7 Kvalifisering og arbeid

7.1 Hovudprinsipp og mål

Det er eit overordna mål at alle, utan omsyn til bakgrunn, skal ha like høve, rettar og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressursar. Det er vidare eit mål at nykomne flyktningar, så raskt råd er skal bli sjølvhjelpte, både økonomisk og i forhold til det å delta og fungere i samfunnet på lik linje med befolkninga elles.

Både utdanning og arbeid er viktige verkemiddel for å oppnå gode levekår i Noreg, samstundes som det gir den enkelte sjølvrespekt og sosial forankring i samfunnet. Målet om arbeid for alle gjeld sjølvsagt for flyktningar òg. At nykomne flyktningar raskt kjem i arbeid, har også stor verdi for samfunnet generelt. Gode norskkunnskapar vil oftast vere ein føresetnad for å kunne delta aktivt i samfunnet generelt og på arbeidsmarknaden spesielt. Nykomne flyktningar, er ei lite einsarta gruppe med omsyn til alder, bakgrunn, utdanningsnivå og framtidsplanar. Det er derfor nødvendig å tilpasse tilbodet om kvalifisering til dei behova den enkelte måtte ha. For personar med kollektivt vern kan det vere aktuelt å leggje til rette for kvalifiseringstiltak som både er til nytte under opphaldet i Noreg og ved ei framtidig tilbakevending til heimlandet.

For å sikre nykomne flyktningar eit heilskapleg tilbod er det nødvendig med eit godt samarbeid mellom dei ulike instansane som er involverte i arbeidet. Kvalifiseringa skal vere prega av kontinuitet, god planlegging og god informasjonsflyt.

7.1.1 Fordeling av ansvar og oppgåver

Utgangspunktet er at generelle ordningar og tiltak skal gjelde for alle som er busette i landet, utan omsyn til bakgrunn. Det inneber at den fagstyresmakta og det forvaltningsnivået som har ansvaret på eit tenesteområde, også har ansvaret for å tilpasse tenestene og tilbodet til nykomne. Både stat og kommune har ansvar og oppgåver når det gjeld kvalifisering. Kommunen har ansvaret for grunnskoleopplæring for barn og vaksne, og for undervisning i norsk med samfunnskunnskap for vaksne. Fylkeskommunane har ansvaret for den vidaregåande opplæringa. Staten har ansvaret for høgare utdanning og for arbeidsmarknadstiltak og formidling i regi av arbeidsmarknadsetaten.

Kommunane har eit særskilt ansvar for å leggje forholda til rette slik at flyktningar kan delta i samfunnet på lik linje med befolkninga elles. Staten har på si side eit ansvar for å finansiere dei gjennomsnittlege utgiftene kommunane har dei fem første åra ved busetjing av flyktningar. Stor grad av kommunal handlefridom og kommunalt sjølvstyre er grunnleggjande prinsipp som gjeld i arbeidet med å leggje kvalifiseringa til rette for nykomne. Med unntak av norskopplæring med samfunnskunnskap har ikkje styresmaktene tidlegare gitt retningslinjer med omsyn til kva for element kvalifiseringa bør innehalde.

7.2 Utviklinga dei siste åra

7.2.1 Situasjonen i dag

Situasjonen i dag viser at vi er langt frå å nå målet om at flyktningar så raskt som råd skal bli sjølvhjelpte. Statistikk viser at flyktningar har lågare inntekter enn folk flest, at dei er overrepresenterte blant mottakarar av sosialstønad, og at arbeidsløysa er høgare blant flyktningar enn blant befolkninga elles i Noreg.

Tal frå Statistisk sentralbyrå viser at det per 31.08.2000 var ei registrert arbeidsløyse blant ikkje-vestlege innvandrarar på om lag 6,8 pst., mot 2,1 pst. i befolkninga totalt. 1 Arbeidsløysa blant flyktningar er høgare enn blant innvandrarar generelt. Butid i landet påverkar tilknytinga til arbeidslivet. I 1998 var arbeidstakarprosenten blant innvandrarar med mindre enn fire års butid 42 pst., medan han var 51 pst. for dei med mellom fire og seks års butid. Det tilsvarande talet var 55 pst. for innvandrarar med meir enn seks års butid i landet. Til samanlikning var arbeidstakardelen om lag 60 pst. for heile befolkninga. Sjå elles St. meld. nr. 50 (1998–99) Utjamningsmeldinga for ein nærmare omtale av levekåra til innvandrarar.

Årsakene til at flyktningar har større problem på arbeidsmarknaden enn folk elles, er samansette. Kort butid i landet, mangelfulle kunnskapar i norsk, manglande eller ikkje etterspurd kompetanse/utdanning og manglande erfaring frå og kunnskap om norsk arbeidsliv er viktige faktorar i denne samanhengen. I tillegg har mange vanskar med å få godkjent utanlandsk utdanning. Mange flyktningar blir truleg og diskriminerte på arbeidsmarknaden. Fokus i dette kapittelet vil vere på tilbodet om grunnlegggjande kvalifisering for nykomne flyktningar. Vi vil vise til St. meld. nr. 17 (1996–97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge for ein nærmare omtale av diskriminering.

7.2.2 Grunnleggjande kvalifisering

Med grunnleggjande kvalifisering forstår vi i denne samanhengen tileigning av informasjon og kunnskap som gjer nykomne flyktningar i stand til å delta i samfunnslivet og fungere i ordinært arbeid, eller i stand til å nytte seg av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet.

Tilbodet om grunnleggjande kvalifisering for nykomne har vore i utvikling sidan tidleg i 1970-åra. Viktige endringar på dette feltet har mellom anna vore endringar med omsyn til omfanget av norskopplæringa og kven som skal få eit slik tilbod.

Norsk med samfunnskunnskap

Frå 01.01.98 blei norskopplæringa – norsk med samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar– lagd om frå ein undervisningsmodell basert på timetal til ein modell basert på nivå. Den nye modellen inneber at vaksne skal kunne få opplæring heilt til dei når eit fastsett nivå av språkkunnskap som ein reknar med er nødvendig for vidare utdanning og arbeid. Det er likevel fastsett ei maksimal timeramme på 3000 timar for dei som har liten eller ingen skolebakgrunn, og på 850 timar for dei som har ein skolebakgrunn tilnærma norsk grunnskolenivå. Fram til omlegginga kunne innvandrarar få opptil 500 timar, medan flyktningar kunne få 250 timar i tillegg ved behov. I dag skil ein ikkje lenger mellom flyktningar og innvandrarar når det gjeld tilbod om norskopplæring. Opplæringa skal starte så snart som råd, og ikkje seinare enn tre månader etter at dei har kome til landet (jf. Innst. S. nr. 225 (1996–97). Også asylsøkjarar får norskopplæring.

Opplæringa i norsk skal skje i samsvar med Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for vaksne innvandrarar med verknad frå skoleåret 1998/99. Denne planen byggjer på at deltakarane i opplæringa kan ha særs ulik bakgrunn, det blir lagt vekt på eigenaktivitet, og arbeidsmåtane skal kunne varierast. Delar av opplæringa kan òg knytast til ein arbeidsplass. Opplæringa skal vere delt i to hovudløp: eit for personar med tidlegare skolebakgrunn (løp A- 850 timar) og eit for personar utan slik bakgrunn (løp B- 3000 timar). Begge løpa er inndelte i modular.

Samfunnskunnskap er i dag ein integrert del av norskopplæringa. Samla skal undervisninga i samfunnskunnskap dekkje tema som norsk historie, kultur, familie- og samfunnsliv.

Det er ein føresetnad at alle som har gjennomgått den grunnleggjande opplæringa, skal gå opp til ei språkprøve. Språkprøva avsluttar den grunnleggjande statsfinansierte norskopplæringa, og deltakarane kan gjennom denne prøva dokumentere om dei har nådd eit tilfredsstillande nivå i norsk språk. Prøva er endra etter omlegging til nivå. Tidlegare brukte ein poeng for å fastsetje nivået. No blir deltakarane vurderte med bestått og ikkje bestått. Det er både ei skriftleg og ei munnleg prøve, og deltakarane på A-løpet, det vil seie dei som får 850 timar, må ha bestått begge prøvene for å få eit fullgodt prøvebevis. Deltakarar på løp B, det vil seie dei som får tilbod om opptil 3000 timar, kan gå opp til berre munnleg prøve. Dei kan seinare gå opp til skriftleg prøve.

Etter omlegginga til nivåbasert norskopplæring blir deltakarane verande lenger i undervisninga, og ein kan derfor ikkje utan vidare samanlikne talet på deltakarar og talet på dei som tek språkprøva. Det ser likevel ut til at færre tek språkprøva no enn tidlegare. Ei kartlegging vil syne om det er rett.

I 1999 blei den nye språkprøva brukt ved dei siste prøvene. Resultata frå prøvene synte at 51 pst. fekk bestått på heile prøva, 17,5 pst. fekk bestått i munnleg, medan 7,5 pst. greidde berre den skriftlege delen. 24 pst. gjekk opp til prøva utan å bestå.

Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet gir ikkje faste reglar for gruppestorleik eller timetal per veke, men overlèt til kommunen/kursarrangøren å vurdere dette ut frå behova til kvar enkelt deltakar.

Det blir ikkje stilt formelle krav til kompetansen til lærarane som skal undervise i norsk med samfunnskunnskap, men Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet har gitt rettleiande normer om lærarkompetanse.

Staten yter tilskot etter fastsette satsar for undervisnings- og deltakartimar som er gjennomførte i norsk med samfunnskunnskap for vaksne (jf. kap. 11.4.3 for ein nærmare omtale av tilskotet).

Erfaringar

Ei viktig erkjenning har vore at den tradisjonelle norskopplæringa med klasseromsundervisning i mange tilfelle ikkje er tilstrekkeleg for dei flyktningane som skal ut på arbeidsmarknaden. FLY-prosjektet (1992–94), eit treårig utviklingsprosjekt for kommunalt flyktningarbeid som omfatta 28 kommunar, viste mellom anna dette.

Ein del norske kommunar utvikla i 1990-åra heildags kvalifiseringsprogram for nykomne. Døme på tiltak og verkemiddel som er framheva som spesielt nyttige, er karriereplanlegging, tilpassa norskopplæring, kombinerte kurs med norsk og arbeidstiltak og skreddarsydde kurs ut frå behova til den enkelte. Erfaring viser likevel at det er stor variasjon i tilbodet om kvalifisering i kommunane. Det er variasjon når det gjeld tilbod om tilpassa norskopplæring, heildags kvalifiseringsprogram, grunnskole for vaksne og individuelle handlingsplanar, og også når det gjeld når og på kva måte arbeidsmarknadsetaten går inn med tiltak. Ettersom det er stor variasjon blant dei nykomne med omsyn til bakgrunn, utdanning osv., er det nødvendig med eit differensiert tilbod. Det er likevel grunn til å tru at den store variasjonen i kvalifiseringstilbodet også heng saman med at det er svært ulik kvalitet på kvalifiseringstilboda.

Undersøkingar viser òg at timetalet per veke varierer frå kommune til kommune. Eit lågt timetal inneber at det tek lang tid før deltakarane når eit tilfredsstillande nivå. Tilgang på lokale og kvalifiserte lærarar, økonomien til kommunane og kommunikasjonstilhøve påverkar omfanget. Timetalet kan òg vere ei tilpassing til behova til deltakarane med omsyn til arbeid og omsorgsplikter.

Det finst inga oversikt over kompetansen til lærarane, men ein veit at ein del lærarar ikkje har godkjend utdanning. Statens ressurs- og vaksenopplæringssenter har arrangert opplæringskurs for lærarar der ein har gått igjennom den nye opplæringsplanen. Om lag 170 deltakarar blei skolerte til å halde kurs for andre lærarar.

Kommunane set saman gruppene slik dei finn det nyttig og mogleg. Erfaring viser at det er lettare for kommunar med mange deltakarar å leggje til rette for homogene grupper i undervisninga, enn for kommunar der det er få deltakarar. I kommunar med få deltakarar blir gruppene gjennomgåande meir samansette, men til gjengjeld er det stort sett færre deltakarar per gruppe. Det varierer òg kor raskt kommunane kan kome i gang med eit undervisningstilbod; det er mellom anna avhengig av etterspørselen etter eit slikt tilbod. I kommunar med få nykomne lyt ein gjerne vente til ein har ei stor nok gruppe før ein kan opprette eit undervisningstilbod. I store kommunar, som til dømes Oslo, har det vore ei ventetid på opptil tre månader for å kunne begynne med norskopplæring. Årsaka er at pågangen har vore så stor.

Erfaring viser òg at det gjennom 1990-åra har vore mangel på heilskap i det grunnleggjande kvalifiseringstilbodet for nykomne flyktningar. Dels kan årsaka vere at mange ulike etatar har hatt ansvar for kvalifisering, og at det dermed har vore ei utfordring å samordne dei ulike verkemidla som finst. Dels kan årsaka vere ulik prioritering i kommunane. I ein rapport frå SINTEF IFIM om samarbeid om kvalifisering for flyktningar og innvandrarar frå 1999, blir det peika på at det er stor variasjon mellom kommunane når det gjeld samarbeid om kvalifisering på tvers av sektorgrenser. 2 Ansvarsforholda mellom kommunen og arbeidsmarknadsetaten blir til dels opplevde som uklare.

Når det er behov for å nytte arbeidsmarknadstiltak før formidling til arbeid, skal arbeidsmarknadsetaten inn etter at dei nykomne har nådd eit visst språkleg kompetansenivå. Medan kommunane nyttar praksisplass som ledd i språkleg og sosial utvikling, nyttar arbeidsmarknadsetaten praksisplass som ledd i arbeidstrening. Innhald og krav vil såleis variere noko. I dag er arbeidsmarknadsetaten i varierande grad i gang med tiltak for nykomne, mellom anna avgrensa av omfanget av tiltak. Korleis kommunen og arbeidsmarknadsetaten deler på ansvaret for den grunnleggjande kvalifiseringa, varierer òg frå kommune til kommune. Den mest vanlege forma for samarbeid mellom busetjingskommunen og arbeidsmarknadsetaten er at nykomne får praksisplass i samband med arbeidsmarknadstiltaket, anten på heildagsbasis eller på halvdagsbasis, kombinert med opplæring i norsk med samfunnskunnskap. Nokre av dei aktuelle arbeidsmarknadstiltaka for nykomne er:

• Praksisplass med arbeidstrening, som inneber at deltakarane har arbeidsmarknadsrelatert arbeidspraksis på ein ordinær arbeidsplass. Opplegget varer som hovudregel i opptil seks månader. Deltakinga kan anten vere på halvdagsbasis i kombinasjon med kommunal norskopplæring, eller på heildagsbasis. Deltakarane tek imot kursstønad for den tida dei har praksisplass. Næringslivet si fadderordning i privat sektor er i hovudsak knytt til dette tiltaket og inneber tett oppfølging av ein fadder i tiltaksperioden.

• Arbeidsmarknadsopplæring (AMO), som i hovudsak er marknadsretta kurs som varer i kortare tid, blir òg nytta. Kursa kan vare i opptil ti månader. Visse kurs er spesielt tilpassa for flyktningar.

• IFF-kursa (Introduksjonsprogram for framandspråklege) er eit anna døme på korleis ein kan leggje til rette bruken av arbeidsmarknadstiltak for flyktningar som har nådd eit visst nivå i norsk språk. Kursa består vanlegvis av 15 veker med teori og 25 veker med praksis på ein arbeidsplass. Det blir arrangert IFF-kurs i eigne senter i Oslo, Bergen, Trondheim og Kristiansand.

7.2.3 Grunnleggjande kvalifisering for dei som kjem raskt i arbeid

Ein del nykomne flyktningar vil raskt kunne kome i ordinært arbeid. Særleg gjeld det i periodar med stor etterspørsel etter arbeidskraft.

Forsking viser at det har mykje å seie at flyktningar raskt kjem inn på arbeidsmarknaden. Erfaringar frå andre land peikar òg i retning av at det kan vere tenleg at flyktningar raskt kjem i ordinært arbeid. I rapporten Virker tvang? frå Forskningsstiftelsen FAFO frå 1997 blir det vist til erfaringar frå mellom anna USA, der flyktningar blir oppmoda om å ta seg jobbar på eit lågare nivå enn dei jobbane dei hadde i heimlandet. 3 Dette fordi erfaringar viser at flyktningar som raskt kjem i arbeid, har lettare for å bli verande sjølvhjelpte på sikt. Det blir formidla ei sterk tru på sosial mobilitet og understreka at flyktningane vil avansere etter kvart som språkkunnskapane blir betre.

For somme vil tidleg innpass på den ordinære arbeidsmarknaden kunne føre til at det blir vanskeleg å delta i kvalifiseringstiltak. Det kan føre til at utviklinga i norskkunnskapane stoppar opp. I verste fall kan det igjen føre til at ein står i fare for å misse jobben ved omstillingar, innskrenkingar o.l.

Det er altså to omsyn som bør sjåast i samanheng: på den eine sida behovet for kvalifisering, på den andre sida omsynet til raskt å få innpass på arbeidsmarknaden. Utfordringa er å kombinere desse omsyna på best mogleg måte.

7.2.4 Grunnleggjande kvalifisering for særskilde grupper

Motivasjonen for å delta i grunnleggjande kvalifisering vil variere med forhold som tidsperspektivet på opphaldet i Noreg, sosial bakgrunn, utdanning, alder, alternative inntektskjelder, omsorgsoppgåver og helsetilstand. Kommunane rapporterer om at kvalifiseringstiltaka ikkje fungerer for alle grupper, og at det er særlege utfordringar knytte til visse grupper (jf. UDI sin rapport for 1998 frå møte med kommunar/bydelar og frå møte med innvandrarrepresentantar: Deltakelse eller utestengning?).

