6 Busetjing av flyktningar

6.1 Hovudprinsipp og mål

6.1.1 Statleg og kommunalt ansvar

På same måten som alle andre som bur i Noreg, må flyktningar og andre som får opphaldsløyve, bu i ein kommune. I prinsippet kan dei busetje seg kvar dei vil, men i praksis er det slik at staten har ansvaret for å finne fram til kommunar som vil busetje flyktningar, og gjere avtalar med dei om dette. Flyktningar som ikkje skaffar seg bustad og arbeid sjølve, eller som treng økonomisk hjelp, må busetje seg i den kommunen dei får tilbod om. I praksis er det altså slik at kommunane avgjer kor mange flyktningar som skal busetjast. Dette gjeld både overføringsflyktningar og dei som skal busetjast frå mottak, medan dei som blir sameinte med familie i Noreg, i alle høve flyttar til den kommunen der familien bur. Dei kommunane som vel å busetje flyktningar, får eit eige integreringstilskot dei første fem åra flyktningen bur i kommunen.

6.1.2 Rask og god busetjing

Dei overordna måla for arbeid med busetjing er rask og god busetjing av flyktningar. Rask busetjing vil seie at:

• flyktningar som bur i mottak, skal vere busette i ein kommune innan seks månader etter at dei har fått opphaldsløyve

• einslege mindreårige asylsøkjarar skal vere busette innan tre månader etter at dei har fått opphaldsløyve

• overføringsflyktningar skal vere busette innan seks månader etter at dei har fått innreiseløyve

God busetjing er eit uttrykk for at ei rad kriterium kan seiast å vere oppfylte for kvar enkelt person eller familie. Det blir lagt vekt på busetjing i nærleiken av familie, venner eller kjende, noko som er viktig for å skape tryggleik i kvardagen på den nye staden. Samstundes vil det etter kvart skape nasjonalitetsgrupper av eit visst omfang innanfor eit mindre geografisk område. Dette fell oftast saman med flyktningen sitt eige ønske om busetjingskommune, og eigne ønske er omsyn som ein skal leggje stor vekt på. Eit anna viktig omsyn ved val av stad å bu er høvet til, å ta utdanning og kvalifisere seg for arbeidslivet i Noreg. God busetjing skal medverke til at den enkelte flyktning blir sjølvhjelpt så raskt som råd. I tillegg skal god busetjing medverke til stabilitet og redusere omfanget av sekundærflytting.

Målsetjinga om rask og god busetjing gjeld som regel utan omsyn til kva slags opphaldsløyve vedkomande har. Eit unntak er flyktningar som fekk kollektivt vern i samband med krigen i Kosovo. Det er lagt til grunn at dei skal vende tilbake når opphaldsløyvet går ut, og berre personar som av medisinske eller sosiale grunnar ikkje bør bu i mottak, er blitt busette i kommunar. Personar som får mellombels opphaldsløyve, skal normalt busetjast på lik linje med andre. Både dei sjølve og kommunane må leve med at det er usikkert kor lenge opphaldet i Noreg vil vare, og ta omsyn til det ved busetjing og det vidare arbeidet med kvalifisering.

6.1.3 Busetjing over heile landet

Fram til dei første 1990-åra blei dei fleste flyktningane som fekk opphaldsløyve, busette frå Trøndelag og sørover. Krigen i Bosnia-Hercegovina førte til ein stor auke i talet på flyktningar som kom til Noreg, og det blei oppretta mottak i alle delar av landet. Fleire flyktningar enn tidlegare måtte busetjast på kort tid i perioden 1993–1995, og alle kommunar blei oppmoda om å ta del i ein dugnad.

Sidan den gongen har det vore eit prinsipp at flyktningar skal kunne busetjast i alle kommunar. Det inneber i utgangspunktet at alle kommunar kan leggje til rette for busetjing av flyktningar, og at flyktningane kan be om å få bu i den kommunen dei måtte ønskje. Når ein flyktning ikkje kan få kome til den kommunen han eller ho ønskjer seg til, vil UDI leggje vekt på dei andre kriteria for god busetjing. Ein konsekvens av dette kan vere at ein kommune som er villig til å busetje flyktningar, ikkje får nokon, fordi dei ønskjer så få flyktningar at det ikkje er mogleg å skape grunnlag for ei nasjonalitetsgruppe av ein minstestorleik, eller fordi utsiktene til arbeid eller utdanning for flyktningen ikkje er særleg gode på staden der kommunen vil busetje dei.

Ved at alle kommunar kan ta del i busetjing av flyktningar, får dei òg del i dei ressursar flyktningane har med seg. Flyktningar kan til dømes vera ein viktig ressurs for lokal arbeidsmarknad og næringsverksemd.

6.2 Utviklinga dei siste åra

6.2.1 Stor variasjon i talet på busette flyktningar

Det har vore store svingingar i talet på busetjingar frå år til år. I dei tidlege 1990-åra låg busetjingstala mellom 3000 og 4500 per år. Tala auka sterkt i 1994 til 11 500, for så å gå ned til 2500 i 1996. I 1995 blei storparten av flyktningane frå Bosnia-Hercegovina busette gjennom ein dugnad der svært mange av kommunane tok del, også kommunar som tidlegare ikkje hadde busett flyktningar. Tabell 6.1 viser busetjing av overføringsflyktningar, busetjing frå mottak og i samband med familiesameining i åra frå 1990 til 30.09.2000, og dessutan samla busetjing i same perioden.

Svingingar i behovet stiller krav om eit fleksibelt system både når det gjeld dimensjonering av saksbehandlingskapasitet og mottakskapasitet, og når det gjeld kommunane si evne til å ta imot ei vekslande mengd flyktningar og nye nasjonalitetsgrupper i samsvar med behovet.

Frå 1998 og fram til no har det vore ein auke i behovet for plassar i kommunane. Ved årsskiftet 1999/2000 budde det 1500 personar med opphaldsløyve i mottak. I år er det behov for å busetje om lag 8 000 flyktningar, men så langt ser er det ut til at kommunane vil greie å ta imot berre vel 5 000. Det ser derfor ut til at det ved årsskiftet vil bu 3 000 personar med opphaldsløyve i mottak.

6.2.2 Busetjing i mange kommunar

Flyktningane blir så langt råd er busette i den same regionen som det statlege mottaket dei bur ligg på, med mindre gode grunnar, til dømes at dei har familie andre stader, tilseier at dei bør busetjast i ein annan region. Med mottak plasserte over heile landet gjer det også heile landet aktuelt for busetjing. Tanken bak dette er at flyktningane under opphaldet i mottak ofte får venner og kjende, og at dei skal kunne behalde det sosiale nettverket etter busetjing.

I 1996 og 1997 blei det kvart år busett om lag 2500 personar, medrekna knapt 800 familiesameiningar. Fordelinga mellom fylka varierte frå om lag 50 personar og opptil om lag 260. Dei fylka som busette flest, var Oslo og Akershus, tett følgde av Rogaland og Hordaland. Flest familiesameiningar finn vi òg i Oslo, naturleg nok, etter som mange flyktningar og innvandrarar er busette der eller har flytta dit frå andre kommunar. Grovt sett kan vi seie at det i 1990-åra har vore ei jamn fordeling til alle regionar, men med ei overvekt på Oslo og området rundt. I 1999 endra dette biletet seg noko, då Hordaland, Nordland og Rogaland busette flest flyktningar. Dersom vi ser talet på busette i forhold til talet på innbyggjarar, har fylka i Nord-Noreg busett flest dei siste åra.

