10 Tilbakevending

10.1 Hovudprinsipp og mål

Tilbakevending er eit viktig element i ein heilskapleg flyktningpolitikk og har stått sentralt i norsk flyktningpolitikk opp gjennom 1990-åra. Målet er å arbeide for å leggje til rette og motivere for at dei som har fått vern i Noreg, skal kunne vende tilbake til heimlandet når forholda der ligg til rette for det.

10.2 Utviklinga dei siste åra

Sjølv om tilbakevending gjeld generelt for alle flyktningar i Noreg, har hovudinnsatsen i tilbakevendingspolitikken det siste tiåret vore retta mot dei gruppene som har hatt mellombels kollektivt vern i her i landet. Det vil seie dei om lag 13 000 bosniarane som i hovudsak kom til Noreg mellom 1992 og 1994, og dei til saman 8000 kosovoalbanarane som fekk kollektivt vern i eitt år anten fordi dei var i Noreg då den 74 dagar lange NATO-aksjonen starta våren 1999, kom til landet på eiga hand under aksjonen, eller var blant dei 6000 personane som blei evakuerte frå Makedonia.

Program for tilbakevending

I 1990 blei det etablert eit program for tilbakevending til Chile, og i 1992 blei det vedteke å la programmet gjelde generelt for alle personar med asyl eller opphald på humanitært grunnlag i Noreg. Målsetjinga med programmet var å gi flyktningar hjelp til varig tilbakevending og reetablering i heimlandet.

Programmet har heile tida omfatta ein individuell økonomisk stønad og dekning av reiseutgifter til heimlandet. I 1992 var den individuelle stønaden på kr 4500 per person. I 1996 blei stønaden heva til kr 15 000 per person. Tilbakevendingsprogrammet blir administrert av UDI og IOM (International Organization for Migration), som er ein viktig samarbeidspartnar når det gjeld organiseringa av heimreisa for dei som vender tilbake under dette programmet.

I perioden 1996–1998 blei det etablert eit særskilt tilbakevendingsprogram for bosniske flyktningar. Programmet bestod av den same individuelle stønaden som i det generelle programmet. I tillegg fekk bosniarane kr 5000 i individuell stønad etter eitt år i heimlandet, og det blei gitt kr 5000 per person som vende tilbake frå Noreg, til dei lokalsamfunna/kommunane i Bosnia-Hercegovina som flyktningane vende tilbake til.

Det siste året har mange fleire enn tidlegare vendt tilbake til heimlandet under programmet for tilbakevending. Det kjem i hovudsak av den store gruppa av kosovoalbanarar som har reist sidan juli 1999 (jf. tabell 10.1).

Tilbakevendingsprosjekt

I tillegg til programmet for tilbakevending har tilskot til tilbakevendingsprosjekt vore viktig i utviklinga av tilbakevendingspolitikken. UDI forvaltar tilskotsordninga. Hovudsiktemålet med prosjekta er å stimulere til og førebu flyktningar på tilbakevending til heimlandet. Eit anna siktemål har vore å rette flyktningarbeidet i kommunane meir mot tilbakevending enn det som var tilfellet tidlegare. Å leggje til rette for at utfallet av ein flyktningsituasjon anten kan bli tilbakevending til heimlandet eller varig opphald i Noreg, er blitt omtalt som «det to-spora løpet» i flyktningarbeidet.

Sidan ordninga med støtte til tilbakevendingsprosjekt kom i gang i 1994, har 143 prosjekt fått støtte av UDI fram til første halvår 2000. Prosjekta er spreidde over heile landet og er drivne av kommunar, asylmottak, frivillige organisasjonar, flyktningar, utdanningsinstitusjonar og private aktørar/næringslivet.

