3 Internasjonale forhold

3.1 Innleiing

Forfølging på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i ei spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, gjer at menneske flyktar frå heimlandet sitt. Desse blir omfatta av det internasjonale rettsvernet som FNs flyktningkonvensjon gir. Andre årsaker til at menneske flyktar frå heimlandet sitt kan vere væpna konflikt, ustabilitet eller fattigdom. Nokre av desse kjem inn under andre former for vern, medan andre fell utanfor. Tal frå FNs høgkommissær for flyktningar (UNHCR) viser at det i 1999 var 11,7 millionar menneske i verda som blei rekna som flyktningar etter definisjonen i FNs flyktningkonvensjon av 1951. I tillegg registrerte UNHCR ytterlegare 10,6 millionar menneske som var i ein flyktningliknande situasjon. Barn og ungdom under 18 år utgjorde om lag 10 millionar av dei til saman 22,3 millionane menneske.

1990-åra førte med seg ei omfattande tilstrøyming av asylsøkjarar til Europa frå andre delar av verda. Tal frå UNHCR viser at det i perioden 1989–98 blei sett fram meir enn fire millionar søknader om asyl i Noreg og 13 andre vesteuropeiske land. Tal for dei same landa viser at det i same perioden blei gitt asyl eller opphaldsløyve på humanitært grunnlag til om lag 730 000 personar. Noreg er ikkje blant dei landa i Europa som over tid har teke imot flest asylsøknader per år. På den andre sida viser tal frå IGC (Dei mellomstatlege konsultasjonane om asyl-, flyktning- og migrasjonspolitikk i Europa, Nord-Amerika og Australia) at Noreg i 1999 var blant dei deltakarlanda som tok imot flest asylsøknader per 1000 innbyggjarar.

Det høge talet på asylsøknader er ei av årsakene til lang saksbehandlingstid. Tal frå IGC viser likevel ein nedgang i saksrestansane i deltakarlanda frå vel 800 000 saker i 1993 til i underkant av 600 000 saker i 1999.

Dei aller fleste landa i Europa opplevde ein auke i talet på asylsøkjarar i 1999. Om lag 458 000 personar søkte asyl dette året. Det svarer til ein auke på 19 pst. frå 1998. Om lag 121 000 var asylsøkjarar frå Jugoslavia, noko som svarer til 28 pst. av alle søknadene. Dei andre store gruppene kom frå Irak, Afghanistan, Tyrkia og Somalia. Om lag 17 pst. av dei som søkte asyl i Europa, kom frå Afrika, 39 pst. frå Asia og 41 pst. frå Europa.

Kvinner og barn har i fleire år utgjort det store fleirtalet av dei som flyktar til eit naboland, eller blir verande i sitt eige land som internt fordrivne. Berre ein avgrensa del av dei som er på flukt i fattige land, reiser langt av garde for å søkje asyl. Det store fleirtalet blant desse har vore unge menn. I den seinare tid har det òg vore ein auke i talet på einslege mindreårige asylsøkjarar. Somme av dei mindreårige asylsøkjarane kjem fordi dei har kome bort frå eller har mist familien sin i samband med væpna konflikt og uro, andre er sende av garde av foreldra sine i håp om at dei skal kunne sikre seg ei betre framtid enn det heimlandet kan by på.

Dei store flyktningstraumane representerer eit globalt problem. For å løyse slike problem er forpliktande internasjonalt samarbeid sentralt. Ei slik forplikting dreier seg ikkje berre om å gi flyktningane vern, men òg om å sikre dei eit verdig liv i den tida dei oppheld seg utanfor heimlandet, og gi dei høve til å vende attende til heimlandet seinare. I tillegg dreier det seg om å motverke misbruk av asylinstituttet.

3.2 Internasjonale forpliktingar

Internasjonalt samarbeid har resultert i avtalar der landa forpliktar seg til å respektere nærmare gitte normer og prinsipp når det gjeld å ta imot flyktningar frå andre land. Det har òg ført til samordna tiltak og harmonisert praksis. Samarbeidet har dels vore knytt til det generelle arbeidet for å fremme menneskerettane. Dei mest grunnleggjande av desse avtalane har vore utarbeidde innanfor FN-systemet, medan andre er av regional karakter. Etterleving av konvensjonane kan medverke til at ingen må flykte frå land som har slutta seg til desse. Nedanfor omtaler vi kort dei viktigaste internasjonale avtalane Noreg har slutta seg til.

Samarbeidet i FN har medverka til å gi omgrepet «menneskerettar» eit innhald. Verdserklæringa om menneskerettane frå 1948 var i utgangspunktet ikkje folkerettsleg bindande, men erklæringa må i dag karakteriserast som folkerettsleg sedvane, og derfor bindande for alle statar. Erklæringa slår fast prinsippet om at alle menneske utan diskriminering skal nyte godt av grunnleggjande rettar og fridomar. I artikkel 13, andre ledd, blir det stadfest at alle menneske har rett til å reise ut or det landet dei bur i, same kva land det er, og til å vende tilbake til sitt eige land.

Dei konvensjonane Noreg har slutta seg til som gjeld utlendingar og retten til vern mot forfølging, kan delast inn i to grupper; konvensjonar som kan danne grunnlag for opphald i Noreg, og konvensjonar som regulerer personen si rettsstilling under opphaldet her. Fleire konvensjonar som blir omtalt her, regulerer begge høve.

FNs flyktningkonvensjon frå 1951, med tilhøyrande protokoll frå 1967, er den viktigaste internasjonale avtalen som er utforma for å sikre flyktningar vern mot forfølging. Behandlinga av flyktningar som ber om vern i Noreg, er særleg basert på pliktene Noreg har etter denne konvensjonen.

Flyktningkonvensjonen tek mellom anna utgangspunkt i Verdserklæringa om menneskerettane, artikkel 14 som seier at alle som blir forfølgde har rett til å søkje asyl og ta imot asyl i eit anna land. Statane er ikkje pålagde å gi asyl på sitt territorium. Flyktningkonvensjonen gir personar rett til å søkje vern internasjonalt. Norsk utlendingslov går lengre, og gir rett til asyl til dei som fyller vilkåra for å vere flyktningar slik dette er definert i flyktningkonvensjonen. Definisjonen i utlendingslova av kven som er flyktning, byggjer direkte på artikkel 1A (2) i flyktningkonvensjonen:

«... enhver person som [...] på grunn av at han med rette frykter for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, befinner seg utenfor det land han er borger av, og er ute av stand til, eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse; eller som er statsløs og på grunn av slike begivenheter befinner seg utenfor det land hvor han har sin vanlige bopel, og som er ute av stand til eller, på grunn av slik frykt, er uvillig til, å vende tilbake dit.»

Definisjonen av »flyktning» i konvensjonen legg vekt på det individuelle forfølgingsgrunnlaget. Heile grupper av personar kan òg vere forfølgde eller i ein utsett posisjon. I særlege høve kan derfor enkeltpersonar reknast som flyktningar dersom dei høyrer til ei slik gruppe. Definisjonen dekkjer med andre ord ikkje personar som flyktar på grunn av svolt, naturkatastrofe eller væpna konflikt.

Flyktningomgrepet i konvensjonen byggjer på dette:

• Personen må vere utanfor landet han er borgar av. Ein person som blir hindra i å reise ut av landet eller som er trygg i enkelte område i heimlandet, blir ikkje rekna som flyktning.

• Faren for forfølging må vere objektiv. Det er ikkje tilstrekkeleg at ein person er overtydd om at han eller ho risikerer forfølging. Det må i tillegg vere objektive haldepunkt for dette.

• Faren for forfølging må hengje saman med at styresmaktene ikkje har evne eller vilje til å gi vern.

