4 Saksbehandling i asylsaker

4.1 Hovudprinsipp og mål

Noreg er part i FNs flyktningkonvensjon av 1951. Denne konvensjonen er grunnlaget for behandlinga av personar som ber om vern som flyktningar i Noreg. Utlendingslova av 1988 regulerer mellom anna kven som har krav på vern mot forfølging i Noreg. Lova nyttar flyktningkonvensjonen sin definisjon av kven som er flyktning, og gir flyktningar rett til asyl i landet. Alle som søkjer asyl i Noreg har krav på å få søknaden behandla, med mindre dei alt har ein asylsøknad til behandling i eit anna land eller kunne ha søkt asyl i andre land før dei kom til Noreg. Det er UDI som gjer vedtak i første instans, medan Justis- og politidepartementet avgjer klagesakene. Frå 01.01.2001 vil klagesakene bli behandla av den nye Utlendingsnemnda.

Asylsakene blir behandla i samsvar med dei prinsippa som elles er vanlege i forvaltninga. Det inneber at søkjarar som får avslag i første instans (UDI), kan påklage vedtaket. Søkjarar som får avslag, har òg høve til å bringe saka inn for domstolane. Utover desse generelle prinsippa står rettstryggleiken sentralt når asylsakene skal behandlast.

4.1.1 Rettstryggleik

Avgjerder i asylsaker er ofte særs viktige for den/dei det gjeld, ikkje minst for dei som får avslag, og som blir sende attende til heimlandet. Det er derfor viktig at dei organa som behandlar slike saker, er heilt trygge på at søkjarar som får avslag, ikkje blir forfølgde om dei blir sende attende til heimlandet. I Noreg er det ikkje slik at det berre er spørsmål om vern mot forfølging som skal vurderast. Ein må òg undersøkje om det er humanitære grunnar til å gi opphald, til dømes kan det vere personar som er i ein flyktningliknande situasjon, eller det kan vere helsemessige eller familiære omsyn som gjer at søkjarar bør få opphald, sjølv om dei ikkje står i fare for å bli forfølgde om dei må reise attende til heimlandet. Einslege kvinner med barn, mindreårige og personar med alvorlege helseproblem kan til dømes vere spesielt sårbare. Mange ulike velferdsomsyn vil vere relevante, og det blir gjort ei brei vurdering av dei ulike omsyna, som aleine eller saman med andre omsyn kan vere avgjerande for å gi løyve på humanitært grunnlag. Sjølv om ein asylsøkjar ikkje får asyl, er styresmaktene òg forplikta til ikkje å sende personar til land der dei står i fare for å bli torturerte eller utsette for umenneskeleg behandling. Slike pålegg finst både i FNs torturkonvensjon og i Den europeiske menneskerettskonvensjonen.

Utlendingslova skal tolkast i samsvar med internasjonale reglar når desse har som formål å styrkje stillinga til utlendingar, til dømes FN sine konvensjonar om barn og kvinner.

Når det gjeld kvinner, er det viktig å vere merksam på at dei kan ha eit eige grunnlag for å søkje asyl som ikkje er samanfallande med ektemannen sitt grunnlag. Derfor må òg kvinna få klarlagt sin situasjon i asylintervjuet. I praksis vil kvinna sin asylsøknad ofte byggje på søknaden til ektefellen, til dømes er det vanleg at kvinna hevdar at ho er i fare på grunn av tilhøve som gjeld ektefellen.

Regjeringa er merksam på at kvinner frå nokre land er i ein spesiell situasjon, der kvinner som gruppe blir diskriminert eller i større grad enn menn utsett for vald og overgrep. Dersom kvinna ved retur eller i framtida kan bli utsett for overgrep som er så alvorlege at det er forfølging, kan ho fylle vilkåra for å få asyl. Kjønnsbasert forfølging som fell inn under omgrepet »medlemskap i ei spesiell sosial gruppe», kan etter ei individuell vurdering gi asyl. Vurderinga må gjerast i lys av samfunnsforholda i det landet kvinna kjem frå.

For at kvinner som ber om vern mot forfølging av slike grunnar skal ha tiltru til norske styresmakter, er det viktig at dei i så stor grad som mogleg blir intervjua av kvinnelege saksbehandlarar, og om mogleg med kvinneleg tolk. Det vil kunne sikre at kvinna legg fram dei nødvendige opplysningane i saka si, slik at styresmaktene kan ta ei rett avgjersle.

Elles tok ei ny føresegn med sikte på å få situasjonen til barna betre opplyst, til å gjelde 01.07.2000. Av føresegna går det fram at det skal gjennomførast ein samtale med barnet, med mindre det blir vurdert som klart unødvendig eller foreldra set seg imot det.

Kravet til rettstryggleik inneber at alle søknader skal vere så godt utgreidde som mogleg, og at alle relevante opplysningar skal vere skaffa fram. Særleg i samband med klagebehandlinga av ein asylsøknad som er avslått, vil retten til fritt rettsråd frå advokat vere viktig for å sikre at alle slike opplysningar kjem fram i saka. Ei anna side av rettstryggleiken er likebehandling, det vil seie at like saker skal behandlast likt.

For å sikre slike viktige omsyn må heile systemet for behandling av sakene utformast på ein måte som sikrar rettstryggleiken. Mellom anna ligg omsynet til styrkt rettstryggleik, særleg gjennom auka tillit til utlendingsforvaltninga, bak overføringa av asylintervjua frå politiet til UDI og etableringa av Utlendingsnemnda (jf. kap. 4.3.2).

4.1.2 Rask saksbehandling

Rask behandling av saka er eit viktig element i rettstryggleiken. Både saksbehandlingstida og omhyggeleg saksbehandling er relevant for rettstryggleiken. Sivilombodsmannen har ved fleire høve teke opp saksbehandlingstida hos offentlege instansar. For nokre år sidan kritiserte han Trygderetten og Rikstrygdeverket for lang saksbehandlingstid og viste til artikkel 6 (1) i Den europeiske menneskerettskonvensjonen, der det heiter at vedtak skal gjerast innan rimeleg tid. Rask saksbehandling er derfor eit viktig mål ved behandling av søknader om asyl. Det er fleire grunnar til at behandlingstida i asylsaker bør vere så kort som mogleg. Det er viktig at søkjarane slepp å vente lenge på vedtak. Lang ventetid i mottak fører til uvisse og frustrasjon og kan i verste fall få uheldige verknader for den psykiske og fysiske helsa til søkjarane. Det er særleg viktig at saker som gjeld barn og einslege mindreårige, blir behandla så raskt som råd.