Noreg er eit land med mange små kommunar når det gjeld folketal. For desse kommunane, der det ofte ikkje bur andre utlendingar, kan busetjing av til dømes ti flyktningar vere ei stor oppgåve. Mange små kommunar har budd seg vel på oppgåva, og arbeidet har vore vellykka, slik at det seinare er ført vidare.

6.2.3 Ventetid på busetjing

Erfaringar frå dei siste åra seier oss at målet om rask busetjing er nådd i vekslande grad. Best er resultata når det gjeld overføringsflyktningar, men så har då òg dei vore prioriterte for busetjing. Når det gjeld busetjing frå mottak, så har det ikkje vore mogleg å busetje alle innan seks månader, eller for einslege mindreårige tre månader, etter at dei har fått opphaldsløyve. Dette målet har vore vanskeleg å nå både i år med mange flyktningar og i år med få flyktningar som skal busetjast.

I perioden frå 1996 til 1999 varierte den gjennomsnittlege ventetida på busetjing i ein kommune etter vedtak om opphaldsløyve frå 4,8 månader til 6,2 månader. Dei fleste er blitt busette innan seks månader, men det er òg personar som har måtta vente i opptil tre år, og det gjer at ventetida i snitt blir såpass lang. I 2000 er det mange fleire som skal busetjast. Ventetid på busetjing frå mottak, rekna frå opphaldsløyve blei innvilga var pr. 30.09.2000 i snitt 6,6 månader. På same tid var det busett 2057 personar frå mottak med opphaldsløyve, og av dei hadde 940, eller nærmare 46 pst., venta i meir enn seks månader etter at dei hadde fått opphaldsløyve. Det har synt seg mykje vanskelegare å få busett einslege og personar med funksjonshemmingar enn barnefamiliar. Dei som ventar lengst på busetjing i ein kommune er i hovudsak einslege menn. Når det gjeld busetjing av einslege mindreårige viser vi til kap. 8.

6.2.4 Erfaringar med den noverande ordninga for busetjing

Den ordninga for busetjing av flyktningar som gjeld i dag, inneber at arbeidet skjer i to fasar. I første fase oppmodar UDI kommunane om å busetje eit bestemt tal flyktningar på bakgrunn av prognosar for busetjingsbehovet, og på bakgrunn av ei vurdering av potensialet for busetjing i kvar enkelt kommune. Oppmodinga frå UDI blir i dei fleste tilfelle behandla på politisk nivå i kommunane. Dersom vedtaka gjorde i kommunane totalt sett ikkje er i samsvar med behovet, må UDI sende ut nye oppmodingar både til kommunar som tidlegare er oppmoda om busetjing, og eventuelt til kommunar som ikkje blei oppmoda om busetjing i første runde. I denne fasen dreier det seg berre om kor mange flyktningar som skal busetjast i kvar enkelt kommune. I neste fase ber UDI dei kommunane som har sagt ja til busetjing, om å ta imot namngitte personar frå mottak eller overføringsflyktningar direkte frå utlandet.

UDI bruker mykje tid på forhandlingar med kommunane. UDI har som regel samtalar med kommunane før oppmodingane blir sende ut, for å sikre at den formelle førespurnaden om plassar blir mest mogleg i samsvar med forventa vedtak. Erfaring viser at dei vedtaka kommunane gjer, ikkje berre inneheld avgrensingar når det gjeld tal, men i nokre tilfelle òg i form av reservasjonar eller preferansar i forhold til familiesamansetjing og nasjonalitetar. Vedtaka kan òg innehalde føresetnader om tilgang på bustad, eller dei er gjorde avhengige av at allereie busette flyktningar flyttar frå kommunen. Slike vedtak gjer at handlingsrommet til UDI blir mindre og arbeidet meir krevjande. Måla om rask og god busetjing blir derfor vanskelege å nå. Det blir ikkje slik at UDI vel den beste kommunen for flyktningen, men snarare slik at kommunen vel ut dei flyktningane som skal få bu der. Kommunane styrer på denne måten ikkje berre talet på flyktningar som skal bli busette i kommunane, dei styrer òg fordelinga av dei som skal flytte til kommunane.

Dette har ofte uheldige følgjer. Fordi dei flyktningane som kjem, har ein etnisk bakgrunn eller ein familiestorleik som ikkje er i samsvar med dei vedtaka kommunane har gjort, vil talet på flyktningar som kommunane i sum tilbyr seg å ta imot, ikkje vere i samsvar med talet på flyktningar som faktisk kan få plass. Erfaringar viser at det er lettare å busetje familiar enn einslege, og ein del nasjonalitetar er lettare å busetje enn andre. Dette har ført til at det ikkje har vore mogleg å busetje flyktningar «etter tur», det vil seie i den ordninga dei har fått opphaldsløyve. Dermed finn vi i mottaka mange flyktningar frå visse grupper som ofte må vente særs lenge på plass i ein kommune.

Kombinasjonen av lite utval av plassar i kommunane og mange flyktningar som må vente i over seks månader på busetjing, gjer at UDI i mange tilfelle må sjå bort frå mange av kriteria for god busetjing for at flyktningen i det heile skal få plass i ein kommune. Dette inneber mellom anna at enkelte blir busette i kommunar der dei i utgangspunktet ikkje ønskjer å bu.

For flyktningane er det vanskeleg å forstå at ein har fått vern og opphaldsløyve i Noreg, samstundes som ingen kommune ønskjer ta imot dei. Ein slik situasjon er ikkje god med tanke på å byggje opp under motivasjonen til å lære seg språket og skaffe seg dei kunnskapane som trengst for å få seg arbeid og ta aktivt del i samfunnslivet. Arbeidet med flyktningane i kommunane etter busetjing kan bli vanskelegare som følgje av lang ventetid for å få ein stad å bu.

6.2.5 Årsaker til at det er mangel på plassar i kommunane

Det er mange årsaker til at det er vanskeleg å finne tilstrekkeleg med busetjingsplassar i kommunane. Fleire kommunar meiner at dei statlege overføringane til kommunane ved busetjing av flyktningar ikkje dekkjer dei faktiske utgiftene kommunane har. Det er særleg integreringstilskotet og tilskotet til norskundervisning for vaksne kommunane meiner ikkje er store nok. Ein annan faktor som blir framheva, er mangelen på høvelege bustader i kommunane og mangel på ordningar for finansiering av bustader. Kommunane etterlyser også arbeidsmarknadstiltak for nykomne flytningar.

Ein del kommunar ønskjer ikkje å ta imot nye flyktningar fordi dei heller vil prioritere arbeidet med dei flyktningane som allereie bur i kommunen. Høge utgifter til sosialstønad for flyktningar som har budd lenge i kommunen, er òg ei grunngiving for ikkje å busetje nye flyktningar. Ein del kommunar vegrar seg for å busetje flyktningar fordi dei manglar erfaring og har lite kompetanse på feltet.

6.2.6 Busetjing av overføringsflyktningar

Noreg er eitt av om lag ti land som har eit tett samarbeid med UNHCR om gjenbusetjing av flyktningar som ikkje kan vende attende til heimlandet. Talet på overføringsflyktningar blir bestemt av Stortinget, og utveljinga av personar skjer i samarbeid med UNHCR. Dei siste åra har dette talet vore 1500 flyktningar per år, og i 1999 var det 1480 som fekk innreiseløyve til Noreg gjennom denne ordninga.