• Faren personen er utsett for må hengje saman med personen sin rase, religion, nasjonalitet, medlemsskap i ei spesiell sosial gruppe eller politiske haldning.

Flyktningkonvensjonen har òg ei rad føresegner som regulerer velferdsrettar for flyktningar under opphaldet i asyllandet, mellom anna at flyktningane skal givast dei same rettane og goda som borgarane i landet eller utlendingar generelt har.

Den europeiske menneskerettskonvensjonen frå 1950 har som mål å gi vern mot brot på menneskerettane. Konvensjonen etablerte Den europeiske menneskerettsdomstolen som har vist seg å vere ein svært viktig reiskap for effektivt vern mot brot på menneskerettane. Domstolen behandlar klager frå enkeltpersonar mot konvensjonspartar som har godkjent det individuelle høvet til å klage. Sjølv om konvensjonen ikkje inneheld direkte føresegn om flyktningar eller asylsøkjarar, har han likevel verknad også for desse. Konvensjonen seier i Artikkel 3 at ingen må utsetjast for tortur eller umenneskeleg eller fornedrande behandling eller straff. Å sende ein person tilbake til eit land der vedkomande kan risikere slik behandling, vil vere eit brot på konvensjonen. Artikkel 3 gir vern til ein vidare krins enn dei som er verna etter flyktningkonvensjonen, ettersom Den europeiske menneskerettskonvensjonen ikkje stiller vilkår om årsaka til den umenneskelege behandlinga. Artikkel 8 gir rett til respekt for familielivet. Regelen set skrankar mot å gripe inn i eit allereie etablert samliv på konvensjonspartane sitt territorium. Norsk utlendingslovgiving og praksis er i samsvar med reglane i konvensjonen.

Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar og Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettar blei vedtekne i 1966 og er folkerettsleg bindande for dei statane som har ratifisert dei, mellom dei Noreg. Konvensjonane vernar om retten til arbeid, sosial tryggleik, akseptabel levestandard og utdanning, retten til liv, fridom og personleg tryggleik, og retten til upartisk og offentleg rettargang, i tillegg til å gi fleire andre garantiar for rettstryggleik. Den mest grunnleggjande føresegna om rettar for språklege, religiøse og etniske minoritetar generelt er artikkel 27 i FN-konvensjonen frå 1966 om sivile og politiske rettar:

«I statar der det finst etniske, religiøse eller språklege minoritetar, skal dei som høyrer til slike minoritetar, ikkje nektast retten til, saman med andre medlemmer av si eiga gruppe, å dyrke sin eigen kultur, å vedkjenne seg og utøve sin eigen religion, eller å bruke sitt eige språk.»

I 1994 slo Menneskerettskomiteen i FN fast at artikkel 27 omfattar alle minoritetsgrupper innanfor territoriet til ein stat, også grupper av personar som ikkje er borgarar eller ikkje er fast busette. Konvensjonen blei gjort til norsk lov gjennom menneskerettslova av 21. mai 1999. FN-erklæringa om rettane til personar som høyrer til nasjonale eller etniske, religiøse eller språklege minoritetar frå 1992 er ikkje folkerettsleg bindande, men er meir detaljert enn artikkel 27 i FN-konvensjonen.

Noreg har også slutta seg til andre FN-konvensjonar som er viktige for rettsstillinga til flyktningar. Torturkonvensjonen frå 1984 forbyr bruk av tortur under alle omstende. Flyktningar blir særskilt omtalte i artikkel 3, som forbyr landa å returnere ein flyktning til heimlandet dersom det er grunn til å tru at vedkomande vil bli torturert. Landa blir òg pålagde å vurdere menneskerettssituasjonen i heimlandet når det skal takast ei avgjerd om eventuell heimsending.

Barnekonvensjonen frå 1989 gjeld for barn og unge under 18 år. Konvensjonen omhandlar generelle menneskerettar, men har ein del særreglar, og nemner ein del vernetiltak som særskilt er mynta på barn og ungdom. Konvensjonen i seg sjølv gir ikkje barn rett til asyl eller opphald i Noreg. Situasjonen til flyktningbarn blir særskilt omtalt i artikkel 22. Her blir det slått fast at staten har eit ansvar for å sikre at flyktningbarn, anten dei no er einslege eller saman med familien sin, får nyte godt av vern og humanitær hjelp. Artikkel 22 er viktig fordi han gir flyktningomgrepet eit barneperspektiv og peikar på kor sårbare barn er i flyktningsituasjonar. Artikkel 12 stadfestar at barn skal givast høve til å høyrast i saker som gjeld barnet. Dette kan vere direkte eller ved til dømes ein representant. I St. meld. nr. 21 (1999-2000) Menneskeverd i sentrum. Handlingsplan for menneskerettigheter er eit av tiltaka å styrkje stillinga til barn i asylsaker gjennom å sikre at barna skal høyrast på ein betre og meir direkte måte. Dette er ei sterkare oppfylling av artikkel 12. Tiltaket er gjennomført ved ei endring av forskrifta til utlendingslova. I samband med intervju av foreldre som søkjer asyl, skal utlendingsstyresmaktene ha ein samtale med barn av asylsøkjarane dersom ikkje foreldra set seg imot dette. Årsaka er å klarleggje livssituasjonen til barnet.

Konvensjonen om å avskaffe alle former for diskriminering av kvinnerfrå 1979 krev likestilling for kvinner – også flyktningkvinner – både politisk, økonomisk, sosialt og sivilt.

I Den internasjonale konvensjonen om avskaffing av alle former for rasediskriminering frå 1965 tek konvensjonspartane på seg å føre ein politikk som avskaffar alle former for diskriminering, og å setje i verk positive tiltak der det er nødvendig for å sikre alle dei same sjansane i livet.

Som eit supplement til FN-konvensjonen om motarbeiding av grenseoverskridande organisert kriminalitet (CATOC) er det utarbeidd ein protokoll om menneskesmugling. Denne protokollen blei ferdig forhandla i Wien i oktober 2000. Formålet med protokollen er å motarbeide menneskesmugling ved å lage felles reglar om kriminalisering av menneskesmugling, i tillegg til å leggje til rette for samarbeid mellom konvensjonspartane om førebygging, etterforsking og straffeforfølging av menneskesmugling. Menneskesmugling omfattar personar som forsettleg og med tanke på vinning driv grenseoverskridande organisert verksemd, med sikte på å hjelpe andre til ulovleg innreise i ein stat vedkomande ikkje er borgar av eller har gyldig opphaldsløyve i.

3.3 Samarbeid

Flyktningpolitikken i eitt land får fort følgjer for andre land. Det internasjonale samarbeidet på dette området tek normalt utgangspunkt i ei forståing av at landa er gjensidig avhengige av kvarandre. Landa erkjenner òg at dei står overfor felles utfordringar i flyktningpolitikken, og at utveksling av kunnskap og erfaring er til gjensidig nytte. For Noreg er det såleis vanskeleg å føre ein politikk som i stor grad avvik frå den politikken andre land i Europa fører. Nedanfor omtaler vi kort dei viktigaste internasjonale fora for samarbeid som Noreg deltek i.

FNs høgkommissær for flyktningar (UNHCR) gir hjelp og vern til flyktningar. Mandatet til UNHCR omfattar meir eller mindre den same personkrinsen som FNs flyktningkonvensjon frå 1951, men det har ikkje dei same avgrensingane geografisk og i tid. Vidare er det klart at personar som fell utanfor Høgkommissæren sitt opphavlege mandat, også kan vere i ein flyktningliknande situasjon og ha behov for vern. Det internasjonale samfunnet har derfor seinare pålagt UNHCR å arbeide med ein vesentleg vidare personkrins enn den som fell inn under det opphavlege mandatet. Som styringsorgan for Høgkommissæren er det oppretta ein eksekutivkomité som etter initiativ frå Høgkommissæren har vedteke ei rad tilrådingar og konklusjonar i flyktningrettslege spørsmål.

Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) blei oppretta i 1951, først og fremst for å syte for ei ordna tilbakeføring eller gjenbusetjing av europeiske flyktningar. Seinare er mandatet til organisasjonen blitt utvida, slik at det er blitt ein global organisasjon. Hovudoppgåva er å organisere transport av flyktningar, sakna personar og andre personar som er tvinga til å forlate heimlandet sitt, men organisasjonen gir òg hjelp til personar som vender tilbake til heimlandet, og til personar som skal sameinast med familiane sine. IOM tilbyr òg tenester til andre migrantar med behov for internasjonal assistanse, til dømes med å få seg arbeid eller få tilgang til nødvendige helsetenester.

Europarådet er ein viktig samarbeidsorganisasjon i Europa når det gjeld arbeidet for å verne om dei grunnleggjande prinsippa for demokrati og menneskerettar. Verksemda i Europarådet går føre seg i fleire komitear. Den europeiske migrasjonskomiteen (CDMG)er det viktigaste migrasjonspolitiske forumet i Europarådet. Hovudoppgåva til komiteen er å fremme det europeiske samarbeidet om dei sosiale forholda for, og integrering av, innvandrarar og flyktningar. Samarbeidet om asylrettslege spørsmål skjer i hovudsak i ad hoc-komiteen for asyl- og flyktningspørsmål (CAHAR), som arbeider med å opne for harmonisering av regelverk og praksis på asyl- og flyktningområdet.

Dei mellomstatlege konsultasjonane om asyl-, flyktning- og migrasjonspolitikk i Vest-Europa, Nord-Amerika og Australia (IGC) er eit uformelt forum der likesinna land kan utveksle erfaringar og informasjon og kome fram til ei felles tilnærming til flyktningpolitiske utfordringar. Konsultasjonane er baserte på ei erkjenning av at ein står overfor felles utfordringar, og drøftingane kan gi grunnlag for samordna innsats på visse område. Emna som har vore behandla, omfattar mellom anna langsiktige flyktningpolitiske strategiar i kvart enkelt land. Ein har òg drøfta prosedyrane i behandlinga av asylsaker generelt, og prosedyrane for behandling av asylsøknader frå einslege mindreårige asylsøkjarar spesielt.

Innanfor Den europeiske unionen har det fram til Amsterdamtraktaten tok til å gjelde i 1999 i liten grad vore utvikla ein felles politikk og eit felles regelverk om asyl- og flyktningpolitikken. Då Amsterdamtraktaten tok til å gjelde, blei asyl- og flyktningpolitikken i EU teken inn i søyle I i kapittel IV i EF-traktaten. Det vil seie at asyl- og flyktningpolitikken blei integrert i og underlagd det regelverket som gjeld for fellesskapet, og at det ikkje lenger dreier seg om eit tradisjonelt mellomstatleg samarbeid. Dette gjeld òg føresegnene i Schengenkonvensjonen og Dublinkonvensjonen. Amsterdamtraktaten introduserer EU som eit samarbeidsområde for fridom, tryggleik og rettferd (artikkel 61). I artikkel 63 blir nokre av dei tiltaka som skal gjennomførast for å oppnå dette, omtalte. Ein legg mellom anna særleg vekt på å oppnå semje om ei felles forståing av flyktningomgrepet i flyktningkonvensjonen, og på å fastsetje minimumsgarantiar for prosedyrar i asylsaker i medlemslanda. Ein slik gjennomgåande europeisk strategi på flyktningområdet er òg etterspurd av UNHCR.

Schengenkonvensjonen omfattar felles reglar for kontroll av dei ytre grensene, ein harmonisert visumpolitikk og konsulært samarbeid, felles prosedyrar for å fastslå kva land som har plikt til å behandle ein søknad om asyl, utvida politisamarbeid, eit felles datasystem til bruk for politi og grensekontrollstyresmakter o.a. Schengensamarbeidet blei ein del av EU-samarbeidet då Amsterdamtraktaten tok til å gjelde. Dei delane av Schengenkonvensjonen som omfattar grensepassering, visum, asyl, innreise og opphald, har fått rettsgrunnlag under søyle I i kapittel IV i EF-traktaten. Noreg har inngått ein samarbeidsavtale med EU som knyter oss til dei delane av EU-samarbeidet som byggjer på regelverket i Schengenkonvensjonen.

Dublinkonvensjonen gir ein asylsøkjar rett til å få behandla søknaden i eitt medlemsland. Formålet med konvensjonen er å hindre at asylsøkjarar blir kasteballar mellom medlemsland, motverke misbruk av asylinstituttet og unngå dobbelbehandling av asylsøknader i EU. Vanlegvis skal det første medlemslandet asylsøkjaren kjem til, ta ansvar for søknaden. Når ein søknad er avgjord i eitt land, har ikkje andre land etter konvensjonen plikt til å behandle den same saka. Eit medlemsland kan likevel velje å behandle søknaden utan at det strir mot konvensjonen. Då konvensjonen tok til å gjelde, erstatta han kapittel 7 i Schengenkonvensjonen. Det blir rekna som ein føresetnad for norsk deltaking i Schengensamarbeidet at Noreg har knytta seg til reglane i Dublinkonvensjonen gjennom ein avtale med EU før Noreg kjem med i det operative samarbeidet, venteleg frå og med mars 2001.

Dublin-tilknyttinga vil også etter alt å dømme føre til at Noreg blir knytt til det felles europeiske fingeravtrykkregisteret Eurodac.Eurodac-påbodet som blir vedteke i EU, skal gi juridisk grunnlag for å ta fingeravtrykk av asylsøkjarar i EU-landa med sikte på å fastslå lettare kva land som har plikt til å behandle ein asylsøknad etter reglane i Dublin-konvensjonen. Eurodac vil også gi grunnlag for å ta fingeravtrykk av utlendingar som ikkje har lovleg opphald i eit av medlemslanda. Noreg er i dag eit av dei få europeiske landa som har lovgrunnlag for å ta og utveksle fingeravtrykk i utlendingssaker. Når Eurodoc er på plass, og Noreg blir tilknytt, blir samarbeidet om å fastsetje identitet og reiserute vesentleg styrkt i Europa. I dei seinare åra har internasjonal ansvarsfordeling (byrdefordeling) i forhold til flyktningar stått på dagsordenen i ei rad internasjonale organ. I EU har Kommisjonen foreslått å opprette eit flyktningfond som skal syte for å fordele ressursar i forhold til den innsatsen medlemslanda gjer på asylområdet, harmonisere infrastrukturar og tenester og fungere i nødsituasjonar med massiv tilstrøyming av flyktningar. Å få til ei internasjonal ansvarsfordeling er likevel ein komplisert prosess, der ein lyt ta tida til hjelp.

Formaliseringa og harmoniseringa i EU er viktig for Noreg i og med at dette i stor grad får verknader for utviklinga og tilstrøyminga av asylsøkjarar til vårt eige land. Dessutan er asyl- og flyktningpolitikken gjennom Amsterdamtraktaten blitt ein integrert del av politikken og regelverket i EU. Dei nordiske naboane våre som er medlemmer av EU, vil no i større grad enn før måtte ta omsyn til dette. Det er derfor særleg viktig for Noreg å vere orientert om utviklinga i dette samarbeidet mellom EU-landa. Gjennom Amsterdamtraktaten skal det innan 2004 vedtakast felles minstegarantiar for å gi asyl.

