11 Finansierings- og tilskotsordningar for kommunane

11.1 Rammetilskot til kommunane

Dei frie inntektene til kommunesektoren består av statlege rammetilskot og skatteinntekter. Desse inntektene kan kommunesektoren disponere fritt innanfor gjeldande lover og reglar. Inntektssystemet er eit system for fordeling av rammetilskot til kommunane og fylkeskommunane. Inntektssystemet skal delvis utjamne skilnader i skatteinntekt og fullt ut utjamne skilnader i kalkulert utgiftsbehov. Utjamninga av inntekt omfordeler skatteinntekter frå skatterike til skattesvake kommunar.

Inntektssystemet er altså eit system for fordeling av midlar frå staten til kommunane, og for omfordeling av midlar mellom kommunane. Inntektssystemet er samstundes eit viktig ledd i den makroøkonomiske styringa. Utviklinga i økonomien, både i landet som heilskap og i kommunane, speler såleis ei rolle for kor store overføringane gjennom inntektssystemet bør vere.

Utjamninga av skilnader i utgiftsbehovet til kommunane blir rekna ut på grunnlag av ein kostnadsnøkkel, som for kommunane består av 16 ulike kriterium. Desse kriteria er baserte på utjamning av ufrivillige utgifter knytte til faktorar som den enkelte kommune ikkje kan påverke, slik som alderssamansetjinga i befolkninga. Utgiftsutjamninga omfattar helse- og sosialsektoren, grunnskolesektoren og administrasjonen av kommunane.

«Innvandrarar» er eit av dei 16 kriteria i kostnadsnøkkelen for kommunane. 1 Som eit ledd i oppfølginga av delutredning I frå Inntektssystemutvalget (NOU 1996:1) i 1997 blei dette kriteriet, og kriteria «arbeidsledige 16–59 år» og «skilde og separerte 16–59 år», innførte til erstatning for kriteriet «sosialhjelpsmottakarar». Kommunane sine utgiftsbehov knytte til sosialstønad til flyktningar og asylsøkjarar kjem inn under kriteriet «innvandrarar». Det gjer at ein på ein betre måte fangar opp skilnader i talet på sosialhjelpstilfelle og i nokon grad også skilnader i stønadsnivå per klient.

Bebuarane i statlege mottak for asylsøkjarar og flyktningar, og busette flyktningar som utløyser utbetaling av integreringstilskot, kjem ikkje inn under kriteriet «innvandrarar» i kostnadsnøkkelen for kommunane. Desse gruppene påverkar likevel utbetalinga til kommunane via inntektssystemet når dei blir registrerte i folkeregisteret som busette i ein kommune. Gruppene påverkar rammetilskotet gjennom dei generelle kriteria, slik som innbyggjartalet, kor stor del av innbyggjarane som er arbeidslause, kor stor del som er skilde og separerte, og så vidare.

Inntektssystemet byggjer på gjennomsnittstal. Det vil seie at kvar innvandrar som inngår i kriteriet «innvandrarar», tel økonomisk sett likt, uavhengig av det faktiske utgiftsnivået for den enkelte. Nivået på utgiftene vil òg kunne variere mellom anna avhengig av kommunale prioriteringar, normert stønadsnivå osv. Dette er frivillige variasjonar i utgiftene som inntektssystemet ikkje skal kompensere for.

11.2 Kompensasjon til vertskommunar

Når UDI etablerer eit statleg mottak, får vertskommunen eit eige tilskot, såkalla vertskommunekompensasjon. Dette tilskotet skal dekkje utgiftene kommunen har til helsetenester, barneverntenester, tolketenester og administrasjon i samband med det statlege mottaket.

Vertskommunekompensasjonen har vore uendra i perioden 1994–1999. Dei siste åra har mange kommunar meint at tilskotet ikkje har dekt deira utgifter. Etter forslag frå Regjeringa vedtok derfor Stortinget ved behandlinga av statsbudsjettet for 2000 å auke tilskotet med 21,5 pst..

Vertskommunekompensasjon blei tidlegare utbetalt med ein fast sum etter ein skala der talet på personar i statleg mottak var avgjerande for storleiken på tilskotet per person. Systemet var utforma ut frå ein føresetnad om at det er fordelar ved stordrift. Ordninga blei oppfatta som unødig komplisert, og blei derfor endra i august 2000. Etter endringa skal vertskommunekompensasjonen per år utgjere summen av:

• ein grunnsats på kr 175 000 per kommune som har statleg mottak, utan omsyn til kor mange mottaksplassar kommunen har, og

• ein sats på kr 1 900 per mottaksplass i kommunen

Storleiken på vertskommunekompensasjonen er den same anten det er kommunen eller andre som driv mottaket. Vertskommunekompensasjonen var tidlegare inkludert i avtalen med UDI om drift av mottaket, men etter omlegginga er denne kompensasjonen skild ut og blir overført som eige tilskot.

Vurdering av vertskommunekompensasjonen

Det er mange ulike forhold som verkar inn på kor store utgifter vertskommunane får i samband med statlege mottak. Faktorar som har mykje å seie, er mellom anna storleiken på mottaket, om det har transittfunksjon eller plassar for einslege mindreårige, alderssamansetjinga, behovet for tolk, behovet for helsetenester, bemanninga og kompetansen til dei tilsette på mottaket, lokaliseringa og korleis mottaket blir etablert og eventuelt avvikla.

Utgiftene vertskommunane har i samband med statlege mottak, blir ikkje systematisk kartlagde, slik kommunane sine utgifter ved busetjing av flyktningar blir, jf. kap. 11.3. Det blei innhenta opplysningar frå eit utval av kommunar før ein auka tilskotet med 21,5 pst. i 2000. Opplysningane viste at kommunane ikkje fekk kompensasjon for dei utgiftene dei hadde i samband med statlege mottak. Kommunal- og regionaldepartementet vil framover vurdere korleis utgiftsnivået i kommunane i samband med asylmottak kan kartleggjast.

11.3 Integreringstilskot

Integreringstilskotet er eit statleg tilskot til kommunar som buset flyktningar og personar med opphald på humanitært grunnlag. Ordninga blei innført i 1991 til erstatning for eit finansieringssystem basert på fire ulike tilskots- og refusjonsordningar.

Fram til 1991 fekk kommunane refundert utgiftene til barnevern. Dei fekk òg refusjon for sosialhjelpsutgiftene for personar med flyktningstatus. For personar med opphald på humanitært grunnlag fekk dei derimot berre refusjon for sosialhjelpsutgiftene dei første tre åra etter busetjing. Kommunane fekk i tillegg eit tilskot på kr 77 500 for kvar flyktning for å dekkje administrative utgifter, og eit tilskot på kr 5 200 per person dersom dei skaffa bustad til flyktningar utan statleg medverknad. Ordninga var basert på årlege protokollforhandlingar mellom staten og Kommunenes Sentralforbund om dei økonomiske overføringane mellom dei to forvaltningsnivåa. Denne fragmenterte ordninga var uoversiktleg og samstundes komplisert å administrere. Mellom anna var det vanskeleg å gjennomføre ei forsvarleg etterprøving av ressursbruken. I ein situasjon prega av problem med å dekkje busetjingsbehovet og med aukande sosialhjelpsutgifter knytte til denne gruppa, var det derfor ønskjeleg å etablere eit nytt finansieringssystem.