Kvinner

Flyktningkvinner er ei lite einsarta gruppe. Når kommunane rapporterer om manglande deltaking i kvalifiseringstilbod blant kvinner, gjeld dette først og fremst kvinner med små barn og kvinner med svak skolebakgrunn. Grunnleggjande kvalifisering er viktig for kvinner for at dei skal kunne delta aktivt på ulike samfunnsarenaer, og særleg på arbeidsmarknaden. Kvinner har ofte hovudansvaret for dagleglivet i familien, og for å oppdra og rettleie barna i ein ny situasjon. Å delta i grunnleggjande kvalifisering vil vere viktig for å kunne følgje opp barna i eit nytt land. Det vil òg vere viktig med omsyn til å kunne opprette eit sosialt nettverk i Noreg.

Mange kommunar erfarer at det er vanskeleg å få småbarnsmødrer til å delta i kvalifiseringstilbod. Ein viktig føresetnad for at dei skal kunne delta i kvalifiseringstilboda, er at det blir lagt til rette for ordningar for tilsyn med barn. Ein del kommunar har derfor eit tilbod til småbarnsmødrer om barnepass (mødregrupper med barnepass, undervisning der barn kan takast med i klasserommet, eller ulike tilbod om barnehageplass). I fleire kommunar er likevel tilsyn med barn ei utfordring som må løysast for at ein skal kunne gi eit godt tilbod. Det er òg slik at ein del kvinner ønskjer å vere heime med barna medan dei er små. Innføringa av kontantstønaden har forsterka slike ønske. Fleire undervisningsstader rapporterer om at kvinner sluttar av økonomiske årsaker når dei finn ut at det å vere heime med barn gir ein økonomisk gevinst.

Omsorg for eldre og sjuke familiemedlemmer kan også gjere det vanskeleg for ein del kvinner å delta i kvalifisering. Tilbod om heimehjelp, heimesjukepleie og avlastingsplass i sjukeheim kan vere aktuelt. Mange er ikkje vante med å ta imot offentlege omsorgstenester, og tilrettelegging er nødvendig.

Ein del kommunar har lagt undervisninga i norsk med samfunnskunnskap spesielt til rette for kvinner som har svak skolebakgrunn frå heimlandet. Dette er ofte skjerma opplegg for kvinner, anten med tradisjonelle språkkurs nokre timar i veka eller i kombinasjon med sykurs, matlagingskurs, dansekurs o.l. For somme kvinner kan slike kurs vere viktige ved at dei her får treffe andre kvinner og ha aktivitetar saman som dei kan meistre. For andre kvinner, som har som mål å kome i arbeid, vil slike kurs vere til lita nytte, ettersom dei i liten grad kvalifiserer dei for arbeidsmarknaden. Stadig fleire kvinner ønskjer seg jobb i Noreg, og ønskjer såleis å delta i tiltak retta mot arbeidsmarknaden.

I dei større byane er det ofte lagt til rette for eigne norskkurs for kvinner i nærmiljøet. Målgruppa for denne undervisninga er ofte kvinner med små barn, kvinner med svak skolebakgrunn frå heimlandet og kvinner som av ulike grunnar ønskjer å følgje undervisning berre for kvinner. Erfaringar frå Oslo viser at behovet for denne typen undervisning er stort.

Det eksisterer lite forsking om situasjonen til kvinner i forhold til arbeids- og utdanningsmarknaden. Det treårige forskingsprosjektet ved Norsk voksenpedagogisk forskningsinstitutt vil derfor mellom anna også ha eit fokus på opplæringstiltak og opplæringsbehov for kvinner (jf. boks 7.1).

Personar med fysiske eller psykiske problem

Vi har i dag ikkje god nok kunnskap om samanhengen mellom deltaking i kvalifiseringstilbod og helse. Erfaringar frå kommunane tyder på at mange flyktningar slit med søvn- og konsentrasjonsproblem som følgje av det dei har vore igjennom før dei kom til Noreg, eller som følgje av situasjonen i eksil. Det er viktig å vere merksam på dette, og tilpasse kvalifiseringstilbodet til deira behov. Ofte vil det òg vere behov for å trekkje inn eit helsetilbod som ein del av det heilskaplege tilbodet. Ein del nykomne flyktningar har så dårleg helse at dei ikkje kan delta i eit omfattande kvalifiseringsprogram. For andre vil det å vere passiv og ikkje delta i kvalifiseringstilbod berre forsterke eventuelle helseproblem. Deltaking i kvalifisering eller arbeidsliv medverkar i tillegg til at den enkelte får eit nettverk og sosiale kontaktar, noko som igjen kan førebyggje helseproblem. For mange flyktningar vil det å vere i jobb og kunne forsyte seg sjølve vere det viktigaste tiltaket for å førebyggje eventuelle helseproblem.

Eldre

Eldre flyktningar har ofte vanskar med å lære seg eit nytt språk, og får derfor problem med å kome i kontakt med nordmenn. Dei kjem sjeldan åleine til Noreg og er avhengige av hjelp frå familien og andre som snakkar same språk.

For mange eldre er det lite realistisk at dei skal kome ut i ordinært arbeidsliv. Grunnleggjande kvalifisering for denne gruppa vil likevel kunne vere av stor verdi, med tanke på at dei kan lære norsk daglegspråk. Deltaking i grunnleggjande kvalifisering kan også få dei ut av ein eventuell isolasjon og gi dei eit større sosialt nettverk i Noreg.

Personar med mellombels vern

Personar med mellombels vern har eit anna perspektiv på opphaldet i Noreg, og kan ha ei anna motivering for å delta i grunnleggjande kvalifisering, enn dei som skal bli verande her i landet. For desse personane bør ein individuell plan for kvalifisering ta omsyn til kva som kan vere nyttige kvalifikasjonar ved tilbakevending til heimlandet. Døme på kvalifiseringstiltak som kan vere nyttige ved tilbakevending, er mellom anna opplæring i engelsk og datakunnskap. Både i Bosnia-Hercegovina og i Kosovo har det vore etterspørsel etter slik kompetanse i arbeidet med å skape fred og stabile samfunnsforhold, og i samband med gjenoppbygging.

7.2.5 Godkjenning av utdanning frå heimlandet

Den kompetansen som flyktningar har med seg til Noreg i form av utdanning og yrkeserfaring, er verdifull for norsk arbeids- og samfunnsliv. Desse ressursane greier ikkje det norske samfunnet å nytte fullt ut i dag. I St. meld. nr. 17 (1996–97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge er det ein nærmare omtale av ordningane for godkjenning av utdanning frå utlandet. Ved behandlinga av meldinga vedtok Stortinget at det skulle setjast i gang ei praktisk dokumentasjonsordning – yrkesprøving – for å forenkle vurderinga av fagutdanning frå utlandet.

Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet utformar no forskrifter om yrkesprøving. Forskriftene vil bli samordna med forskriftene om dokumentasjon og verdsetjing av realkompetanse hos vaksne, jf. St. meld. nr. 42 (1997–98) Kompetansereformen. Hovudvekta vil liggje på å vurdere kompetanse i høve til læreplanar i vidaregåande opplæring, og det vil bli gitt rettleiing om korleis ein eventuelt kan komplettere utdanninga. Det vil bli skrive ut dokumentasjon som skal vere gyldig nasjonalt både for utdanning og arbeidsliv. Fylkeskommunen har ansvaret for yrkesprøvinga, og Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet vil setje i verk kompetanseutviklingstiltak for personell som skal stå for den praktiske yrkesprøvinga.

For å vinne praktisk erfaring med ordninga har Oslo kommune og Oppland fylkeskommune sett i gang prosjekt med yrkesprøving. Desse prosjekta inngår som ein del av realkompetanseprosjektet. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet har finansiert utviklinga av ein database og evalueringa av det treårige prosjektet som Oslo kommune har sett i gang. Databasen skal innehalde resultat frå yrkesprøving og informasjon om utdanning frå andre land, og skal kunne nyttast av heile landet ved yrkesprøving av den praktiske og teoretiske realkompetansen hos flyktningar.

Forsking viser at det er ein del manglar ved det noverande systemet for godkjenning av utdanning frå utlandet. SINTEF IFIM si evaluering av Handlingsplan for bedre bruk av innvandreres kompetanseviser at det er mangel på informasjon om korleis systemet for vurdering/godkjenning av utdanning frå utlandet fungerer. 4Det er mange instansar som er involverte ved praktiseringa av godkjenningsordningane, og det vil ofte vere krevjande for den enkelte å finne fram til den rette instansen. Evalueringa viser òg at fleire kommunar ikkje har system for rettleiing eller tilstrekkeleg kunnskap om korleis ein går fram for å søkje om godkjenning av utdanning. Mange søkjarar greier ikkje å skaffe fram nødvendig dokumentasjon slik at søknaden kan bli behandla av godkjenningssystemet. I tillegg blir det peika på at innvandrarar har problem med å få suppleringskurs for å komplettere utdanning frå heimlandet.

