5 Kulturhistoriske eiendommer i offentlig eie

Mange og viktige kulturhistoriske eiendommer eies av det offentlige. Offentlige eiere står overfor store utfordringer knyttet til å holde disse eiendommene i hevd og legge til rette for fortsatt bruk. Regjeringen vil føre en samlet politikk for statlig eierskap av kulturhistoriske eiendommer og sikre gode rutiner for forvaltningen av dem. Det skal utarbeides sektorvise landsverneplaner og gjennomføres fredninger for de viktigste eiendommene.

Kilde: Statens kulturhistoriske eiendommer – årsrapport 2004

De eldste kirkene er viktige kulturminner. Mange av dem er i dårlig stand. Staten vil ta et medansvar for å sette i stand kirkene som er vernet etter kulturminneloven.

Kilde: Statens kulturhistoriske eiendommer – årsrapport 2004

5.1 Statlig eierskap

Statlige sektorer som eier eller forvalter eiendommer av kulturhistorisk verdi, skal ta vare på disse verdiene i sin eiendomsforvaltning. Dette følger av sektorprinsippet som gjelder for hele miljøfeltet. Innholdet i sektoransvaret er nærmere omtalt i kapittel 9.

Statlige bygninger som er i daglig bruk, er jevnt over godt vedlikeholdt, selv om det også her finnes store variasjoner. De senere årene har det vært gjort en stor innsats med å sette i stand særlig viktige eiendommer etter antikvariske prinsipper, som Høyesterettsbygningen, Det kongelige slott og Urbygningen ved Universitetet i Oslo.

Enkelte sektorer har tatt initiativ til systematisk å følge opp ansvaret for egen eiendomsmasse gjennom å utarbeide landsverneplaner for kulturminner og kulturmiljøer. Forsvaret har kommet lengst i dette arbeidet og har gjennomgått hele eiendomsporteføljen og prioritert et utvalg kulturminner og kulturmiljøer for formelt vern. Også flere deler av samferdselsektoren og Kystverket har utarbeidet verneplaner, som er fulgt opp med fredninger fra kulturminnemyndighetenes side.

5.2 Utfordringer knyttet til statlig eierskap

For å sikre statens kulturhistoriske eiendommer for framtiden må staten ha en samlet politikk for eierskap og gode rutiner og retningslinjer for forvaltning. En samlet politikk må i tillegg til bygninger og anlegg omfatte arealer som inneholder helhetlige kulturmiljøer, kulturlandskap, arkeologiske og samiske kulturminner. Målet er at staten skal forvalte kulturhistoriske eiendommer på en måte som setter standard, både når det gjelder drift, rehabilitering, vedlikehold, andre bygningsmessige tiltak og skjøtsel av ubebygd areal. Dette gjelder enten det er verneverdige friområder eller tomtegrunn som hører til en bygning eller et bygningskompleks.

Statens behov for lokaler er ikke statisk, blant annet på grunn av omorganiseringer i forvaltningen og endringer i arbeidsform. Dette fører til at en del statlige eiendommer blir frigjort og kan avhendes. Ved avhending av fredet eller verneverdig eiendom har avhendingsinstruksen krav om at eiendommen skal gis en passende klausulering før avhending. Riksantikvaren skal ha melding om overdragelsen. Dette gjelder ikke når eiendommer blir overført mellom statsinstitusjoner. Riksantikvaren skal varsles i god tid før eiendommer som er eldre enn 50 år avhendes, slik at spørsmålet om bevaringsverdi kan bli vurdert.

Før statlig virksomhet blir skilt ut til egne rettsubjekter, må statens muligheter til å sikre de kulturhistoriske verdiene være nøye vurdert. I forbindelse med selskapsdannelser hvor viktige kulturhistoriske verdier inngår i eiendomsporteføljen, må det i stiftelsesdokumentet eller vedtektene til selskapet eller foretaket stilles vilkår for framtidig forvaltning av eiendommene.

Statens oversikt over hvilke av eiendommene som er kulturhistorisk viktige og bevaringsverdige er mangelfull, men landsomfattende registreringer og vernevurderinger av statlige eiendommer pågår. Det er viktig å videreføre arbeidet med å få en samlet oversikt over de kulturhistoriske eiendommene.