Det nordiske samarbeidet om flyktning- og asylspørsmål skjer i hovudsak i Nordisk samrådsgruppe på høgt nivå for flyktningspørsmål (NSHF). NSHF drøftar aktuelle asyl- og flyktningspørsmål og har som formål å leggje grunnlaget for utvikling av fellesnordiske holdningar og ordningar på området. NSHF førebur og følgjer opp årlege nordiske ministermøte. Formannskapet – og sekretariatsfunksjonen – går på omgang mellom dei nordiske landa. Noreg hadde formannskapet i 1999 og Finland i 2000. I 2001 vil Sverige ha formannskapet.

Under Nordisk råd sin embetsmannskomité for arbeidsmarknad og arbeidsmiljø (EK-A) fungerer Nordisk ministerråds migrasjonsutval. Utvalet er sett saman med representantar frå dei aktuelle departementa i Noreg, Sverige, Danmark, Finland og Island. Formannskapet er toårig og går på omgang. Utvalet er sett ned for å utveksle informasjon om spørsmål på fleire område som gjeld migrasjon, inkludert informasjon om juridiske og administrative tiltak og statistikk på utlendingsområdet. Migrasjonsutvalet skal også diskutere nye initiativ til integrering av innvandrarar og flyktningar, i samfunnet generelt og på arbeidsmarknaden spesielt. Utvalet skal vidare koordinere EK-A sine fellesnordiske aktivitetar og medverke til formidling av resultat frå forsking og informasjon om migrasjon i nordisk samanheng.

3.4 Andre land

Ved ein gjennomgang av asyl- og flyktningpolitikken i Noreg er det viktig å sjå nærmare på politikken i andre land og dei erfaringar som dei har gjort. Samanlikningar med andre land kan gi ei betre forståing for dei ulike utfordringane vi står overfor, samstundes som det gir oss inspirasjon til å vurdere andre løysingar. Noreg samanliknar seg i mange samanhengar med Danmark og Sverige, og dette gjeld særleg på asyl- og flyktningfeltet.

Fordelen med å sjå nærmare på land som Danmark og Sverige er at det generelt ikkje er store skilnader når det gjeld korleis velferdsstaten er bygd opp i dei tre landa. Oppgåvefordelinga mellom staten, fylkeskommunane og kommunane er òg nokså lik. Å leggje til rette for integrering er i alle landa ei kommunal oppgåve. Likskapen mellom dei skandinaviske landa gjer det lettare å overføre erfaringar til Noreg frå desse landa enn frå andre land. Det er likevel viktig å vere merksam på at der er viktige skilnader, særleg når det gjeld finansieringssystem, som gjer det vanskeleg å samanlikne dei tre landa direkte. I dette kapitlet vil vi berre gi ein kort omtale av hovudtrekka i asyl- og flyktningpolitikken i andre land, utan ein nærmare analyse av samfunnsforholda og samfunnsstrukturen i desse landa meir generelt.

I tillegg til Danmark og Sverige vil vi gi ein omtale av politikken i Nederland og USA. Nederland er interessant fordi dette er eit land som står overfor heilt andre utfordringar enn dei nordiske landa med omsyn til talet på asylsøkjarar som kjem til landet. Det er vanskeleg å samanlikne politikken i USA på dette feltet med politikken i Noreg, ettersom systemet og målgruppene for politikken er ulike. Korleis USA tek i mot overføringsflyktningar kan likevel gi eit godt bilete av kva rolle frivillige organisasjonar kan spele i arbeidet med busetjing og integrering av flyktningar.

3.4.1 Danmark

Behandling av asylsøknader

Danmark har hatt ein nedgang i talet på asylsøkjarar frå 14 000 i 1992 til mellom 5000 og 6000 midt i 1990-åra. I 1999 kom det 6500 asylsøkjarar til Danmark.

Udlændingestyrelsen behandlar dei fleste utlendingssaker (m.a. asylsaker) i første instans. Klager blir behandla i Flyktningenævnet (-nemnda). Både Udlændingestyrelsen og nemnda høyrer administrativt inn under Indenrigsministeriet.

Når Udlændingestyrelsen og Dansk Flyktningehjælp (paraplyorganisasjon for humanitære organisasjonar som arbeider med flyktningspørsmål) er samde om at ein søknad er «klart grunnlaus», er avslaget i første instans endeleg og kan ikkje påklagast. Saka kan berre takast opp att dersom asylsøkjaren kjem fram med nye opplysningar eller bevis, eller dersom forholda i heimlandet endrar seg vesentleg.

Dei fleste asylsaker blir avgjorde av nemnder som består av fem personar, éin dommar og fire medlemmer. Dansk Flyktningehjælp, Advokatrådet, Indenrigsministeriet og Udenrigsministeriet stiller alle med éin medlem kvar. Asylsøkjarane har i all hovudsak rett til å møte personleg for nemnda.

Danmark har ingen lover eller retningslinjer som gir spesielt vern eller spesiell tryggleik for kvinner som søkjer asyl. Kvinnelege asylsøkjarar har ikkje krav på å bli intervjua av ei kvinne eller å få kvinneleg tolk. Kvinner som søkjer asyl, kan derimot be om å få bli intervjua av ei kvinne, og vil då få det så langt det lèt seg gjere. Dei som intervjuar asylsøkjarar, har fått særleg opplæring i å intervjue personar som har vore utsette for forfølging relatert til kjønn. I slike saker er gjeldande praksis at kvinner blir intervjua av kvinner, og at dei får kvinneleg tolk.

Mottak

Udlændingestyrelsen i Danmark er ansvarleg for at det til kvar tid er tilstrekkeleg med mottaksplassar, og eig ein stor del av innkvarteringslokala. I mottakssystemet er det to hovudtypar av mottak: mottakssenter og opphaldssenter. Det er oppretta eigne mottak for einslege mindreårige, der dei får særskild oppfølging. Det er òg oppretta spesielle omsorgssenter for personar med særskilde behandlings- og omsorgsbehov. Bygningar som blir brukte til mottak, er mellom anna gamle kasernar, tidlegare institusjonar og såkalla flyktninglandsbyar som Udlændingestyrelsen eig. Familiar bur oftast samla. Einslege menn og einslege kvinner bur separat.

Under opphaldet i mottakssenteret gjennomfører politiet ei registrering, og Udlændingestyrelsen gjennomfører innleiande intervju. Alle asylsøkjarar får tilbod om ei helseundersøking. Deretter blir søkjarane overførte til eit opphaldssenter der dei i utgangspunktet skal bu til saka er ferdig behandla.

Udlændingestyrelsen har inngått avtalar om drift av mottaka med Dansk Røde Kors og Beredskapsstyrelsen. Dansk Røde Kors er driftsoperatør for dei aller fleste mottaka. Udlændingestyrelsen har utarbeidd ei norm for talet på årsverk i forhold til talet på bebuarar. Alle bebuarar i mottak skal få tilbod om undervisning og/eller aktivisering i mottaket. All skoleundervisning for barn er òg i utgangspunktet lagd til mottaket. Asylsøkjarar i Danmark har ikkje høve til å ta seg lønt arbeid. Udlændingestyrelsen refunderer dei helseutgiftene kommunane har som er knytte til kvar enkelt asylsøkjar, medrekna utgifter til konsultasjon, behandling og medisinar. I 1999 fekk vaksne asylsøkjarar DKK 2265 per månad til livsopphald.