Det har vist seg at lange opphald i mottak kan gjere det vanskelegare for den enkelte å bli sjølvhjelpt så raskt som råd er etter busetjing i ein kommune. Også av den grunn bør saksbehandlingstida vere så kort som råd. Lang ventetid i mottak gjer det òg vanskelegare å få personar som får avslag på søknaden sin, til å forlate landet, mellom anna fordi dei etter som tida går kan få ei viss tilknyting til landet. Særleg vanskeleg kan det vere å få familiar som har hatt barn i barnehage eller skole, til å forlate landet. Også av omsyn til utgiftene ved å ha asylsøkjarar buande lenge i mottak er det viktig at asylsøknadene blir behandla så raskt som råd.

4.2 Utviklinga dei siste åra

4.2.1 Asylsøkjarar til Noreg

Sjølv om Noreg også tidlegare har teke imot flyktningar, mellom anna frå Ungarn i 1950-åra og frå Vietnam i 1970-åra, var det først midt i 1980-åra at talet på asylsøkjarar som tok seg til Noreg på eiga hand, begynte å auke. 1987 var det første året det kom mange asylsøkjarar, nærmare bestemt 8613 søkjarar, den største gruppa frå Chile. I 1990-åra utgjorde søkjarar frå det tidlegare Jugoslavia den største gruppa. I 1993 fekk vi eit nytt toppår med 12 876 søkjarar. Dei fleste kom frå Bosnia-Hercegovina. Deretter følgde fire år då det kom relativt få asylsøkjarar, mellom 1460 og 3379 søkjarar per år. I 1998 auka talet att, til 8543 søkjarar. Det var søkjarar frå Kroatia (2452), Jugoslavia (1666) og Irak (1317) som var dei største gruppene. 1999 var eit nytt toppår med 10 160 asylsøkjarar. Den største gruppa kom frå Irak (4073), men det kom òg mange frå Somalia (1340) og Jugoslavia (1152). Om vi i tillegg reknar med dei over 6000 flyktningane frå Kosovo som fekk mellombels vern i Noreg på kollektivt grunnlag, var 1999 det året Noreg tok imot flest flyktningar og asylsøkjarar. Frå 01.01.2000 til 30.09.2000 har det kome totalt 5584 asylsøkjarar til Noreg. I dette talet er det ikkje inkludert asylsøkjarar frå Kosovo som tidlegare har hatt mellombels vern på kollektivt grunnlag. Pr 30.09.2000 var det registrert 2935 asylsøknader frå desse personane.

Det viser seg at om lag 90 pst. av dei som dei seinare åra har søkt om asyl, har meldt seg for norske styresmakter inne i landet, og ikkje når dei kom til den norske grensa. Talet på utlendingar som tek seg ulovleg inn i landet på denne måten, er aukande, og det er blitt stadig meir lønnsamt for organiserte kriminelle verksemder å drive med menneskesmugling. Smuglarane utnyttar menneske som av ulike grunnar gjer kva det skal vere for å kome seg til Europa. Dei som står bak organisert menneskesmugling, nyttar ofte falske dokument og spesialinnreidde køyretøy. Ofte står personane i gjeld til menneskesmuglarane i lang tid etterpå. Det har vore om lag 150 registrerte menneskesmuglingssaker i Noreg i dei siste to åra. Til liks med tidlegare år var det i 1999 flest personar frå Irak, det tidlegare Jugoslavia og Somalia som tok seg ulovleg inn i Noreg. Vidare var det ein auke i talet på personar frå Russland, Pakistan, Tyrkia og Afghanistan.

4.2.2 Ulike former for vern heimla i utlendingslova

Det finst fleire former for vern som er heimla i utlendingslova.

Asyl

Etter utlendingslova har asylsøkjarar som med rette fryktar forfølging i heimlandet på grunn av rase, religion, nasjonalitet, fordi dei høyrer til ei spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk overtyding, krav på asyl (fristad).

Berre ein liten del av dei asylsøkjarane som kjem til Noreg, får asyl. I 1998 blei det innført ein ny praksis som mjuka opp krava til å få asyl i Noreg. Målet var å gi asyl til fleire av dei søkjarane som tidlegare fekk opphald på humanitært grunnlag. Etter at den nye praksisen blei innført, har den prosentdelen som får asyl, auka noko. I 1997 fekk berre 14 søkjarar, eller 0,7 pst., asyl etter behandling i første instans (UDI). I 1998 fekk 66 søkjarar (1,7 pst.) asyl. I 1999 fekk 181 søkjarar (3 pst.) asyl. Per 30.09 har 45 personar i 2000 fått asyl etter behandling i første instans. Sjølv om det er få som får asyl, er det viktig å vere merksam på at talet kan variere over tid og ut frå kva land/regime søkjarane flyktar frå. Ein annan grunn til at tala varierer, er at det spesielt for visse nasjonalitetar av asylsøkjarar er klare indikasjonar på at dei kjem til Noreg anten fordi dei ikkje har fått opphald i andre land dei har søkt asyl i, eller fordi dei veit at dei ikkje ville fått opphald om dei hadde fremma ein søknad om asyl der dei oppheldt seg.

Opphald på humanitært grunnlag

Nemninga »opphald på humanitært grunnlag» blir brukt som ei samlenemning på arbeids- og opphaldsløyve som blir gitt til asylsøkjarar som ikkje fyller vilkåra for asyl. Heimelen finst i utlendingslova § 8 andre ledd, som seier at arbeids- eller opphaldsløyve kan givast når sterke menneskelege omsyn taler for det, eller når utlendingen har særleg tilknyting til riket. Dei siste åra har om lag 40 pst. av dei som søkjer asyl i Noreg, fått opphald på humanitært grunnlag. Per 30.09. har 2553 personar i 2000 fått opphald på humanitært grunnlag i Noreg etter behandling i første instans.

Sterke menneskelege omsyn i utlendingslova § 8 andre ledd femner om eit vidt spekter av grunnar. I nokre tilfelle er årsaka til at ein asylsøkjar får arbeids- eller opphaldsløyve at dei blir gitt vern utan at dei fyllar vilkåra for å få asyl, jf. utlendingslova § 15. Det kan òg mellom anna vere at dei generelle tryggleiksforholda i heimlandet til asylsøkjaren er særs vanskelege. Andre grunnar kan vere alvorlege helseproblem. Omsyn til barn er alltid eit viktig moment i vurderinga. Ei rad ulike velferdsomsyn vil vere relevante, og det blir gjort ei brei vurdering av dei ulike omsyna, som aleine eller saman med andre omsyn kan vere avgjerande for om opphaldsløyve på humanitært grunnlag blir gitt.

Ved vurdering av om asylsøkjaren har ei særleg sterk tilknyting til Noreg, ser ein mellom anna på kor lenge vedkommande har vore her, om han/ho har familie her, og kven dette er, eller om han/ho har familie att i heimlandet.