Overføringsflyktningar blir normalt busette direkte i ein kommune når dei kjem til landet. Dei har ofte lange opphald i flyktningleirar i utlandet bak seg. Somme meiner at dette er ei såpass krevjande gruppe å busetje at dei burde opphalde seg ein periode i mottak for å få grunnleggjande opplæring og innføring i norsk språk og samfunnsliv. Kommunane er heller ikkje nøgde med den informasjonen dei får frå UDI i framkant av busetjinga om bakgrunnen til overføringsflyktningane og eventuelle helseplager dei måtte ha. Dette er informasjon registrert av UNHCR, og UDI har bede om at informasjonen må bli betre for å kunne førebu busetjingskommunane på kva slags tiltak som vil vere aktuelle for kvar enkelt flyktning. Frå andre kommunar er signalet at dei ønskjer at overføringsflyktningane skal kome direkte til kommunen, slik at dei kan førebu og tilpasse eventuelle tiltak heilt frå starten av. Dei meiner at opphald i mottak her i landet ville bli som å kome til ein ny leir, noko som igjen vil forseinke integreringsprosessen.

6.2.7 Integreringstilskot og ekstratilskot

Dei statlege tilskota til kommunane i samband med busetjing av flyktningar skal medverke til at dei nasjonale måla om rask og god busetjing blir nådde. Integreringstilskotet skal dekkje dei gjennomsnittsutgiftene kommunane har ved busetjing av flyktningar, med unntak av utgifter til norskopplæring. Kommunane tek imot eigne tilskot til undervisning. Busetjing av visse grupper har synt seg å føre til vesentleg høgare utgifter enn gjennomsnittet, og det har gjort det nødvendig å opprette særskilde tilskot. Dette gjeld einslege mindreårige asylsøkjarar, eldre flyktningar, det vil seie flyktningar over 60 år, og flyktningar med funksjonshemmingar som krev særskild tilrettelegging. Alle desse tilskota er knytte til enkeltpersonar som blir busette i ein kommune, og ekstratilskot blir utløyst når visse kriterium er oppfylte (jf. kap.11).

Dei utgiftene kommunane har ved busetjing av flyktningar, er frå 1991 kvart år blitt kartlagde av eit eige utval, Berekningsutvalet for kartlegging av utgiftene kommunane har til busetjing og integrering av flyktningar og personar med opphald på humanitært grunnlag. Utvalet er sett saman av representantar for både stat og kommunar. I den kartlegginga Berekningsutvalet gjer, inngår alle busette flyktningar, også dei som er omfatta av særskilde tilskot til kommunane. Utgiftene til desse gruppene vil derfor telje med i grunnlaget for dei kalkulerte gjennomsnittsutgiftene for alle flyktningar, samstundes som ekstratilskotet ikkje blir avrekna mot integreringstilskotet. Frå 01.01.2000 blei integreringstilskotet auka til kr 300 000 per flyktning fordelt over fem år.

I tråd med resultata frå Berekningsutvalet si kartlegging foreslår Regjeringa i statsbudsjettet for 2001 ein auke i integreringstilskotet på heile kr 65 000, frå kr 300 000 til kr 365 000. Regjeringa foreslår òg å auke dei ekstra eingongstilskota ved busetjing av eldre og funksjonshemma frå kr 100 000 til kr 105 000. Tilskota skal dekkje særskilde utgifter til ekstra tiltak overfor den eldre eller den funksjonshemma som blir busett (jf. kap. 11.3).

Mange kommunar ser på integreringstilskotet som øyremerkt til arbeid med flyktningar. Pengar som ikkje blir brukte i tilskotsåret, set dei av i fond, slik at utgifter til flyktningar ikkje skal gå av det ordinære budsjettet i år der integreringstilskotet ikkje dekkjer alle utgiftene, eller dei bruker pengane til tiltak for flyktningar som treng økonomisk stønad eller tiltak utover fem år.

6.2.8 Velferdsrettar for personar med løyve om opphald i Noreg

Personar som har fått løyve om opphald i Noreg og som er busette i ein kommune har i hovudsak dei same velferdsrettane som befolkninga elles i Noreg. Mellom anna har dei rett til sosialstønad når vilkåra i sosialtenestelova er oppfylte. Personar som har opphaldsløyve og som skal vere her i landet i minst eit år har òg rett til barnetrygd og kontantstøtte, og dei er pliktige medlemmer av folketrygda. I folketrygdlova er det særreglar for flyktningar. Dei som har status som flyktning, det vil seie at dei har fått asyl i Noreg, får full minstepensjon sjølv om dei ikkje fyller vilkåra. Det gjeld både vilkåret om ei butid på 40 år for å få full pensjon, og vilkåret om tre år som medlem av folketrygda fram til uføretidspunktet eller dødsfallet for å få uførepensjon eller pensjon som attlevande ektefelle. Flyktningane får full pensjon utan omsyn til butid berre så lengje dei blir buande i Noreg. Innvandrarar elles, som til dømes personar med opphald på humanitært grunnlag, og andre som bur i Noreg, blir vurderte i høve til vilkåret i folketrygdlova om opptent trygdetid.

Eldre flyktningar med opphald på humanitært grunnlag treng ofte varig sosialstønad, som eit supplement til ei låg trygd. Dei som er over 67 år når dei kjem til Noreg har sosialstønad som den einaste inntekta si. Mange vil kunne oppleve det som vanskeleg å vere avhengig av sosialstønad i lang tid. Kommunane kan på si side få ei meirutgift til sosialstønad, og nokre har blitt varsame med å ta imot eldre flyktningar

I samband med Stortinget si behandling av Stortingsmelding nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldingajf. Innst. S. nr. 222 (1999-2000) slutta fleirtalet seg til forslaget om å innføre ei ny supplerande stønadsordning for pensjonistar med kort butid i Noreg.

6.2.9 Butilhøve og bustadmarknaden

Norsk bustadpolitikk har hatt som utgangspunkt at dei fleste skal eige sin eigen bustad, anten som sjølveigarar eller som eigarar av ein del i eit burettslag. Buforholdsundersøkinga i 1995 viste at 62 pst. av bustadene er åtte av dei som bur der. Om lag 22 pst. bur i utleigebustader. Av desse er 4 pst. offentlege utleigebustader. Ein stor del av utleigebustadene, om lag 26 pst., er sokkelleilegheiter i einebustader. Bustader i burettslag utgjer 14 pst. av bustadmassen.

Regjeringa sitt hovudmål for bustadpolitikken – at alle skal kunne disponere ein god bustad i eit godt bumiljø – gjeld også i forhold til busetjing av flyktningar. Bustadmarknaden er i dag prega av stor etterspørsel og generell auke i prisane på bustader. Særleg gjeld dette Oslo-regionen og ein del andre byområde. Dette gjer det vanskeleg for personar med låg inntekt å kome inn på bustadmarknaden. St. meld. nr. 49 (1997–98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilte viser til særleg to årsaker som gjer det vanskeleg å vere nykomne flyktningar på bustadmarknaden. Den eine årsaka er at dei manglar kunnskap om bustadmarknaden, noko som gjer det vanskeleg å orientere seg både når det gjeld kjøp og når det gjeld leige av bustader. Den andre årsaka er at dei ofte ikkje har eigenkapital eller kundeforhold til ein bank som gjer at dei kan få bustadlån, men blir avhengige av offentleg stønadsordningar. I tillegg opplever ofte personar frå ikkje-vestlege land at dei blir diskriminerte på bustadmarknaden. Ein av konklusjonane i meldinga er at det er behov for fleire utleigebustader til vanskelegstilte. Kommunane blir oppmoda om å lage lokale handlingsplanar i samarbeid med Husbanken, busamvirke og andre. Staten vil følgje opp planane med finansiering gjennom Husbanken.