Frå 01.01.1991 blei finansieringssystemet for arbeidet med busetjing og integrering av flyktningar og personar med opphald på humanitært grunnlag i kommunane derfor lagt om i samsvar med forslaget i St. meld. nr. 61 (1989–90) Bosetting og integrering av flyktninger og personer med oppholdstillatelse på humanitært grunnlag – organisering, ressursbruk og finansieringsordninger. For å bøte på problema med den gamle ordninga, blei to hovudprinsipp lagde til grunn ved utforminga av den nye tilskotsordninga:

• gjennomsnittsprinsippet

• kostnads- og ansvarsprinsippet

For å forenkle forvaltninga av ordninga blei fastsetjinga av storleiken på tilskotet basert på gjennomsnittlege utgifter for heile kommunesektoren. Tilskotet har ein gitt sats per år per busett flyktning og blir utbetalt over ein periode på fem år. Integreringstilskotet skal såleis dekkje dei gjennomsnittlege utgiftene kommunane har til busetjing og integrering av flyktningar i busetjingsåret og dei fire neste åra. I tillegg blei det innført eit volumtilskot for kvar attande flyktning som blei busett for første gong i ein kommune, familiesameinte ikkje medrekna. Det blei òg innført ekstra tilskot ved busetjing av personar over 60 år og personar med kjende funksjonshemmingar. Sjølv om ordninga med refusjon av utgifter til alle flyktningbarn etter barnevernlova fall bort, fekk kommunane framleis refusjon for barnevernutgifter knytte til einslege mindreårige.

Integreringstilskotet skal dekkje utgifter til tenester ved sosialkontor, barne- og ungdomsvern, innvandrar- og flyktningkontor, utgifter til tolk, bustad og administrasjon, tap på lån og garantiar, utgifter til tiltak for sysselsetjing, yrkeskvalifisering og arbeidstrening, integreringstiltak i grunnskolen, kultur- og ungdomstiltak, barnehagar, kommunal helseteneste og pleie- og omsorgstenester. Tilskotet skal dessutan dekkje fellesutgifter knytte til desse områda.

Samstundes med omlegginga av ordninga i 1991 blei det oppretta eit utval med representantar frå staten og kommunesektoren med mandat å kartleggje dei faktiske utgiftene i kommunane knytte til arbeid med busetjing og integrering av flyktningar. Med unntak av utgifter til helsetenester og pleie- og omsorgstenester blir dei utgiftene som er omtalte ovanfor, kartlagde kvart år i eit representativt utval av kommunar. Berekningsutvalet skal leggje fram ein rapport om utgiftsutviklinga i kommunane kvart år.

Det andre hovudprinsippet ordninga er basert på, er direkte knytt til styringa av bruken av tilskotsmidlane. For å sikre ein meir effektiv ressursbruk blei integreringstilskotet utforma med sikte på å styrkje kostnads- og ansvarsprinsippet. Ved å utforme ordninga som eit ikkje-øyremerkt tilskot, blei ansvaret for bruken av midlane delegert frå staten til kommunane. Kommunane, som har ansvaret for å gjennomføre tiltak, har dermed òg fått ansvaret for ressursbruken. For kommunane inneber dette for det første ei styrking av det kommunale sjølvstyret. For det andre legg utforminga av ordninga opp til full handlefridom når det gjeld bruk av ressursar innanfor ressursramma, og opnar for tilpassing av tiltak ut frå lokale forhold.

Formålet med integreringstilskotet er å få til:

• rask busetjing av flyktningar og stimulere kommunane til å stille tilstrekkeleg med busetjingsplassar til disposisjon

• effektiv ressursbruk. Det økonomiske og administrative ansvaret blir samla på kommunalt nivå, og siktemålet er at dette skal føre til betre løysingar og ein meir effektiv ressursbruk enn under det gamle finansieringssystemet.

• sjølvberging. I og med at integreringstilskotsperioden no varer i fem år, og midlane ikkje er øyremerkte, bør kommunane leggje forholda til rette slik at flyktningane så raskt som råd kjem i ein situasjon der dei er sjølvhjelpte.

• administrativ forenkling. Eit viktig siktemål med ordninga er å etablere eit enklare og meir effektivt system for den økonomiske overføringa frå staten til kommunane.

Desse prinsippa og intensjonane fekk brei tilslutning i Stortinget, jf. St. meld. nr. 61 (1989–90) og Innst. S. nr. 49 (1990–91). Seinare har Stortinget i samband med den årlege behandlinga av statsbudsjettet vedteke at ordninga skal førast vidare. Ordninga blei òg vurdert i St. meld. nr. 17 (1996–97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge. Stortinget gav også i samband med behandlinga av denne meldinga tilslutning til at ordninga skulle førast vidare, jf. Innst. S. nr. 225 (1996–97).

Det har ikkje vore vesentlege endringar i ordninga med integreringstilskot etter at ho blei innført. Volumtilskotet fall bort frå og med 1992, samstundes med at satsane blei auka. Same året blei Selskapet for innvandrer- og flyktningboliger, SIFBO, avvikla, og satsane for integreringstilskotet blei endra i samsvar med forslag i St. prp. nr. 50 (1991–92) Om avvikling av Selskapet for innvandrer- og flyktningboliger, SIFBO, og videreføring av boligtiltak for flyktninger og innvandrere i kommunene.

I 1993 blei dei ekstra eingongstilskota ved busetjing av personar over 60 år og personar med kjende funksjonshemmingar auka frå 50 000 kr til 100 000 kr. Dersom kommunane har utgifter ved busetjing av funksjonshemma som overstig kr 100 000, kan dei søkje om eit ytterlegare tilskot på kr 150 000. Kvart år blir det busett ein del personar med særs alvorlege funksjonshemmingar, der det er nødvendig med omfattande og utgiftskrevjande behandlingsopplegg. For å sikre busetjing av denne gruppa er det i tillegg etablert eit ekstra tilskot på opptil kr 500 000 per år i opptil fem år. I kartlegginga til Berekningsutvalet inngår alle busette flyktningar, også dei som er omfatta av dei ekstra tilskota til kommunane. Utgiftene til desse gruppene vil derfor telje med i grunnlaget for gjennomsnittsutgiftene for alle flyktningar, samstundes som ekstratilskotet ikkje blir avrekna mot integreringstilskotet.

Samla overføring til kommunane gjennom integreringstilskotet vil variere med busetjingstala. Tabell 11.1 viser storleiken på overføringane i perioden 1993–1999.

Tabell 11.2 viser satsane for integreringstilskotet frå 1991 til 2000. Ettersom utgiftene ved busetjing er størst den første tida, blir ein større del av integreringstilskotet utbetalt dei to første åra. Ved flytting til ein annan kommune i femårsperioden blir tilskotet i flytteåret delt mellom dei aktuelle kommunane i høve til flyttedatoen, innanfor fire periodar av året.

Vurdering av ordninga

ECON, Senter for økonomisk analyse, har i samarbeid med Agenda utredning og utvikling evaluert ordninga med integreringstilskot, jf. ECON-rapport nr. 2/2000. Undersøkinga konkluderer med at tilskotet har ført til ei endring frå bruk av sosialstønad som kjelde til livsopphald for flyktningar, til ei auka satsing på kvalifiserings- og sysselsetjingstiltak. Dette er i tråd både med målsetjinga om at flyktningane så raskt som råd skal kome i ein situasjon der dei er sjølvhjelpte, og med målsetjinga om meir effektiv ressursbruk.