Kollektivt vern

I situasjonar med masseflukt kan styresmaktene gi mellombels arbeids- og opphaldsløyve på kollektivt grunnlag til flyktningar etter ei gruppevurdering. Kollektivt vern er nytta to gonger i Noreg. Flyktningar frå Bosnia- Hercegovina fekk kollektivt vern i perioden frå 1992 til 1996. Flyktningar frå Kosovo, som kom til Noreg våren og sommaren 1999 (fram til 06.08.1999) og asylsøkjarar frå Kosovo som allereie var i landet, fekk vern på kollektivt grunnlag for eitt år.

Mellombels arbeids- og opphaldsløyve blir normalt gitt for eitt år om gongen, og gir ikkje grunnlag for busetjingsløyve dei første tre åra. Dersom forholda i heimlandet framleis er slik at retur ikkje er forsvarleg etter fire år, kan flyktningane få ordinær busetjingsløyve.

Andre tilfelle

Ei stor gruppe asylsøkjarar som ikkje treng vern mot forfølging, eller opphald på humanitært grunnlag, har likevel fått opphaldsløyve (somme mellombels løyve) fordi det nærmast er umogleg å sende dei attende til heimlandet mot deira eigen vilje. I februar i år bestemte såleis Justisdepartementet at asylsøkjarar frå Nord-Irak som ikkje har behov for vern, skulle få mellombels opphaldsløyve.

4.2.3 Forventa utvikling

Erfaringane frå dei siste femten åra viser at det er særs vanskeleg å seie noko sikkert om kor mange asylsøkjarar som vil kome til Noreg og søkje asyl, eller kva land dei vil kome frå. Det er mange forhold som verkar inn på kor mange asylsøkjarar som til kvar tid kjem hit.

Ei viktig årsak til at folk flyktar, er sjølvsagt å finne i dei mange væpna konfliktane som går føre seg rundt om i verda. Uroa og konfliktane i det tidlegare Jugoslavia og på Afrikas horn er døme på dette. Men også den menneskerettslege, politiske, økonomiske eller humanitære situasjonen i visse land kan leie til flyktningstraumar. Situasjonen i Iran i 1980-åra og i Chile i 1970- og 1980-åra er døme på dette. Ein føresetnad for at slike situasjonar fører til at flyktningar kjem til Noreg, er at dei som er på flukt, veit at Noreg er eit aktuelt land å søkje vern i, og at det er praktisk mogleg å kome seg hit. Det er i denne samanhengen viktig å vere merksam på at berre ein liten del av alle flyktningar i verda reiser langt frå heimstaden for å finne tryggleik. Dei fleste reiser til granneland, eller dei er internt fordrivne i sitt eige land.

Årsaker til at asylsøkjarar kjem til Noreg

Det er mange årsaker til at ein del flyktningar kjem til Noreg, eit land langt nord i Europa, for å søkje asyl. I ein del tilfelle er det heilt tilfeldig at flyktningar søkjer asyl nett i Noreg, medan det i andre tilfelle er ein grunn til at Noreg er valt. Gjennom internasjonalt engasjement er Noreg og andre nordiske land blitt kjende rundt om i verda for engasjement for fred, demokrati og menneskerettar. Dei nordiske landa er òg kjende for å vere velferdssamfunn med høg levestandard og delvis mangel på arbeidskraft. Dette fører nok til at mange ser på dei nordiske landa som attraktive å søkje opphald i når situasjonen i deira eiga land er prega av store økonomiske problem, arbeidsløyse o.l. Ein har òg erfart at når nokre flyktningar har fått opphald i eit land, så følgjer det fleire etter frå det same landet. Det er lett å forstå at menneske som reiser frå eit land, gjerne ønskjer å bu i nærleiken av andre landsmenn.

Ein har erfart at endringar i flyktningpolitikken i nærliggjande land lett fører til at talet på personar som søkjer asyl i Noreg, aukar. På same vis har vi erfaring med at søkjarar som får avslag i eitt land, ofte reiser vidare til Noreg eller andre land og søkjer på nytt her. Dette er noko alle land i Europa opplever, og er mellom anna årsaka til at mange land i EU har slutta seg til Dublinkonvensjonen. Dublinkonvensjonen gir ein asylsøkjar rett til å få behandla søknaden i eitt medlemsland, samstundes som konvensjonen mellom anna inneber at andre land slepp å behandle søknaden på nytt. Formålet med konvensjonen er å hindre at asylsøkjarar blir kasteballar mellom medlemsland, å motverke misbruk av asylinstituttet og å unngå dobbelbehandling av asylsøknader i EU.

Ein annan viktig faktor som påverkar talet på asylsøkjarar som kjem til Noreg, er vår eigen flyktning- og innvandringspolitikk. Den store auken i talet på asylsøkjarar til Noreg i 1998 er eit døme på dette. Sjølv om det var ei forsiktig liberalisering av flyktningpolitikken som då skjedde, blei nok signala oppfatta annleis. Eit anna døme på at endringar i asylpolitikken har mykje å seie for talet på asylsøkjarar, er dei endringane som blei gjennomførte overfor søkjarar frå Irak tidlegare i år. Etter at Noreg i februar 2000 bestemte at asylsøkjarar frå Nord-Irak skulle få løyve om mellombels opphald utan rett til familiesameining, er talet på asylsøkjarar frå dette området blitt redusert. På same tid blei fleire personar bak store menneskesmuglarorganisasjonar arresterte av politiet. Av desse var det nok fleire som stod bak smuglinga av personar frå Irak. Samstundes har også politiet i fleire andre europeiske land styrkt kontrollen og arbeidet for å få bukt med menneskesmugling. Dette kan òg ha hatt ein viss innverknad.

4.3 Behandling av søknader om asyl

4.3.1 Organisering

Ansvaret for samordninga av flyktning-, innvandrings- og integreringspolitikken har sidan 1987 vore lagt til Kommunal- og regionaldepartementet. Ansvaret for reguleringa av innvandringa, det vil seie forvaltninga av utlendingslova med forskrift, har vore underlagt Justis- og politidepartementet. UDI har sidan direktoratet blei oppretta i 1988 såleis vore administrativt underlagt Kommunal- og regionaldepartementet, medan direktoratet i forhold til behandlinga av saker etter utlendingsregelverket har vore fagleg underlagt Justisdepartementet. Frå 01.01.2001 får Kommunal- og regionaldepartementet åleine ansvaret for innvandringsfeltet, inkludert reguleringa av innvandringa, og allereie frå 07.06.2000 overtok kommunal- og regionalministeren det politiske ansvaret for oppgåvene på utlendingsfeltet.