Eit viktig satsingsområde for tilskotsordninga har vore å utvikle informasjonstiltak for flyktningar som skal eller vurderer å vende tilbake til heimlandet. Gjennom å støtte Flyktningrådet sitt prosjekt Information and Councelling on Repatriation (INCOR) har ein frå 1995 hatt eit meir eller mindre permanent tilbod om informasjon og rådgiving ved tilbakevending. Mange bruker dette tilbodet, som er eit supplement til informasjon frå UDI. Då Flyktningrådet starta INCOR-prosjektet, var det retta mot bosniske flyktningar. I 1999–2001 er den primære målgruppa kosovoalbanarar.

Kvalifisering med tanke på tilbakevending til heimlandet, forsoning og demokratibygging, og utvikling av kompetanse om tilbakevending i den offentlege forvaltninga, er andre område der det har vore viktig å få i stand slike prosjekt.

Ordninga med prosjektstøtte blei evaluert i 1997. Det kom fram at ordninga mellom anna har ført til auka medvit om tilbakevending i kommunane og eit større mangfald av tiltak for flyktningane. Om deltaking i slike prosjekt faktisk har ført til at flyktningane har vendt tilbake, eller om det har vore til hjelp i heimlandet for dei som faktisk har vendt tilbake, er meir usikkert.

Tilbakevending til Bosnia-Hercegovina

Krigen i Bosnia-Hercegovina varte i fleire år, og fredsløysinga i desember 1995 førte til eit etnisk delt land. Ei større tilbakevending frå Noreg til Bosnia-Hercegovina var ikkje mogleg å gjennomføre, sjølv om det var utgangspunktet for politikken då ein tok imot bosniske flyktningar i 1992–93 og gav dei mellombels kollektivt vern. Bosniarane fekk etter kvart permanent opphald her i landet.

Om lag 2000 av dei 13 000 bosniarane har vendt tilbake til heimlandet frå Noreg. Dette er relativt sett den største tilbakevendinga av bosniarar i dei nordiske landa. Framleis vender bosniarar tilbake til heimlandet, sjølv om omfanget ikkje er særleg stort. Det har vore vanskeleg for dei bosniske flyktningane å vende tilbake til eit område der dei kjem i ein minoritetssituasjon. Utviklinga det siste året er likevel positiv, og nokså mange flyktningar og internt fordrivne vender no tilbake til heimstadene sine. Tryggleiken til dei som vender tilbake til minoritetsområde, er ikkje lenger eit stort problem. Det er usikkert om opninga for å vende tilbake til minoritetsområde i Bosnia-Hercegovina vil føre til særleg større tilbakevending av bosniarar frå Noreg enn det vi ser i dag.

Det har vist seg at særleg eldre flyktningar ønskjer å vende tilbake. I april 2000 starta eit felles nordisk program for tilbakevending av eldre bosniske flyktningar i dei nordiske landa. Programmet skal vare i tre år. Dei som deltek, får støtte til opphald og medisinar i dei tre første åra etter tilbakevending. Deretter overtek lokale styresmakter i Bosnia-Hercegovina ansvaret. Deltakarane skal òg få juridisk hjelp til å løyse spørsmål som gjeld bustad og eigedom.

Studiar om flyktningar og tilbakevending

På bakgrunn av det omfattande mottaket av bosniske flyktningar i dei nordiske landa i 1992–93 og skilnadene i rettsstilling og opphaldsgrunnlag for desse flyktningane i dei ulike landa, blei det teke initiativ til eit nordisk samanliknande forskingsprosjekt om mottak av bosniske flyktningar i eit tilbakevendingsperspektiv. Forskingsprosjektet er delt inn i tre delstudiar: ein studie over den flyktningpolitiske utviklinga, ein lokalstudie som tek for seg integreringa av bosniarane i dei ulike landa, og ein studie som fokuserer på flyktningrettslege tilhøve. Studiane blei gjennomførte i perioden 1995–98. 1