Finansiering av bustader for flyktningar er ei prioritert oppgåve for Husbanken. Husbanken kan fullfinansiere kjøp, utbetring og nybygging med lån og tilskot. Finansieringsordningar i Husbanken til dette formålet er bustadtilskot, utbetringslån, etableringslån og kjøpslån (sjå elles nærmare omtale av desse ordningane i kap. 11.6). Bustadtilskot og etableringslån i Husbanken blir i hovudsak tildelte kommunane, som formidlar dei til hushald som har behov for slik stønad, mellom anna flyktningar. Kommunane sit med eit breitt spekter av bustadpolitiske verkemiddel som kan takast i bruk for å gi flyktningar tilbod om bustad. Desse verkemidla er fleksible og kan i stor grad ta omsyn til lokale forhold og situasjonen i hushaldet. Kommunane kan velje mellom å opprette bustader i eksisterande bygningsmasse eller å utbetre eksisterande bygningar slik at dei blir tilpassa dei behova hushalda har. Verkemidla til Husbanken gir også kommunane høve til å gå inn på leigemarknaden. Det har likevel vist seg at kommunane i varierande grad har utnytta låne- og finansieringsordningar for å skaffe bustader til flyktningar.

Flyktningar og innvandrarar, særleg dei som kjem frå Afrika, har hatt vanskeleg for å finne bustad i Noreg. Mykje tyder på at dei blir diskriminerte i konkurransen om bustader (jf. UDI si rapport: Art og omfang av rasisme og diskriminering i Norge 1999- 2000). I første halvdel av 1990-åra var det nedgang i prisane på bustader, men likevel vanskeleg for flyktningar, særleg einslege, å finne bustader. Utviklinga i siste halvdel av 1990-åra, med stor etterspørsel etter bustader, særleg i byane på Austlandet, har gjort situasjonen endå vanskelegare for flyktningar. Kommunane har ikkje mange nok gjennomgangsbustader til å møte behovet for auka busetjing, og må skaffe bustader på den opne marknaden. Med dei høge prisane i pressområde er kommunane varsame med pengebruken, og vel i staden å busetje færre flyktningar enn dei elles ville gjort.

Tilgang på bustader til flyktningar har synt seg å vere ei av dei største hindringane for å nå måla for busetjing i dei siste åra. Kommunane har for få utleigebustader til personar som ikkje kan skaffe seg bustad på den opne marknaden, også om vi ser bort frå flyktningar. Gjennomgangsbustader er vanskelege å frigjere fordi leigetakarane ikkje finn seg andre bustader. Ein del flyktningar vil kunne trenge meir enn tre–fem år før dei kan etablere seg på den opne bustadmarknaden. Det vil sjeldan vere aktuelt å tilrå at nykomne flyktningar skal kjøpe eigarbustader. For personar med mellombels opphaldsløyve vil utleigebustader vere den naturlege løysinga. Kommunane er tilbakehaldne når det gjeld å kjøpe eller byggje bustader. Prisnivået på bustader i visse område er så høgt at kommunane vel å ikkje busetje flyktningar. I desse områda er det ofte lettast å få arbeid, og kommunane har allereie mange flyktningar gjennom busetjing og tilflytting frå andre kommunar.

For å betre tilgangen på bustader til flyktningar foreslår Regjeringa i statsbudsjettet for 2001 ein auke i låneramma til Husbanken med 2 mrd. kr og ein auke i aktivitetsnivået for bustadtilskotet med 152 mill. kr, jf. kap. 11.6. Dette kan gi opp til 1000 fleire utleigebustader for unge og vanskelegstilte. Flyktningar vil vere ei sentral målgruppe for desse utleigebustadene.

6.2.10 Sekundærflytting

Flyktningane sitt eige ønske om busetjingskommune skal tilleggjast stor vekt i busetjingsarbeidet. Den som får velje kommune sjølv, vil som regel ikkje ha noko ønske om å flytte i nær framtid. Det gjer det enklare for kommunane å planleggje og gjennomføre tiltak med sikte på at flyktningane skal få innpass i arbeidsliv og samfunnsliv i lokalmiljøet.

Ønsket om busetjingskommune blir i stor grad styrt av personleg tilknyting. Det gjeld først og fremst tilknyting til familie eller andre kjende frå heimlandet, men òg til personar flyktningane er blitt kjende med etter at dei kom til Noreg, ofte i nærleiken av mottaket dei bur på. I den fasen flyktningane skal etablere seg i eit nytt land, er ofte eit personleg nettverk viktigare enn høva til å få seg arbeid og til skolegang. Vi veit lite om kva som styrer ønske om busetjingskommune for flyktningar som ikkje har slekt eller kjende i Noreg. Mykje tyder på at dei vel kommunar der dei er blitt kjende med nokon, eller fordi dei kjenner namnet på staden.

Ei intervju-undersøking Forskningsstiftelsen FAFO har gjort, syner at om lag 57 pst. av dei totalt 288 flyktningane som svarte på undersøkinga meinte at det i stor grad blei teke omsyn til deira ønskje om busetjingskommune. 10,1 pst. meinte at det blei tekne omsyn til ønskja deira, men at dei likevel ikkje fekk bu der dei ønskte. 33 pst. meinte at det ikkje blei teke omsyn til deira ønskje. Mange av desse flyktningane blei busette i år med uvanleg stor busetjing (jf. boks. 6.3 for ei nærmare omtale av undersøkinga). I mange tilfelle er det ikkje mogleg for UDI å sikre rask busetjing i den kommunen flyktningane ønskjer å busetje seg i. Dette er truleg ei av årsakene til at ein del flyktningar vel å finne seg ein ny stad å bu etter kort tid, og vi får såkalla sekundærflyttingar.

Ein del tilflyttingskommunar ser på sekundærflytting som eit problem, spesielt fordi dei får fleire flyktningar å ta hand om både i skoleverket, i vaksenopplæringa og i andre kvalifiseringstiltak enn dei har planlagt for. Flytting kan innebere avbrot i tiltak som flyktningane begynte på i den første kommunen, og dei må kanskje begynne på nytt. Tida som er att av perioden for integreringstilskotet, kan og vere kort, og kommunane opplever manglande dekning av utgiftene. Det kan resultere i at viljen til å busetje nye flyktningar i desse kommunane blir mindre.

Sjølv om ein del kommunar ser på sekundærflytting som noko negativt, så har det òg positive sider. Flyktningen kjem då til den kommunen han eller ho ønskjer å bu i, har kanskje allereie eit sosialt nettverk der, og kan kome raskare ut i arbeid enn vedkomande elles ville ha gjort. Ein del av dei som flyttar, gjer det fordi dei har fått seg arbeid i den nye kommunen.

Hovudtendensen synest å vere at flyttemønsteret til flyktningar ikkje skil seg vesentleg frå flyttemønsteret til nordmenn. Dei flyttar til ein stad der dei får studieplass eller arbeid, ofte langt frå heimstaden. Arbeidslivet set i dag mykje større krav til geografisk mobilitet enn tidlegare. Flyktningar har nok lettare enn andre for å bryte opp når dei ser at det blir lettare å få seg arbeid eller utdanning ein annan stad, og når utsiktene til samkvem med landsmenn er betre på den nye staden.