Noreg har slutta seg til UNESCO/Europarådet sin konvensjon om godkjenning av kvalifikasjonar når det gjeld høgare utdanning i Europaregionen, Lisboakonvensjonen. Konvensjonen gir retningslinjer for korleis saker som gjeld godkjenning av utdanning frå utlandet, skal behandlast. Universitet og høgskolar er no pålagde å informere om kva slags tiltak søkjarar kan setje i verk, og kva slag tilleggsutdanning dei kan ta, for at utdanninga skal bli godkjend på eit seinare tidspunkt. Behandlingstida etter at all relevant dokumentasjon er innhenta, skal ikkje overskride fire månader. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet har informert alle universitet og høgskolar om at denne fristen skal haldast.

For å betre informasjonen om godkjenning av høgare utanlandsk utdanning skal det etablerast ein nasjonal database for dette. Databasen skal medverke til å kvalitetssikre og effektivisere arbeidet med godkjenning av utdanning frå utlandet. Basen vil òg medverke til meir opne prosedyrar og einskaplege kriterium i godkjenningsarbeidet. Databasen vil innehalde grundig informasjon om korleis ein går fram for å søkje om godkjenning. Denne informasjonen vil bli tilgjengeleg over Internett. Databasen skal etter planen vere operativ frå sommaren 2001.

I samband med omorganiseringa av Informasjonssenteret for internasjonal utdanning ved Universitetet i Oslo (NAIC), som no er ein del av Norgesnettrådet, er det blitt gjennomført ei evaluering og ein gjennomgang av arbeidsrutinane for godkjenningsarbeidet. NAIC melder no at behandlingstida for godkjenningssaker har gått dramatisk ned. Med ein godkjenningsdatabase på plass skal krava i Lisboakonvensjonen til maksimal saksbehandlingstid realiserast. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet vil vidareføre innsatsen for å forbetre ordningane med godkjenning av akademisk og yrkesfagleg utdanning, og arbeide for å forenkle prosedyrane for godkjenning av utanlandsk yrkesutdanning på vidaregåande opplæringsnivå.

7.2.6 Utgreiingar og forsøk

Arbeidet til ei tverrdepartemental arbeidsgruppe

Som oppfølging av St. meld. 17 (1996–97) Om innvandring og det flerkulturelle Norgeblei det våren 1998 sett ned ei tverrdepartemental arbeidsgruppe som fekk i oppdrag å vurdere korleis kvalifiseringa av nykomne innvandrarar kunne bli betre. Arbeidsgruppa har avgitt to rapportar:

I den første rapporten Introduksjonsstønad. Et alternativ til sosialhjelp for nyankomne innvandrere frå januar 1999, fremmar arbeidsgruppa forslag om å innføre ei ny stønadsordning for nykomne innvandrarar. Nykomne med behov for kvalifisering, vil då ved busetjing i ein kommune ha eit reelt alternativ til sosialstønad. Stønaden kan utbetalast av kommunen som økonomisk godtgjersle for deltaking i eit avtalt kvalifiseringsopplegg. Hausten 1999 blei det sett ned eit eige utval som skal greie ut om, og lage utkast til, lovgiving om stønad til nykomne innvandrarar. Arbeidet skal vere ferdig våren 2001 (jf. elles St. meld. 50 (1998–99) Utjamningsmeldingaog Innst. S. nr. 222 (1999–2000), der forslaget fekk tilslutning frå Stortinget).

I den andre rapporten Grunnleggende kvalifisering av nyankomne innvandrerefrå mars 2000, legg arbeidsgruppa fram forslag om rammer for eit introduksjonsprogram for nykomne innvandrarar. I tillegg klargjer rapporten ansvarsforhold, fordeling av oppgåver og samarbeidsforhold mellom dei involverte aktørane i eit introduksjonsprogram.

Forsøksprosjekt

Våren 1998 blei det fremma eit forslag i Stortinget om tiltak for å vri inntekta for nykomne, over frå passiv sosialstønad til aktive tiltak med sikte på å få personar i denne gruppa raskare i arbeid eller utdanning, jf. Dokument nr. 8:87 (1997–98). Bakgrunnen for forslaget var otte for at mange skulle bli avhengige av sosialstønad i lang tid.

I 1998–1999 blei det sett i gang forsøksprosjekt i til saman 16 kommunar over heile landet. Siktemålet med prosjekta er å utvikle gode introduksjonsprogram for nykomne og prøve ut ordningar som kan vere eit alternativ til sosialstønad. Prosjekta, som etter planen skal avsluttast i 2001, blir evaluerte av Forskningsstiftelsen FAFO. I tillegg blir prosjekta tett oppfølgde av UDI gjennom nettverkssamlingar, besøk i kommunane og ein eigen informasjonsbulletin.

Årsrapportane syner at kommunane i dag tilbyr eit kvalitativt betre tilbod om grunnleggjande kvalifisering for nykomne enn den gongen prosjektet blei sett i gang. Forsøksprosjekta viser mange døme på gode metodar, samarbeid, nytenking, utvikling av samarbeidsrutinar og utarbeiding av kvalifiseringsplanar. Gjennom tettare samarbeid og koordinering av ressursar har fleire kommunar lykkast med å gi eit meir heilskapleg tilbod om kvalifisering enn før prosjektet starta.

Ein del av forsøksprosjekta ber preg av å vere enkeltståande og tidsavgrensa prosjekt, men fleirtalet av kommunane nyttar høvet til å leggje om kvalifiseringstilbodet til nykomne til ei meir permanent kommunal ordning. Utvikling av gode rutinar for samarbeid er framleis ei stor utfordring for mange. Forsøksprosjekta viser at for lågt timetal i tilbod om norskundervisning er eit problem, og at det er behov for nye metodar og verktøy i opplæringa i samfunnskunnskap. Dei 16 prosjektkommunane har i liten grad synleggjort det potensialet som ligg i interkommunalt samarbeid og samarbeid mellom bydelar.

Det er store skilnader mellom forsøkskommunane med omsyn til når arbeidsmarknadsetaten går inn med tiltak og hjelp til formidling. Erfaringar så langt stadfestar at introduksjonsprogram bør setjast i gang så raskt som mogleg etter busetjing i ein kommune. Det er ei utfordring for mange av kommunane å utarbeide gode individuelle kvalifiseringsplanar. Det viser seg òg at det er særleg vanskeleg for kommunane å leggje til rette heildagsprogram for særskilde grupper, så som småbarnsmødrer, eldre og analfabetar.

Auken i talet på nykomne flyktningar i 1999 og 2000 har forsterka behovet for kompetanseutvikling. Hausten 2000 har UDI derfor sett i gang ti nye forsøksprosjekt om kvalifisering for nykomne, i tillegg til dei 16 som allereie er i gang.

7.3 Utfordringar og tiltak

7.3.1 Behovet for eit heilskapleg tilbod om kvalifisering

Det har vore ei utfordring å nå målet om at flyktningar så raskt som råd skal bli sjølvhjelpte, både økonomisk og i høve til det å delta og fungere i samfunnet på lik linje med befolkninga elles. Tilbod om grunnleggjande kvalifisering for nykomne flyktningar er viktig for at dei skal kunne delta i samfunnet på lik linje med befolkninga elles. Visse særtiltak kan vere nødvendige for å nå desse måla.

Etter Regjeringa si vurdering er det behov for å styrkje tilbodet om kvalifisering for nykomne flyktningar. Etter at dei er busette i ein kommune, bør dei snarast mogleg få tilbod om eit introduksjonsprogram. Introduksjonsprogrammet skal vere eit heilskapleg tilbod om grunnleggjande kvalifisering innanfor ein avgrensa tidsperiode.

Det er behov for å klargjere målsetjingar, omgrep, verkemiddel osv. Vidare er det behov for å avklare ansvarsforhold og samarbeidsforhold mellom dei aktørane som er involverte i kvalifiseringstilbodet for nykomne. Regjeringa vil derfor kome med forslag til dette i denne meldinga.

7.3.2 Rammer for eit introduksjonsprogram

7.3.2.1 Målsetjing

Målet med introduksjonsprogrammet er å leggje til rette for at nykomne flyktningar skal kunne:

• delta aktivt i samfunnslivet

• fungere i ordinært arbeid eller nytte det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet

Kvalifiseringstilbodet for nykomne flyktningar skal vere organisert på ein samordna måte, prega av god planlegging, kontinuitet og god informasjonsflyt. I tillegg er det behov for å utvikle målsetjingar for dei ulike elementa som inngår i introduksjonsprogrammet, og for kvar enkelt deltakar i programmet. Dei ulike fagstyresmaktene og kommunane bør setje opp eigne mål for verksemda si.

7.3.2.2 Målgrupper

Målgrupper for programmet vil i all hovudsak vere nykomne flyktningar som har behov for grunnleggjande kvalifisering. Med flyktningar meiner vi her både personar som har fått asyl, personar som har fått opphald på humanitært grunnlag, og personar som er sameinte med slike personar. Personar med mellombels vern som er busette i ein kommune, inngår òg i målgruppa.