Dei viser mellom anna at spørsmålet om i kva grad flyktningar vender tilbake til heimlandet, er avhengig av ei rad tilhøve som både har å gjere med situasjonen i heimlandet og med tida i eksil. Den viktigaste faktoren som blir framheva som eit reelt hinder for tilbakevending, er tida i eksil. Politikken blir omtalt som «tidsskøyr» fordi flyktningane blir integrerte i eksillandet etter kvart som tida går, samstundes som den lokale og nasjonale motstanden mot politikken aukar. Det blir vanskeleg å få til tilbakevending, og flyktningane får permanent opphald før det kollektive vernet går ut, slik det skjedde med bosniarane i Noreg i november 1996. Dette fører igjen til at tiltrua til ordninga blir svekt, meiner forskarane. Den lokale følgjestudien, som tek utgangspunkt i flyktningane sine eigne erfaringar, konkluderer med at mellombels vern bør vere kortvarig av menneskelege omsyn. Det vil seie opptil to år og ikkje opptil fire år, slik ordninga i utgangspunktet var for dei bosniske flyktningane.

Ei utgreiing som ser på årsakene til at bosniarane vender tilbake til heimlandet, og eventuelt kvifor somme reiser tilbake til Noreg att, viser at tilhøva i heimlandet er viktigare enn tilrettelegginga i Noreg. Den etniske samansetjinga på heimstaden i Bosnia-Hercegovina og sjansane til å få seg arbeid og bustad var viktigare enn graden av integrering i Noreg og deltaking i tilbakevendingsprosjekt. Denne kunnskapen er nyttig i den vidare utviklinga av tilbakevendingsprogramma.

Kommunal- og regionaldepartementet gav hausten 2000 støtte til eit forskingsprosjekt som vurderer politikken overfor kososvoalbanarane i lys av dei erfaringane ein har frå politikken overfor bosniske flyktningar. Studien skal vere ferdig innan utgangen av 2001.

Tilbakevending til Kosovo

For kosovoalbanarane er situasjonen ein annan enn han var for bosniarane. Nato-aksjonen i Kosovo var kortvarig, og dei evakuerte kosovoalbanarane kunne vende tilbake til heimlandet kort tid etter at dei kom til Noreg i april-mai 1999. 90 pst. av flyktningane frå Kosovo som søkte opphald i nærområda under Nato-aksjonen, vende tilbake allereie sommaren 1999.

Dei fleste kosovoalbanarane i Noreg har budd på asylmottak så lenge dei har hatt kollektivt vern. Somme er blitt busette ut frå helsemessige årsaker, og somme har busett seg hos venner og/eller slektningar her i landet. Per 30.09.2000 hadde om lag 3380 vendt tilbake og blitt buande i Kosovo. Resten søkjer asyl. Asylsøknadene vil bli behandla etter tur. Slik det ser ut, vil dei fleste ikkje få vidare opphald i Noreg, men somme får bli verande fordi dei framleis treng vern, eller fordi humanitære omsyn gjer tilbakevending vanskeleg. Det blir lagt opp til at tilbakevending og retur til Kosovo skal skje gradvis i 2000 og 2001.

Tilbakevending og bistand

Mangel på bustad, arbeid og helsestell, aukande kriminalitet og at det sivile samfunnet fungerer dårleg, er argument som ofte blir brukte mot tilbakevending, mellom anna til Kosovo. Etter utlendingslova og gjeldande norsk asylpolitikk gir ikkje slike tilhøve i seg sjølv grunnlag for opphald i Noreg.

Med utgangspunkt i målet om ein heilskapleg flyktningpolitikk er det blitt hevda at norske styresmakter som ein del av bistandsverksemda burde følgje opp den enkelte som vender tilbake frå Noreg med tiltak og støtte, til dømes i Kosovo. Det er ikkje nok å gi kr 15 000 til den enkelte når dei reiser herifrå, blir det hevda. Liknande synspunkt har kome fram i samband med tilbakevending av bosniarar. Slik støtte direkte til flyktningar som ofte er betre stilte enn dei som ikkje har vore i eit rikt land som Noreg, er vanskeleg å sameine med sentrale mål i norsk bistandspolitikk. Hjelpa skal rettast mot dei som treng ho mest. I samband med flukt og tilbakevending vil det til vanleg vere dei som har vore internt fordrivne, eller som vender tilbake frå eit fattig naboland, til dømes Albania.