Vidare peikar ECON på at integreringstilskotet ikkje er tilstrekkeleg for å sikre at alle med opphaldsløyve blir busette. Årsaka ligg først og fremst i det såkalla gjennomsnittsprinsippet, som fører til at somme kommunar vil ha eit underskot når dei buset flyktningar, medan andre vil ha eit overskot.

For at ordninga skal kunne leggje til rette for tilstrekkeleg busetjing, meiner ECON at busetjingsstrategien bør avklarast, og tilrår forsøk med såkalla partnarskapsløysingar for å gjere samarbeidet mellom stat og kommune meir fleksibelt. ECON meiner at ei slik ordning føreset større grad av differensiering av satsane for integreringstilskotet. Vidare meiner ECON at føresetnadene for interkommunalt samarbeid bør betrast gjennom tilpassing av regelverk og rammevilkår. Hovudskilnaden mellom den noverande ordninga og dette forslaget vil vere at staten og kommunane set opp felles mål og utarbeider meir konkrete samarbeidsavtalar.

Når det gjeld målsetjinga om administrativ forenkling, meiner ECON at resultata ikkje er eintydige. Sjølv om det er blitt enklare for staten å forvalte ordninga, peikar ECON på at kartlegginga av utgiftsutviklinga i kommunane er krevjande. I tillegg må kommunane bruke store ressursar på mellom anna ymse register som utbetalinga av integreringstilskotet er direkte avhengig av.

Kommunesektoren har gitt uttrykk for at ein finn at sjølve integreringstilskotsordninga er god, men at ein er kritisk til at satsane ikkje er blitt auka i takt med det gjennomsnittlege utgiftsnivået i kommunane. Kartleggingane til Berekningsutvalet syner òg at færre kommunar har fått dekt dei faktiske utgiftene i dei siste åra enn tidlegare.

Gjennomsnittsprinsippet, som ligg til grunn for ordninga, inneber at somme kommunar får lågare utgifter enn tilskotet, medan andre får større utgifter. Samstundes er det viktig å vere klar over at tilskotsordninga byggjer på at kommunane sjølve kan påverke utgiftsnivået i perioden. Kommunar som driv eit aktivt og godt kvalifiseringsarbeid, som fører til at flyktningane raskt kjem i ein situasjon der dei er sjølvhjelpte, vil tene på ordninga. Slike skilnader er derfor ikkje nødvendigvis eit godt argument for å endre utforminga av ordninga. Ordninga kan vere vanskelegare å forsvare dersom det er store skilnader i utgiftsnivået som har å gjere med forhold som kommunane ikkje rår over. Døme på slike forhold kan vere skilnader i utgifter til bustader eller utgifter til lønn i dei ulike kommunane. Dette er ei viktig innvending mot ordninga. Samstundes er det ikkje lett å vise til klare objektive kriterium som ein kan leggje til grunn for ei differensiering av tilskotet mellom kommunane. Vidare er det klart at ei ordning der tilskotet blir differensiert med utgangspunkt i kartlagde utgifter i kvar kommune, ikkje vil vere ein stimulans til effektiv ressursbruk.

Ei anna innvending mot integreringstilskotsordninga har vore at ho tek utgangspunkt i kva kommunane gjer, og ikkje kva dei burde gjere. Ei løysing på dette kan vere at staten og kommunane saman vurderer nødvendige tiltak for å sikre at flyktningane så raskt som råd blir sjølvhjelpte, og fastset det tilskotsnivået som då er nødvendig for å finansiere tiltaka. Eit viktig argument mot ei slik løysing er at det vil innebere ei standardisering av tiltaka, noko som bryt med prinsippet om at løysingane bør vere tilpassa situasjonen lokalt.

Mange har kritisert staten for manglande økonomisk kontroll med kommunane sin bruk av integreringstilskotet. Den fridommen kommunane har i bruken av tilskotet, er ein naturleg konsekvens av det såkalla kostnads- og ansvarsprinsippet, som samstundes heilt klart har ført til meir effektiv ressursbruk i kommunane, ei styrking av det kommunale sjølvstyret og tilpassing av tiltak ut frå lokale forhold.

Den gamle ordninga med statleg refusjon av utgifter knytte til integrering av flyktningar var svært ressurskrevjande både for kommunane og staten. Sjølv om kartlegginga av utgiftsutviklinga i kommunane er krevjande, og kommunane nyttar ressursar på mellom anna ymse register som utbetalinga av integreringstilskotet er avhengig av, har ordninga med integreringstilskot heilt klart ført til ei administrativ forenkling, både for staten og for kommunane. Ordninga har òg ført til meir effektiv ressursbruk og legg betre til rette for at flyktningane kan bli sjølvhjelpte. Sjølv om satsane ikkje har vore tilstrekkelege for å sikre rask busetjing, foreslår Regjeringa derfor at sjølve ordninga, basert på gjennomsnittsprinsippet og kostnads- og ansvarsprinsippet, blir ført vidare slik ho no er utforma.

For at ordninga også skal leggje til rette for raskare busetjing, foreslår Regjeringa i statsbudsjettet for 2001 ei vesentleg heving av satsane for integreringstilskotet. Med utgangspunkt i kartlegginga utført av Berekningsutvalet, som synte ein auke i det gjennomsnittlege utgiftsnivået frå 1998 til 1999 med 17 pst., foreslår Regjeringa å auke satsane for integreringstilskotet med heile kr 65 000 over dei fem tilskotsåra, frå kr 300 000 til kr 365 000. Auken vil skje ved at satsane for år 1 og 2 aukar med kr 10 000 per år og satsane for år 3, 4 og 5 aukar med kr 15 000 per år.

Auken er i tråd med resultata frå Berekningsutvalet og krava frå kommunesektoren. I tillegg foreslår Regjeringa i statsbudsjettet for 2001 ei heving av dei ekstra eingongstilskota ved busetjing av personar over 60 år og personar med kjende funksjonshemmingar frå kr 100 000 til kr 105 000.

Samstundes foreslår Regjeringa ei ny ordning for busetjing av flyktningar (jf. nærmare omtale i kap. 6), og legg til grunn at den vesentlege auken i tilskotet vil føre til at kommunane stiller tilstrekkeleg med busetjingsplassar til disposisjon. Vidare legg Regjeringa til grunn at dei nye satsane vil medverke til auka innsats for å leggje forholda til rette for eit heilskapleg kvalifiseringstilbod for nykomne flyktningar (jf. kap. 7).

11.4 Særskilde ordningar innanfor undervisningssektoren

11.4.1 Tilskot til grunnskoleopplæring

Alle barn og unge med eit forventa opphald på meir enn tre månader i Noreg, har rett og plikt til grunnskoleopplæring. Denne opplæringa er forskriftsfesta, jf. opplæringslova § 2-8 og forskrift til opplæringslova § 24-1. Når det gjeld grunnskoleundervisning for minoritetsspråklege, gir ein desse øyremerkte tilskota:

1. Tilskot til særskild norskopplæring og morsmålsopplæring

Målet med tilskotsordninga er at elevar i grunnskolen som har eit anna morsmål enn norsk og samisk, skal få tilbod om særskild norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråkleg opplæring, heilt til dei har gode nok kunnskapar i norsk til å kunne følgje den vanlege opplæringa. Tilskotet blir utbetalt av statens utdanningskontor ut frå talet på elevar kvart enkelt år og ut frå ein fastsett sats per undervisningstime. For skoleåret 1999/2000 var tilskotssatsen kr 218,70 per time.