Norsk institutt for by- og regionforsking, NIBR, har utvikla ein monitor som på grunnlag av data frå Statistisk sentralbyrå skal kunne følgje utviklinga når det gjeld busetjing av flyktningar og det innanlandske flyttemønsteret for flyktningar i løpet av busetjingsåret og dei fire påfølgjande åra. Resultatet så langt stadfestar inntrykket av at mange flyktningar finn vegen til Oslo etter første gongs busetjing i andre kommunar. Frå 1990 til 1996 auka folketalet i Oslo med 6226 personar som følgje av sekundærflytting, det vil seie i snitt meir enn 900 personar kvart år. Auken utgjer om lag ein firedel av den totale auken i folketalet i Oslo i den same perioden.

6.3 Utfordringar og tiltak

6.3.1 Samla vurdering

Vi er i dag langt unna målet om rask busetjing, samstundes som vi heller ikkje når måla om god busetjing. Aldri tidlegare har så mange flyktningar måtta vente så lenge på busetjing i ein kommune. I ventetida må dei bu i eit statleg mottak med ein standard som er meint for mellombels opphald i maksimum eitt år, ikkje to eller tre, som somme kan oppleve. Ventetida omfattar to fasar, først venting på vedtak, og så venting på busetjing. Dette er ein situasjon som ingen er tent med, og som ikkje lenger kan aksepterast.

Flyktningane er dei største taparane. Flyktningane ønskjer å kome i arbeid så snart som råd, greie seg sjølve og yte noko til samfunnet. Dette er vanskeleg så lenge dei bur i mottak. Kommunane taper òg, for dei må til slutt busetje flyktningar som er prega av altfor lange opphald i mottak. Arbeidet med flyktningane blir dermed både vanskelegare og dyrare. Staten taper fordi utgiftene til drift av statlege mottak blir større enn dei kunne vore. Ein del av flyktningane blir òg busette i kommunar som dei i utgangspunktet ikkje ønskjer å bu i, stikk i strid med kriteria for god busetjing. Rammevilkåra for kommunane til busetjing av flyktningar fungerer heller ikkje som incentiv til raskare busetjing. Den noverande ordninga for busetjing er ressurskrevjande, og det er vanskeleg å seie kor mange busetjingsplassar ein greier å skaffe på lengre sikt. Særleg i periodar når det kjem mange flyktningar til Noreg, er ordninga lite eigna til å dekkje behovet for busetjing. Å invitere til nasjonal dugnad for busetjing av flyktningar i periodar når det kjem mange flyktningar, har heller ikkje vist seg å vere ei god nok løysing for å få dekt behovet.

Etter Regjeringa si vurdering er ikkje den noverande ordninga for busetjing av flyktningar i Noreg god nok. Det er derfor behov for å vurdere alternative løysingar som i større grad sikrar målet om rask og god busetjing, og som legg til rette for ei vellykka framtid i Noreg.

6.3.2 Raskare busetjing

I Noreg har vi såkalla styrt busetjing, det vil seie at kommunane gjer vedtak om busetjing på grunnlag av førespurnad frå staten, og at mange flyktningar ikkje sjølve kan bestemme kvar dei vil bu. Nabolanda våre har valt ulike strategiar for busetjing av flyktningar. I Danmark bestemmer staten kvar flyktningane skal bu, i Sverige bestemmer flyktningane det i stor grad sjølve. I USA derimot, blir store delar av det innanlandske flyktningarbeidet som er knytt til overføringsflyktningar utført av frivillige organisasjonar, som også er ansvarlege for å busetje flyktningane. I Noreg må vi kunne seie at kommunane i stor grad bestemmer kvar flyktningane skal bu, noko som ikkje fungerer så bra når tilbodet frå kommunane er mindre enn behovet.

1. Flyktningane bestemmer sjølve kvar dei vil busetje seg

Eit alternativ til den norske ordninga er fri busetjing, det vil seie at flyktningane kan velje å busetje seg i den kommune dei måtte ønskje – med eller utan hjelp frå staten. I prinsippet kan alle i dag velje å busetje seg sjølve dersom dei er økonomisk sjølvhelpte og finn bustad på eiga hand. Dei aller fleste nykomne flyktningar treng likevel ei viss form for stønad den første tida i Noreg, noko som inneber at dei færraste buset seg på eiga hand.

Dersom ein opna for at flyktningar kunne velje å busetje seg i den kommunen dei måtte ønskje, og dei samstundes fekk økonomisk stønad til å skaffe seg bustad og til etablering, ville truleg mange valt ei slik løysing. Det ville redusere utgiftene til kommunen, og delar av integreringstilskotet ville kunne brukast som tilskot eller lån direkte til flyktningen, eventuelt ein kombinasjon av tilskot og lån. Fordelen med ei slik løysing ville vere at flyktningane fekk busetje seg der dei sjølve måtte ønskje, truleg nær slekt og venner. Samstundes ville nok mange valt å busetje seg i det sentrale Austlandsområdet, der også arbeidsmarknaden er betre enn mange andre stader i landet. Ei slik ordning vil gjere flyktningane ansvarlege for seg sjølve. Dei må sjølve ta omsyn til bustadmarknaden og kva høve dei har til å skaffe seg utdanning og arbeid. Dette vil truleg føre til at omfanget av sekundærflytting blir kraftig redusert. Ulempa med ein slik modell er at han truleg vil føre til eit stort press på Oslo og nærliggjande kommunar. Dette er kommunar som allereie frå før har busett mange flyktningar. Bustadmarknaden i desse områda er særs stram, og det vil vere vanskeleg for flyktningane å finne høvelege bustader, noko som vil innebere at mange truleg for ein lengre eller kortare periode må bu hos familie og venner. Dette vil lett føre til at mange må bu trongt og gjerne flytte fleire gonger, noko som er uheldig særleg for familiar med skolebarn. Ei slik ordning vil nok òg føre til eit stort press på sosialtenesta i desse kommunane, og på kapasiteten i forhold til undervisning av nykomne. Det vil vere vanskeleg for kommunane å planleggje arbeidet, ettersom dei ikkje veit kor mange som kjem til kvar tid. Kommunane misser òg mykje av valfridommen med omsyn til om dei vil busetje flyktningar eller ikkje. Ordninga vil heller ikkje fremme det gjeldande prinsippet om busetjing over heile landet.

2. Statleg styrt busetjing

Eit anna alternativ til den noverande ordninga kan vere statleg styrt busetjing, det vil seie at staten i stor grad bestemmer kvar flyktningane skal busetjast. Statlege styresmakter kan, heimla i lov, påleggje kommunane eit ansvar for busetjing av flyktningar som har fått opphaldsløyve. Staten kan til dømes fordele talet på flyktningar på alle kommunane i høve til folketalet og i høve til talet på flyktningar som alt bur i dei enkelte kommunane. Ei slik løysing vil kunne sikre raskare busetjing, samstundes som både statlege styresmakter og kommunane i større grad vil vite på førehand kva som kjem til å skje. Dermed vil det bli lettare å ta omsyn til kriteria for god busetjing. Med mange nok plassar i kommunane vil det vere enklare å få til busetjing som er i samsvar med flyktningane sine eigne ønske om buplass, og på ein stad der det er mogleg å få seg arbeid. Ei slik ordning vil dessutan fremme busetjing over heile landet. Det vil truleg òg gjere at flyktningar og nordmenn lettare kjem i kontakt og blir kjende med kvarandre. På den andre sida vil det kunne hevdast at kvaliteten på det kommunale arbeidet blir best når busetjing ikkje er ei oppgåve som blir pålagd kommunane. Kommunane ønskjer å behalde valfridommen og viser til at motivasjonen for å busetje flyktningar er viktig.