Dei som blir sameinte med personar som har kome til Noreg som arbeidsinnvandrarar, vil òg kunne inngå i målgruppa dersom dei har behov for grunnleggjande kvalifisering. 5

Grunnleggjande kvalifisering vil òg vere av verdi for nykomne flyktningar som av ulike årsaker ikkje vil ha nokon sjanse til å kome i arbeid. Språkleg og kulturell kompetanse er ofte ein nødvendig føresetnad for å kunne delta aktivt i samfunnslivet. Det er derfor særleg viktig at kommunane legg til rette for tiltak for ulike grupper innanfor ramma av eit introduksjonsprogram.

For personar med helseproblem vil det å delta i eit introduksjonsprogram kunne redusere helseproblema. For mange vil det likevel vere heilt nødvendig med ei tett helseoppfølging undervegs dersom dei skal kunne gjennomføre programmet.

Regjeringa vil særleg understreke behovet for å leggje til rette tilbod om kvalifisering for kvinner. For at kvinner skal kunne delta i kvalifisering på lik linje med menn, er det nødvendig med gode ordningar for tilsyn med barn. For å nå flest mogleg bør kommunane også leggje til rette for at kvinner kan få opplæring i nærmiljøet.

Vi har i dag for lite kunnskap om kva forhold det er som verkar inn på høva for kvinner til å delta i kvalifisering. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor setje i gang forsking for å kartleggje kva som er til hinder for at kvinner kan delta i kvalifisering og arbeidsliv.

7.3.2.3 Lengda på programmet

Nykomne flyktningar er ei lite einsarta gruppe, og dei har ulik bakgrunn når det gjeld utdanning og yrkeserfaring. For å kunne tilfredsstille behova til den enkelte må introduksjonsprogrammet vere fleksibelt når det gjeld lengda på programmet.

Somme vil kunne gjennomføre eit introduksjonsprogram i det første busetjingsåret. Det kan til dømes gjelde personar med høg utdanning som berre har behov for eit intensivt program eller personar som allereie i mottak har lært tilstrekkeleg norsk til å kunne delta i tiltak i regi av arbeidsmarknadsetaten. Andre vil først trenge alfabetisering, norskopplæring innanfor ei ramme på 3000 timar og eventuelt også grunnskoleopplæring eller tiltak i regi av arbeidsmarknadsetaten. Dette kan i ein del tilfelle innebere at den enkelte treng opptil fleire år for å gjennomføre eit introduksjonsprogram. Særleg vil dette gjelde dei som har låg formell kompetanse, og dei som har omfattande helseproblem.

Regjeringa vil understreke verdien av at lengda på programmet blir tilpassa behova til den enkelte. Samstundes er det viktig å leggje til rette for eit effektivt kvalifiseringsløp. Det bør ikkje gå for lang tid før kontakten med arbeidslivet blir etablert. Lange kvalifiseringsløp kan vere diskvalifiserande i seg sjølve.

7.3.2.4 Viktige element og metodar i eit introduksjonsprogram

Individuell tilpassing bør vere eit grunnleggjande prinsipp i arbeidet med å leggje til rette eit introduksjonsprogram. Ein del element og metodar bør likevel omfatte alle som har behov for grunnleggjande kvalifisering. Regjeringa vil tilrå at alle introduksjonsprogram omfattar:

• kartlegging

• individuell kvalifiseringsplan

• programoppfølging

• heildagstilbod

• økonomisk yting knytt til deltaking i kvalifisering

• norskopplæring med samfunnskunnskap

• kursbevis/attest

Mange nykomne flyktningar vil innanfor ramma av eit introduksjonsprogram også ha behov for tiltak utover dette. Særleg aktuelle tiltak er:

• godkjenning av kompetanse

• oppbygging av eit sosialt nettverk

• praksisrelatert norskopplæring

• arbeidsmarknadstiltak

• grunnskole for vaksne

• innføringskurs til vidaregåande opplæring, eller andre tilrettelagde tilbod innanfor vidaregåande opplæring

Kartlegging

Forskingsresultat frå vellykka kvalifiseringsprogram i Noreg og andre land viser at kartlegging av bakgrunnen og kompetansen til den enkelte er viktig i framkant av eit kvalifiseringsløp. Kartlegging bør mellom anna omfatte registrering av utdanning og arbeidserfaring frå heimlandet. I tillegg vil det vere viktig å kartleggje forhold som familiesituasjon, butilhøve, helse, sosialt nettverk osv., som alle er faktorar som kan påverke høvet til å fungere i ordinært arbeid, eller nytte det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet eller delta aktivt i samfunnslivet. Kartlegging er viktig for å kunne bruke og utvikle den kunnskapen kvar enkelt har, og for å kunne skape eit heilskapleg kvalifiseringsløp som er individuelt tilpassa.

Individuell kvalifiseringsplan

Forsking viser at individuelle kvalifiseringsplanar er eit verktøy som medverkar til gjennomtenkt planlegging og heilskap i kvalifiseringa. Ein individuell kvalifiseringsplan er ein plan der det skal gå fram kva tiltak ein vil tilby, kva mål ein har sett for kvalifiseringa, og kor lenge kvalifiseringa skal vare. Av planen skal det gå fram kven som har ansvar for å gjere kva, når og korleis. Vidare skal planen ta omsyn til kompetansen og framtidsplanane til den enkelte.

Den individuelle kvalifiseringsplanen skal utarbeidast i samarbeid mellom den nykomne flyktningen og den som har ansvaret for introduksjonsprogrammet. Det inneber at kvar deltakar må få høve til og ansvar for å planleggje si eiga kvalifisering. Det føreset igjen at kvar enkelt har fått informasjon og rettleiing om moglege utdannings- og yrkesval ut frå eigne føresetnader. For at vegen til det endelege målet, til dømes arbeid, skal bli enklare, er det viktig at planen inneheld delmål. Å utarbeide ein individuell kvalifiseringsplan er ein prosess. Det vil ofte vere behov for å endre og justere planen undervegs i introduksjonsprogrammet.

Det er viktig at dei som skal gi råd og rettleiing til nykomne, har kompetanse i det å gi rettleiing og god kjennskap til kvalifiseringstilbod og utdannings- og yrkesval i Noreg. Det er òg viktig at dei har kjennskap til arbeidsmarknaden i Noreg. Bruk av individuelle kvalifiseringsplanar krev derfor eit godt samarbeid mellom ulike etatar.

Programoppfølging

Erfaringar frå introduksjonsprogram i andre land tyder på at eit fast kontaktpunkt og tett oppfølging har mykje å seie for om den enkelte gjennomfører programmet. Denne funksjonen kan til dømes tilleggjast ein programrådgivar som følgjer kvar deltakar gjennom introduksjonsprogrammet frå start til slutt. Sentrale oppgåver i oppfølginga vil vere å kartleggje bakgrunnen og kompetansen til den enkelte og gi rettleiing i arbeidet med å lage ein individuell kvalifiseringsplan i samarbeid med den enkelte og dei ulike involverte instansane. Programrådgivaren bør òg halde jamleg kontakt med deltakaren medan han eller ho går igjennom programmet, og gi støtte ved behov.

Ei tett individuell oppfølging gir høve til å oppdage og førebyggje problem. Dette har vist seg særleg viktig ved utplassering på arbeidsplassar, noko som for fleire vil vere eit aktuelt tiltak under introduksjonsprogrammet.

Heildagstilbod

Eit heildagstilbod inneber at kvalifiseringsløpet skal ha eit omfang, i form av timetal per veke, som er tilnærma lik normal arbeidstid. Erfaring frå kommunane viser at bruk av heildagstilbod er viktig for å skape ein meiningsfull arbeidsdag og motverke at arbeidsløyse skaper tilleggsproblem. Det kan òg vere av stor verdi når det gjeld å etablere eit effektivt kvalifiseringsløp. Eit heildagstilbod vil dessutan vere eit viktig tiltak for å førebyggje helseproblem hos nykomne flyktningar. Ein kombinasjon av norskopplæring med arbeidspraksis er i dag den mest vanlege forma for heildagstilbod i bruk. Det er likevel ikkje alle som vil ha behov for ein slik kombinasjon. For somme vil derfor heildagstilbodet kunne bestå av andre tiltak.

Økonomisk stønad knytt til deltaking i kvalifisering

Det behovet nykomne flyktningar har for økonomisk hjelp, kjem oftast av at dei har bruk for å kvalifisere seg for å få fotfeste på den norske arbeidsmarknaden. Økonomisk stønad etter sosialtenestelova er dessverre i mange tilfelle blitt ei form for langvarig inntektssikring. Det er særs uheldig at nykomne flyktningar i mange tilfelle får sosialstønad som einaste inntektskjelde rett etter busetjing i ein kommune. Økonomisk stønad knytt opp mot aktiv deltaking i eit kvalifiseringsprogram kan motverke at dei blir passive mottakarar av sosialstønad, og kan auke motivasjonen hos den enkelte for å delta i kvalifisering. Utbetaling av økonomisk stønad knytt til deltaking i kvalifisering bør derfor vere ein del av eit introduksjonsprogram.