Det finnes heller ikke en felles politikk for hvordan staten skal utøve sin rolle som eier og forvalter av kulturminner og kulturmiljøer. Det pågår imidlertid et arbeid med sikte på å etablere en felles plattform for statens forvaltning av egne kulturminner. Eier- og forvalteransvaret for bygningsmassen i statlig sivil sektor er spredd på flere instanser og nivåer i forvaltningen. Med unntak av de eiendommene Statsbygg forvalter, har praksis vært at den enkelte sektor eier og forvalter eiendommene den selv bruker. Andre viktige forutsetninger for en god forvaltning av statens kulturhistoriske eiendommer, er å ha god oversikt over og tilgang til relevant kulturminnefaglig kompetanse, oversikt over vedlikeholdssituasjonen, tilgang til rådgivning om istandsetting og restaurering samt mest mulig forutsigbare finansieringsordninger. Statlige virksomheter som er involvert i forvaltning av kulturminner, må ha tilstrekkelig kompetanse til kunne kjøpe tjenester på dette området.

Regjeringen legger stor vekt på å åpne ulike typer statseiendommer for allmennheten. Friluftslivs-, natur- og kulturminneverdiene blir gjennomgått for alle statseiendommene som blir vurdert avhendet. Sikrete friluftsområder er i offentlig eie, med staten, kommunen eller fylkeskommunen som hjemmelshaver, og kommunen eller et interkommunalt friluftsråd som forvalter. Friluftsrådenes landsforbund arbeider med å synliggjøre kulturminnene i de sikrete friluftsområdene, slik at deres historiske bakgrunn og bruk kan gi dagens brukere større opplevelser av og bedre forståelse for sammenhengen mellom natur, kultur og friluftsliv.

Ikke minst gjelder dette i forhold til kystkulturen, den tradisjonelle primærnæringen, forsvarshistorien, fyrvesenet, den tidlige industridriften og eldre tiders bosetting.

5.3 Staten tar ansvar

Regjeringen besluttet i september 2002 å starte et prosjekt for å framskaffe en samlet oversikt over statens kulturhistoriske eiendommer. Kartleggingen av eiendommene skal bidra til å avklare verneverdien og bruksmulighetene for den enkelte eiendommen samt legge til rette for en formell prosess for å utarbeide sektorvise landsverneplaner i sivil sektor. Prosjektperioden løper ut 2006. Arbeidet ledes av Moderniseringsdepartementet. Regjeringen understreket ved oppstarten av prosjektet betydningen av at aksjeselskaper, foretak, stiftelser og liknende, hvor staten er sentral eier eller bidragsyter, samarbeider med prosjektet om å kartlegge egne kulturhistoriske eiendommer.

Status i arbeidet er at det er gjennomført en hurtigregistrering av statens eiendommer, med en foreløpig vurdering av vernebehovet, og at det er etablert en eiendomsdatabase for kulturhistoriske eiendommer, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2004–2005), Moderniseringsdepartementet.

Regjeringen har besluttet å videreføre dette arbeidet og stille krav om å utarbeide landsverneplaner. Departementenes arbeid med landsverneplaner skal være startet opp i løpet av første halvår 2005. Moderniseringsdepartementet har utarbeidet et forslag til en overordnet forvaltningsstrategi for de kulturhistoriske eiendommene, hvor det blant annet blir stilt krav til statens eiendomsforvaltere om å utarbeide forvaltningsplaner for alle eiendommer som inngår i landsverneplanen. Moderniseringsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Undervisnings- og forskningsdepartementet har de senere årene arbeidet for å bedre eiendomsforvaltningen på sine ansvarsområder i tråd med prinsippene i regjeringens moderniseringsprogram om et klarere skille mellom ulike roller, styrket konkurranse og økt delegering av myndighet.