3. Kommunalt samarbeid om busetjing av flyktningar

Eit tredje alternativ til den noverande busetjingsordninga kan vere at kommunane saman deltek aktivt i fordelinga av flyktningar. I staden for at busetjinga er ei sak mellom den enkelte kommunen og UDI, kan kommunane sjølve regulere busetjinga mellom fylka og enkeltkommunane. Dette kan til dømes skje ved at eit nasjonalt utval med representantar frå staten og kommunesektoren fastset fordelinga mellom fylka av dei flyktningane som skal busetjast, og at utval i kvart fylke, med representantar frå kvar kommune i fylket, fastset kor mange dei enkelte kommunane må busetje.

Ei slik ordning må byggje på at kommunane tek eit kollektivt og solidarisk ansvar for å busetje dei flyktningane som kvart år får opphaldsløyve i Noreg, slik at ingen må bli buande i mottak på grunn av for få plassar i kommunane. Ordninga vil òg gjere det tydeleg at eit nei frå ein kommune vil innebere at andre kommunar må ta eit større ansvar for busetjinga. I tillegg vil ei slik ordning kunne medverke til eit tettare samarbeid mellom kommunane i det konkrete busetjingsarbeidet, til dømes når det gjeld bustad, utdanning og kvalifiseringtilbod.

4. Frivillige organisasjonar buset flyktningane

Eit fjerde alternativ til den noverande ordninga kan vere å la ein eller fleire frivillige organisasjonar ta hand om arbeidet med å busetje flyktningar etter avtale med staten. Staten utarbeider då prognosar for kor mange flyktningar som skal busetjast, og fordeler dei på organisasjonane, som igjen kan fordele dei på sine lokale organisasjonar. Organisasjonane får stønad frå staten og har ansvaret for å dekkje utgiftene knytte til arbeidet med flyktningane i ein gitt periode.

Busetjing gjennom frivillige organisasjonar blir brukt i land som USA og Canada, og blei brukt i Danmark fram til 1999. Det norske flyktningråd fungerte på ein tilsvarande måte i Noreg frå 1953 til 1982. Erfaringane frå Danmark og Noreg viser at grenseoppgangen i høve til kommunale tenester kan bli vanskeleg med ein slik modell. I land som USA og Canada er tenesteyting på mange område i større grad privatisert, og dei frivillige organisasjonane har eit nettverk som gjer dei i stand til å utføre meir omfattande oppgåver enn tilfellet er i Noreg i dag.

6.3.2.1 Samla vurdering av dei alternative ordningane

Alle dei ulike alternative ordningane for busetjing har både fordelar og ulemper. Felles for alle er likevel at dei i større grad enn tilfellet er med den noverande busetjingsordninga vil kunne sikre raskare busetjing.

Ei ordning med fri busetjing vil gjere planleggingsarbeidet til kommunane særs vanskeleg, samstundes som det vil truleg føre til eit auka press på dei største kommunane. Regjeringa vil derfor ikkje tilrå ei slik løysing no, sjølv om modellen har klare fordelar ved at flyktningane i større grad sjølve blir ansvarlege og kan velje kvar dei vil bu, på same måten som resten av befolkninga. Regjeringa vil likevel understreke at flyktningar som er sjølvhjelpte, også i framtida kan busetje seg kvar dei måtte ønskje. Statleg styrt busetjing, som inneber pålegg til kommunane om busetjing, er eit sterkt statleg verkemiddel. Regjeringa meiner at busetjing så langt råd er bør vere basert på positiv og frivillig medverknad frå kommunane si side, og vil derfor ikkje tilrå innføring av ei slik ordning. Vi kan likevel ikkje heilt sjå bort frå dette alternativet, for vi kan ikkje lenger leve med ein situasjon der flyktningar som har fått opphaldsløyve i Noreg og skal bu her så langt vi kan sjå fram i tida, blir buande lenge i mottak.

Ordninga med at frivillige organisasjonar tek på seg hovudansvaret for busetjing og integrering av flyktningar, vil truleg ikkje vere enklare i høve til kommunane i dag enn det var fram til 1982. Kommunane står for grunnleggjande tenester til innbyggjarane, og bør som hovedregel yte dei same tenestene til flyktningar. Ein slik modell er derfor lite aktuell i Noreg i dag. Regjeringa meiner derfor at ein i første omgang bør prioritere tiltak for å auke innsatsen til frivillige organisasjonar i forhold til bebuarar i mottak og i forhold til sosial nettverksbygging i kommunane etter busetjing. Det er likevel ikkje utenkjeleg at frivillige organisasjonar på sikt kan spele ei viktigare rolle også når det gjeld busetjing av flyktningar.

Ei ordning der kommunane samarbeider om busetjing av flyktningar, er den som i størst grad vil kunne sikre busetjingsplass til alle flyktningar utan å ta frå kommunane retten til å bestemme kor mange dei skal busetje kvart år. I tillegg vil ordninga føre til auka samarbeid om busetjing på tvers av kommunegrenser og skape ei gjensidig pliktkjensle kommunane imellom. Ordninga vil òg innebere at kommunane kan variere det talet dei vil ta imot frå år til år, berre summen av alle busetjingane svarer til det totale talet fylket må busetje.

Etter Regjeringa si vurdering er det beste alternativet ei ordning der kommunane samarbeider om busetjinga av flyktningar, og dermed tek eit større kollektivt og solidarisk ansvar for å sikre at talet på plassar i kommunane svarer til behovet.

6.3.2.2 Ei ny busetjingsordning

Siktemålet med ei ny busetjingsordning må vere å sikre at talet på kommuneplassar svarer til behovet, slik at ingen må opphalde seg unødvendig lenge i statlege mottak, og å gjere saksgangen enklare i kvar enkelt busetjingssak. Samstundes må ei ny ordning sikre omsynet til god busetjing. Dette vil ein kunne få til på ein betre måte enn i dag ved at kommunane i større grad samarbeider om busetjinga. Regjeringa vil derfor foreslå at ordninga blir organisert gjennom utval på to nivå - eit utval på nasjonalt nivå og eit utval i kvart enkelt fylke.

Det nasjonale busetjingsutvalet bør ha som oppgåve å fastsetje 1) samla busetjingsbehov for landet komande år, og 2) talet på flyktningar som skal busetjast i kvart fylke komande år. Utvalet vil ha behov for eit sekretariat som bereknar busetjingsbehovet og utarbeider anna grunnlagsmateriale. Det er naturleg at dette blir lagt til UDI, som ansvarleg fagstyresmakt. Samstundes vil det vere viktig at KS blir trekt inn i arbeidet. Utarbeidinga av grunnlagsmaterialet bør derfor gjerast i nært samarbeid med KS.