Norskopplæring med samfunnskunnskap og praksisrelatert norskopplæring

Norskopplæring med samfunnskunnskap er eit kjerneelement i den grunnleggjande kvalifiseringa. Kunnskapar i norsk språk og norske samfunnsforhold skal danne grunnlag for aktiv deltaking i norsk samfunns- og yrkesliv.

For mange nykomne vil det vere aktuelt å kombinere norskopplæringa med arbeidspraksis. Arbeidspraksis kan då verke som ein arena for språkopplæring og for sosial læring. Praksisrelatert norskopplæring kan vere aktuell i heile den perioden det blir gitt grunnleggjande norskopplæring. Praksisen kan gå føre seg på arbeidsarenaer som er bygde opp som eit metodisk element i denne typen av opplæring. Praksisen kan òg gå føre seg på ordinære arbeidsplassar. Dersom arbeidspraksisen skal inngå som ein del av norskopplæringa, er det viktig at den enkelte blir følgd opp av læraren, og at læraren knyter opplæringa til den praktiske verksemda (jf. kap. 7.3.4 for ei nærmare vurdering av norskopplæring med samfunnskunnskap).

Kursbevis/attest

Deltakarar i introduksjonsprogram bør få eit kursbevis eller ein attest når dei har fullført programmet. Av attesten skal det gå fram kva tiltak i introduksjonsprogrammet vedkomande har delteke i, og kva resultat han eller ho har oppnådd i eventuelle testar som er tekne. Innføring av kursbevis eller attest vil kunne medverke til å auke statusen til introduksjonsprogrammet som ei opplæring på linje med andre ordningar for opplæring. Det er likevel ei utfordring å gi eit slikt kursbevis ein status som kan gjere det lettare for dei som har vore igjennom programmet, å kome i ordinært arbeid. Ei arbeidsgruppe leidd av UDI vil utgreie nærmare korleis ei ordning med kursbevis eller attest for deltaking i grunnleggjande kvalifisering kan utformast og innførast, jf. kap. 7.3.3.1.

Godkjenning av kompetanse

Dette vil gjelde for nykomne flyktningar som har med seg kompetanse i form av tidlegare utdanning på vidaregåande opplæringsnivå og høgskole- eller universitetsnivå. Det er som regel enklare og raskare å byggje kvalifiseringa på det ein kan frå før, enn å starte heilt på nytt. Mange flyktningar manglar dokumentasjon på realkompetanse. Dei har derfor behov for ei praktisk yrkesprøving for å kunne dokumentere praktiske og teoretiske dugleikar. Somme vil òg ha behov for suppleringskurs for å komplettere utdanning frå utlandet.

Prosessen med godkjenning av utdanning og yrkeserfaring frå utlandet bør starte så tidleg som råd. Det er derfor heilt vesentleg at dei som har ansvar for å koordinere introduksjonsprogrammet, har god kjennskap til korleis systemet for godkjenning av utdanning frå utlandet fungerer. Dei vil ha ei viktig rolle både med omsyn til å starte prosessen og når det gjeld å gi rettleiing og oppfølging undervegs i prosessen. Dei bør òg så langt råd er hjelpe til med å skaffe fram nødvendig dokumentasjon.

Oppbygging av eit sosialt nettverk

Nykomne flyktningar vil i dei fleste tilfelle mangle eit sosialt kontaktnett i det nye samfunnet. Som ny i eit land er det viktig å lære dei sosiale og kulturelle kodane som pregar samfunnet. Mykje av denne kunnskapen lyt ein tileigne seg gjennom samhandling med andre, ikkje berre i eit klasserom.

Eit godt sosialt nettverk vil medverke til trivsel og gjer at dei nykomne får ein sjanse til å praktisere språket. Gjennom sosiale kontaktar kan den nykomne også få viktig samfunnsinformasjon, noko som vil gjere det lettare å få innpass på arbeidsmarknaden.

Tiltak for å styrkje den sosiale kontakten og danne nettverk mellom nykomne og befolkninga elles vil derfor vere eit viktig element i eit introduksjonsprogram.

Arbeidsmarknadstiltak

Det er viktig at kommunen tidleg tek kontakt med arbeidsmarknadsstyresmaktene, og at ein heile tida er oppteken av å få flyktningar raskast mogleg i ordinært arbeid. Dette er eit perspektiv som ein ikkje må tape av syne. Ein del av deltakarane i introduksjonsprogrammet vil ikkje kunne bli formidla direkte til ordinært arbeid, og har behov for arbeidsmarknadstiltak for å kome i jobb.

For mange nykomne flyktningar kan arbeidsmarknadstiltak vere eit aktuelt tiltak innanfor ramma av eit introduksjonsprogram. Kvalifiseringa blir då relatert til arbeidsmarknaden, og kompetansen til arbeidsmarknadsetaten kjem til full nytte. Å delta på arbeidsmarknadstiltak krev likevel eit visst nivå av norskkunnskapar hos deltakarane.

Grunnskole for vaksne

Dette vil gjelde nykomne som manglar utdanning på grunnskolenivå frå heimlandet. Regjeringa meiner det er viktig å sikre at desse personane får grunnskoleopplæring som eit ledd i den grunnleggjande kvalifiseringa for å kome inn på arbeidsmarknaden. Flyktningar som har grunnskoleutdanning frå heimlandet, vil i ein del tilfelle òg kunne ha behov for å ta heile eller ein del fag frå norsk grunnskole som ein del av den grunnleggjande kvalifiseringa.

Som ei oppfølging av St. meld. nr. 42 (1997–98) Kompetansereformen la Regjeringa fram Odelstingsproposisjon nr. 44 (1999–2000) om endringar i opplæringslova. På bakgrunn av dette vedtok Stortinget 13. juni d.å. at vaksne som er over opplæringspliktig alder, og som treng grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, så framt dei ikkje har rett til vidaregåande opplæring. Retten til opplæring omfattar til vanleg dei faga vaksne treng for å få vitnemål for fullført grunnskoleopplæring: norsk, engelsk, matematikk og to av faga samfunnsfag, natur- og miljøfag og kristendom med religions- og livssynsorientering (KRL). Opplæringa skal tilpassast behovet til den enkelte. Opplæringa og undervisningsmateriellet er gratis. Retten vil gjelde frå 01.08.2002.

Innføringskurs til vidaregåande opplæring

Fylkeskommunen kan tilby tilrettelagde kurs for minoritetsspråklege som er tekne inn til vidaregåande opplæring. Eitt av desse tilboda er innføringskurs. Kurset skal førebu elevane på inntak i ordinære grunnkurs, og det vil bli utarbeidd ein rammeplan for slike innføringskurs. Det er forskriftsfesta at minoritetsspråklege som får tilbod om innføringskurs, ikkje bruker av opplæringsretten sin. Tilskotet til ekstra språkopplæring kan mellom anna brukast til delfinansiering av innføringskurs.

7.3.3 Fordeling av ansvar og oppgåver ved innføring av introduksjonsprogram

7.3.3.1 Hovudansvaret for introduksjonsprogrammet

Med hovudansvar for introduksjonsprogrammet meiner Regjeringa ansvar for å setje i gang programmet og ansvar for å følgje opp dei arbeidsmetodane og tiltaka programmet omfattar. Ut frå det gjeldande prinsippet om sektoransvar og måten programmet er foreslått utforma på, vil det vere nødvendig at fleire instansar har delansvar for utføringa av programmet. Å ha hovudansvar for programmet fører med seg ansvar for å koordinere tiltak som skal utførast i samarbeid mellom fleire instansar.

Målsetjinga om å få til eit heilskapleg tilbod om kvalifisering for nykomne flyktningar tilseier at éin instans bør ha hovudansvaret for introduksjonsprogrammet. Ei klar plassering av hovudansvaret for programmet hos éin instans kan medverke til å fremme god planlegging og kontinuitet i tilbodet. I tillegg kan det medverke til ei god samordning og eit betre samarbeid mellom dei involverte etatane.

Etter det noverande systemet har kommunen ansvar for busetjing og tiltak for nykomne flyktningar. I dette ansvaret bør tilbodet om grunnleggjande kvalifisering for nykomne flyktningar inngå som eit viktig element. Regjeringa meiner derfor at kommunen bør ha hovudansvaret for introduksjonsprogrammet.

Staten si oppgåve er å leggje til rette for at kommunane skal kunne utføre dette arbeidet på ein god og effektiv måte, mellom anna gjennom særskilde finansieringsordningar, som integreringstilskot og tilskot til norskopplæring. Eit viktig omsyn er at kommunane skal stå fritt til å gjere lokale tilpassingar ut frå at dei kjenner brukarane og dei lokale behova.