4.3.2 Omleggingar

I år er det gjennomført mange viktige organisatoriske endringar på asylsaksfeltet.

Overføring av asylintervju frå politiet til UDI

Etter fleire utgreiingar blei det i 1999 bestemt at ansvaret for å intervjue asylsøkjarar om motivet deira for å søkje asyl skulle overførast frå politiet til UDI. Overføringa skjedde 01.07.2000. Det er fleire årsaker til at dette blei gjort. For det første er det eit mål å redusere saksbehandlingstida i asylsaker. Omlegginga inneber at asylsøknaden i hovudsak blir behandla i eitt organ før det blir gjort vedtak i første instans, sjølv om politiet registrerer asylsøkjarane før UDI overtek det vidare ansvaret for saka. For det andre meiner ein at ei slik ordning vil styrkje rettstryggleiken til asylsøkjarane, ettersom saksbehandlarar i UDI vil ha eit betre grunnlag for å intervjue og vurdere asylgrunnlaget. Det er i denne samanhengen ein fordel at den same personen som intervjuar søkjaren, kan innstille til vedtak i saka. Ein tredje grunn er at asylsøkjarar kan ha dårleg erfaring med politiet i heimlandet, og at dei vil føle seg tryggare når ein sivil tenestemann/-kvinne intervjuar dei. Ein fjerde grunn til omlegginga er at det frigjer ressursar hos politiet til anna viktig politiarbeid.

I samband med overtakinga av oppgåva med å intervjue asylsøkjarar, er det oppretta ei eiga eining som skal planleggje og leggje til rette for gjennomføringa av asylintervjua. Eininga skal mellom anna sørgje for innkalling av advokatar, tolkar, verjer og sakbehandlarar, i tillegg til rettleiing av søkjarane, eigenerklæringar og rekruttering og opplæring av tolkar. UDI sitt behov for tolkar auka sterkt etter at dei overtok ansvaret for asylintervjua. I fleire av dei aktuelle språka har ein ikkje tolkar med kjend utdanning eller statsautorisasjon. UDI har derfor ei omfattande oppgåve med å teste at dei tolkane dei vil bruke, er kvalifiserte. I tillegg er det eit stort behov for omsetjarar til ulike språk, jf. kap. 9.

Utlendingsnemnda

I 1999 vedtok Stortinget å opprette ei uavhengig klagenemnd for asylsaker og andre utlendingssaker. Utlendingsnemnda, som skal vere i drift frå 01.01.2001, skal leiast av ein direktør og vil ha om lag 17 nemndleiarar og eit sekretariat på om lag 85 personar. Både direktøren og nemndleiarane må fylle krava til dommarar, og dei blir tilsette på åremål av Kongen i statsråd. I tillegg skal det oppnemnast nemndmedlemmer. Det er tidlegare bestemt at kvar nemnd skal ha fem medlemmer – ein nemndleiar og fire lekmedlemmer.

Målet med omlegginga er først og fremst å styrkje rettstryggleiken til asylsøkjarane. Ordninga inneber at asylsøkjarar som får avslag på søknaden sin av UDI, som hovudregel skal få møte personleg for ei nemnd og gjere greie for saka si før det blir gjort endeleg vedtak. Ein annan viktig grunn til at Utlendingsnemnda blir oppretta, er at ein får flytta behandlinga av klagesakene ut av Justisdepartementet, ettersom behandlinga av slike enkeltsaker ikkje lenger høyrer heime i eit departement.

Ordninga, slik han tidlegare er vedteke, ville blitt meir ressurskrevjande enn det som er nødvendig for å fremme siktemålet med Utlendingsnemnda. Regjeringa legg stor vekt på at saksbehandlingstidene skal bli kortare, og har derfor foreslått å forenkle behandlinga av klagesakene i Utlendingsnemnda utan å svekkje rettstryggleiken eller nemnda som eit uavhengig og domstolliknande organ. Forslaget er lagt fram for Stortinget som ei eiga sak.

Det er viktig å vere merksam på at Utlendingsnemnda vil behandle sakene på ein måte som likevel vil krevje større ressursar enn det noverande systemet krev. Arbeidet for å korte ned behandlingstida i asylsaker blir derfor ei stor utfordring for den nye instansen. Mellom anna på bakgrunn av dette er det bestemt at verksemda til Utlendingsnemnda skal evaluerast.

Samling av utlendings- og innvandringsspørsmål i eitt departement

Det er bestemt at ansvaret for alle asyl- og innvandringssaker skal samlast under Kommunal- og regionaldepartementet frå og med 01.01.2001. For å førebu samlinga overtok kommunal- og regionalministeren det politiske ansvaret for oppgåvene på utlendingsfeltet frå justisministeren allereie 07.06.2000. Grunnen til at ein ønskjer å samle politikkområdet under eitt departement, er mellom anna at det vil gjere det lettare å samordne regulerings- og integreringspolitikken. Omlegginga inneber at både UDI og Utlendingsnemnda blir administrativt underlagde Kommunal- og regionaldepartementet. For UDI inneber det at dei administrative linjene og ansvarstilhøva blir forenkla, i og med at direktoratet berre får eitt overordna departement å halde seg til.

4.3.3 Gangen i ei asylsak

Registrering

Politiet har ansvaret for å registrere asylsøkjarar, medrekna å undersøkje om den identiteten dei oppgir, er rett, og korleis dei har reist til Noreg. Dessutan skal dei sjekke identiteten seinare i prosessen dersom UDI ber om det. I eigenskap av å vere knytt til påtalemakta har politiet også ansvaret for å etterforske straffbare forhold som kan bli avdekte i samband med registreringa, til dømes menneskesmugling, at søkjaren har oppgitt falsk identitet, eller at vedkomande er ettersøkt for straffbare handlingar i andre land.

Behandling av søknaden i første instans

UDI gjer vedtak i asylsaker i første instans. Asylsøkjarar fyller ut ei eigenerklæring så raskt som mogleg etter at dei har kome til eit mottak. Erklæringa skal skrivast på deira eige morsmål, og søkjaren skal med eigne ord gjere greie for kvifor han eller ho søkjer asyl, og korleis han eller ho kom seg til Noreg. Etter at eigenerklæringa er omsett til norsk, gjennomfører UDI eit intervju med asylsøkjaren. Direktoratet har også ansvaret for å gjennomføre nye intervju dersom det seinare i prosessen skulle vise seg å vere behov for det.