Representasjonen i utvalet, frå staten og frå kommunesektoren, bør vere balansert, samstundes som utvalet ikkje bør ha fleire medlemmer enn nødvendig. Regjeringa vil foreslå at det nasjonale busetjingsutvalet blir leia av ein representant frå staten, og får slik samansetjing:

• kommunesektoren med ein representant frå KS og tre representantar frå ulike typar busetjingskommunar

• staten med ein representant frå Kommunal- og regionaldepartementet, ein representant frå UDI og to fylkesmenn

Når det gjeld busetjingsutvala i fylka, bør oppgåva vere å fastsetje og tildele dei enkelte kommunane det talet flyktningar dei skal busetje komande år, slik at fylket samla buset det talet dei har fått tildelt frå det nasjonale busetjingsutvalet. Alle kommunane i fylket bør vere representerte i busetjingsutvala i fylka, og kommunen sin representant må ha fullmakt til å forhandle på vegner av kommunen. Det inneber at utvala blir store, men det er vanskeleg å tenkje seg at ein kommune vil la seg representere av ein annan i denne samanhengen. Eit slikt breitt samansett utval er også nødvendig i høve til at dette er ei oppgåve kommunane saman skal løyse, og at dei tek eit felles ansvar for busetjinga i eige fylke. Regjeringa legg til grunn at utvala kjem fram til ei fordeling av alle plassane i eige fylke. Dersom rapportering viser at utvalet ikkje klarer dette, må ein vurdere andre tiltak. Når det gjeld spørsmålet om kva for flyktningar som skal busetjast i kva for kommune, bør UDI avgjere det. For å sikre ei god busetjing vil det likevel vere viktig at høve til arbeid og utdanning, flyktningane sine eigne ønskje, og dei erfaringane og ønskja den enkelte kommune har, ligg til grunn for busetjinga.

Fylkesmannsembeta har god kjennskap til dei enkelte kommunane, noko som vil vere nyttig i denne samanhengen. Regjeringa vil derfor foreslå at busetjingsutvalet i fylka blir leia av fylkesmannen. Når det gjeld sekretariatsfunksjonen, vil Regjeringa foreslå at den blir lagt til UDI, men i nært samarbeid med det aktuelle fylkesmannsembetet og KS i fylket. Ettersom innføringa av ei slik ny ordning vil innebere ei relativt stor omlegging av busetjingsarbeidet, vil Regjeringa i tillegg foreslå at ordninga blir evaluert jamleg.

I statsbudsjettet for 2001 foreslår Regjeringa ein kraftig auke i integreringstilskotet, i tillegg til auke i dei ekstra eingongstilskota ved busetjing av eldre flyktningar og funksjonshemma flyktningar, jf. kap. 11.3. Regjeringa legg til grunn at auken i dei tre tilskota og forslaget til ei ny busetjingsordning samla sett vil føre til at kommunane buset tilstrekkeleg mange flyktningar. Dersom betringa i kommunane sine økonomiske rammevilkår og den nye busetjingsordninga ikkje sikrar mange nok busetjingsplassar, vil Regjeringa vurdere andre tiltak.

6.3.3 God busetjing i alle regionar

Prinsippet om busetjing over heile landet har både fordelar og ulemper, og kva som er fordel og ulempe kan veksle med auga som ser. Busetjing i dei fleste kommunar medverkar til at folk flest blir kjende med spørsmål knytte til situasjonen for asylsøkjarar og flyktningar, både nasjonalt og internasjonalt. Fleire nordmenn får òg personleg kontakt med flyktningar som naboar eller på arbeidsplassen enn det som elles ville vore tilfellet. Busetjing over heile landet inneber òg at presset på visse kommunar ikkje blir for stort.

Prinsippet om at flyktningar skal kunne busetjast over heile landet, inneber på den andre sida at ein del blir busette i kommunar der dei ikkje ønskjer å bu, mellom anna på grunn av mangel på busetjingsplassar. Å bli busett i ein kommune der ein i utgangspunktet ikkje ønskjer å bu, vil likevel for mange trass alt vere ei betre løysing enn eit langt opphald i mottak. Så får vi heller godta at ein del vel å flytte innan kort tid. Undersøkinga FAFO har gjort om busetjingsstrategiar syner at av flyktningar busette utanfor Nord-Norge, vel over halvparten å bli buande i den første kommunen dei kom til (jf. boks. 6.3).

Dei siste åra har det kome flyktningar til Noreg frå mange ulike land i verda. Målet om å byggje opp store nok grupper med same bakgrunn har ikkje vore lett å oppnå alle stader. Det er heller ikkje alle kommunar som høver like godt for busetjing dersom ein legg vekt på at det skal vere råd til å skaffe seg arbeid eller ta utdanning. Det same er tilfellet om ein legg vekt på tilgangen på tolkar eller tilgangen på spesielle helsetenester.

Også i det framtidige busetjingsarbeidet vil det vere eit mål at flyktningar så raskt som råd skal bli sjølvhjelpte. Det inneber at utsiktene til arbeid eller utdanningsplass må vektleggjast ved val av bustad. Dette vil gjere somme kommunar mindre aktuelle for busetjing enn andre. For å sikre kontinuiteten i tiltak og oppfølging er det eit mål at flyktningane skal bli buande i busetjingskommunen dei første åra. Dersom utsiktene til arbeid og utdanning er bra i busetjingskommunen, vil dette medverke til at fleire vel å bli buande.

Tilgang på tolk er viktig for å få til ei god samhandling og forståing mellom flyktningane og offentlege instansar når det gjeld rettar og plikter som ny i Noreg. I dag kan det vere vanskeleg å skaffe tolk i dei aktuelle språka utanom dei større byane. Flyktningar kjem ofte frå krigsområde og kan ha behov for spesielle helsetenester i samband med traume. Psykiatriske og psykososiale tenester kan vere mangelvare somme stader i landet.

Kommunane har oppgåva med å skaffe bustader til dei flyktningane som skal busetjast. Etterspørselen etter bustader, særleg i og rundt Oslo og i andre større byar, har pressa prisane oppover. Det gjer det vanskeleg for desse kommunane å finne bustader, og når dei finn bustader, er det oftast til ein høg pris. Samstundes er det slik at det i dei same områda er lettast å finne arbeid og utdanningstilbod.

For å sikre god busetjing er det etter Regjeringa si vurdering viktig å leggje vekt på omsynet til flyktningen sitt eige ønskje. Likeins vil høva til å ta utdanning og finne seg arbeid vere eit viktig kriterium for val av busetjingskommune. Det vil òg vere viktig at personar med behov for spesielle helsetenester blir busette nær stader der slike tenester finst. Vidare vil det vere viktig å etablere nasjonalitetsgrupper av ein viss storleik i kommunar som buset flyktningar. Siktemålet med det er å skape sosiale nettverk og tryggleik i kvardagen for flyktningar som blir busette i ein kommune. Det er ei utfordring både for staten og kommunane å leggje forholda til rette slik at flest mogleg flyktningar vel å bli buande i busetjingskommunen dei første åra dei er i landet. Det må vere ei prioritert oppgåve å betre tilgangen på tolketenester over store delar av landet.

6.3.3.1 Tiltak for å sikre god busetjing

Betre kartlegging i mottak

Betre kartlegging av bakgrunnen til flyktningane og eventuell familie i Noreg førflytting til ein busetjingskommune, kan medverke til betre busetjing. Kartlegginga som i dag skjer i mottak, må bli grundigare og nyttast på ein betre måte enn det som er tilfellet i dag. Kartlegginga byggjer på at flyktningen sjølv gir korrekte opplysningar og er kjend med kva opplysningane skal brukast til. Det krev at flyktningen har tillit til den som gjennomfører intervjuet. For at opplysningane skal ha verdi i busetjingsarbeidet, må det vere eit system for informasjonsutveksling mellom mottaket og UDI og vidare til den kommunen den enkelte skal til. UDI vil derfor forbetre kartlegginga i mottak, og utvikle eit system som legg til rette for god informasjonsutveksling.