Nærmare om kommunen sitt ansvar

Under kommunen sitt ansvar kjem ansvaret for kartlegging av kompetanse, utarbeiding av individuelle kvalifiseringsplanar, programoppfølging og utskriving av kursbevis/attest. Desse tiltaka utgjer kjernen i organiseringa av programmet og bør derfor sjåast i samanheng.

Sjølv om kommunen har hovudansvaret for å utarbeide individuelle handlingsplanar, har også arbeidsmarknadsetaten ei sentral rolle i dette arbeidet, særleg med omsyn til rettleiing, arbeidsformidling og arbeidsmarknadstiltak. Situasjonen i dag er prega av at kartlegging av kompetanse og bruk av individuelle handlingsplanar skjer i varierande grad. Samstundes er det mange aktørar som utfører registrering og kartlegging. Det er derfor eit behov for å avklare ansvarsforhold og for å overføre informasjon mellom dei ulike aktørane.

Ei arbeidsgruppe, med representantar frå Kommunenes Sentralforbund (KS), Statens utdanningskontor, Arbeidsdirektoratet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) og UDI, vil derfor mellom anna vurdere nærmare kva behov for kartlegging dei ulike instansane har. På bakgrunn av dette skal det lagast forslag til å forbetre oppgåvefordelinga og informasjonsflyten mellom aktørane. Arbeidsgruppa skal òg vurdere behova for nærmare retningslinjer for samarbeidet i tilbodet om grunnleggjande kvalifisering for nykomne flyktningar. I tillegg skal arbeidsgruppa utgreie og foreslå korleis ei ordning med kursbevis eller attest for deltaking i introduksjonsprogrammet kan utformast og innførast. UDI skal leie arbeidet, som skal vere ferdig 01.04.2001.

Kommunen bør vidare ha eit ansvar for å byggje nettverk mellom nykomne flyktningar og lokalsamfunnet. Kommunen bør vere ein pådrivar for å setje i gang tiltaket og medverke til å leggje forholda til rette for eit samarbeid med frivillige organisasjonar.

Kommunen har i dag allereie ansvaret for å tilby norskopplæring med samfunnskunnskap og grunnskoleopplæring for vaksne. Regjeringa meiner at det er naturleg at kommunen også har ansvaret for den praksisrelaterte norskopplæringa. Ved at arbeidspraksis skjer i regi av kommunen, får kommunen betre høve til å leggje til rette for norskopplæring på arbeidsplassen. Dersom arbeidspraksisen skal definerast som norskopplæring, er det ein føresetnad at det skjer aktiv oppfølging av ein lærar i praksisperioden.

Som eit ledd i introduksjonsprogrammet må kommunen ta ansvar for å gi råd og rettleiing til den enkelte med omsyn til godkjenning av kompetanse frå heimlandet. Kommunen bør ta initiativ til å setje i gang søknadsprosedyren og hjelpe til med oppfølging undervegs i prosessen. Sjølve godkjenninga er eit statleg og fylkeskommunalt ansvar.

Formidling til ordinært arbeid og arbeidsmarknadstiltak, medrekna uttak av deltakarar og oppfølging av dei, er arbeidsmarknadsetaten sitt ansvar. Kommunen er ansvarleg for å vise dei aktuelle personane, til rett tid, til arbeidsmarknadsetaten, og skal også stå for oppfølging av den enkelte i forhold til heilskapen i kvalifiseringsopplegget.

7.3.3.2 Statlege verkemiddel for innføring av introduksjonsprogram

Dei politiske retningslinjene for statlege regelverk overfor kommunane legg klare føringar i retning av at det ikkje skal innførast pålegg eller bindande reglar når det gjeld kommunal tenesteproduksjon, med mindre sterke argument tilseier det.

Det må derfor vere ei prioritert oppgåve for staten å leggje til rette for innføring og vidareutvikling av introduksjonsprogram gjennom andre verkemiddel, til dømes rettleiing og kunnskapsformidling.

UDI si rolle

UDI speler i dag ei sentral rolle i gjennomføringa av flyktningpolitikken på statleg nivå. Direktoratet har etablert eit samarbeid med kommunane gjennom det ansvaret det har for mottak, busetjing og utbetaling av integreringstilskot. Ei anna viktig oppgåve UDI har i dag, er innhenting av opplysningar og rapportering om situasjonen til flyktningar i kommunane. UDI skal òg hente inn erfaringar om kva tiltak som best legg til rette for integrering.

Det er behov for meir kunnskap når det gjeld grunnleggjande kvalifisering for nykomne flyktningar. Det bør derfor setjast i verk systematisk oppfølging og evaluering av dei introduksjonsprogramma som blir sette i gang i kommunane. Det kan òg bli behov for å vidareutvikle introduksjonsprogramma og tilpasse dei til utviklinga i samfunnet generelt og på arbeidsmarknaden spesielt. Under dette punktet høyrer òg utvikling av metodikk og utvikling av rutinar som kan betre resultata på dette feltet.

Regjeringa vil foreslå at UDI får hovudansvaret for oppfølging av introduksjonsprogramma i kommunane. I denne rolla ligg òg kunnskapsutvikling, formidling, rettleiing og rapportering om resultat.

Regjeringa viser til at spørsmålet om kva krav som skal stillast til kommunar som tek i bruk ei eventuell lov om introduksjonsstønad, og korleis dette skal heimlast i lova, vil bli vurdert av lovutvalet som er oppnemnt for å greie ut og kome med forslag til lovgiving når det gjeld stønad til nykomne flyktningar. Ein viktig føresetnad som er lagd til grunn for ei eventuell utforming av ei slik lov, er at kommunane skal stå fritt til sjølve å velje om dei vil innføre ordninga.

Arbeidsmarknadsetaten si rolle

Nykomne flyktningar er omfatta av dei verkemidla arbeidsmarknadsetaten rår over, på lik linje med andre arbeidssøkjarar. Arbeidsmarknadsetaten si tenesteyting til nykomne flyktningar byggjer såleis på generelle prinsipp i arbeidsmarknadspolitikken og inneber rettleiing, avklaring, kvalifisering og formidling til ordinært arbeid. Det er nødvendig med eit samarbeid med kommunen i ein tidleg fase om kartlegging, avklaring, formidlingsinnsats og bruk av tiltak for kvar enkelt flyktning.

Formidling til ordinært arbeid er hovudmålet for all innsats frå arbeidsmarknadsetaten si side. Arbeidsmarknadstiltak er eit supplement til formidlingsaktiviteten, og skal berre nyttast når formidling ikkje lykkast, og der den potensielle arbeidstakaren har behov for arbeidsmarknadsretta kvalifisering for å kunne ta del i ordinært arbeid. Etterspørselen på arbeidsmarknaden, kopla opp mot real- og formalkompetansen hos den enkelte, eventuell arbeidsløyse og individuelle kvalifiseringsbehov i forhold til den norske arbeidsmarknaden, vil vere retningsgivande for prioriteringane når det gjeld å bruke dei ulike verkemidla og tiltaka arbeidsmarknadsetaten rår over.

Arbeidsmarknadstiltak er aktuelle overfor nykomne flyktningar som har behov for kvalifisering relatert til arbeidsmarknaden. Som regel er det ein føresetnad at deltakarane i tiltak har hatt noko norskopplæring.

Ein meir systematisk tiltaksinnsats frå arbeidsmarknadsetaten si side retta mot nykomne flyktningar vil kunne medverke til at personar i denne gruppa raskare kjem i vanleg arbeid. Samfunnet vil då òg betre kunne dra nytte av dei faglege ressursane flyktningar utgjer. Nykomne har ikkje det nettverket som mange andre arbeidssøkjarar nyttar for å kome seg inn på ein arbeidsplass. Dei verkemidla arbeidsmarknadsetaten rår over, kan derfor vere avgjerande for mange. Signal frå kommunane tyder på at arbeidsmarknadstiltak for nykomne flyktningar i visse høve vil vere avgjerande for om dei ønskjer å busetje flyktningar. Aetat vil derfor gå inn tidlegare og meir systematisk med tiltak for nykomne flyktningar som treng arbeidsmarknadsretta kvalifisering.

7.3.3.3 Innsats frå frivillige organisasjonar

Erfaringar frå andre land viser at frivillige organisasjonar kan medverke til å skape arenaer for kontakt mellom nykomne flyktningar og majoritetsbefolkninga. Bærum kommune starta i 1999 eit toårig samarbeid med Noregs Røde Kors og Bærum Røde Kors om såkalla flyktningguidar. Prosjektet inneber at frivillige guidar, som blir rekrutterte frå lokalbefolkninga, aktivt deltek i oppbygging av sosiale nettverk, fungerer som rettleiarar og introduserer flyktningane for lokalsamfunnet. Målet er at flyktningane og lokalbefolkninga skal få betre kontakt med kvarandre, slik at flyktningane blir inkluderte i det sosiale og kulturelle livet i Bærum. Flyktningane og guidane blir knytte saman ut frå kvalifikasjonar, ønske, behov og forventningar. På sikt vil dette òg gjere det enklare for flyktningane å kome inn på arbeidsmarknaden og få kontakt med utdanningsinstitusjonar. Prosjektet har så langt vore vellykka. Gjennom prosjektet er det blitt etablert god kontakt mellom flyktningane og guidane, flyktningane har fått kjennskap til dei tilboda som finst i kommunen, dei har fått høve til å praktisere språket, og fleire har òg fått innpass på arbeidsmarknaden. Prosjektleiinga har det siste året marknadsført prosjektet gjennom møte og samtalar med ei rad kommunar og organisasjonar. Tilsvarande prosjekt er no sette i gang fleire stader i landet.