Det er laga eigne reglar for kvinnelege asylsøkjarar som kan ha vore utsette for overgrep. Dei skal så lagt råd er intervjuast av ein kvinneleg saksbehandlar og om mogleg med kvinneleg tolk. Vidare er det laga eigne retningslinjer for samtale med barn som følgjer med foreldra til Noreg for å søkje asyl, i medhald av utlendingsforskrifta § 54 femte ledd. Det skal gjennomførast ein samtale med barn, med mindre det er klart unødvendig eller foreldra set seg imot det. Når eit avslag blir påklaga, skal UDI alltid vurdere om dei skal gjere om vedtaket sitt før klaga blir send vidare til behandling i andre instans.

Behandling av klager

Justisdepartementet har fram til 31.12.2000 ansvaret for å behandle klager på dei vedtaka UDI har gjort i asylsaker og andre utlendingssaker. I tillegg har departementet ansvaret for å behandle oppmodingar om å gjere om eigne vedtak. Den 01.01.2001 blir desse oppgåvene overførte til Utlendingsnemnda.

Når klageinstansen har behandla ein asylsøknad, er søknaden endeleg avgjord. Når departementet held fast ved avslaget i UDI på ein søknad om asyl, inneber det at vedkomande må forlate Noreg. Mange asylsøkjarar forlèt ikkje landet, men ber om at det endelege vedtaket i departementet blir behandla på ny i departementet. Dette blir kalla oppmoding om å gjere om vedtaket.

Justisdepartementet behandla 3563 saker i 1999. Dette var både klager og oppmodingar om å gjere om endelege vedtak. Ingen fekk asyl, medan 423 personar fekk opphald på humanitært grunnlag. Per 30.09.2000 var det behandla 1614 klagesaker og 779 oppmodingar om å gjere om vedtak. Tre personar (éin familie) fekk asyl, og 211 personar fekk opphald på humanitært grunnlag. Ein av hovudgrunnane til at departementet har gjort om tidlegare vedtak, er nye opplysningar/tilhøve som har kome til under den delvis lange saksbehandlingstida.

Rettssaker

Regjeringsadvokaten representerer staten i dei rettssakene søkjarar måtte reise etter å ha fått avslag av klageorganet. Det organet som har gjort vedtak i klagesaka, har ansvaret for å førebu slike rettssaker.

Ein del asylsøkjarar som får avslag, vil ikkje godta vedtaket og reiser sak mot staten for å få gjort om vedtaket. Dette er ikkje mogleg verken i Sverige eller i Danmark. Arbeidet med å førebu rettssaker krev store ressursar hos klageinstansen. I tillegg må regjeringsadvokaten og domstolane setje av ressursar til slike saker. Erfaringar gjennom dei siste ti åra viser elles at domstolane i dei alle fleste tilfelle lèt vedtaka stå ved lag. Vedtak gjorde av Utlendingsnemnda skal kunne bringast inn for ein domstol på same måten som i dag.

Effektuering av avslag

Politiet har ansvaret for å sjå til at dei som får avslag, forlèt landet i samsvar med vedtaka. Dersom søkjarar som har fått endeleg avslag, ikkje reiser av fri vilje, kan politiet nytte tvang, og om nødvendig følgje dei ut av landet. Dei færraste søkjarane reiser frivillig når dei har fått eit avslag, slik føresetnaden i lova er. Politiet må såleis føre dei ut med tvang. I 1999 blei 1572 personar sende ut, per 30.09.2000 er 1704 personar sende ut av landet.

4.3.4 Saksbehandlingstider og restansar i asylsaker

I dei seinare åra har styresmaktene sett mål for behandlinga av asylsaker, men det har vore store variasjonar i måloppnåinga blant instansane i utlendingsforvaltninga. Politiet har hatt som mål å registrere og intervjue 75 pst. av søkjarane innan to veker.¹⁾ I 1999 behandla politiet 75 pst. av asylsakene innan elleve veker. Per 30.09.2000 blei 75 pst. av sakene behandla innan tretten veker.

UDI har hatt som mål å behandle 75 pst. av asylsakene innan ni veker. I 1999 blei 75 pst. av sakene behandla innan 34 veker. Per 30.09.2000 blei 75 pst. av asylsakene behandla innan 24 veker.

Justisdepartementet har hatt som mål å behandle 75 pst. av klagesakene innan 20 veker. I 1999 blei 75 pst. av sakene behandla innan 30 veker. Per 30.09.2000 blei 75 pst. av sakene behandla innan 25 veker.

Styresmaktene har ikkje sett eigne mål for behandling av saker med einslege mindreårige asylsøkjarar utover dei generelle måla, men UDI har hatt som mål å behandle 75 pst. av desse sakene innan sju veker.

4.4 Utfordringar og tiltak

4.4.1 Utfordringar

Vi har ikkje lykkast med å nå måla for saksbehandlingstid. Lang saksbehandlingstid får uheldige konsekvensar både for kvar enkelt asylsøkjar, som må vente lenge i uvisse i eit mottak, og for staten, som har store utgifter knytte til drift av mottak. Lange opphald i mottak kan i verste fall også gjere det vanskeleg for den enkelte å bli sjølvhjelpt så raskt som råd er, etter busetjing i kommunane. Det er derfor ei hovudutfordring å sikre at saksbehandlingstida i asylsaker blir så kort som mogleg, utan at det går ut over rettstryggleiken til kvar enkelt søkjar.

Det er fleire årsaker til at saksbehandlingstida er lang. Asylsakene er ofte komplekse og krev samansette vurderingar. Det er derfor verken mogleg eller realistisk å setje som mål at asylsaker skal behandlast like raskt som vanlege forvaltningssaker (tre veker). Det tek ofte lang tid å undersøkje slike saker, mellom anna fordi ein må hente inn opplysningar frå andre land før ein kan gjere vedtak. Årsaker til dette kan til dømes vere at identiteten til søkjaren er uklar, behov for verifisering av opplysningar i saka, omsetjing av dokument, behov for meir kunnskap om tryggleiksituasjonen i heimlandet, uklar helsesituasjon o.a. I slike saker vil det vere særskilde utfordringar med omsyn til korleis ein skal kunne betre og effektivisere denne delen av saksbehandlinga. Dei mange asylsøkjarane som har kome til landet dei siste åra, har òg ført til at det har bygd seg opp store restansar i alle instansane.