Busetjing

Ei ny lov om integrasjon av utlendingar i Danmark tok til å gjelde 01.01.1999. Når det gjeld busetjing, blir flyktningar som hovudregel fordelte på amta og kommunane på grunnlag av prognosar utarbeidde av Udlændingestyrelsen. Dersom amta og kommunane ikkje blir samde, kan Udlændingestyrelsen fastsetje kor mange som skal busetjast i kvart amt eller kvar kommune, basert på innbyggjartalet og talet på utanlandske statsborgarar. Konsekvensane av dette er at ein del kommunar, og spesielt dei kommunane der det bur mange innvandrarar, slik som København, ikkje buset nye flyktningar.

Asylsøkjarar som får vedtak om opphaldsløyve, får samstundes vedtak om kva kommune dei skal busetjast i. Val av kommune er basert på kommunekvotane, ønska til flyktningane og forhold i kommunen. Kommunen tek over ansvaret for vedkomande frå utgangen av den første heile månaden etter at vedtaket om opphald er gjort. Innan tre månader skal kommunen tildele vedkomande ein høveleg bustad. Dersom kommunen ikkje greier det innan denne fristen, kan Udlændingestyrelsen sjølv skaffe flyktningen bustad. Kommunen må då betale rekninga.

Kvalifisering

Busetjingskommunen er, i tråd med integrasjonslova, forplikta til å ha eit treårig introduksjonsprogram som omfattar utarbeiding av individuelle handlingsplanar med sikte på utdanning eller arbeid, danskundervisning og innføring i danske samfunnsforhold, og aktivisering. Flyktningen tek imot introduksjonsstønad etter satsar på nivå med ordinær sosialstønad i dei tre åra programmet varer. Manglande deltaking i programmet eller flytting utan godkjenning frå Udlændingestyrelsen fører til trekk i ytingane. Permanent opphaldsløyve etter tre år kan ein berre få dersom introduksjonsprogrammet er gjennomført.

Rammevilkår

Kommunane tek imot eit aktivitetsbestemt programtilskot, som i 2000 er på DKK 5944 per månad for ein nyleg tilflytta utlending over 18 år i fullt introduksjonsprogram. I tillegg får kommunane refundert 75 pst. av utgiftene til introduksjonsstønaden og 100 pst. av utgiftene til hjelp i særskilde tilfelle. Kommunane tek imot eit grunntilskot i den treårige introduksjonsperioden og i dei tre etterfølgjande åra.

Det blir også ytt særlege tilskot til meirutgifter knytte til utlendingar gjennom dei statlege tilskots- og utjamningsordningane, mellom anna til integrering av barn og unge under 18 år. Kommunane kan få refusjon for utgifter til einslege mindreårige og til funksjonshemma.

Ein dansk kommune tek i gjennomsnitt imot til saman DKK 331 000 per vaksen flyktning til introduksjonsprogram, introduksjonsstønad, hjelp i særskilde tilfelle, grunntilskot og nedtrappingstilskot. I tillegg får kommunane refundert 50 pst. av utgifter til sosiale ytingar etter introduksjonsperioden av staten.

3.4.2 Nederland

Behandling av asylsøknader

Nederland har i mange år hatt relativt mange asylsøkjarar. I 1992 var talet 20 000. Midt i 1990-åra varierte talet mellom 52 500 (1994) og 23 000 (1996). I 1999 kom det 39 000 asylsøkjarar til Nederland.

Søknadene blir i første instans behandla av Direktoratet for internasjonale saker og integrasjon (INS), som er underlagt Justisdepartementet. Klage på vedtak etter den nederlandske utlendingslova blir behandla av ein distriktsdomstol for utlendingssaker (Aliens Chamber Court). I Nederland har ein òg ein hasteprosedyre for klart grunnlause søknader. Dei som blir avviste innan 48 timar fordi søknaden er klart grunnlaus, har høve til å klage direkte til distriktsdomstolen i Haag. Ei ny avvising kan ankast til ein dommar.

Dersom ein kvinneleg asylsøkjar har vore utsett for kjønnsspesifikk forfølging, har ho krav på å bli intervjua av ei kvinne. Så langt råd er vil ho òg få ein kvinneleg tolk, men det har vore eit problem å skaffe nok kvinnelege tolkar. Det finst eigne retningslinjer for intervjuing av kvinnelege asylsøkjarar, og dei som skal gjennomføre intervjua, har fått spesiell opplæring til dette. Gifte kvinner blir intervjua uavhengig av mennene sine, og dei har rett til å fremme sin eigen søknad.

Lang saksbehandlingstid har vore eit problem i Nederland. I 1999 var den gjennomsnittlege saksbehandlingstida i første instans (INS) på mellom åtte og ni månader. Ved klage på avslag brukte INS deretter åtte–ni månader på å vurdere avslaget på nytt. Behandlinga av ei klage i distriktsdomstolen tok mellom tolv og fjorten månader.

Gjeldande asylprosedyre fører til at mange får sakene sine behandla fleire gonger, mellom anna fordi dei søkjer om endring av status etter at det er gitt opphaldsløyve. Regjeringa har derfor lagt fram eit lovforslag som inneber omfattande endringar når det gjeld saksbehandling og former for opphaldsløyve. Lova inneber forenklingar som truleg vil resultere i mindre ressursbruk, utan at det går utover rettstryggleiken til asylsøkjarane. Hovudtrekka i lovforslaget:

• Søkjaren får eit utkast til vedtak og kan kome med nye opplysningar før det endelege vedtaket blir gjort i første instans innan seks månader. Eit vedtak om opphald gjeld i tre år. Alle får same status og dermed dei same rettane til arbeid, bustad, utdanning og familiesameining som personar med asylstatus i dag. Eit eventuelt vidare løyve om opphald utover tre år er ikkje avgrensa i tid.

• Eit avslag kan påklagast til ein domstol for utlendingssaker (Aliens Chamber Court). Nytt avslag kan påklagast og blir endeleg avgjort på neste nivå (Council of State). Etter endeleg avslag blir det gitt fire vekers utreisefrist. Regjeringa vonar med dette å kunne redusere den gjennomsnittlege behandlingstida for asylsaker slik at den totale saksbehandlingstida blir 13 månader, inklusiv klagebehandling.

Mottak

Direktoratet for internasjonale saker har ei avdeling for sentral mottaksservice for asylsøkjarar (COA). COA er ei sjølvstendig operativ eining som administrerer og driv mottaksapparatet etter retningslinjer gitt av Justisdepartementet.

Nederland har fleire typar av mottakssenter: registreringssenter (AC), der det blir vurdert om søknaden er klart grunnlaus, senter for mottak og utgreiing (OC), der opphaldstida helst ikkje skal vere lengre enn tre månader, og asylsøkjarsenter (AZO) eller anna innkvartering (AVO). Dei sistnemnde mottaka er for lengre opphald, fram til busetjing i ein kommune. Nesten alle mottaka er av mellombels karakter, men regjeringa vurderer å opprette permanente mottak. Presset på mottakssystemet har i periodar vore så stort at det har vore nødvendig med akuttløysingar. Om lag 9000 asylsøkjarar bur i dag utanfor mottak. Meininga er at dei mellombels løysingane skal avviklast så snart det lèt seg gjere.

Det er stor variasjon i storleiken på mottaka. Dei største mottaka har opp mot 1000 plassar. Dei ordinære mottaka har i snitt 380 plassar. Det er oppretta eigne avdelingar og eigne mottak for einslege mindreårige. Einslege mindreårige under tolv år blir plasserte i fosterheim så langt det lèt seg gjere. Det er òg oppretta spesialplassar i mottak for personar med vanskeleg åtferd, personar med psykososiale problem og personar som har vore til klinisk behandling. I tillegg er det eit eige mottak for personar som har fått avslag på asylsøknaden og skal reise ut. Bemanninga i mottaka varierer ut frå lokale behov. Familiar får oftast eigne rom. Einslege menn og einslege kvinner bur separat.