Regjeringa meiner at det er viktig å byggje vidare på desse erfaringane og styrkje innsatsen når det gjeld å etablere arenaer for kontakt mellom nykomne flyktningar og majoritetsbefolkninga. Frivillige kan i mykje større grad enn det offentlege medverke til å styrkje kontakten mellom flyktningar og nordmenn. Regjeringa vil oppmode alle kommunar som buset flyktningar til å etablere ei ordning med frivillege guidar.

7.3.4 Nærmare vurdering av norskopplæring med samfunnskunnskap

I dei siste åra har det skjedd ei klar forbetring av rammevilkåra for norskopplæringa, både gjennom ei utvida timeramme, gjennom den rettleiande opplæringsplanen og gjennom auka tilskot. Utfordringa framover blir å følgje opp målsetjingane og arbeidsmetodane i Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for vaksne innvandrararog sikre kvaliteten på opplæringa.

Ei hovudutfordring i planen er individuell tilrettelegging av opplæringa. Dette stiller krav både til lærarkompetanse og til organisatorisk og pedagogisk tilrettelegging. Kompetansen til lærarane som underviser i norsk med samfunnskunnskap, er aldri blitt kartlagd. Regjeringa vil foreslå at det blir gjennomført ei landsomfattande kartlegging av kompetansen til lærarane.

Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet vil følgje opp oppbygginga av kompetanse hos lærarar som underviser vaksne i norsk gjennom eit elektronisk nettverk. Kursleiarsamlingane ved Statens ressurs- og vaksenopplæringssenter (SRV) synte at det er eit stort behov for ein møtestad for kursleiarane. Departementet har sett av midlar til eit nettverk der lærarane kan møtast i eit diskusjonsforum og utveksle erfaringar, tankar og idear. SRV har ansvar for nettverket, som vil vere i drift frå hausten 2000.

Pedagogisk tilrettelegging må byggje på kunnskap om bakgrunnen til deltakarane og progresjonen i opplæringa. Pedagogisk tilrettelegging krev òg eit godt tilfang av læremiddel tilpassa forskjellige nivå. Det må òg vere mogleg å ta i bruk informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i opplæringa. Det er, og vil bli, stor etterspørsel etter multimediebaserte læremiddel. Regjeringa vil vise til at mellom anna Norsk Fjernundervisning er i ferd med å utvikle slike læremiddel. Ved bruk av IKT i opplæringa vil ein i større grad kunne tilpasse undervisninga til individuelle behov, samstundes som det er av stor verdi for den enkelte å få ei innføring i bruk av IKT. For å stimulere til auka bruk av IKT i norskopplæringa vil Regjeringa foreslå å setje i gang forsøk i ti kommunar basert på dei læremidla som no ligg føre. Opplæringsplanen i norsk med samfunnskunnskap understrekar at ein skal tilpasse opplæringa til individuelle og lokale tilhøve. Staten finn det derfor ikkje tenleg å fastsetje faste reglar for timetal og storleik på undervisningsgruppene. Fastsetjing av timetal per veke i norskundervisninga må vurderast ut frå behova til den enkelte. Det er likevel eit problem dersom opplæringa strekkjer seg over for lang tid. Eit effektivt kvalifiseringsløp vil i seg sjølv innebere at norskopplæringa både må konsentrerast og vere individuelt tilpassa. Det er særleg viktig å leggje til rette for intensiv norskopplæring for personar med høgare utdanning. Storleiken på gruppene vil i stor grad avhenge av talet på nykomne i kommunen. Det er viktig at kommunane har gode nok økonomiske rammevilkår for å kunne sikre kvaliteten på opplæringstilbodet. Auken i tilskotet til norskopplæring i 2000 er i så måte ei vesentleg forbetring (jf. kap. 11.4.3 for nærmare omtale av tilskotsordninga).

I dag er det lagt opp til at norskopplæringa skal avsluttast med ei språkprøve, men erfaring viser at mange ikkje går opp til denne prøva. Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet vil undersøkje om det er særlege forhold, ved sidan av lengda på opplæringstida, som gjer at det er færre som tek språkprøva no enn tidlegare. Norsk språktest ved Universitetet i Bergen har fått i oppdrag å lage eit spørjeskjema til undervisningsstadene. Svara vil bli gjennomgått med tanke på å få fram opplysningar om moglege årsaker til at ein del ikkje går opp til språkprøva. Departementet vil sjå på resultata frå kartlegginga og vurdere kva som eventuelt kan gjerast.

Ein del av dei som i dag får tilbod om 850 timar med norskopplæring, vil ha behov for fleire timar for å kunne bestå språkprøva. Regjeringa vil foreslå at ein opnar for at utdanningskontora kan godkjenne opptil 950 timar for dei som har fått ikkje bestått etter 850 timars opplæring. Føresetnaden for utvida timeramme er at dei har dokumentert kunnskapar gjennom språkprøva. Regjeringa vil òg understreke verdien av at språkopplæringa skjer på ulike arenaer: i klasserommet, på arbeidsplassen, gjennom deltaking i foreiningsliv og i det daglege møtet med nordmenn. Kommunane bør i større grad leggje til rette for at delar av timeramma til norskopplæring kan takast ut i samband med arbeidspraksis eller på arbeidsstasjon. Det er òg viktig at deltakaren får aktiv oppfølging av ein lærar i praksisperioden.

Staten må på si side leggje til rette for at dei noverande tilskotsordningane til opplæring ikkje er til hinder for å kombinere norskopplæring og arbeidstrening. Regjeringa vil derfor foreslå å utgreie nærmare om det er mogleg å samordne dei ulike tilskotsordningane (jf. kap.11.8).

I norsk med samfunnskunnskap lærer dei nykomne flyktningane korleis det norske samfunnet er organisert og fungerer. Regjeringa meiner at det er særleg viktig at dei får informasjon om kvinnene sine rettar i Noreg. Informasjon om kvinnene sine rettar og om likestilling meir generelt bør derfor få ein større plass i undervisninga i samfunnskunnskap enn tilfellet er i dag.

Det er behov for å styrkje samfunnsorienteringa også ved hjelp av andre tiltak. Deltaking i samfunnet er viktig for å lære om samfunnet. Arbeidspraksis kan i så måte vere eit verkemiddel i samfunnsorienteringa. Det vil òg vere ei utfordring for stat og kommune å involvere fleire frivillige organisasjonar i dette arbeidet.

Regjeringa vil understreke at det er viktig at også dei som tidleg kjem i ordinært arbeid, får tilbod om grunnleggjande kvalifisering, og då særleg norskopplæring. Det bør derfor vere ei prioritert oppgåve for kommunane å leggje til rette for deltaking i norskopplæring sjølv om ein er i ordinært arbeid. Dette kan medverke til at flyktningar blir attraktiv arbeidskraft også i nedgangstider. Arbeidsgivarar må òg ha ei eiga interesse i å leggje til rette for norskopplæring for arbeidstakarar som treng dette for å fungere godt på arbeidsplassen. Behovet for norskundervisning kombinert med ordinært arbeid vil truleg berre auke så lenge arbeidsmarknaden er så stram som no.

Regjeringa legg derfor til grunn at næringslivet og offentleg verksemd støttar aktivt opp om at flyktningar som er i arbeid, får delta i norskundervisning, og at ein gjennom samarbeid tilpassar undervisninga både til behova til den enkelte og til dei behova arbeidsgivarar måtte ha.

Rett til norskopplæring med samfunnskunnskap og obligatorisk deltaking

Det har i fleire år vore diskutert om ein individuell rett til norskopplæring bør heimlast i lov. Ein lovfesta individuell rett vil markere at samfunnet ser på norskkunnskapar som noko viktig, men den enkelte kan vurdere om han eller ho vil ta slik opplæring. Obligatorisk deltaking i norskopplæring vil i enno sterkare grad understreke at norskkunnskapar er så viktige at det ikkje kan vere opp til kvar enkelt å velje. Omsynet til at norskkunnskapar er ein føresetnad for å ta del i arbeids- og samfunnsliv, er eit overordna omsyn etter Regjeringa si meining. Regjeringa vil derfor foreslå at det både blir innført ein individuell rett til norskopplæring og at deltaking i norskopplæringa blir obligatorisk. I samband med det må ein ta stilling til om ein vil nytte sanksjonar overfor dei som ikkje deltek i norskopplæring, eller ikkje dokumenterer norskkunnskapar, og kva for sanksjonar ein kan nytte. Høve til fritak må og vurderast.