Ei anna årsak til at saksbehandlingstida er lang er at det i praksis har vore vanskeleg å gi asylsøknadene god nok prioritet. Dei store variasjonane i tala på asylsøkjarar som kjem til landet, gjer det òg vanskeleg til kvar tid å ha eit behandlingsapparat som er fleksibelt nok til å behandle søknadene når tilstrøyminga aukar. Det er ikkje mogleg å vite på førehand kor mange som kjem til å søkje asyl i Noreg. I budsjettforslaga må regjeringa derfor bruke prognosar, noko som kan føre til at ein seinare må løyve meir, eller ikkje nyttar løyvinga fullt ut. Dette fører særleg til problem for utlendingsstyresmaktene når talet på asylsøkjarar blir høgare enn ein har lagt til grunn. Slik budsjettrutinane er lagde opp i dag, tek det lang tid frå auken i talet på asylsøkjarar kjem, til det blir gitt ekstra løyving. Deretter må ein lyse ut stillingar og gi personalet ei forsvarleg opplæring. Samla sett fører dette til at det kan gå eitt år før styresmaktene har auka den operative bemanninga ved auka tilstrøyming av asylsøkjarar.

Nok ei viktig årsak til at saksbehandlingstida er så lang, er at asylsøkjarar som får endeleg avslag, ikkje forlèt landet frivillig (jf. kap. 4.3.3). I staden prøver mange å få gjort om det endelege vedtaket i håp om å få opphald på humanitært grunnlag, til dømes fordi dei har vore her lenge. Dette fører til mykje unødig ressursbruk, idet den tida som skulle gått med til å behandle nye saker, må nyttast til å arbeide med ferdige saker. Slike oppmodingar om å gjere om vedtaket har òg følgjer for politiet, som har vore tilbakehaldne med å sende ut desse personane før det er svart på oppmodinga om omgjering av vedtaket. Dette er no i endring, jf. kap. 4.4.2.

Ei undersøking Statskonsult har gjort viser at regelverket ikkje synest å vere til hinder for å ta i bruk verkemiddel som kan effektivisere saksbehandlinga. Raskare saksbehandling vil derfor vere meir eit spørsmål om ressursar og organisering enn om lovheimel (jf. boks 4.1). Det siste året har dei viktigaste faktorane bak den lange saksbehandlingstida vore det store talet på søkjarar, etterskot i politiet sitt arbeid med å gjennomføre asylintervju og manglande kapasitet i UDI.

Eit særskilt problem er det at somme land nektar eller er lite villige til å ta imot eigne borgarar som ikkje sjølve vil reise heim. I desse tilfella kan altså den personen det gjeld, reise heim frivillig, men blir ikkje send ut med tvang sjølv om han eller ho har fått avslag. Mange av desse personane bur såleis lenge i mottaka. Styresmaktene samarbeider elles med andre land som har det same problemet, for å finne fram til løysingar med dei landa som nektar å ta imot eigne borgarar som blir sende heim med tvang. I tillegg er det utfordringar i saker der asylsøkjaren forsvinn, anten under saksbehandlinga eller ved uttransportering, og i saker der søkjaren går i kyrkjeasyl (jf. kap. 5.2.1 for ei nærmare omtale av bebuarar i mottak som forsvinn).

4.4.2 Tiltak

Mange tiltak for å redusere saksbehandlingstida er sette i verk. Nedanfor omtaler vi nokre av tiltaka.

Mål for saksbehandlingstid og prioritering av asylsaker

Som Statskonsult peika på i sin rapport, har måla for saksbehandlingstid vore vanskelege å realisere (jf. boks 4.1). Sjølv om det er uheldig å senke ambisjonsnivået med omsyn til saksbehandlingstid, er det likevel ikkje ein haldbar situasjon å ha mål som det ikkje er råd å oppnå. Arbeidet med å korte ned saksbehandlingstidene i asylsaker er eit satsingsområde i 2001.

Dei nye måla for behandlingstid i asylsaker tek sikte på å oppfylle regjeringa sitt ønske om å prioritere asylsaker. Måla er ambisiøse, men også realistiske. I dag bruker både UDI og Justisdepartementet rundt rekna 25 veker på å behandle 75 pst. av asylsøknadene. Etter dei nye måla skal UDI gjere vedtak i asylsaker der det ikkje er behov for meir informasjon innan fem veker, medan Utlendingsnemnda skal gjere vedtak i slike asylsaker innan 16 veker. Sakene til einslege mindreårige asylsøkjarar skal prioriterast som før. Den klare prioriteringa av asylsaker inneber at behandlinga av andre sakstypar vil ta lengre tid i situasjonar med mange asylsøknader og knappe ressursar.

Dei nye måla gjeld for den samla mengda av asylsaker. Målet er at kvar enkelt sak skal bli behandla innan fem eller 16 veker. I visse asylsaker vil det vere nødvendig å skaffe meir informasjon før ein gjer vedtak. Slik informasjon kjem ofte frå politiet, dei norske utanriksstasjonane eller UNHCR. For slike saker tek måla omsyn til at desse aktørane kan trenge noko tid til å behandle sakene. Så snart den nødvendige informasjonen ligg føre, blir fristane for behandlingstida gjorde gjeldande att.

UDI har teke over ansvaret for asylintervjua. Det er å vone at det kan føre til raskare og meir effektiv saksbehandling. Dei tidene som er sette som mål for behandlingstida i første instans, er derfor korte. Utlendingsnemnda vil behandle sakene på ein annan måte enn ein gjorde det i Justisdepartementet, og vil derfor trenge meir tid på å gjere vedtak i sakene. I tillegg er Utlendingsnemnda ein heilt ny organisasjon, og det første året vil mange ressursar gå med til å få på plass organisasjonen.

Utlendingsnemnda vil truleg overta mange »gamle» saker frå Justisdepartementet som ikkje er ferdig behandla. For å sikre ein god start med innkøyring av rutinar og liknande skal nemnda prioritere dei nye sakene framfor dei »gamle». Dette kan føre til at dei gamle sakene i ein overgangsperiode blir endå eldre. Måla for behandlingstid gjeld berre for dei «nye» sakene. Dei nye måla for saksbehandlingstid skal vurderast årleg i samband med rapporteringane frå UDI og Utlendingsnemnda. I situasjonar med eit stort tal asylsøkjarar kan det også vere aktuelt å endre måla. Sjølvsagt lyt ein i slike situasjonar også vurdere å auke ressursane til saksbehandling på asylfeltet.

Regjeringa vil i 2001 prioritere arbeidet med å få ned saksbehandlingstidene i UDI, og leggje til rette for ei rask behandling av asylsaker i Utlendingsnemnda.

Organiseringa av asylsaksarbeidet

Det er forventa at overføringa av asylintervjua til UDI på sikt vil føre til raskare behandling av asylsakene. Det er enno for tidleg å seie noko om erfaringane med omlegginga. Mange av dei tiltaka Statskonsult peika på i rapporten Raskere asylsaksbehandling og bosetting (rapport 2000:2) for å sikre raskare saksbehandling i asylsaker, blir no sette i verk. Både i UDI og i Utlendingsnemnda blir arbeidet no organisert slik at asylsakene blir skjerma frå arbeid med andre saker. I UDI er det oppretta eigne organisatoriske einingar for behandling av asylsaker. Meininga er at desse «asyleiningane» raskt skal kunne få tilført personell frå andre saksområde når det er behov for det. Utlendingsnemnda vil organisere seg på ein liknande måte. Ein legg også opp til eit fleksibelt system, både i UDI og i Utlendingsnemnda, slik at personalet raskt kan overførast til og frå arbeid med asylsaker. Dette inneber at behandlinga av asylsaker skal prioriterast framfor andre typar av saker på utlendingsfeltet.