2. Særskilt skoletilskot for barn som er omfatta av integreringstilskotsordninga

Frå og med 1994 har kommunane fått utbetalt eit særskilt tilskot over fem år som skal dekkje den eigendelen kommunane har til særskild norskopplæring og morsmålsopplæring for grunnskoleelevar som blir omfatta av ordninga med integreringstilskot. I 2000 er satsen for det særskilde tilskotet kr 7650 per barn per år.

3. Tilskot til opplæring av barn i statlege asylmottak

Det blir utbetalt eit eige tilskot til kommunar som gir opplæring til elevar i grunnskolealder som bur i statlege mottak. Tilskotet omfattar all grunnskoleopplæring, også opplæring i norsk som andrespråk for språklege minoritetar og morsmålsopplæring. Målet med tilskotet er å medverke til at grunnskoleelevar som bur i statlege mottak, skal kunne begynne på skolen så snart som mogleg etter at dei har kome til landet. For skoleåret 1999/2000 er tilskotet på kr 48 480 per barn.

Vurdering

Tilskotsordninga til særskild norskopplæring og morsmålsopplæring er drøfta i St. meld. nr. 25 (1998–99) Morsmålsopplæring i grunnskolen og i St. prp. nr. 69 (1998–99) Om kommuneøkonomien, jf. Innst. S. nr. 110 (1998–99). Mellom anna er forslag til omlegging av tilskotsordninga omtalte. Erfaringar viser at det er store variasjonar i opplæringstilbodet til barn frå språklege minoritetar, både i omfang og innhald. Dette tilseier at det er ønskjeleg å halde fast ved tilskotsordninga for å stimulere til utvikling av tilbodet i kommunane. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet tek sikte på at ny tilskotsordning skal ta til å gjelde frå skoleåret 2001/02, jf. St. prp. nr. 1 (2000–2001).

Eit utval har sett på korleis desse tilskotsordningane påverkar tenestetilbodet i kommunane. Lunde-utvalet peikar mellom anna på at dei utgiftene kommunane har knytte til opplæringa for språklege minoritetar, har auka i dei seinare åra, mellom anna på grunn av auka lønnsnivå i skolen, utan at tilskotet er blitt justert tilsvarande, jf. rapporten Ein gjennomgang av fire øyremerkte tilskotsordningar til kommunesektoren (Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet 2000).Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet vil vurdere nærmare korleis gjennomgangen bør følgjast opp.

11.4.2 Tilskot til vidaregåande opplæring

Sidan 1970-åra har staten gitt tilskot til ekstra språkopplæring for minoritetsspråklege elevar og lærlingar i vidaregåande opplæring. Formålet er å stimulere skoleeigarar til å gi ekstra språkopplæring til språklege minoritetar i vidaregåande opplæring.

Tilskotet skal nyttast til ekstra språkopplæring av språklege minoritetar i statlege, fylkeskommunale og private vidaregåande skolar, og skal omfatte støtteundervisning i norsk, morsmål og/eller engelsk. Undervisninga skal gjennomførast på norsk eller på morsmålet til elevane. Tilskotsordninga omfattar også ekstra språkopplæring i samisk for samiske elevar/lærlingar og i finsk som andrespråk for kvenske/finske elevar/lærlingar. Fylkeskommunane kan organisere opplæringa som to-lærarsystem, i eigne grupper eller klasser, eller som eigne innføringskurs.

Timesatsen for ekstra språkopplæring for samar og kvener er kr 285 per time. For elevar/lærlingar frå språklege minoritetar blir det halvårlege tilskotet fordelt med like mykje per elev, men likevel slik at summen per elev ikkje blir høgare enn kr 7000 i vårhalvåret og kr 5000 i hausthalvåret.

Vurdering av ordninga

Ved behandlinga av statsbudsjettet for 2000 vedtok Stortinget ei omlegging og forenkling av tilskotsordninga. Bakgrunnen for dette var mellom anna kritikk av ordninga frå skoleeigarar og organisasjonar i sektoren, som viste til at kriteria for tildeling var kompliserte og administrativt kostbare å praktisere. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet vil gå igjennom og vurdere konsekvensane av dei nye retningslinjene etter at dei har vore verksame i eitt år.

11.4.3 Tilskot til vaksenopplæring

Norsk med samfunnskunnskap for vaksne

Frå 01.01.1998 skal vaksne innvandrarar få tilbod om opplæring i norsk med samfunnskunnskap etter ein modell basert på nivå. Undervisninga skal følgje Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for vaksne og avsluttast med Språkprøva, som er tilpassa planen. Norskundervisning for vaksne er ein sentral del av kvalifiseringstilbodet for nykomne, jf. kap. 7. Det er ein føresetnad at kommunane ser tilskotet til norskopplæring i samanheng med integreringstilskotet. Tilskotet skal dekkje lærarlønn, sosiale utgifter, læremiddel og administrasjon. Tilskotet dekkjer ikkje utgifter til lokale, straum, reinhald og inventar.

Den kartlegginga Berekningsutvalet gjorde for 1999 av kommunale utgifter til busetjing og integrering av flyktningar og personar med opphald på humanitært grunnlag, viser at tilskotet dekte om lag 90 pst. av dei utgiftene kommunane hadde. I tillegg kjem utgiftene til lokale, som kommunane sjølve må dekkje. Dersom ein reknar med desse utgiftene, gjekk alle kommunane som var med i utvalet til Berekningsutvalet, med underskot i 1999. I 1999 fekk kommunane eit tilskot på kr 335 per undervisningstime og kr 16 per deltakartime. Tilskotssatsane hadde då vore uendra sidan 1993, men frå 01.01.2000 blei satsen per undervisningstime auka til kr 346. Frå 01.08.2000 er tilskotet til norskopplæring for vaksne igjen auka, til kr 380 per undervisningstime og kr 18 per deltakartime.

Vurdering av ordninga

I ei undersøking utført av Norsk voksenpedagogisk forskningsinstitutt (NVI), Ressurser og vilkår innen norskopplæring for voksne innvandrere (2000), er det peika på fleire manglar ved den noverande tilskotsordninga, og konklusjonen er at det er eit stort behov for endringar. Rapporten drøftar mellom anna eit meir differensiert og nyansert system for å rekne ut tilskotet. Dette vil på den eine sida sikre at kvar kommune får tilskot som er meir i samsvar med utgiftene, men på den andre sida vil det føre med seg meir detaljregulering (jf. boks 7.1 for ein nærmare omtale av undersøkinga). Det går også fram av denne undersøkinga at kommunane i liten grad ser ut til å samordne tilskotet til undervisning med integreringstilskotet. Dette inntrykket blir også understreka i rapporten til ECON (2/2000), som evaluerer bruk og fordeling av integreringstilskotet.