Det er satt i verk et arbeid med en helhetlig gjennomgang og vurdering av statens samlete bygge- og eiendomsforvaltning for å få en mest mulig effektiv forvaltning og sikre at aktørene har riktige incentiver til å bidra til dette. Gjennomgangen vil behandle problemstillinger knyttet til prinsipper for hva staten skal eie, hvordan og under hvilke rammebetingelser statens eierskap skal ivaretas, hvordan man skal sikre god måloppnåelse gjennom effektiv konkurranse, og hvordan man kan innføre prising. I denne gjennomgangen vil ivaretakelsen av statens kulturhistoriske eiendommer og spørsmål om eventuell egen organisering av denne typen eiendommer også bli vurdert. Når det gjelder vurderingene av hvilke eiendommer staten skal eie ut fra en kulturhistorisk begrunnelse, skal utvalget ta utgangspunkt i det arbeidet som er gjennomført i prosjektet «Statens kulturhistoriske eiendommer». Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med forslag til organisering av eiendomsforvaltningen i løpet av 2005.

Staten er en betydelig eier og en stor etterspørrer av varer og tjenester relatert til det å sette i stand og vedlikeholde verneverdig bebyggelse. Dette gjør at staten er en viktig aktør innenfor bygnings- og håndverksfag. En større satsing på de kulturhistoriske eiendommene fra statens side kan være med på å styrke grunnlaget for tjenester og produkter innenfor tradisjonelle byggeteknikker og håndverkstjenester. Dette kan gi positive effekter også for mindre virksomheter lokalt og regionalt, og bidra til en generell kompetanseheving og bevisstgjøring innenfor bygnings- og håndverksfagene.

De av statens kulturhistoriske eiendommer som har mistet sin opprinnelige funksjon, bør tas i bruk til nye formål. Enkelte av dem har et stort potensial for opplevelser og verdiskaping. Ny bruk av de nasjonale festningsverkene er ett eksempel på dette. Verdiskapingen kan enten skje direkte i form av leieinntekter, genereres gjennom publikumstilstrømning eller ha form av opplevelser og kunnskap formidlet til dem som besøker anleggene.

Regjeringen vil i forlengelsen av det pågående arbeidet med statens kulturhistoriske eiendommer utrede og sette i verk tiltak for å sikre at staten gjennom forvaltningen av disse eiendommene bidrar til verdiskaping og næringsutvikling.

5.4 Kommunal eiendomsforvaltning

Kommuner og fylkeskommuner har en stor og variert eiendomsmasse, som omfatter et betydelig antall kulturhistoriske bygninger, arkeologiske kulturminner og samiske kulturminner. Som alle andre eiere, har kommunene et viktig ansvar for å vedlikeholde bygningsmassen på en forsvarlig måte. Dette innebærer også å ta hensyn til og sikre de kulturhistoriske verdiene, jf. kapittel 10 om kommunens rolle og virkemidlene i plan- og bygningsloven.

Utfordringer knyttet til eiendomsforvaltningen i kommunal sektor, inklusive kirkebyggene, er utredet i NOU 2004: 22 Velholdte bygninger gir mer til alle. Om eiendomsforvaltningen i kommunal sektor. Eiendomsutvalgets forslag for å sikre en bedre planlagt og mer effektiv eiendomsforvaltning vil også ha positive virkninger på kommunenes forvaltning av de kulturhistoriske eiendommene.

Utvalgets utredning var på høring i januar 2005. Oppfølgingen av utvalgets forslag til tiltak vil bli vurdert på bakgrunn av høringsuttalelsene.

5.5 Kirkene, kirkegårdene og kirkekunsten

Våre eldre kirker og kirkegårder er vesentlige kilder til forståelse av norsk kulturhistorie. Kirkebygget og dets utsmykking representerer ikke bare en kilde til kunnskap om vår kristne kulturarv, om trosliv og trosskikker gjennom århundrene, men også om håndverkstradisjoner, byggeskikk, materialbruk og stilhistorie. Kirkenes utsmykking (glassmalerier, tak- og veggmalerier, altertavler, prekestoler) er blant våre rikeste kunstskatter. Kirkene og kirkegårdene har en sentral plassering i kulturlandskapet, de bidrar til å skape stedstilhørighet og er viktige symbolbærere. Det er et særpreg ved våre kirkebygg at de er kulturminner som fortsatt aktivt tjener sitt formål som menighetskirker.