Betre informasjon og kontakt med UDI

For dei som søkjer om ymse løyve, har det vore vanskeleg å kome i kontakt med direktoratet for å få vite kvar saka står. Lang saksbehandlingstid har forsterka vanskane fordi fleire søkjarar føler behov for å purre på saka.

Sommaren 2000 sette UDI derfor i verk ei rad med tiltak, slik at det skulle bli lettare å oppnå kontakt. Mellom anna blei ei ordning med svært avgrensa telefonkontakt for saksbehandlarar erstatta med eit system der fleire spørsmål blei kanalisert til ei eiga opplysningsteneste, og der saksbehandlarane er tilgjengelege store delar av kontortida dersom det er behov for det. UDI bruker no om lag 20 årsverk på å svare på spørsmål frå søkjarar. Det er også sett i verk tiltak for å betre den generelle informasjonen om saksbehandlingstider og behandlingsrutinar, mellom anna gjennom UDIs internettsider. Det gjeld også informasjon gjennom politiet og utanriksstasjonane. Fleire tiltak blir no vurderte for å gjere det lettare å få informasjon og kontakt med UDI.

Nye rutinar for hurtigbehandling av visse typar av asylsaker

Frå 01.07.2000 innførte UDI nye rutinar som skal sikre ei rask saksbehandling for visse typar av asylsaker. Dette gjeld asylsaker:

1. der søkjaren kjem frå visse land (Dette gjeld i dag EU- og EFTA-land, Polen, Ungarn, Estland, Latvia, Litauen, USA, Canada, Australia og New Zealand. Det vil jamleg bli vurdert kva land som skal vere omfatta av desse rutinane.)

2. der søkjaren tidlegare har fått avslag på asylsøknad i Noreg

3. der søkjaren er meld, sikta eller dømd for straffbart forhold

Dei nye rutinane inneber mellom anna at intervju skal gjennomførast innan ei veke etter registrering, og at ein skal gjere vedtak rett etter at intervjuet er gjennomført. I dei fleste sakene som er omfatta av desse rutinane, er det grunn til å rekne med at det vil vere klart at asylsøkjaren ikkje treng vern i medhald av utlendingslova § 15 første ledd. Vedtaket kan då effektuerast allereie etter at UDI har gjort vedtak, og ein vil unngå at søkjaren blir verande i landet i lengre tid når det ikkje er nødvendig. Prinsippa i forvaltningslova for forsvarleg saksbehandling vil gjelde her som i andre asylsaker. Dersom det viser seg at søknaden ikkje framstår som klart grunnlaus, eller av andre grunnar er meir komplisert enn ein først trudde, vil nødvendige undersøkingar sjølvsagt bli gjennomførte.

Også i andre asylsaker, der det ikkje vil vere behov for tilleggsopplysningar, blir det frå direktoratet si side lagt opp til at saksbehandlinga skal bli vesentleg kortare. Mellom anna vil det at saksbehandlaren står for intervjuet, kunne medverke til at saksbehandlaren allereie under intervjuet dannar seg ei oppfatning av om søknaden er klart grunnlaus eller ikkje.

Prosedyrar for behandling av klart grunnlause søknader

Ein del asylsøknader kan karakteriserast som klart grunnlause. Sjølv om alle søkjarar har rett til få behandla saka si i to instansar, vil slike søkjarar normalt måtte forlate landet før klaga er vurdert av klageinstansen. Ein del andre land, til dømes Danmark, har innført reglar som gjer at slike saker ikkje kan påklagast. Ettersom slike søkjarar i Noreg må forlate landet før saka går til klagebehandling, har ein ikkje funne det nødvendig med ein slik prosedyre her i landet.

Kriminelle asylsøkjarar

Eit mindretal av asylsøkjarane gjer seg skuldige i kriminelle handlingar. Utlendingsforvaltninga har som mål at alle asylsaker der asylsøkjaren er registrert med kriminelle forhold, skal prioriterast i alle ledd så langt det er råd og forsvarleg. Dersom det ikkje føreligg eit behov for vern skal vedkomande sendast ut av landet så raskt som mogleg. I utgangspunktet vil slike saker bli prioriterte i samsvar med retningslinjene om ein hurtigprosedyre. Erfaring tilseier at slike saker ofte er klart grunnlause, så effektueringa av avslaget kan dermed skje etter at UDI har gjort vedtak. I tilfelle der det er opplyst om dei kriminelle forholda allereie i registreringsskjemaet for asylsøknaden, har dette si årsak i at utlendingen vel å søkje asyl på det tidspunktet han/ho blir arrestert av politiet for kriminelle forhold. Når det straffbare forholdet blir meldt etter at søkjaren har vore i mottak ei tid, og kanskje også etter intervjuet, vil dei vanlege melderutinane frå politiet og mottaket gjelde. Politiet har plikt til å melde frå til utlendingsforvaltninga når ein utlending er sikta for eit straffbart forhold, jf. påtaleinstruksen § 5-13. Tidvis melder politiet òg frå om kriminalitet som er knytt til asylsøkjarar som ikkje er sikta. Regjeringa vil vurdere nærmare om politiet skal ha meldeplikt også i desse sakene. Melding om kriminelle forhold i asylsaker fører til at behandlinga av saka blir prioritert. I saker der det er endeleg dom eller vedteke førelegg, kan det bli aktuelt å kombinere eit avslag på asylsøknaden med eit eige vedtak om utvising. Når det gjeld vurdering av om personane det gjeld skal straffeforfølgjast, så er det påtalemakta sitt ansvar.

Regjeringa tek situasjonen med kriminelle asylsøkjarar i mottak svært alvorleg. Dei skapar frykt, dei øydelegg for ei gruppe som allereie er i ein vanskeleg situasjon, og dei misbrukar eit system som skal ivareta personar som treng vern. Vi er ikkje tent med at personar utan behov for vern nyttar tida i mottak til å utøve kriminell verksemd. Regjeringa vil derfor gå igjennom rutinar, praksis og regelverk for å sjå om det er noko meir ein kan gjere for å få bukt med dette problemet. Det er likevel viktig å vere klar over at ein person kan ha eit behov for vern sjølv om han/ho gjer seg skuldig i lovbrot.