Kommunenes Sentralforbund har ved fleire høve peika på at kommunane ofte må leige ekstra lokale til undervisninga. Undervisninga skjer i stor grad på dagtid, og ofte i eigne lokale som berre blir nytta til norskundervisning for vaksne flyktningar. I tillegg viser ein til at tilskotet ikkje i tilstrekkeleg grad dekkjer utgiftene til lærarlønn, undervisningsmateriell og administrasjon. Dette fører til at kommunane prøver å tilpasse undervisninga til storleiken på tilskotet. Det kan dei gjere ved å gjere gruppene større og/eller tilsetje ukvalifiserte lærarar. Låge tilskot til undervisning er i dei siste åra også blitt brukt som eit argument for ikkje å busetje nye flyktningar.

Det er viktig å sikre at tilskotet til norskopplæring for vaksne dekkjer dei utgiftene kommunane har, både for å sikre tilstrekkeleg kvantitet og for å sikre kvaliteten i undervisninga. Auken i satsane for tilskotet i 2000 er såleis viktig.

Norsk med samfunnskunnskap for vaksne fell inn under vaksenopplæringslova. Lova slår fast at utgifter til lokale og reingjering av dei ikkje skal dekkjast av statstilskotet, slik det også er ved andre tiltak for vaksenopplæring.

Eksamensretta grunnskoleopplæring for innvandrarar i alderen 16–20 år

Frå og med 1998 får kommunane eit eige tilskot for å gi tilbod om eksamensretta grunnskoleundervisning for innvandrarar i alderen 16–20 år som har gyldig opphaldsløyve og ikkje har fullført grunnskolen. Mindreårige asylsøkjarar i alderen 16–18 år kan også få tilbod om opplæring medan dei ventar på avklaring av søknaden. Dersom dei får avslag på søknaden om opphald, kan dei likevel halde fram med undervisninga til dei forlèt landet. Formålet med tilskotsordninga er at innvandrarar i alderen 16–20 år som ikkje har kunnskapar tilsvarande dei dei ville fått i norsk grunnskole, skal kunne få grunnskoleeksamen og dermed rett til vidaregåande opplæring. Kommunane får gruppetilskot på kr 375 000 per gruppe per skoleår og elevtilskot på kr 18 000 per elev per skoleår.

Vurdering av ordninga

Sidan våren 1998 har talet på deltakarar auka. Våren 1998 var det i underkant av 300 deltakarar, hausten 1998 i underkant av 700 deltakarar og hausten 1999 i overkant av 800 deltakarar. Tilskotet har møtt eit behov for grunnskoleopplæring i målgruppa. Av dei som no har fått opplæring etter denne ordninga, har 97 fått vitnemål frå grunnskolen, medan 136 hadde begynt i vidaregåande opplæring hausten 1999. Ut frå deltakartala må ein kunne seie at ordninga er vellykka og har møtt eit reelt behov.

11.5 Særskilde ordningar for barn

11.5.1 Tilskot til busetjing av einslege mindreårige asylsøkjarar og flyktningar

Ved innføringa av eit nytt finansieringssystem i 1991 for det arbeidet kommunane utfører i samband med busetjing og integrering av flyktningar, blei ordninga med statsrefusjonen av utgifter som barnevernet har i samband med tiltak for einslege mindreårige flyktningar og asylsøkjarar, halden ved lag. Frå og med 1996 blei ordninga lagd om slik at den statlege refusjonen for kommunale utgifter til barnevernet i samband med tiltak for denne gruppa blei erstatta av eit særskilt tilskot. Det skulle likevel framleis givast statleg refusjon for fylkeskommunale utgifter til barnevernstiltak for einslege mindreårige asylsøkjarar og flyktningar i samsvar med barnevernslova § 9-8. Bakgrunnen for omlegginga var mellom anna at den tidlegare ordninga ikkje fungerte tilfredsstillande. Refusjonsordninga gav i praksis rom for skjønnsmessig tolking med omsyn til grunnlaget for tiltak, og dermed av kva slags tiltak kommunen fekk refusjon for. I tillegg belasta refusjonsordninga kommunane, fylkesmennene og sentraladministrasjonen mykje på den administrative sida.

Avgjerda om å innføre eit særskilt tilskot i tillegg til integreringstilskotet, var også motivert ut frå eit ønske om å sikre kommunane gjennomsnittleg utgiftsdekning, samstundes som dei ville vite storleiken på tilskotet på førehand. På bakgrunn av gjennomsnittlege utgifter til barnevern for gruppa, refunderte via fylkesmennene i 1993 og 1994, blei tilskotet i 1996 fastsett til kr 80 000 per barn per år. Fylkeskommunane får framleis refusjon for dei faktiske utgiftene til barnevernstiltak knytte til einslege mindreårige.

Utviklinga i 1997 og 1998 viste at busetjinga av einslege mindreårige gjekk tregt, samstundes som det i 1998 kom mange fleire einslege mindreårige enn tidlegare. Fleire kommunar meinte at tilskotsordninga ikkje var god nok, og vegra seg for å busetje einslege mindreårige. Som ein konsekvens av denne utviklinga blei det vedteke to endringar i det særskilde tilskotet. Frå 1999 blei tilskotet auka frå kr 80 000 til kr 90 000 per barn per år, og aldersgrensa blei auka frå 18 til 20 år.

Vurdering av ordninga

ECON, Senter for økonomisk analyse, gjennomførte i 1999 ei kartlegging av kostnadene kommunane hadde i samband med busetjing av einslege mindreårige. Siktemålet var å kunne vurdere om tilskota frå staten til busetjing av einslege mindreårige dekkjer dei gjennomsnittlege utgiftene kommunane har. ECON konkluderte med at dei gjennomsnittlege årlege kostnadene per einsleg mindreårig om lag svarer til summen av satsane for integreringstilskotet og det særskilde tilskotet til busetjing av einslege mindreårige, det vil seie kr 148 000 per år. Tilskotet gir dermed ei rimeleg dekning av gjennomsnittskostnadene for dei einslege mindreårige. Undersøkinga viste at det var stor variasjon i kostnadene mellom kommunane, jamvel ved like bu- og omsorgsløysingar. Dei største skilnadene låg i kostnadene til administrasjon av tilboda. Undersøkinga viste òg at kommunar som buset einslege mindreårige med særlege hjelpebehov, kan få store utgifter.

Erfaringar har vist at høvet til å få refusjon frå staten for utgifter til barnevernstiltak gjennom fylkeskommunane ikkje har vore godt nok kjent. Barne- og familiedepartementet presiserte derfor i januar 2000 grunnlaget for statleg refusjon for utgifter til barnevernstiltak for einslege mindreårige asylsøkjarar og flyktningar. Av dette følgjer at utgifter til ulike typar av busetjingstiltak med støtte og oppfølging som blir etablert for einslege mindreårige flyktningar etter barnevernslova § 4-4, også utløyser refusjon frå fylkeskommunen, i den grad utgiftene overstig den kommunale eigendelen. Fylkeskommunen sine utgifter i samband med dette blir refunderte av staten etter barnevernslova § 9-8. Den kommunale eigendelen ved refusjon for barnevernstiltak er i dag kr 11 000. Denne eigendelen er i dag lågare enn summen av dei tilskota kommunane får. Trass i at det frå og med 2001 er bestemt at eigendelen skal hevast til kr 22 000, skal eigendelen for barnevernstiltak for einslege mindreårige liggje fast på kr 11 000.