For å leggje til rette for tilbakevending er det viktig at noko av både den humanitære hjelpa og den langsiktige hjelpa til oppbygging og utvikling blir retta mot geografiske område som mange flyktningar vender tilbake til, og at hjelpa omfattar tiltak på samfunnsområde som er viktige for tilbakevendinga. Det vil også kunne vere til god nytte for flyktningar som reiser frå Noreg, men det har ikkje alltid vore like lett å få utnytta samanhengen mellom tilbakevending til land på Balkan og gjennomføringa av konkrete bistandsprosjekt.

Ny innreise til Noreg

Talet på flyktningar som har reist tilbake til Noreg etter å ha motteke støtte til tilbakevending og vore ein kort periode i heimlandet, har auka kraftig i 1999–2000. Dette kjem i hovudsak av at flyktningar frå Kosovo med kollektivt vern i eitt år har vendt tilbake til heimlandet med støtte og så reist tilbake til Noreg att for å søkje asyl før det eittårige opphaldsløyvet går ut.

I utgangspunktet er tilbakevendingsstøtta meint som ein stimulans til tilbakevending og som ei støtte til varig etablering i heimlandet. Alle som tek imot slik støtte, kan likevel reise tilbake til Noreg att før opphaldsløyvet dei har i Noreg, går ut. For personar med busetjingsløyve vil det seie to år. For personar med mellombels opphald vil det seie opptil eitt år. Det er nødvendig å sjå nærmare på regelverket og praksisen på dette området for i større grad å nå det som var målet med å gi økonomisk støtte til tilbakevending.

10.3 Utfordringar og tiltak

Tilbakevendingspolitikken i Noreg er generell. Det vil seie at tiltak, verkemiddel og reglar gjeld på same måten for dei som har mellombels vern i Noreg og skal vende tilbake til heimlandet, som for dei som har busetjingsløyve og kan vende tilbake dersom dei ønskjer det. Mykje av tilrettelegginga for tilbakevending skjer i kommunane, medan vi i det siste året har hatt grupper med mellombels vern som har budd i mottak, til dømes kosovoalbanarar.

Utfordringa framover vil vere å få i stand meir målretta tilbakevendingstiltak for dei ulike gruppene og rette tilskotsordninga for tilbakevendingsprosjekt inn mot prosjekt som i større grad enn i dag tek vare på tilbakevendingsperspektivet i «det to-spora løpet». Ei slik målretting vil kunne få konsekvensar for val av satsingsområde for tilskotsordninga. Ei anna utfordring gjeld spørsmålet om ein del av den individuelle støtta kan koplast til at dei som reiser frå Noreg, har ulike behov når dei kjem heim, til dømes når det gjeld husbygging. Når det er store grupper som reiser til land Noreg har mykje verksemd i, må vi sjå nærmare på samanhengane mellom tilbakevendingsstøtte, humanitær hjelp og langsiktig utviklingshjelp.

Desse tiltaka vil bli prioriterte:

• Kommunal- og regionaldepartementet planlegg i 2001 ei større evaluering av tilskotsordninga for tilbakevendingsprosjekt og programmet for tilbakevending. Målet med evalueringa er å sjå om verkemidla ein rår over, fungerer etter formålet.

• Departementet vil ta initiativ til ei drøfting av om samanhengen mellom tilbakevending frå Noreg og norsk bistandsverksemd kan bli betre på bakgrunn av erfaringane frå Kosovo og Bosnia-Hercegovina.

• Regjeringa vil, på bakgrunn av erfaringane frå Kosovo-situasjonen, vurdere om det å få tilbakevendingsstøtte skal føre til at løyve om opphald i Noreg fell bort eller blir trekt tilbake. Det gjeld særleg personar med mellombels opphald på kollektivt grunnlag.