Oppmodingar om å gjere om endeleg vedtak

Justisdepartementet innførte med verknad frå 01.07.2000 særskilde rutinar ved oppmodingar om å gjere om det endelege vedtaket i asylsaker. Det er innført nokre formelle vilkår som må vere oppfylte for at oppmodinga skal bli behandla. Oppmodingar på vegner av asylsøkjarar i kyrkjeasyl, eller søkjarar som på annan måte dreg seg unna effektuering av vedtaket, vil ikkje bli behandla, med mindre søkjaren personleg leverer inn oppmodinga til nærmaste politidistrikt og samstundes tek opphald på den staden der søkjaren hadde regulært opphald før han eller ho kom seg unna effektueringa. I desse sakene vil effektuering først skje dersom departementet kjem til at oppmodinga om å gjere om vedtaket ikkje skal behandlast fordi søkjaren ikkje fyller dei nemnde vilkåra, eller dersom oppmodinga blir avslått.

Desse rutinane fører til at oppmodingar om å gjere om eit vedtak som hovudregel ikkje blir behandla dersom dei nemnde vilkåra ikkje er oppfylte. I slike tilfelle blir det heller ikkje sendt svar. Dersom den som oppmodar om omgjering, fyller vilkåra, vil departementet vurdere om oppmodinga inneheld nye opplysningar som kan føre til at iverksetjinga av vedtaket blir utsett. Ei slik avgjerd skal raskt meldast til politiet. Dersom det ikkje er grunnlag for å utsetje iverksetjinga, vil det heller ikkje bli gitt melding til politiet. I dette ligg det at tidlegare vedtak kan bli effektuerte, med mindre politiet får eksplisitt beskjed om å stanse effektueringa.

Det er å vone at opprettinga av Utlendingsnemnda og dei endringane i behandlinga av asylsakene den fører med seg, vil føre til færre oppmodingar om å gjere om endelege vedtak.

Rettssaker

Ein har òg von om at søkjarar som får klagene sine behandla av Utlendingsnemnda, i mindre grad enn tidlegare vil bringe avslag inn for domstolane. I så fall vil fleire ressursar kunne rettast inn mot ordinære klagesaker. Dersom det ikkje går slik, kan ein vurdere om ein på same måten som for klager til Trygderetten, også i utlendingssaker bør ha avgrensa høve til å bringe avslag inn for domstolane.

Effektuering av avslag

Det er ei viktig oppgåve å syte for at personar som får avslag på søknad om asyl, forlet landet. Justisdepartementet har derfor bede politiet om å prioritere arbeidet med å sende ut personar med endeleg avslag på ein søknad om asyl, som ikkje frivilleg vil forlate landet. Dette har politiet for ein stor del lykkast med. For å følgje utviklinga har Justisdepartementet også bede om at politiet kvar veke rapporterer inn tal over personar som blir sende ut av landet (medrekna dei som har fått avslag, men som enno ikkje er sende ut). Regjeringa vil også føre vidare samarbeidet med andre land når det gjeld tiltak overfor dei landa som nektar å ta imot eigne borgarar som blir sende heim med tvang.

Tiltak for å førebyggje flukt og anna internasjonalt samarbeid

Det er viktig å sjå asylpolitikken i samanheng med andre politiske verkemiddel, både nasjonalt og internasjonalt. Ein målretta asyl- og flyktningpolitikk omfattar såleis også tiltak for å førebyggje flukt. Årsakene til at folk flyktar, må analyserast, noko som inneber ein heilskapleg analyse av den politiske og økonomiske situasjonen i det aktuelle landet.

Arbeid for fred, både når det gjeld å hindre at konfliktar oppstår, og når det gjeld å skape levelege forhold der det har vore krig eller konfliktar, kan føre til at færre reiser langt avgarde for å søkje asyl. I så måte lyt ein prioritere demokratitiltak, menneskerettsovervaking, nødhjelp og målretta utviklingshjelp. I tillegg er internasjonalt politisamarbeid viktig, mellom anna for å hindre smugling av menneske som ikkje treng vern.

I EU er det nedsett ei gruppe på høgt nivå for asyl og migrasjon. Gruppa har til oppgåve å utarbeide handlingsplanar med spesifikke tiltak for enkeltland. Handlingsplanane er baserte på ein heilskapleg strategi overfor visse land. Ein tek her omsyn til politiske, humanitære og sosioøkonomiske faktorar som medverkar til eller resulterer i flukt og migrasjon. Noreg er blitt invitert til å delta i denne gruppa. Invitasjonen må sjåast som eit uttrykk for at Noreg blir sett på som del av det europeiske samarbeid, og at norske erfaringar og kompetanse er interessant for EU-landa.

Det er viktig for Noreg å koordinere asyl- og flyktningpolitikken med andre liknande land, til dømes i Norden og i EU. Vi har òg erfart at innhaldet i vår eigen flyktningpolitikk påverkar kor mange som til kvar tid søkjer asyl i Noreg, særleg når politikken i Noreg framstår som meir liberal enn den politikken som blir ført i grannelanda våre. Talet på asylsøkjarar frå Nord-Irak i 1999, og effektane av innstrammingane som blei gjennomførte i februar 2000, er eit klar døme på dette.

Regjeringa ønskjer å vidareføre det breie, internasjonale engasjementet på asyl- og flyktningområdet for å sikre norske interesser og ein god asyl- og flyktningpolitikk.

Schengensamarbeidet og Dublinkonvensjonen

Norsk deltaking i Schengensamarbeidet og tilknyting til reglane i Dublinkonvensjonen vil få konsekvensar for behandlinga av asylsøknader i Noreg. Dublinkonvensjonen vil føre med seg noko meir omfattande rutinar for saksbehandling, sidan ein lyt ta stilling til om ein asylsøkjar skal overførast etter Dublinkonvensjonen før søknaden om asyl kan realitetsbehandlast. På den andre sida vil konvensjonen sine reglar sannsynlegvis redusere talet på asylsaker som Noreg har ansvar for å realitetsbehandle. Som grunnlag for dette kan vi nemne at Danmark i 1998 returnerte 18 pst. av alle asylsøkjarar i medhald av Dublinkonvensjonen, og at talet for 1999 låg noko høgare.

Det er vidare venta at opprettinga av EURODAC (databasert register over fingeravtrykk til asylsøkjarar og visse andre utlendingar) i monaleg grad vil effektivisere Dublinprosedyrane. Ei norsk tilknyting til EURODAC vil på den andre sida truleg føre til behov for visse endringar i utlendingslova og investeringar i ny teknologi for å kunne oversende fingeravtrykk frå Noreg til ein sentral database i Brussel.