Ein kan konkludere med at dei kommunane som buset einslege mindreårige i dag, i snitt får dekt utgiftene til dette arbeidet frå staten. Det er frå staten si side ikkje ønskjeleg å gå tilbake til ei rein ordning med refusjon, slik ein hadde tidlegare. Regjeringa meiner at den noverande ordninga, med ein kombinasjon av statlege tilskot og statsrefusjon av utgifter til barnevernstiltak gjennom fylkeskommunen, er ei meir fleksibel ordning med omsyn til organisering av arbeidet i kommunane og val av tiltak. Regjeringa vil derfor foreslå at den eksisterande ordninga, med eit særskilt tilskot for einslege mindreårige, blir ført vidare.

11.5.2 Tilskotsordningar til barnehagar og tospråklege assistentar

Ei verksemd som er godkjend etter barnehagelova, har krav på statleg driftsstøtte. For å leggje tilbodet i barnehagen til rette for barn frå språklege og kulturelle minoritetar, er det i tillegg etablert to særskilde tilskotsordningar.

Tilskot til tospråkleg assistent

Det blir gitt eit særskilt tilskot til tospråklege assistentar i barnehagar der det går barn med eit anna morsmål enn norsk, dansk, svensk eller engelsk. Dette er eit viktig verkemiddel for at barna skal få eit godt barnehagetilbod. Tilskotet blir gitt etter kor mange timar assistentane arbeider med desse barna per veke. Satsane for 2000 er kr 15 000 per barn som får tospråkleg assistanse 6–25 timar per veke, og kr 20 000 per barn som får tospråkleg assistanse 26 timar eller meir per veke.

Tilskot til barnehagar for barn av nykomne flyktningar

Tilskotet til barnehagar for flyktningbarn blei innført for snart 20 år sidan og omfatta då også barn i asylmottak. Departementet dekte alle utgifter i samband med barnehagetilbodet. I 1990 blei kriteria endra til berre å gjelde barn av flyktningar og barn av personar med opphald på humanitært grunnlag, og til tilbod som blei oppretta i busetjingskommunen. Tilbodet blei ikkje lenger finansiert fullt ut av staten.

Det blir i dag gitt tilskot til korttidstilbod i barnehage for barn av nykomne flyktningar, og for barn av personar som har fått opphald på humanitært grunnlag eller fått mellombels vern. Målsetjinga er at kommunar og eventuelt private barnehageeigarar skal kunne gi barna eit 15 timars barnehagetilbod i åtte månader, medan familien etablerer seg i busetjingskommunen. Busetjing av flyktningar skjer ikkje på same tid som ordinært opptak til barnehagane, og intensjonen med tilskotet er derfor å kunne gi kommunane høve til å opprette barnehagetilbod for flyktningbarn den første tida dei bur på ein ny stad. Tilskotet skal mellom anna dekkje delar av løn til tospråkleg assistent og førskolelærar.

Prøveprosjekt for Oslo indre aust

Hausten 1998 blei det sett i gang eit prøveprosjekt i Oslo indre aust som skal gå over tre år. Forsøket gir alle femåringar i bydel 6 i Oslo indre aust eit 20 timars gratis pedagogisk tilbod. Målsetjinga er å få ein større del av femåringane i barnehage, og å betre språkopplæringa og integreringa av språklege minoritetar. Alle utgifter til investeringar knytte til prosjektet skal dekkjast av Oslo kommune. Alle som har motteke informasjon om dette prosjektet, har teke imot tilbodet. Hausten 2000 blei tilbodet utvida til også å omfatte fireåringar.

Vurdering av tilskotsordningane

For å førebu ei eventuell endring av regelverket i tilskotsordninga for tospråkleg assistanse har departementet innhenta erfaringar frå alternative måtar å organisere tilbodet på i barnehagane. To kommunar og ein bydel i Oslo fekk gjennom Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren (1995–1998) nytte midlane til tospråkleg assistanse meir fleksibelt og i tråd med lokale behov. Erfaringar frå programmet tyder på at det er viktig med ei tilskotsordning som legg til rette for lokale tilpassingar. I samband med prosjektet som går ut på å gi gratis korttidstilbod i barnehage i bydel 6 i Oslo indre aust, er det også lagt vekt på å få fram erfaringar med ulike måtar å organisere tilbodet med tospråkleg assistanse på.

Tilskotsordninga for barnehagetilbod for barn av nykomne flyktningar har ikkje vore evaluert. Barne- og familiedepartementet har erfart at tilskotsordninga reint administrativt blir oppfatta som tungvint og vanskeleg tilgjengeleg. Departementet har derfor sett i gang eit arbeid med å gå igjennom tilskotsordninga for å forbetre ho, og for å gjere mål, intensjonar og rutinar i samband med søknad om og tildeling av tilskotet enklare.

11.6 Andre ordningar

11.6.1 Finansiering av bustader for flyktningar

Staten har i mange år sett i verk ulike tiltak for å sikre bustader til personar som kjem til Noreg fordi dei må flykta frå heimlandet. Då Selskapet for innvandrer- og flyktningboliger (SIFBO) blei avvikla hausten 1992, overtok Husbanken det ansvaret SIFBO hadde hatt, inkludert etableringslån, garantiar og utleigebustader i selskapet. Den dåverande regjeringa såg det som viktig å vidareutvikle den eksisterande funksjonsdelinga mellom forvaltningsnivåa, der kommunane hadde ansvaret for å skaffe bustader, medan staten hadde ansvaret for å leggje til rette økonomiske og juridiske verkemiddel.

Tilskot og lån gjennom Husbanken

Det er eit hovudmål for bustadpolitikken til Regjeringa at alle skal kunne rå over ein god bustad i eit godt bumiljø. Det gjeld óg ved busetjing av flyktningar. Busetjing av flyktningar er ei prioritert oppgåve for Husbanken.

Husbanken kan gi tilskot og lån til kjøp, bygging eller utbetring av bustader for vanskelegstilte grupper. Desse tilskota og låna blir i hovudsak formidla gjennom kommunane. Ordningane i Husbanken gjer at kommunane kan få fullfinansiert bustader til vanskelegstilte. Flyktningar kan også søkje om finansiering av bustader direkte til Husbanken på lik linje med andre. Ingen av finansieringsordningane gjeld flyktningar spesielt, men bustader til flyktningar blir prioriterte ved fordeling av bustadtilskot. Finansieringsordningane i Husbanken er:

Etableringslån:

Husbanken låner kvart år kommunane pengar som er øyremerkte for etableringslån til innbyggjarane i kommunane. Låna er behovsprøvde, og innanfor dei statlege generelle retningslinjene utarbeider kommunane eigne reglar for behovsprøving. Lånet skal gi husstandar med svak økonomi og/eller spesielle behov, mellom anna flyktningar, høve til å skaffe seg nøkterne bustader. Etableringslån blir gitt både til kjøp av sjølvått bustad, kjøp av bustad i burettslag og i samband med leige av utleigebustader. Etableringslånet kan utgjere opptil 90 pst. av eigenkapitalen eller innskotet. Lånet blir ofte gitt i kombinasjon med andre låne- og tilskotsordningar.