Asylsøkjarar i Nederland har ei helseforsikring som gir dei tilgang til dei same helsetenestene som andre innbyggjarar. COA kjøper tenester av kommunane og dekkjer utgifter til helsepersonell. Det er helsepersonell tilgjengeleg på mottaka for å sikre at asylsøkjarane har tilgang til grunnleggjande helsetenester. Vaksne bebuarar i mottak får NGL 85 i veka til mat og klede. Dette tilsvarer om lag kr 1280 per månad. Barn i skolepliktig alder har rett og plikt til opplæring, og dette er definert som ei kommunal oppgåve. Undervisninga skjer vanlegvis i ordinære skolar og klasser, men det kan òg bli gitt undervisning i eigne innføringsklasser i mottaka. COA legg til rette for språkopplæring i nederlandsk, orientering om samfunnet og arbeidsmarknaden og aktivitetar som lesing, idrett og frivillig arbeid. Innsatsen frå frivillige organisasjonar og enkeltpersonar i nærmiljøet er omfattande. Dei yter hjelp til språkundervisning, samfunnsorientering, barnepass, kvinnegrupper o.a. Om lag 3000 frivillige tek del i arbeidet ved mottaka. Asylsøkjarar fekk i 1998 løyve til å ta visse typar av lønt arbeid. Dette gjeld berre for kortvarig arbeid, og ikkje meir enn tolv veker på tolv månader. Det blir no vurdert å auke høvet til å arbeide til 39 veker på tolv månader.

Busetjing

Busetjing er lovregulert, og kommunane må skaffe bustad til personar som får opphald. Flyktningar som får opphaldsløyve, blir fordelte på kommunane i forhold til innbyggjartalet. COA har ei avdeling for fordeling og plassering av flyktningar, og denne avdelinga har ansvaret for overføring frå mottak til kommune. Avdelinga arbeider etter prinsippet «først inn, først ut». Ei anna avdeling er ansvarleg for å skaffe bustader og koordinere arbeidet. Begge avdelingane samarbeider med kommunane når det gjeld å finne buløysingar for dei som har venta lenge i mottak. Kommunane har i dag vanskar med å skaffe nok bustader til dei som får opphaldsløyve, noko som gjer at opphaldstida i mottak aukar.

Kvalifisering

I september 1998 blei det vedteke ei ny lov om integrering av nykomne. Denne lova gir heimel for iverksetjing av introduksjonsprogram. Lova har som eksplisitt mål å medverke til at dei nykomne blir sjølvhjelpte og kan delta i samfunnet så raskt som mogleg etter busetjing. Lova pålegg kommunane det primære ansvaret for å tilby introduksjonsprogram, og ho pålegg dei nykomne innvandrarane og flyktningane å delta i programmet. Dei viktigaste elementa i introduksjonsprogrammet er språkopplæring med samfunnskunnskap, utarbeiding av individuell handlingsplan, tett oppfølging frå ein programrådgivar og rådgiving og rettleiing. Deltakarane i programmet får utbetalt sosialstønad. Språkopplæringa skal avsluttast med ein språktest, ikkje seinare enn tolv månader etter at ein starta. Programmet blir avslutta med at deltakarane får attest frå kommunen. Etter avslutta introduksjonsprogram skal kommunen tilby eit intervju der vegen mot vidare kvalifisering eller arbeid blir planlagd. Representantar for Arbeidsmarknadsetaten deltek i intervjuet. I samband med denne ordninga har alle lokale arbeidskontor fått ein kontaktperson som arbeider med nykomne. Arbeidsmarknadsetaten disponerer også to nasjonale rådgivarar som skal hjelpe kommunane med rettleiing i samband med introduksjonsprogram.

Dersom deltakarane skal ha praksisplass i regi av arbeidsmarknadsetaten medan introduksjonsprogrammet er i gang, må kommunane betale for dette. Det blir no arbeidd med å finne løysingar slik at ein kan kombinere språkopplæringa med arbeidstrening/praksis.

Når det gjeld organiseringa av arbeidet med nykomne, har sentrale styresmakter oppmoda kommunane om å opprette innvandrarkontor der ein samlokaliserer ulike etatar og kontor som arbeider med dei som fell inn under denne kategorien. Haag kommune har gjennomført ei slik samlokalisering og etablert «Haags Startpunt Niew-komers». På ein og same stad kan flyktningen registrere seg i den nye kommunen og hos politiet, få opphalds- og arbeidsløyve, få kartlagt opplæringsbehov og få eit vedtak om den opplæringa kommunen har plikt til å tilby dei. Søknad om sosialstønad og utbetaling av slik stønad skjer også i dei same lokala.

Denne organiseringa gjer at nykomne berre har eitt kontor å halde seg til, og introduksjonsprogrammet kan dermed gjennomførast raskare.

Rammevilkår

Kommunane får eit statleg tilskot som skal dekkje alle nødvendige element som inngår i programmet. Tilskotet er rekna ut frå eit landsgjennomsnitt av utgiftene knytte til å gjennomføre eit introduksjonsprogram. Ved slutten av året skal kommunen rapportere til staten kva midlane er brukte til. Talet på deltakarar i programmet og resultat frå den avsluttande prøva etter fullført program dannar grunnlag for tildeling av tilskot til kommunane to år seinare.

3.4.3 Sverige

Behandling av asylsøknader

Sverige hadde ein nedgang i talet på asylsøkjarar per år frå heile 84 000 i 1992 til under 10 000 midt i 1990-åra. I 1999 kom det 11 231 asylsøkjarar til Sverige.

Migrationsverket (tidlegare Invandrarverket) behandlar utlendingssaker, inkludert asylsaker, i første instans. Klager blir behandla i Utlänningsnemnden. Både Migrationsverket og Utlänningsnemnden høyrer administrativt inn under Utrikesdepartementet.

Ved intervju av kvinnelege asylsøkjarar skal ein alltid vurdere å nytte kvinnelege intervjuarar og tolkar. Kvinner som har vore utsette for seksualisert vald, skal normalt ha tilgang til kvinneleg personell som har fått opplæring i å handtere slike saker. Den svenske utlendingslova understrekar og at ein i større grad bør intervjue kvinner som kjem i følgje med ektemennene sine.

I 1997 blei det sett ned ein parlamentarisk komité som skulle utgreie ulike alternativ til det gjeldande systemet i Sverige. Bakgrunnen for dette var lang saksbehandlingstid, og at det var reist mykje kritikk mot at folk flest i urimeleg liten grad kunne få innsyn i asylprosessen. Det er ikkje teke endeleg avgjerd om kva slags organisatorisk løysing ein skal velje i staden.

Mottak

Migrationsverket er ansvarleg for å tilby alle asylsøkjarar ein mottaksplass, og eit tilbod om eit program for organisert verksemd. Alle asylsøkjarar skal delta i organisert verksemd i minimum 20 timar per veke. Organisert verksemd består mellom anna av svenskundervisning, samfunnsorientering, deltaking i fellesarbeidet ved mottaket og praksisplass. Ein asylsøkjar har høve til å ta seg arbeid dersom Migrationsverket finn at det kjem til å ta meir enn fire månader før det er gjort vedtak i asylsaka.

Sjølv om lova opnar for at andre kan drive mottaka, er det Migrationsverket som driv alle mottaka. Dei fleste mottaka i Sverige består av leilegheiter med sjølvhushald, som ligg i ordinære buområde. I Sverige har ein eigne barne- og ungdomseiningar for einslege mindreårige. Einslege mindreårige opptil 16 år bur i gruppeheimar. Asylsøkjarar frå 16 til 18 år bur i eigne mottak. Familiar får som regel eigne rom/husvære. Einslege menn og einslege kvinner må dele bustad med andre av same kjønn.