Det er i dag 194 middelalderkirker i Norge. Disse er blant våre fremste kulturminner fra denne perioden. Av disse står trekirkene, de 28 stavkirkene, i en særstilling også internasjonalt.

Fra perioden 1537–1650 har vi bare igjen 21 kirker. Disse er i likhet med middelalderkirkene automatisk fredet. Alle kirker bygget i perioden 1650–1850 (309 kirker) og et utvalg kirker bygget etter 1850 (448 kirker) har status som verneverdige. Årene fra 1850 til ca. 1910 var den perioden etter middelalderen da det ble reist flest kirker her i landet.

Norge har ca. 1 620 kirker. Totalt er 218 kirker fredet og 757 har status som verneverdige.

Fra gammelt av er det lokalsamfunnet som har hatt i oppgave å bygge, vedlikeholde og forvalte kirkene og kirkegårdene. Dette er nedfelt også i dagens lovgivning, som legger det økonomiske ansvaret for bygging, drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder til kommunene. Etter kirkeloven forvaltes kirkene og kirkegårdene av de kirkelige fellesrådene på vegne av menighetene, som normalt eier kirkene. Et fåtall kirker er i privat eie. Dette gjelder i første rekke stavkirkene, hvorav flere eies av Fortidsminneforeningen.

Kirkelige myndigheter har ansvaret for at kirkene, kirkegårdene og kirkekunsten forvaltes i overensstemmelse med de regler som gjelder for kulturminnevernet. Vedtak om ombygging eller istandsetting av antikvarisk verdifulle kirker skal forelegges antikvariske myndigheter til uttalelse eller godkjenning. Et utførlig rundskriv utgitt i 2000 av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Miljøverndepartementet redegjør for lovbestemmelser på området og hvilke hensyn og saksbehandlingsregler som kirkelige og antikvariske myndigheter må ivareta. Oppgave- og ansvarsdelingen mellom de kirkelige og antikvariske myndighetene er i hovedsak tilfredsstillende, selv om det i enkeltsaker kan oppstå avveiningsspørsmål mellom praktiske brukerbehov og vernehensyn.

Hovedutfordringer

Mange kirker er preget av mangelfullt vedlikehold. Manglende vedlikehold over lang tid har medført at kirkene og kirkenes utsmykning mange steder er i dårlig stand, med et betydelig istandsettingsbehov. For de fredete og verneverdige kirkene har Riksantikvaren beregnet at etterslepet i vedlikeholdet utgjør noe over tre milliarder kroner.

Uavhengig av vernestatus skal alle kirker tjene sitt bruksformål som menighetskirke. Mange av kirkene har i dag behov for investeringer eller oppgraderinger som kan gjøre dem mer tjenlige for praktisk bruk. Flere kirker mangler også tilfredsstillende brannsikring. Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon har kostnadsberegnet istandsettings- og oppgraderingsbehovet for alle kirker til 7–8 milliarder kroner.

Utfordringene når det gjelder de kulturhistorisk verdifulle kirkene, knytter seg særlig til etterslepet i behovet for vedlikehold og oppgradering. Kommuner og menigheter har dessuten ofte begrenset kunnskap om kravene som må stilles ved istandsetting av fredete eller vernete kirker, og den spesialiserte håndverkskompetansen som trengs, er ikke uten videre tilgjengelig på stedet. Kunnskap og dokumentasjon om den enkelte kirke som forvaltningen har bruk for, er ellers i liten grad systematisert og registrert.

Strategier og tiltak

Dagens lovgivning bygger på at kommunene har det økonomiske ansvaret for kirkebyggenes drift og vedlikehold. I lys av de betydelige utfordringene på området, er det viktig å understreke dette. Uklarhet i rolle- eller ansvarsfordelingen vil kunne svekke innsatsen på feltet.

De eldste kirkene er automatisk fredet etter kulturminneloven. Dette gjelder middelalderkirkene og alle kirker fra perioden 1537–1650. Når det gjelder kirkene som er vernet etter kulturminneloven, vil staten ta et medansvar for at disse bevares og sikres for framtiden. Det vises i denne sammenhengen til omtalen av kulturminnefondet under kapittel 6.4, der det framgår at kulturhistorisk verdifulle kirker omfattes av virkeområdet for fondet og at regjeringen vil arbeide for at kulturminnefondets grunnkapital gradvis blir styrket. For landets 28 stavkirker, som er blant de viktigste kirkene fra middelalderen, har Riksantikvaren dessuten satt i gang et program for å få satt dem i stand i løpet av en tiårsperiode, jf. kapittel 4.5.6.