Kjøpelån:

Kjøpelån blir gitt til personlege lånesøkjarar som grunnfinansiering ved kjøp av brukt, sjølvått bustad. I tillegg kan det givast kjøpelån til kommunar, selskap, stiftelsar og liknande som ønskjer å kjøpe brukte bustader og leige dei ut til mellom anna flyktningar. Lånet blir løyvt direkte frå Husbanken. Lånet er behovsprøvd. I tillegg til kjøpelån kan det givast etableringslån frå kommunen for å dekkje eigenkapitalen heilt eller delvis.

Lån til oppføring:

Låna blir gitt direkte frå Husbanken og skal medverke til å dekkje behovet for nye, gode, rimelege og nøkterne bustader. Kommunen kan gjennom denne ordninga finansiere bygging av utleigebustader til mellom anna flyktningar. Oppføringslån kan berre givast innanfor kostnader som Husbanken kan godkjenne.

Bustadtilskot:

Bustadtilskot er eit investeringstilskot til bygging eller kjøp av bustad, og til utbetring av bustader. Midlane blir i hovudsak gitt til kommunane, som formidlar dei til hushald i kommunen med behov for slik stønad, men det blir òg gitt bustadtilskot i samband med større prosjekt direkte frå Husbanken. For å sikre seg mot tap på etableringslån kan kommunane setje av opptil 20 pst. av dei midlane dei forvaltar i bustadtilskot, i fond. Husbanken kan gi opptil 60 pst. i tilskot til dei mest prioriterte formåla, til dømes såkalla ungboprosjekt, men på grunn av stor etterspørsel blir det praktisert ein tilskotsdel på 30 pst. Til utleigebustader for flyktningar og andre særskilt vanskelegstilte blir det derfor vanlegvis gitt 30 pst. av dei godkjende utgiftene i tilskot. Resten blir gitt som lån. Flyktningbustader blir prioriterte ved fordeling av den ordinære ramma for bustadtilskot.

Flyktningar som er aktuelle for etablering i eigen bustad, kan søkje om bustadtilskot og etableringslån gjennom kommunen (eventuelt kjøpelån gjennom Husbanken) til dekning av eigenkapital, på lik linje med andre svakstilte grupper.

Bustønad:

Bustønadsordninga tek sikte på å redusere buutgiftene til husstandar med låge inntekter og høge buutgifter. Ordninga er også eit effektivt verkemiddel for å hjelpe grupper med låg inntekt til å etablere og halde fast ved gode buformer gjennom å skaffe seg ein ny bustad eller ved å utbetre den eksisterande bustaden. Ordninga er i hovudsak retta mot eldre, trygdetakarar og barnefamiliar. Flyktningar er ikkje i noka særstilling når det gjeld bustønad. For å få bustønad må dei vilkåra som er sette når det gjeld bustaden og husstanden, vere oppfylte. Deretter vil forholdet mellom inntekter og godkjende utgifter avgjere om det blir gitt bustønad. For søkjarar til bustønad med særs låg inntekt gjeld ikkje dei vilkåra som er sette for bustaden.

Talet på bustader for flyktningar finansierte gjennom Husbanken

Talet på bustader for flyktningar som er finansierte med bustadtilskot, var nokså høgt i 1995, heile 1086. Grunnen var det høge talet på flyktningar som kom frå Bosnia-Hercegovina. Aktiviteten har vore mykje lågare dei siste åra. I 1997 og 1998 var det om lag 80–90 bustader for flyktningar som fekk tilskot. I 1999 blei det gitt ei ekstraløyving på 75 mill. kr til bustadtilskot i samband med at Noreg tok imot over 6000 flyktningar frå Kosovo. Alt i alt blei det derfor finansiert i underkant av 400 bustader for flyktningar gjennom bustadtilskot i 1999. Same året fekk i underkant av 200 flyktninghushald oppføringslån og kjøpelån for å skaffe seg sjølvått bustad eller bustad i burettslag. Dette talet er noko høgare enn for tidlegare år. Talet på bustader finansierte gjennom etableringslån har lege på i overkant av 400 bustader dei to siste åra. Det er viktig å vere merksam på at dette lånet ofte blir gitt i kombinasjon med andre låne- og tilskotsordningar.

Vurdering av ordningane

Den generelle auken i prisane på bustader og presset på bustadmarknaden har ført til større problem for kommunane når det gjeld å finne høvelege og rimelege bustader til nykomne flyktningar, enn ein hadde tidlegare.

Kommunane har i varierande grad nytta dei eksisterande låne- og finansieringsordningane for å skaffe bustad til flyktningar. Kommunane forklarer dette med at for nokre av ordningane er den kommunale eigendelen og risikoen ved å ta opp lån for stor. Det ser ut til å vere løyvinga for bustadtilskot i Husbanken, og ikkje låneramma, som set grenser for kommunane sin bruk av ordningane. Ein reduksjon av den kommunale eigendelen, til dømes ved at tilskotsutmålinga blir auka, ville gjere det meir attraktivt for kommunane å skaffe gjennomgangsbustader eller andre bustader som er tilpassa busetjingsbehovet.

Dei siste åra, med relativt mange nye flyktningar som skal busetjast, er dei tilskotsrammene Husbanken rår over, blitt disponerte tidleg, noko som har ført til at ein del kommunar har måtta utsetje nødvendige bustadbyggingsprosjekt. Dette fører til at det blir vanskeleg å planleggje arbeidet med busetjing.

Byggforsk har studert busituasjonen for flyktningar som har fått bustaden finansiert ved hjelp av etableringstilskot eller det noverande bustadtilskotet for vanskelegstilte gjennom Husbanken. Resultatet blei lagt fram i prosjektrapport 252/ 1999 «Den store boligdugnaden» Boforhold for flyktninger i april 1999. Av rapporten går det mellom anna fram at kommunane i 1995 gjorde seg nytte av bustadtilskotet til 1086 bustader til flyktningar. Berre 1 pst. av flyktningane kjøpte bustad sjølve ved hjelp av tilskot.

20 av dei 26 kommunane som var med i undersøkinga, gav ei positiv vurdering av tilskotet. Nokre av dei peika på at tilskotet var heilt avgjerande for at politikarane i kommunen skulle gjere vedtak om busetjing av flyktningar. Kommunar der prisane på bustader var svært høge, melde om at tilskotet var for lite. Rapporten viser òg at det var tilnærma proporsjonal samanheng mellom talet på busette flyktningar og bruken av tilskot i 1995.

Behovet for bustader til flyktningar krev ein auke i bustadtilskotet. I statsbudsjettet for 2001 foreslår Regjeringa derfor ein auke i løyvinga for bustadtilskot med 152 mill. kr. I tillegg foreslår Regjeringa ein auke i låneramma til Husbanken på 2 mrd. kr.

11.6.2 Tiltak i regi av arbeidsmarknadsetaten

Arbeidsmarknadsetaten skal medverke til at arbeidsmarknaden fungerer så godt som mogleg, og dempe skadeverknadene av arbeidsløyse. Flyktningar får dei same tenestene og tilboda som andre arbeidssøkjarar når dei kjem til Aetat lokal. Desse tenestene omfattar informasjon, kartlegging, rådgiving, avklaring, formidling og arbeidsmarknadstiltak.

Dei fleste nykomne flyktningar, har først behov for å skaffe seg norskkunnskap på eit visst nivå for at formidling til ordinært arbeid eller deltaking i arbeidsmarknadstiltak skal lykkast.

