tatt i betraktning når planer eller tiltak blir forberedt, og når det blir tatt stilling til om og på hvilken måte de kan bli gjennomført.

For alle planer som skal konsekvensutredes, skal forslagstiller utarbeide et planprogram. Planprogrammet skal sikre at alle som blir berørt av planen involveres tidlig, allerede når premissene for planarbeidet, herunder behovet for utredninger, blir avklart. Planprogrammet vil gjøre oppstartsfasen mer forpliktende og øke forutsigbarheten for alle som blir berørt av planen. Forskriftene stiller videre krav om dokumentasjon av konsekvensene av planen og gir bedre muligheter enn tidligere til å kreve miljøoppfølging av vedtatte planer.

Kulturminner er ett av temaene som skal vurderes både i planprogram- og utredningsfasen. Disse endringene vil bety en styrking av kulturminneinteressene i den lokale planleggingen, samtidig som det kan bidra til både folkelig og lokalpolitisk engasjement og deltakelse. Det blir en utfordring for fylkeskommunene, Sametinget, kommunene og forslagstillere å ta i bruk disse nye virkemidlene på en effektiv og målrettet måte.

For eksempel kan møter mellom forslagsstillerne og de berørte myndighetene tidlig i planprosessen, for å klargjøre saksgangen og hvilke interesser oppmerksomheten må rettes mot, være effektivt for øke forutsigbarheten. Der det gjennomføres arkitektkonkurranser knyttet til planer eller utbyggingsprosjekter som berører kulturminneinteressene, bør kulturminneforvaltningen trekkes inn i arbeidet med å utarbeide rammer for konkurransene.

Strategier og tiltak

Departementet vil utarbeide en generell veiledning om konsekvensutredninger knyttet til overordnete arealplaner. Behovet for temaveiledning på kulturminneområdet vil bli vurdert. I veiledningsarbeidet vil det bli lagt vekt på arbeidsmetoder som sikrer at hensynet til kulturminner og kulturmiljøer kan bli avklart så tidlig som mulig i plan- og utbyggingsprosessene. Dette gjelder også spørsmål om arkeologiske undersøkelser.

Departementet vil også bidra til å utvikle kompetansen i den regionale forvaltningen og ta initiativ til lokale pilotforsøk i utvalgte kommuner og fylker for å utvikle gode modeller og verktøy.