Betre informasjon til flyktningane om aktuelle busetjingskommunar

Bebuarar i mottak har ofte mangelfull kunnskap om kommunane i regionen, og det gjer at grunnlaget for å ønskje kommune er dårleg. Dette kan mellom anna innebere at mange vel bort kommunar der dei ville hatt gode utsikter både til arbeid og utdanning. Betre informasjon om aktuelle busetjingskommunar til flyktningane medan dei er i mottak, vil gi flyktningane eit betre grunnlag for å velje ein kommune som passar deira behov. Det vil truleg føre til at fleire får kome til den kommunen dei ønskjer, enn det som er tilfellet i dag. UDI vil derfor byggje opp eit arkiv for kvar region som gir ei oversikt over dei ulike tilboda i kommunane i forhold til skolar/utdanning, arbeidsmarknad, infrastruktur osv.

Betre informasjon til overføringsflyktningar og til kommunane

Det er behov for å utarbeide eit omfattande tovegs informasjonsopplegg i samband med mottak og busetjing av overføringsflyktningar. UDI vil derfor utarbeide informasjonsmateriell som skal presenterast for dei flyktningane som i samarbeid med UNHCR blir tekne ut for overføring til Noreg. Materiellet vil innehalde generell informasjon om Noreg, til dømes om geografi, topografi, klima, språk, befolkning, politisk system, kulturelle trekk, sosiale omgangsformer, plikter og rettar. Informasjonen skal i hovudsak givast før avreise til Noreg. I tillegg skal UDI ha ansvar for å utvikle eit særskilt informasjonsopplegg for norske kommunar som skal busetje overføringsflyktningar. Dette vil vere både generell informasjon om flyktningarbeid og integreringsproblematikk, og meir spesifikk informasjon om den faktiske flyktninggruppa kommunen skal ta imot. Innhenting av slik informasjon vil måtte skje i eit nært samarbeid mellom UDI og UNHCR. Målsetjinga er at eit slik informasjonsopplegg skal gjere planleggingsarbeidet til kommunane lettare, samstundes som flyktningane skal bli betre førebudde på møtet med Noreg.

Det kan vere både fordelar og ulemper ved at overføringsflyktningar er innom eit statleg mottak ein periode før busetjing. Regjeringa meiner at det normalt vil vere best for flyktningane å kome direkte til den kommunen dei skal bu i, og vil inntil vidare halde fram med den ordninga som gjeld i dag. Det er sett i gang eit forskingsprosjekt for å betre grunnlaget for å vurdere mellom anna modellen for busetjing av overføringsflyktningar, jf. boks 6.2. Ei slik vurdering kan føre til visse justeringar.

Betre planlegging i kommunane med tanke på å skaffe flyktningar bustad

Betre førebuing i kommunane, særleg når det gjeld å skaffe bustader, er nødvendig. Kommunane må spesielt leggje vekt på å skaffe bustad til flyktningar frå mottak. Mangel på bustader må ikkje bli ei årsak til at flyktningar ikkje kan flytte ut av mottak. Dei kommunane som utarbeider lokale bustadsosiale handlingsplanar, slik dei er oppmoda om, jf. St. meld. nr. 49 (1997–98) Om boligetablering for unge og vanskeligstilteog Innst. S. nr. 100 (1998–1999), må inkludere flyktningar i desse planane. I arbeidet med å busetje flyktningar må kommunane aktivt bruke dei verkemidla Husbanken rår over, og vere endå meir aktive i bruken av etableringslån og bustadtilskot. Kommunane kan gi mange fleire vanskelegstilte personar lån, ettersom 20 pst. av bustadtilskotet kan setjast av til dekning av eventuelle tap.

Når det gjeld å skaffe bustader til flyktningar, bør kommunane nytte seg av det høvet dei har etter burettslagslova og eigarseksjonslova til å kjøpe opptil 10 pst. av bustadene i busamvirke og eigarseksjonssameige. Kommunane må i samarbeid med Husbanken og UDI syte for god informasjon om bustadmarknaden, finansieringsordningar og spesielle butilbod til flyktningar. Dei som treng hjelp for å kunne fungere i sitt eige bumiljø, må få det.

Det kan vere grunn til å vurdere bruken av løysingar som inneber at flyktningar må dele kjøkken og opphaldsrom i ein periode, eller som inneber ein redusert standard. Dette har vore gjort for til dømes unge. Bustaden må ikkje alltid liggje nær eit senter, sjølv om det både er praktisk og ønskjeleg sett frå flyktningen si side.

Betre finansieringsordningar i Husbanken

Regjeringa ønskjer å styrkje innsatsen for busetjing av flyktningar gjennom ei rad konkrete tiltak:

• Husbanken bør finansiere fleire utleigebustader og andre gode buløysingar mellom anna for flyktningar.

• Låneramma til Husbanken skal aukast og tilpassast utfordringane i pressområda. Det vil gi høgare låneutmåling og ein aksept for høgare kostnader. Innanfor lånerammene skal busetjing av flyktningar i kommunane givast høg prioritet.

• Kommunane skal kunne tilby fullfinansiering med etableringslån, og kunne lempe på kravet når det gjeld behovsprøving.

• Husbanken bør tilpasse rammene for bustadtilskot til det behovet kommunane har for å skaffe bustader for nykomne flyktningar. Ved ein auke i løyvinga for bustadtilskot bør regelverket praktiserast slik at den eigendelen kommunane må betale når dei skaffar utleigebustader til flyktningar, blir redusert. Ein reduksjon av den kommunale eigendelen vil gjere det meir attraktivt for kommunane å skaffe gjennomgangsbustader eller andre buløysingar som er tilpassa behovet i samband med busetjing.

• Grensene for buutgifter skal hevast, slik at bustønaden blir betre for vanskelegstilte barnefamiliar og andre i storbyane.

• Det skal stimulerast til vidare utarbeiding av kommunale handlingsplanar.

• Informasjon og konsulenthjelp til kommunar som treng det, skal styrkjast. Særleg skal Husbanken og UDI i samarbeid stå for slik informasjon og konsulenthjelp.

Nettverk for overføring av kompetanse

Mange kommunar ønskjer rådgiving og rettleiing i arbeidet med busetjing av flyktningar. Dette gjeld spesielt kommunar som skal busetje flyktningar for første gong, eller kommunar som har hatt eit opphald i busetjinga i nokre år. UDI har gjennom dei siste ti åra opparbeidd mykje kompetanse når det gjeld dette, men har i periodar med stort behov for busetjing vore nøydd til å prioritere arbeidet med å skaffe plassar i kommunane framfor å gi råd og rettleiing.

Også mange enkeltpersonar og kommunar, og ein del forskingsmiljø, har etter kvart opparbeidd seg mykje verdifull kunnskap om korleis ein skal få til ei god busetjing av flyktningar i kommunane. Det er viktig å sikre at denne kunnskapen blir overført til kommunar som har lite erfaring med å busetje flyktningar, og til kommunar som skal busetje flyktningar for første gong.

Regjeringa vil derfor foreslå at tilbodet til kommunane om rådgiving og rettleiing i lokalt busetjings- og integreringsarbeid blir utvida med eit nettverk. Nettverket kan bestå av fagpersonar med ulik yrkesbakgrunn og med erfaring og kompetanse som spenner over eit breitt spekter, og som kan gi råd og rettleiing til flyktningarbeidarar, kommuneadministrasjonen og andre i kommunane. UDI vil byggje opp og administrere nettverket, som i første omgang vil bli oppretta for ein periode på to år. UDI vil òg, i samarbeid med andre fagstyresmakter, vurdere andre måtar å styrkje staten sitt tilbod om rådgiving og rettleiing til kommunane på.