Arbeidsmarknadstiltak er eit supplement til formidlingsaktiviteten og blir nytta for arbeidssøkjarar som treng kvalifisering eller arbeidstrening for å kome i ordinært arbeid. Nivået på ordinære arbeidsmarknadstiltak blir dimensjonert etter situasjonen på arbeidsmarknaden og talet på arbeidslause. Dei tre arbeidsmarknadstiltaka som høver best og er mest brukte av nykomne i perioden då dei treng grunnleggjande kvalifisering, er arbeidstrening gjennom tiltaket «praksisplass», kvalifisering gjennom tiltaket «arbeidsmarknadsopplæring» (AMO) og det særskilde tiltaket «introduksjonsprogram for framandspråklege» (IFF). Etter perioden med grunnleggjande kvalifisering, eller når formidling til ordinært arbeid er aktuelt, kan arbeidsmarknadstiltaket «lønnstilskot til arbeidsgivar» nyttast for å hjelpe flyktningar til å skaffe seg ordinært arbeid.

Ei effektiv grunnopplæring i norsk er ein føresetnad for at nykomne flyktningar skal ha nytte av arbeidsmarknadstiltak og raskt kunne kome i ordinært arbeid og/eller ordinær utdanning. Samstundes treng dei fleste kvalifisering retta mot arbeidsmarknaden før dei kan søkje arbeid.

I dag er arbeidsmarknadsetaten i varierande grad inne med tiltak for nyleg busette flyktningar. Innanfor ramma for arbeidsmarknadstiltak vil arbeidsmarknadsetaten gå tidlegare og meir systematisk inn med tiltak for dei som treng kvalifisering retta mot arbeidsmarknaden. Ein slik innsats for nyleg busette flyktningar vil vere eit viktig bidrag når det gjeld å få gruppa raskt i ordinært arbeid. Dermed kan samfunnet også dra nytte av dei faglege ressursane gruppa representerer. Arbeidsmarknadsetaten blir både av kommunane og flyktningane oppfatta som eit viktig bindeledd til arbeidsmarknaden. Flyktningane har ikkje det nettverket som mange andre arbeidssøkjarar bruker for å kome inn på ein arbeidsplass. Hjelp frå arbeidsmarknadsetaten si side kan derfor vere avgjerande for mange. Kommunenes Sentralforbund legg vekt på at høvet for flyktningar til å delta i arbeidsmarknadstiltak er viktig for at kommunane skal busetje nykomne flyktningar. Kommunane har særleg etterlyst ei eintydig ansvarsavklaring.

11.7 Forsøk med rammefinansiering av øyremerkte tilskot

I St.prp. nr. 69 (1998–99) Om kommuneøkonomien blei det lagt fram forslag om å starte forsøk for perioden 2000–2003 med tildeling av øyremerkte tilskot som rammetilskot for 20 kommunar. Eit viktig siktemål er å undersøkje om overføring av inntekter frå stat til kommune i form av rammetilskot fører til ei meir effektiv løysing av oppgåver i kommunane. Det er interessant å sjå om kommunane kan produsere billegare tenester, og om tenesteytinga blir meir målretta i forhold til dei behova innbyggjarane har. Forsøkskommunane vil få større handlefridom enn dei andre kommunane, og det er derfor interessant å sjå om dette har ein effekt på det lokale demokratiet.

Både tilskot til opplæring for språklege minoritetar i grunnskolen, tilskot til opplæring av vaksne innvandrarar, integreringstilskotet og tilskot til drift av barnehagar er omfatta av forsøket med rammefinansiering av øyremerkte tilskot.

11.8 Samla vurdering av rammevilkåra til kommunane

Prinsippet om sektoransvar har ført til at det er mange kjelder til finansiering av arbeidet med busetjing og integrering av flyktningar i kommunane. Det reiser spørsmålet om det lèt seg gjere å forenkle overføringane, til dømes gjennom samanslåing av tilskot. Det er eit mål at nykomne flyktningar så raskt som råd er skal bli sjølvhjelpte. Dette målet kan ein nå gjennom mange ulike støttetiltak, alt frå norskopplæring i mottaksfasen, via finansiering av bustader gjennom Husbanken, tilskot til barnehageplass, norskopplæring i kommunane, arbeidsmarknadstiltak og til sysselsetjing. Dei mange ulike tilskota og stønadsformene krev ein stor grad av samordning når det gjeld planlegging og gjennomføring av tiltak for at dei skal verke effektivt. I samband med kvalifisering gjeld det særleg skoleetaten, sosialetaten og arbeidsmarknadsetaten.

Det er i dag ei rad ulike tilskot som skal dekkje dei utgiftene kommunane har til busetjing og integrering av flyktningar. Nokre av ordningane, som integreringstilskotet, er meint å dekkje reelle gjennomsnittsutgifter i ein gitt periode. Andre tilskot er berre meint å dekkje delar av dei kommunale utgiftene, til dømes tilskota til vaksenopplæring og tilskotet til særskild norskundervisning og morsmålsundervisning i grunnskolen. Dei ulike tilskota har også ulike målgrupper.

Mange kommunar har i dei siste åra opplevd at busetjing av flyktningar inneber ein økonomisk risiko. Dette er ein risiko som dei kvir seg for å ta. Samstundes er det mange døme på at dei kommunane som lenge har drive eit aktivt integreringsarbeid, med vekt på kvalifisering i nær kontakt med det lokale næringslivet, har opplevd at busetjing av flyktningar har gitt eit overskot i kommunerekneskapen. Utfordringa er å gjere flyktningane til aktive borgarar som yter noko til samfunnet i form av arbeidskraft og skatteinntekter, og som ikkje blir passive mottakarar av offentleg stønad. Regjeringa vil derfor leggje stor vekt på arbeidet med å leggje til rette for eit samordna kvalifiseringstilbod for nykomne flyktningar, jf. kap. 7.

Regjeringa legg vekt på at kommunesektoren skal ha gode økonomiske rammer for det arbeidet dei gjer for nykomne flyktningar som nyleg har kome til landet. I tråd med resultata frå Berekningsutvalet foreslår Regjeringa derfor i statsbudsjettet for 2001 ein auke i integreringstilskotet på heile kr 65 000, frå kr 300 000 til kr 365 000, jf. kap. 11.3. Regjeringa foreslår også å auke dei ekstra eingongstilskota ved busetjing av eldre og funksjonshemma frå kr 100 000 til kr 105 000. Tilskota skal dekkje særskilde utgifter til ekstra tiltak overfor den enkelte eldre eller den enkelte funksjonshemma som er busett. For å betre tilgangen på bustader til flyktningar foreslår Regjeringa ein auke i dei generelle lånerammene til Husbanken med 2 mrd. kr og ein auke i aktivitetsnivået for bustadtilskot med 152 mill. kr, jf. kap. 11.6.

Det må leggjast til rette for at ulike ordningar kan sjåast i samanheng, samstundes som ordningane må opne for at kommunane kan prøve ut ulike modellar i arbeidet med å busetje og integrere flyktningane. Regjeringa vil derfor vurdere om dei ulike tilskota til undervisning bør byggjast inn i integreringstilskotet. Utover dette legg Regjeringa til grunn at hovudprinsippet om sektoransvar ligg fast.