Vaksne asylsøkjarar har rett til behandling for akutte sjukdommar, medan barn skal ha same tilgang til helsetenester og sjukdomsbehandling som andre barn som er busette i Sverige. Helsetenestene og sjukdomsbehandlinga skal så langt råd er organiserast på same måten som for befolkninga elles. Asylsøkjarar skal betale ein eigendel ved legebesøk på SEK 50, og ein eigendel for anna sjukdomsbehandling på SEK 25. For personar som i ein periode på seks månader har hatt helseutgifter på meir enn SEK 400, skal Migrationsverket gi eit særskilt bidrag. Ved ein del mottak er det helsepersonell tilgjengeleg heile døgnet.

Frå og med juni 1994 har asylsøkjarar i Sverige høve til å velje om dei vil bu i statleg mottak, eller hos slekt, venner eller andre (»eget boende») medan søknaden er til behandling. Styresmaktene forventa at ca. 30 pst. ville nytte ordninga med »eget boende». I dag vel om lag 60 pst. av asylsøkjarane dette alternativet. Om lag halvparten av dei som vel »eget boende», buset seg i nærleiken av Stockholm, Göteborg eller Malmö.

Asylsøkjarar får stønad til livsopphald uavhengig av om dei bur i mottak eller om dei skaffar seg bustad sjølve. I 1999 fekk vaksne asylsøkjarar SEK 2130 i månaden til livsopphald dersom dei hadde sjølvhushald. Dei som bur privat, kan få eit bidrag til å dekkje bukostnadene på SEK 500 per månad for einslege og SEK 1000 per månad for familiar.

Erfaringar med ordninga viser at ho fører til auka press og belastning på dei store kommunane. Ho fører òg til at mange bur særs trongt, spesielt dei som flyttar inn hos venner og familie. På den andre sida viser erfaringar at asylsøkjarar som finn eige bustader, raskare blir kjende med det svenske samfunnet, og at mange lærer svensk raskare. Ordninga inneber òg økonomiske innsparingar for staten.

Busetjing

Asylsøkjarar som har valt »eget boende», blir normalt buande i den same kommunen når dei får vedtak om opphaldsløyve. Dei som ikkje finn bustad på eiga hand, får tildelt bustad av staten. Det er Integrationsverket som har ansvaret for å skaffe dei dette.

Personar som bur i mottak, får nokre veker på seg til å finne seg ein bustad etter at dei har fått vedtak om opphaldsløyve, om dei ønskjer det. Lykkast dei ikkje, eller vel å seie ja til hjelp, blir dei busette i ein av dei 133 kommunane som Integrationsverket no har avtale med. Dei største kommunane har ikkje slik avtale, då dei allereie har ein stor del av innvandrarane og tek imot mange flyktningar gjennom ordninga med »eget boende». Ein del mindre kommunar vel å ikkje busetje flyktningar.

Dei som får tildelt bustad av staten, oppgir tre ønske om kvar dei vil bu, og blir busette på ein av desse stadene eller i ein kommune i nærleiken. Ved hjelp av informasjon prøver staten å få dei til å velje ein mindre kommune. Etter busetjing står flyktningane fritt til å flytte til ein annan kommune.

Det har til no ikkje vore noko problem å skaffe nok plassar i kommunane til dei flyktningane som skal busetjast. Det har nok samanheng med at det i Sverige i 1980-åra blei bygd mange bustader som det seinare har vist seg vanskeleg å få leigetakarar til.

Kvalifisering

Den svenske lova om introduksjonsstønad for flyktningar blei vedteken i 1992. Introduksjonsstønad til flyktningar er ei ordning der kommunen med heimel i lova i ein viss periode kan betale ut ytingar til livsopphald o.a. til nykomne flyktningar, som alternativ til sosialstønad. Stønaden skal knytast til deltaking i introduksjonsprogrammet i kommunen. Kvar enkelt deltakar i programmet pliktar å følgje ein individuell tilrettelagd introduksjonsplan, som blir fastsett av kommunen i samarbeid med deltakaren. Introduksjonsprogrammet skal mellom anna omfatte svenskundervisning, samfunns- og arbeidslivsorientering og arbeidstrening.

Arbeidsmarknadsetaten blir trekt tidleg inn i introduksjonsprogrammet og gir orientering om svensk arbeidsliv. I Stockholm har arbeidsmarknadsetaten ei eiga flyktningavdeling og ekstra ressursar for kvalifiseringstiltak nettopp for denne gruppa. Arbeidsformidlinga har også oppretta eit eige aktivitetssenter for flyktningar og innvandrarar.

Det er opp til kvar kommune å velje om dei vil ta i bruk ordninga med introduksjonsstønad. Vidare er det opp til kommunane, ut frå lokale føresetnader, å bestemme både organisering, formene for utbetaling og nivået på utbetalinga. Tiltaka skal gjennomførast innanfor gjeldande tilskotsordningar til kommunane.

Rammevilkår

Kommunane i Sverige får eit såkalla sjablontilskot for kvar ny flyktning som kjem til kommunen. I 1999 var beløpet SEK 152 700 for vaksne og SEK 81 043 for barn under 16 år. Tilskotet følgjer flyktningen. Beløpet er eit eingongsbeløp som blir utbetalt for flyktningar og for familiesameinte som kjem innan to år etter at kommunen første gong tok imot referansepersonen. Beløpet skal dekkje sosiale utgifter, svenskundervisning og andre utgifter til integrering i ein periode på i gjennomsnitt 3,5 år. Utgifter til svenskundervisning for dei som ikkje utløyser sjablontilskot, blir dekte av eit såkalla blokktilskot. Ein føresetnad for å ta imot tilskot er at kommunen kan vise til ein individuell handlingsplan for kvar enkelt flyktning.

Kommunar med mange utlendingar som er eldre, funksjonshemma eller sjuke, kan få refundert utgifter til transport, heimehjelp og sosialstønad når det har gått minst 20 månader etter at dei kom til landet. Utgifter knytte til einslege mindreårige blir òg refunderte. Det same gjeld utgifter til personar med langvarig sjukdom og utgifter til helsekontroll av overføringsflyktningar.

Kommunar som har ein avtale med staten om busetjing av flyktningar, får eit grunnbeløp på SEK 458 100 per år. Beløpet er uavhengig av kor mange flyktningar som blir busette i kommunen. Talet på utanlandske statsborgarar kjem òg inn som ein faktor ved rammeoverføringar til kommunane.

Det tilskotet ein svensk kommune i gjennomsnitt tek imot per flyktning, ligg på SEK 167 630. 1 Etter 3,5 år skal utgifter til flyktningar finansierast på same måten som sosiale utgifter til befolkninga elles, det vil seie ved rammeoverføringar frå staten og kommunale skattar.