I statsbudsjettet for 2005 er det innført en rentekompensasjonsordning som skal stimulere kommunene og kirkeeierne til å sette kirkene i stand. Kompensasjonsordningen innebærer at det kan gis statstilskudd tilsvarende renteutgiftene for en investeringsramme på 500 millioner kroner til istandsetting av kirker. Kulturhistorisk verdifulle kirker skal ha høy prioritet ved fordelingen av investeringsrammen og kompensasjonen på de enkelte tiltakene.

Av kapittel 6.6 framgår det at det vil bli opprettet et nasjonalt kunnskapsnettverk for kulturhistoriske eiendommer. Formålet med nettverket er å legge til rette for at eiere og brukere av kulturminner skal få lett tilgang til kunnskap og veiledning om tradisjonsbasert materialbruk, håndverk, byggeteknikk og miljøvennlige løsninger. Et slikt kunnskapsnettverk eller kompetansesenter vil være verdifullt også for eiere og brukere av kirkebyggene.

Ivaretakelse og sikring av kirkene, særlig av fredete og vernete kirker, stiller krav om rådgivning og spesialisert kompetanse. Den enkelte kirkeeier vil ofte trenge bistand fra antikvariske myndigheter og fra fagmiljøer ellers. Det vil være viktig å stimulere til utvikling og vedlikehold av forsknings- og fagmiljøer som kan imøtekomme de spesialiserte behovene på området. Utvikling av kompetansemiljøer og kompetansenettverk innen kirkebyggfeltet vil kunne lette tilgangen til spesialiserte tjenester, styrke samarbeidet og bedre samordningen av eksisterende kompetanse. Kirkelige og antikvariske myndigheter har et felles ansvar for å bidra til at den kompetansen som trengs, er tilgjengelig.

For kirkebyggenes forvaltning er det en svakhet at data og dokumentasjon om hver enkelt kirke i dag er mangelfull eller spredt på ulike kilder og registre. Også på dette området har kirkelige og antikvariske myndigheter et felles ansvar for at det skjer en systematisk registrering og samordning av dokumentasjon og data om kirkebyggene. Ved den nylige etableringen av en nasjonal database over kirker i Norge, pågår nå et arbeid med å registrere og dokumentere kunnskap om kirkene. Dette arbeidet vil bli videreført.

Vedlikeholdsutfordringene som gjelder for kirkebyggene, gjelder generelt for store deler av den kommunale bygningsmassen, jf. omtalen i kapittel 5.4 om eiendomsforvaltningsutvalgets utredning NOU 2004: 22.

Opplysningsvesenets fond eier betydelig pengekapital og eiendommer. Fondet forvaltes av staten og skal tjene kirkelige formål. En betydelig andel av fondets eiendoms- eller bygningsmasse representerer store kulturhistoriske verdier. 350 bygninger i fondets eie er fredet, herav 115 presteboliger. Fondets kulturhistoriske bygninger og eiendommer skal forvaltes i overensstemmelse med de verdiene de representerer.

Spørsmålet om å ta i bruk avkastningen fra Opplysningsvesenets fond til istandsetting av kirker, ble berørt i St.meld. nr. 14 (2000–2001) Børs og katedral – om økonomien i Den norske kyrkja , jf. Innst. S. nr. 187 (2000–2001). Med bakgrunn i de utgiftsforpliktelsene fondet har i dag og fondets finansielle situasjon for øvrig, har det til nå ikke vært aktuelt å vurdere spørsmålet nærmere. Dette vil bli vurdert dersom den finansielle situasjonen for fondet kan gi grunnlag for det.

En stortingsmelding om økonomien i Den norske kirke skal legges fram våren 2005. I meldingen vil det blant annet bli redegjort nærmere for omfanget og utviklingen av vedlikeholds- og investeringsutgiftene til kirkebyggene de seneste årene.