3.4.4 USA

Behandling av asylsøknader

USA har ikkje ratifisert flyktningkonvensjonen, men slutta seg til protokollen til konvensjonen i 1968. I 1980 blei ei eiga lov om flyktningar vedteken av Kongressen, men det var først i 1990 at vedtaket om korleis asylsøknader skulle behandlast, blei sett i verk. Immigration and Naturalization Service (INS), direktoratet for innvandrings- og statsborgarspørsmål, fekk ansvaret for behandlinga av asylsøknader i første instans, medan klagebehandlinga blei lagd til ein eigen domstol for klager i immigrasjonssaker. Allereie før arbeidet kom i gang, fekk INS mange fleire søknader enn ein trudde då ein planla bemanninga. I 1992 tok dei imot 104 000 asylsøknader. I 1994 blei lovverket revidert. INS fekk framleis ansvaret for å behandle asylsøknader i første instans, og klager skulle framleis behandlast av dommarane i domstolen for klager i immigrasjonssaker, men klagebehandlinga blei forenkla. Asylsøknader som blir avslått, blir no automatisk sende vidare til domstolane for behandling der. Saksbehandlarane i INS har òg direkte tilgang til domstolane sitt datasystem, slik at dei kan setje opp rettsmøte. Asylsøkjaren får først eit varsel om at søknaden blir avslått, og får høve til å uttale seg. Deretter må han eller ho møte opp personleg for å få forkynt vedtaket, og får samtidig vite om tid og stad for rettsmøtet. Målsetjinga er at saka skal vere behandla innan 60 dagar i første instans og innan 180 dagar i andre instans, frå søknaden er levert.

I tillegg til endringane i prosedyrane, får asylsøkjarar ikkje lenger automatisk arbeidsløyve. I staden får dei arbeidsløyve først dersom dei får asyl, eller dersom det ikkje ligg føre endeleg vedtak i saka innan 180 dagar etter at søknaden er motteken. Bemanninga i INS og ved domstolane for behandling av klager i immigrasjonssaker blei også auka til det doble.

Frå 1993 til 1999 har talet på asylsøknader gått ned med 75 pst., frå 127 000 til 32 000. Fleirtalet av asylsøkjarane får ei avgjerd i saka innan seks månader etter at dei sette fram søknaden.

Mottak og busetjing av overføringsflyktningar

På bakgrunn av forslag frå regjeringa vedtek Kongressen kvart år kor mange overføringsflyktningar USA skal ta imot. I 1998 tok dei imot om lag 77 000 overføringsflyktningar, i 1999 om lag 85 000. Etter planen skal dei i 2000 ta imot 90 000. Flyktningane kjem frå alle verdsdelar, men samansetjinga har variert relativt mykje. Tidlegare utgjorde flyktningar frå Søraust-Asia, spesielt frå Vietnam og Kambodsja, ein stor del, medan ein dei siste par åra har teke imot relativt fleire frå Afrika.

Utanriksdepartementet har inngått avtalar med ti frivillige organisasjonar om mottak og busetjing av overføringsflyktningane (heretter omtalte som flyktningar). Med unntak av einslege mindreårige, som berre to av organisasjonane har avtalar om å ta imot og busetje, fordeler organisasjonane sjølve flyktningane seg imellom. På eit fast møte kvar veke får dei ei oversikt frå INS over dei flyktningane som skal busetjast i USA, med mellom anna opplysningar om dei skal sameinast med familie eller slekt i USA, og kvar slektningane eventuelt bur. Alle organisasjonane, med unntak av delstaten Iowa, som i denne samanhengen også blir rekna som ein organisasjon, har eit nettverk av lokale organisasjonar i dei fleste av delstatane. Etter at flyktningane er fordelte på dei ni organisasjonane, står dei igjen for ei fordeling på dei lokale organisasjonane. Det er særleg to faktorar som er viktige for valet av lokal organisasjon: Dersom flyktningane har familie eller slekt i USA, blir dei busette saman med dei; dersom dei ikkje har det, blir dei busette i eit område der det allereie bur flyktningar med same bakgrunn.

Avtalane inneber at organisasjonane tek på seg ansvaret for flyktningane dei første 90 dagane, og i tillegg skal dei «halde oversikt over» dei som ikkje har familie eller slekt i USA, i dei første seks månadene. I avtalane forpliktar organisasjonane seg til å førebu innreisa for flyktningane, ta imot dei når dei kjem til landet, og syte for at dei får dekt basisbehov dei første 30 dagane. Vidare skal dei hjelpe flyktningane med å søkje om eit såkalla Social Security Card, registrere barna deira på skolen og orientere dei om offentlege tenester, privat tryggleik, offentleg transport, amerikanske standardar for hygiene, offentlege tenester for flyktningar og korleis dei kan søkje om familiesameining. Organisasjonane skal òg utarbeide handlingsplanar for alle vaksne, følgje nøye med i korleis det går med handlingsplanen, gi alle arbeidsføre flyktningar ei orientering om kor viktig det er å vere sjølvhjelpt i det amerikanske samfunnet, orientere dei om den lokale arbeidsmarknaden, gi dei råd og opplæring, og vise dei til arbeid og/eller opplæring som finst i lokalsamfunnet. Når det gjeld helsespørsmål, skal dei orientere flyktningane om helsevesenet, syte for at dei får time for ei helseundersøking innan 30 dagar etter innreise, og vise dei til behandling for sjukdommar eller andre helseproblem dersom det er nødvendig.

For desse tenestene får organisasjonane eit tilskot som blir justert frå år til år. I 1998 var det på USD 720 per person, i 1999 USD 740 per person. Organisasjonane avgjer sjølve korleis dei vil disponere dette beløpet. Det varierer derfor mellom anna kva flyktningane får i kontantytingar, avhengig av kva for ein organisasjon det er som har busett dei. Styresmaktene forventar at organisasjonane kombinerer tilskotet med økonomisk stønad eller tilskot i naturalia frå andre. I tillegg skal dei samarbeide tett med delstatsstyresmaktene, som òg har ordningar med kontantytingar, helseforsikring og arbeidsformidling for flyktningar. Desse tenestene er behovsprøvde og berre for dei som ikkje kan klare seg sjølve. Styresmaktene forventar at dei frivillige organisasjonane gjer alt dei kan for å unngå at flyktningane må nytte desse tenestene.

Eit alternativ som har som målsetjing å hjelpe flyktningane til å bli sjølvhjelpte innan fire månader etter innreise, utan å nytte offentlege tenester, er det såkalla Voluntary Matching Grant Program. Dette programmet blir administrert av delstatsstyresmaktene. Dei organisasjonane som deltek, får USD 1 for kvar USD 1,40 dei sjølve yter. Organisasjonane sitt bidrag kan vere både i kontantar og i naturalia, men kontantane må utgjere minst 20 pst. av beløpet. Det er ein føresetnad at organisasjonane dekkjer flyktningane sine basisbehov og sjølve yter arbeidsmarknadstenester, medan dei kan velje om dei sjølve vil syte for undervisning i engelsk og helsetenester, eller om dei vil arrangere dette på andre måtar. Når det gjeld helsetenester, kan dei få det frå det offentlege.

Denne ordninga blir i stor grad nytta av dei organisasjonane som tek imot og buset flyktningar. Målsetjinga om at flyktningane skal vere sjølvhjelpte innan fire månader, gjer at organisasjonane arbeider særs aktivt for å skaffe arbeidsplassar. Dei fleste har eigne avdelingar for arbeidsformidling som følgjer opp både flyktningane og arbeidsgivaren. For mange ligg det òg i eiga interesse å syte for tett oppfølging på arbeidsplassen, for det kan gjere det mogleg å skaffe arbeidsplassar for flyktningar som dei skal ta imot i framtida.

Målsetjinga om at flyktningane skal bli sjølvhjelpte så raskt som mogleg, blir altså sterkt understreka og ligg til grunn for alt flyktningarbeid. Som nemnt ovanfor, forventar styresmaktene at dei organisasjonane som tek imot og buset flyktningar, formidlar denne målsetjinga til flyktningane frå første dag. Det inneber at flyktningane dei første åra må rekne med å ta seg arbeid der dei ikkje får brukt den utdanninga, dei kvalifikasjonane eller den kompetansen dei har frå heimlandet, og at dei lærer seg engelsk samstundes med at dei er i arbeid.